Verwaltungsgericht Lüneburg
Urt. v. 01.09.2023, Az.: 1 A 245/20

NiB-AUM; Nib-Aum; Wirtschaftliches Risiko der landwirtschaftlichen Tätigkeit; Zum Begriff der landwirtschaftlichen Tätigkeit im Rahmen der Richtlinie Niedersächsische/Bremer Agrarumweltmaßnahmen (NiB-AUM)

Bibliographie

Gericht: VG Lüneburg
Datum: 01.09.2023
Aktenzeichen: 1 A 245/20
Entscheidungsform: Urteil
Referenz: WKRS 2023, 42466
Entscheidungsname: [keine Angabe]
ECLI: ECLI:DE:VGLUENE:2023:0901.1A245.20.00

Amtlicher Leitsatz

Der Maßstab für die Frage, ob ein Anspruchsberechtigter für Direktzahlungen im Sinne der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 die Flächen seines Betriebes selbst bewirtschaftet (vgl. VG Lüneburg, Urt. .v. 1.9.2023 - 1 A 79/20 -, juris), kann auf die Richtlinie Niedersächsische/Bremer Agrarumweltmaßnahmen (NiB-AUM) übertragen werden. Eine Förderung nach den dort genannten Agrarumweltmaßnahmen kann nur gewährt werden kann, wenn der Zuwendungsempfänger auch das wirtschaftliche Risiko der Bewirtschaftung der Flächen trägt.

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen den Bescheid der Beklagten vom 6. April 2020, mit dem diese einen Bewilligungsbescheid für Zuwendungen nach der NiB-AUM-Richtlinie 2016 und eine Auszahlungsmitteilung aufhebt und von der Klägerin Fördermittel in Höhe von 9.279,43 EUR zurückfordert.

Der im Jahr 2006 verstorbene Ehemann der Klägerin hatte einen landwirtschaftlichen Betrieb mit Rindviehhaltung bewirtschaftet und auf seine Anträge Agrarförderung erhalten. Auf am 17. Juni 2016 eingegangenen Antrag (Bl. 1 BA002 zu 1 A 245/20) bewilligte die Beklagte der Klägerin mit Bescheid vom 21. Dezember 2016 (Bl. 10 BA002 zu 1 A 245/20) für den Verpflichtungszeitraum 1. Januar 2017 bis 31. Dezember 2021 Zuwendungen für eine jährlich maximale Fläche von 32,2414 ha für die Maßnahme BV1 - Ökologischer Landbau für die Teilnahme an den Niedersächsischen/Bremer Agrarumweltmaßnahmen 2016 (NiB-AUM). Im Bescheid wird darauf hingewiesen, dass sämtliche Allgemeinen Bestimmungen und Verpflichtungen sowie die entsprechenden Besonderen Bestimmungen der beantragten Fördermaßnahme der Richtlinie NiB-AUM (gemeinsamer RdErl. des Nds. ML u. MU v. 1.12.2014 - 104-60170/02/14 - in der gültigen Fassung vom 1.11.2016) direkt und unmittelbar als Bestimmungen und Verpflichtungen für die gewählte Maßnahme gelten. Der Zuwendungsbetrag ermittelt sich nach Anlage 1 (9.401,90 EUR/Jahr) und die zuwendungsfähige Fläche von 32,2414 ha aus Anlage 2 zum Bescheid (Bl. 15 f. BA003 zu 1 A 245/20).

Auf den Auszahlungsantrag der Klägerin teilte die Beklagte mit Auszahlungsmitteilung vom 14. März 2018 (Auszahlungsmitteilung 2017 für 9.279,43 EUR; Bl. 21 BA001 zu 1 A 245/20) die Auszahlung von Zuwendungen nach dem Agrarumweltprogramm NiB-AUM 2016 mit.

Im Nachgang zu dem Sammelantrag Agrarförderung für das Jahr 2018 fand im Beisein der Klägerin eine Vor-Ort-Kontrolle am 9. Oktober 2018 statt. In dem Prüfprotokoll hielt die Prüferin Dr. F. u.a. Folgendes fest:

"Anlage A - Allgemeine und Betriebliche Voraussetzungen ... 1. Angaben zur Antragsberechtigung ... 1.2 selbständiges Unternehmen ... Bemerkungen: Keