Entscheidungsgründe

Die Berufung der Klägerin ist zulässig und begründet.

Gegenstand des Berufungsverfahrens ist nur das Urteil des Verwaltungsgerichts Braunschweig betreffend die Klage der Klägerin. Soweit das Verwaltungsgericht die Klage des Flecken Lutter am Barenberge gegen den Bescheid des Beklagten vom 12. Juni 2014 mit Urteil vom 15. Oktober 2015 abgewiesen hat, ist das Urteil in Rechtskraft erwachsen.

Die Berufung hat Erfolg, weil die Klage gegen den Bescheid des Beklagten vom 12. Juni 2014, soweit gegen die Klägerin eine Kreisumlage in Höhe von mehr als 519.656 Euro festgesetzt worden ist, zulässig (dazu unter I.) und begründet (dazu unter II.) ist. Der Kreisumlagebescheid an die Klägerin ist im angegriffenen Umfang rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.

I.

Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Satz 1 VwGO zu Recht als zulässig angesehen.

Die Klägerin ist insbesondere klagebefugt, weil sie gemäß § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen kann, durch den Kreisumlagebescheid in ihren Rechten verletzt zu sein. Es ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die Erhebung der Kreisumlage, soweit sie der Deckung der der Beigeladenen durch den Beklagten gewährten Zahlung dient, unzulässig in die Finanzhoheit der Klägerin als Samtgemeinde eingreift. Gemäß § 1 Abs. 1 NKomVG verwalten die Kommunen, zu denen u.a. auch Samtgemeinden gehören, ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung. Teil dieses verfassungsrechtlich gemäß Art. 57 Abs. 1 der Niedersächsischen Verfassung wie auch gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1, Satz 3 Halbsatz 1 GG verbürgten Selbstverwaltungsrechts ist nach gefestigter Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und der Verfassungsgerichte der Länder auch die Finanzhoheit (Niedersächsischer Staatsgerichtshof, Urteil vom 25. November 1997 – 14/95 –, Rn. 87, juris m.w.N.; vgl. auch BayVGH, Urteil vom 21.3.2011 – 4 BV 10/108 –, Rn. 37, juris).

Die Klagebefugnis entfällt auch nicht deshalb, weil die finanziellen Auswirkungen der Veranlagung der Klägerin zur Kreisumlage, soweit diese mit der Klage angegriffen wird, als geringfügig anzusehen wären. Die Klägerin macht geltend, aufgrund des vom Beklagten zu hoch angesetzten Bedarfs sei die ihr gegenüber festgesetzte Kreisumlage von 522.104 Euro um 2.448 Euro zu hoch (= 0,47 %) bzw. der für sie geltende Umlagesatz (51,2 % der Schlüsselzuweisungen (90 v.H.)) sei bei geringerem Bedarfsansatz um 0,24 % zu senken. Zwar hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz in einem Normenkontrollverfahren gegen die Haushaltssatzung eines Landkreises entschieden, bei einer Unterschreitung von 0,1 vom Hundert der Umlagegrundlagen sei eine Rechtsverletzung nicht mehr dargetan, da eine Festsetzung des Umlagesatzes unterhalb einer solchen Größenordnung auch in Ausnahmefällen in der Verwaltungspraxis nicht mehr zu verzeichnen sei (OVG Rh.-Pf., Urteil vom 8.12.1998 – 7 C 11935/97 –, Rn. 41, juris). Unabhängig davon, dass diese Grenze im vorliegenden Fall überschritten wäre (306.000 Euro als Anteil der für die Kreisumlagesätze maßgeblichen Umlagegrundlagen von insgesamt 123.390.012 Euro = 0,25 %), kann der Senat dieser Auffassung für das niedersächsische Landesrecht nicht beipflichten.

Eine derartige Bagatellschwelle ist in Niedersachsen für die Überprüfung von Kreisumlagebescheiden oder die Festsetzung der Umlagesätze in der Haushaltssatzung eines Landkreises gesetzlich nicht vorgesehen (anders dagegen § 2 Abs. 1 Satz 3 NKAG für kommunale Abgabensatzungen). Auch der Senat hat in seiner bisherigen Rechtsprechung die Rechtmäßigkeit angefochtener Kreisumlagebescheide geprüft, ohne die Klagebefugnis von der Überschreitung einer derartigen Geringfügigkeitsschwelle abhängig zu machen (so Senatsurteil vom 27. Januar 1999 – 10 L 6950/95 –). Daran wird festgehalten:

Ohne gesetzliche Regelung kann ein Entfallen der Klagebefugnis wegen Geringfügigkeit nur dann angenommen werden, wenn der geltend gemachte Rechtsverstoß keine spürbaren Auswirkungen auf die Finanzhoheit der Klägerin hätte. Dies ist bei den vorgenannten Auswirkungen eines - unterstellt - überhöhten Bedarfs auf die Höhe der Kreisumlage der Klägerin nicht der Fall. Im Übrigen fehlte für die Festlegung einer bestimmten prozentualen Geringfügigkeitsschwelle schon bei der Klagebefugnis auch die erkennbare rechtliche Anknüpfung, ohne die eine Grenzziehung gegen den rechtsstaatlichen Grundsatz der Gewährung effektiven Rechtsschutzes und das Willkürverbot verstoßen könnte. Davon zu trennen ist die Frage, ob die gerichtliche Prüfung der Haushaltsansätze, die der Umlage zugrunde liegen, Fehlertoleranzgrenzen berücksichtigen darf und wie weit der Gestaltungsspielraum des Landkreises bei der Aufgabenwahrnehmung geht (vgl. Senatsurteil vom 7.7.2004 – 10 LB 4/02 –, Rn. 40, juris). Wäre die gerichtliche Kontrolldichte aus diesen Gründen reduziert, führte dies aber nur zu Unbegründetheit der Klage, nicht zur Unzulässigkeit.

Das Rechtsschutzbedürfnis für die Anfechtungsklage der Klägerin gegen den Umlagebescheid fehlt auch nicht deshalb, weil für das damit verfolgte Rechtsschutzziel vorrangig die Normenkontrolle gegen die Haushaltssatzung des Landkreises nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 75 des Nds. Justizgesetzes in Betracht käme, da dort die Festsetzung der Kreisumlage mit Umlagesoll und Umlagesätzen gerichtlich überprüft werden kann. Der gegen die Haushaltssatzung gerichtete Normenkontrollantrag und die Anfechtungsklage gegen den Kreisumlagebescheid stellen für die betroffenen Gemeinden gleichrangige Rechtsschutzalternativen dar, so dass das Rechtsschutzinteresse für das eine Verfahren nicht wegen der Möglichkeit des anderen Verfahrens verneint werden kann (vgl. BVerwG vom 29.1.1992 – 4 NB 22/90 –, Rn. 9, juris; Bayerischer VGH, Urteil vom 21.3.2011 – 4 BV 10.108 –, Rn. 44, juris).

II.

Die zulässige Klage ist auch entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts begründet.

Der Bescheid vom 12. Juni 2014 ist im Umfang der Anfechtung rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Rechtsgrundlage für die Erhebung der Kreisumlage ist § 15 Abs. 1 NFAG in der zum 1. Januar 2012 durch Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Gesetzes über den Finanzausgleich vom 18. Juli 2012 (Nds. GVBl. 2012, 279) geänderten Fassung in Verbindung mit der Haushaltssatzung des Beklagten für das Haushaltsjahr 2014. Gemäß § 15 Abs. 1 NFAG ist eine Umlage von den kreisangehörigen Gemeinden, Samtgemeinden und gemeindefreien Gebieten zu erheben, soweit die anderen Erträge eines Landkreises seinen Bedarf nicht decken. Die Umlage wird gemäß § 15 Abs. 3 Satz 1 in der Haushaltssatzung des Kreises in Hundertsätzen der einzelnen Umlagegrundlagen (Umlagesätzen) gemäß § 15 Abs. 2 NFAG festgesetzt. Sie wird sodann gemäß § 111 Abs. 2 NKomVG i.V.m. § 20 Abs. 1 Satz 1 NFAG durch den Landkreis gegenüber den kreisangehörigen Gemeinden des Landkreises festgesetzt.

Die Höhe der Kreisumlage bestimmt sich maßgeblich am Finanzbedarf des Beklagten, § 15 Abs. 1 NFAG. Der Bedarf des Beklagten wird von der Erfüllung der dem Beklagten obliegenden Aufgaben bestimmt. Die hiernach in Betracht zu ziehenden Aufgaben sind diejenigen, die der Beklagte in zulässiger Weise wahrzunehmen hat. Die Rechtmäßigkeit der Aufgabenerfüllung begrenzt damit den Bedarf des Beklagten und die zu dessen Deckung zu erhebende Kreisumlage (ständige Rechtsprechung des Senats, statt aller Senatsurteil vom 7.7.2004 – 10 LB 4/02 –, Rn. 39, juris).

Zu den zulässigen Aufgaben gehören sowohl die Aufgaben, die die Landkreise im eigenen Wirkungskreis erfüllen, als auch die Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis (§ 4 Satz 1 NKomVG). Zu Letzteren gehören neben den staatlichen Aufgaben, die den Landkreisen aufgrund Rechtsvorschrift im übertragenen Wirkungskreis zugewiesen worden sind (§ 6 Abs. 1 Satz 1 und 2 NKomVG) sowie neben den ihnen durch Rechtsvorschrift als Pflichtaufgaben zur Erfüllung in eigener Verantwortung im eigenen Wirkungskreis zugewiesenen Aufgaben (§ 5 Abs. 1 Nr. 4 NKomVG) auch die freiwillig übernommen Aufgaben (§ 5 Abs. 1 Nr. 3 NKomVG). Nach § 3 Abs. 2 Satz 1 NKomVG sind die Landkreise, soweit in Rechtsvorschriften nichts anderes bestimmt ist, in ihrem Gebiet Träger der öffentlichen Aufgaben, die von überörtlicher Bedeutung sind oder deren zweckmäßige Erfüllung die Verwaltungs- und Finanzkraft der kreisangehörigen Gemeinden und Samtgemeinden übersteigt. Gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 NKomVG unterstützen die Landkreise die ihnen angehörenden Gemeinden und Samtgemeinden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben und sorgen für einen angemessenen Ausgleich der Gemeindelasten.

Der Senat hat zur inhaltsgleichen Vorgängerregelung des § 3 Abs. 2 NKomVG, dem § 2 Abs. 1 der Niedersächsischen Landkreisordnung in der bis zum 31. Oktober 2011 geltenden Fassung, bereits entschieden, dass diese Norm nach ihrem Regelungscharakter nicht nur die Funktionen der Landkreise umschreibt, sondern eine an sie gerichtete Aufgabenzuweisung enthält (vgl. Senatsurteil vom 7.7.2004 – 10 LB 4/02 –, Rn. 40, juris). Gleiches gilt für § 3 Abs. 2 NKomVG. Die Landkreise sollen befugt sein, ergänzend auch solche öffentlichen Aufgaben wahrzunehmen, die die Gemeinden im Rahmen der ihnen obliegenden Selbstverwaltung durchführen können, die aber ihre Leistungsfähigkeit übersteigen; hinzu kommt die Ausgleichsaufgabe der Landkreise. Daran hält der Senat auch unter Geltung des NKomVG fest.

Soweit in diesem Zusammenhang mit den Haushaltsansätzen über die Gestaltung oder Intensität der Aufgabenwahrnehmung entschieden wird, steht dem Landkreis ein Gestaltungsspielraum zu, der maßgeblich von seiner Struktur sowie seinen planerischen und politischen Entscheidungen geprägt wird. Von dieser selbstverantworteten und von der kreisangehörigen Gemeinde im Rahmen der gesetzlichen Aufgabenverteilung als rechtmäßig hinzunehmenden Aufgabenbestimmung hängt die Höhe der Kreisumlage ab (vgl. Senatsurteil vom 7.7.2004 – 10 LB 4/02 –, Rn. 40, juris, m.w.N.).

Nach diesen Maßstäben ist die gegenüber der Klägerin erhobene Kreisumlage zu hoch, weil in die Umlagegrundlagen ein Bedarf für die Erfüllung von Aufgaben einbezogen wurde, die der Beklagte nicht wahrnehmen darf.

Der Beklagte hat mit der vertraglich vereinbarten Zuwendung von 306.000 Euro an die beigeladene Stadt Goslar keine ihm obliegende Aufgabe im Sinne des Niedersächsischen Kommunalverfassungsrechts wahrgenommen.

Der Beklagte kann sich für die Zuwendung zur Unterstützung der Fusion der Städte Goslar und Vienenburg allenfalls auf die Kompetenznorm des § 3 Abs. 2 Satz 2 NKomVG stützen (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 24.4.1996 – 7 NB 2/95 –, Rn. 16, juris). Durch § 3 Abs. 2 Satz 2 NKomVG sind den Landkreisen die sogenannten Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben zugewiesen. Die Finanzhilfe (vom Beklagten auch als Sonderbedarfszuweisung oder Fusionsgewinn bezeichnet) von 306.000 Euro ist jedoch weder als Ergänzungs- noch als Ausgleichsaufgabe anzusehen.

Unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungs- und des Bundesverfassungsgerichts hat der Senat bereits entschieden, dass das NFAG weder ausdrücklich noch konkludent finanzielle Ausgleichsaufgaben der Landkreise grundsätzlich ausschließt (vgl. Senatsurteil vom 7.7.2004 – 10 LB 4/02 –, a.a.O.).

Ergänzende Funktionen dürfen die Kreise nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts von Verfassungs wegen aber lediglich wahrnehmen, wenn und soweit kreisangehörige Gemeinden allein eine Aufgabe nicht zureichend bewältigen können. Ihre Ausgleichsfunktion ist allein darauf gerichtet, Unterschiede im örtlichen Leistungsvermögen auszugleichen und die Einwohner im Kreisgebiet gleichmäßig zu betreuen und zu versorgen. Voraussetzung für die Wahrnehmung der Ausgleichs- und Ergänzungsaufgaben ist stets das Fehlen der Leistungsfähigkeit der Gemeinden. Nur wenn und soweit einzelne oder sämtliche kreisangehörige Gemeinden bestimmte ihnen obliegende Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft deshalb nicht wahrnehmen können, weil ihre Verwaltungs- oder Finanzkraft dazu nicht ausreicht, darf der Kreis anstelle der Gemeinde zur Sicherung eines einheitlichen Leistungsniveaus im Kreisgebiet tätig werden (Ergänzungsaufgaben). Zu demselben Zweck dürfen Kreise auf landesrechtlicher Grundlage den kreisangehörigen Gemeinden administrative oder finanzielle Hilfen gewähren, um Unterschiede ihrer Verwaltungs- oder Finanzkraft auszugleichen (Ausgleichsaufgaben) (BVerwG, Beschluss vom 24.4.1996 – 7 NB 2/95 –, Rn. 10, juris; Beschluss vom 28.2.1997 – 8 N 1/96 –, Rn. 12, juris).

Die Voraussetzungen für ein ausgleichendes Tätigwerden des Beklagten gegenüber der Beigeladenen lagen indes im hier relevanten Haushaltsjahr 2014 nicht vor. Weder die mangelnde Leistungsfähigkeit der beigeladenen Stadt Goslar noch Unterschiede ihrer Verwaltungs- oder Finanzkraft sind vom Beklagten dargetan oder für den Senat erkennbar.

Der Beklagte nimmt gar nicht für sich in Anspruch, mit der angefochtenen Zuwendung das Ziel verfolgt zu haben, einer mangelnden Leistungsfähigkeit der Beigeladenen entgegen zu wirken. Aus dem Vortrag des Beklagten im Berufungsverfahren ergibt sich mit aller Deutlichkeit, dass der Beklagte mit der Zahlung lediglich beabsichtigte, den ihm durch die Fusion zufließenden Mehrertrag (auch bezeichnet als „Fusionsgewinn“) als „aufgedrängte Bereicherung“ an die Gemeinde abzuführen, auf deren Fusionsprozess dieser Gewinn beruht. Allein mit der Begründung, die Fusion der Städte Braunlage und Clausthal-Zellerfeld mit den jeweils fusionierten Gemeinden hätte keine höheren Schlüsselzuweisungen an den Beklagten zur Folge gehabt, begründet der Beklagte nämlich, warum er diesen Städten eine entsprechende Zahlung aus dem Aufkommen aus der Kreisumlage nicht gewähren konnte. Dies deckt sich auch mit der Zweckbestimmung, die sich aus § 4 des Vertrags mit der Beigeladenen und den Beschlussvorlagen zur „Sonderbedarfszuweisung an die Stadt Goslar“ ergibt. Als Grund für die vereinbarte Zuwendung wird dabei nicht eine mangelnde Leistungsfähigkeit angegeben, sondern die beabsichtigte Unterstützung der Fusion.

Soweit der Beklagte die Zuwendung auch damit zu rechtfertigen sucht, dass die Beigeladene weiterhin Jahresfehlbeträge in Höhe von rund 23 Mio. Euro verkraften müsse, vermag dies keinen Ausgleichszweck zu begründen. Aus dem eigenen Vorbringen des Beklagten ergibt sich, dass er die finanzielle Situation der kreisangehörigen Gemeinden nicht zum Maßstab seiner Entscheidung gemacht hat. Wäre dies der Fall gewesen, hätte der Beklagte u. U. zur Wahrung des interkommunalen Gleichbehandlungsgebots auch anderen kreisangehörigen Gemeinden Finanzhilfen gewähren müssen. So stuft der Beklagte die finanzielle Lage der Städte Braunlage und Clausthal-Zellerfeld als „äußerst angespannt“ ein. Für Braunlage seien „drastische Maßnahmen“ notwendig, um den zwischen dieser Stadt und dem Land Niedersachsen geschlossenen Zukunftsvertrag einzuhalten. Die Berg- und Universitätsstadt Clausthal-Zellerfeld werde „auf Dauer von Bedarfszuweisungen des Landes abhängig sein“. Die beigeladene Stadt Goslar hingegen erwartete nach seinen Darlegungen ab dem Jahr 2014 einen ausgeglichenen Haushalt bzw. sogar Überschüsse.

Unter Zugrundelegung dessen ist nicht nachvollziehbar, dass der Beklagte den Kommunen Braunlage und Clausthal-Zellerfeld keine Finanzhilfen zum Ausgleich einer mangelnden Leistungsfähigkeit zukommen ließ, obwohl deren Bedarf nach den eigenen Darlegungen des Beklagten dringender als der der Beigeladenen war, um die Zukunftsfähigkeit dieser Gemeinden zu erhalten. Jedenfalls ist nicht erkennbar, aus welchen sachlichen Gründen – ausgenommen der Tatsache, dass die Fusion in jenen Fällen nicht zu erhöhten Schlüsselzuweisungen und damit auch nicht zu einer höheren Kreisumlage führte – der Beklagte derartige Differenzierungen zulasten der anderen Mitgliedsgemeinden vornahm.

Überdies legt der Beklagte nicht dar, inwiefern die Ausgleichszahlungen zur Sicherung eines einheitlichen Leistungsniveaus im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erforderlich waren. Dass bestimmte Aufgaben von der beigeladenen Stadt mangels finanzieller Möglichkeiten nicht wahrgenommen werden konnten und sich die Lebensverhältnisse daher derart von den Verhältnissen andernorts im Landkreis unterschieden, dass ein Eingreifen des Landkreises erforderlich wurde, ist weder vorgetragen noch anderweitig ersichtlich. Soweit der Beklagte und die Beigeladene in der mündlichen Verhandlung die Zuwendung des Beklagten auch im Hinblick auf zentralörtliche Funktionen der Beigeladenen sowie den Umfang der von ihr als großer selbständiger kreisangehörigen Stadt wahrzunehmenden Aufgaben zu rechtfertigen suchten, findet dies weder in dem zitierten öffentlich-rechtlichen Vertrag noch in der Beschlussvorlage zur „Sonderbedarfszuweisung an die Stadt Goslar“ seinen Niederschlag. Auch die Höhe der vertraglich gewährten Zuwendung orientierte sich allein daran, in welcher Höhe dem Beklagten infolge der erwarteten höheren Schlüsselzuweisungen an die Beigeladene Mehreinnahmen zufließen. Ein etwaiger Mehraufwand der Beigeladenen für die Erfüllung besonderer Aufgaben wurde weder beziffert noch in anderer Weise bei der Kalkulation der Höhe der Zuwendung berücksichtigt.

Der Senat lässt offen, ob die beanstandete Zuwendung an die Beigeladene auch deshalb unzulässig wäre, weil der Beklagte diese Zahlung ohne jede Zweckbindung der zugewandten Mittel vornahm (kritisch wegen eines möglichen Konflikts mit dem landesinternen kommunalen Finanzausgleichs BVerwG, Beschluss vom 24.4.1996 – 7 NB 2/95 –, BVerwGE 101, 99-112, Rn. 18, juris). Der Senat hat zwar mit seinem Urteil vom 7. Juli 2004 – 10 LB 4/02 – derartige Zuwendungen ohne Zweckbindung grundsätzlich als zulässig und insbesondere mit der Niedersächsischen Verfassung und dem Finanzausgleichssystem gemäß dem NFAG als vereinbar erachtet (kritisch Meyer in: KVR-NKomVG, Loseblatt, Stand: September 2016, § 3, Rn. 40 ff.). Er hat dies aber an die weitere – hier nicht gegebene – Voraussetzung geknüpft, dass die finanziellen Hilfen in Form eines kreisinternen Finanzausgleichs unter Wahrung des interkommunalen Gleichbehandlungsgebots allen bedürftigen Gemeinden in gleicher Weise zugutekommen.

Der Beklagte kann sich auch nicht darauf berufen, er hätte die Kreisumlage auch ohne die vertragliche Verpflichtung gegenüber der Beigeladenen in gleicher Höhe erhoben und die so erlangten Mittel, statt sie an die Beigeladene auszukehren, zum Abbau eigener Schulden verwendet. Maßstab der gerichtlichen Prüfung kann nur die konkrete Haushaltssatzung des Beklagten sein, die für das Veranlagungsjahr Gültigkeit beansprucht. Sieht diese die Erhebung einer Umlage für Aufgaben außerhalb der Verbandskompetenz des Landkreises vor, ist die Umlage insofern rechtswidrig zu hoch. Die hypothetische Betrachtung, für welche Aufgaben innerhalb der Verbandskompetenz die Beiträge zulässig hätten erhoben werden können, vermag die konkrete Angabe der Ausgabenziele nicht zu ersetzen. Zutreffend weist die Klägerin darauf hin, dass es Sache des Kreistags als Vertretung des Beklagten ist, mit der Haushaltssatzung auch den Haushaltsplan festzusetzen (vgl. §§ 114 Abs. 1 Satz 1, 113 Abs. 1, 112 Abs. NKomVG). Dem Beklagten ist es somit verwehrt, einen unzulässigen Haushaltsansatz mit einem eventuell zulässigen Ansatz zu hinterlegen, der aber von dem zuständigen Organ des Landkreises gar nicht beschlossen wurde.

Ebenso können die Umlagesätze für die Kreisumlage nicht unter Verweis darauf erfolgreich verteidigt werden, dass der Beklagte in den Vorjahren die Umlagesätze freiwillig gesenkt habe. Dies verkennt, dass die Umlage in jedem Jahr gerade so hoch festgesetzt werden darf, dass sie zusammen mit den übrigen Einnahmen des Landkreises dessen Bedarf deckt. Prüfungsmaßstab ist also immer, welcher Bedarf für die im Veranlagungsjahr zulässig vom Landkreis wahrzunehmenden Aufgaben anfällt und inwiefern der Landkreis zur Deckung dieses Bedarfs der Umlage bedarf.

Der Fehler bei dem Ansatz des nach § 15 Abs. 1 NFAG auf die kreisangehörigen Gemeinden, Samtgemeinden und gemeindefreien Gebiete umzulegenden Bedarfs ist auch nicht von derart geringem Gewicht, dass er für die Wirksamkeit der Kreisumlagesätze unbeachtlich wäre.

Nach ständiger Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs zieht ein Fehler bei der Festsetzung des Umlagesolls durch den Ansatz von Ausgaben für landkreisfremde Aufgaben die Nichtigkeit der Haushaltssatzung und damit die Rechtswidrigkeit von Umlagebescheiden nur dann nach sich, wenn er spürbar in die Finanzwirtschaft eingreift, sich also auf den Umlagesatz mit einem Prozentpunkt oder mehr auswirkt (BayVGH, Urteil vom 21.3.2011 – 4 BV 10.108 –, Rn. 76, juris; so auch ThürOVG, Urteil vom 11.12.2001 – 2 KO 141/97 –, Rn. 67 ff., juris). Zur Begründung führt das Gericht an, eine Grenzziehung zwischen den Aufgaben des Landkreises und den Aufgaben der kreisangehörigen Gemeinden sei in der Praxis schwierig. Zuordnungsfehler ließen sich nicht immer vermeiden. Es sei aber unangemessen, wenn bereits geringfügige Fehler bei der Festsetzung des Umlagesolls zur Unwirksamkeit der gesamten Satzung führen würden. Mit im Wesentlichen gleichlautenden Erwägungen nimmt auch das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht in einem Normenkontrollverfahren gegen die Haushaltssatzung eines Landkreises an, dass fehlerhafte Ansätze im Umlagesoll nicht zu beanstanden sind, wenn sie nicht dazu führen, dass der Umlagesatz um 0,5 % niedriger festzusetzen wäre (OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 20.12.1994 – 2 K 4/94, Rn. 58, juris). Diese Grenze orientiert sich an dem empirischen Befund, dass die Umlagesätze in Schleswig-Holstein aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität nicht in kleineren als 0,5 %-Abständen festgesetzt werden.

Eine solche Bagatellgrenze/Geringfügigkeitsschwelle ist bezogen auf die gerichtliche Kontrolle von Kreisumlagesätzen bislang weder dem niedersächsischen Landesrecht zu entnehmen (anders § 2 Abs. 1 Satz 3 NKAG für kommunale Abgabensatzungen) noch Gegenstand der Senatsrechtsprechung gewesen. Zwar ist der rechtliche Ansatz für eine solche Bagatellgrenze grundsätzlich nicht zu beanstanden und sachlich gerechtfertigt. Denn damit wird dem Umstand Rechnung getragen, dass die Ansätze im Haushaltsplan - ebenso wie bei Kalkulationen in anderen Rechtsbereichen - auf einer Prognose der in dem betreffenden Haushaltsjahr zu erwartenden Einnahmen und Ausgaben beruhen, bei der Rechen- oder Zuordnungsfehler nicht vollständig vermeidbar sind. Daher wäre es unverhältnismäßig, wenn jeder noch so kleine Fehler die Nichtigkeit der gesamten Haushaltssatzung nach sich zöge (so auch OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 8.12.1998 - 7 C 11935/97 -, juris, Rn. 409). Eine Geringfügigkeitsschwelle kann dem Satzungsgeber bei leichten Rechen- oder Zuordnungsfehler daher grundsätzlich zuzubilligen sein. Der Senat sieht allerdings für das Niedersächsische Landesrecht keine hinreichende rechtliche Anknüpfung dafür, warum diese Schwelle der spürbaren finanziellen Auswirkungen für die kreisangehörigen Gemeinden zwingend bei 1 %, 0,5 % oder nur 0,1 % des festgelegten Umlagesatzes anzusetzen wäre. Anders als in Schleswig-Holstein entspricht es offenbar in Niedersachsen nicht der Verwaltungspraktikabilität, die Umlagesätze nicht in kleineren als 0,5 %-Abständen festzulegen. Denn der Beklagte hat sowohl im Haushaltsjahr 2014 als auch in den nachfolgenden Jahren die Umlagesätze so festgelegt, dass die Umlagesätze 0,2 %-Abstände enthalten (z.B. 51,2 % der Schlüsselzuweisungen, 53,2 % der Steuerkraftzahlen).

Der konkrete Fall bietet dem Senat auch keine Veranlassung für die Festlegung einer bestimmten Bagatellgrenze/Geringfügigkeitsschwelle, weil die Auswirkungen des überhöhten Bedarfsansatzes von 306.000 Euro mit 0,25 % auf die Umlagegrundlagen für beide Umlagesätze in § 5 Nr. 1.1 der Haushaltssatzung (insgesamt 123.390.012 Euro) bzw. 0,47 % auf das Umlagesoll (Gesamtsumme der Kreisumlage i.H.v. 64.883.992 Euro) bzw. 0,47 % auf die Kreisumlage der Klägerin (2.448 Euro von 522.104 Euro) nicht so geringfügig sind, dass sie finanziell nicht spürbar wären.

Hat der Beklagte somit bei der Ermittlung der in § 5 Nr. 1.1 der Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2014 festgelegten Kreisumlagesätze einen zu hohen, weil nicht durch seine Aufgabenkompetenz gedeckten Bedarf gemäß § 15 Abs. 1 NFAG berücksichtigt, führt dieser nicht nur geringfügige Fehler zu einem zu hohen Ansatz des Umlagesolls und damit zu rechtswidrig überhöhten Umlagesätzen. Der Senat hat nicht darüber zu entscheiden, ob der für die Erhebung der Kreisumlage gegenüber der Klägerin maßgebliche Umlagesatz von 51,2 % der Schlüsselzuweisungen (90 v. H.) – wie von der Klägerin geltend gemacht – um 0,24 % niedriger festzusetzen wäre oder ob die für die Festlegung zuständige Vertretung des Beklagten einen geringeren Bedarfsansatz auch in anderer Weise berücksichtigen könnte. Denn diese Entscheidung haben weder die Verwaltung des Beklagten noch das Gericht zu treffen. Vielmehr führen die rechtswidrig zu hohen Umlagesätze zur Nichtigkeit der Haushaltssatzung des Beklagten für das Haushaltsjahr 2014, da der Satzung ohne wirksame Kreisumlagesätze ein wesentlicher, unverzichtbarer Bestandteil fehlt (vgl. entsprechend BayVGH, Urteil vom 7.12.2005 – 4 BV 03.868 – juris, Rn. 41).

Der Kreisumlagebescheid ist damit mangels wirksamer satzungsrechtlicher Grundlage rechtswidrig und infolge dessen – im Umfang seiner Anfechtung – aufzuheben.

Über den Hilfsantrag war nicht zu entscheiden, nachdem die Berufung bereits mit dem Hauptantrag Erfolg hat.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 162 Abs. 3 VwGO. Sie trägt dem Umstand Rechnung, dass der Beklagte im Rechtsmittelverfahren vollständig unterlegen ist, die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens anteilig aber von dem dortigen Kläger zu 1. zu tragen sind, dem gegenüber das erstinstanzliche Urteil rechtskräftig geworden ist.

Der Beigeladenen waren keine Kosten aufzuerlegen, weil sie im Verfahren keine Anträge gestellt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO). Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig, weil sie mangels Antragstellung kein eigenes Kostenrisiko eingegangen ist.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe, die Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO zuzulassen, liegen nicht vor.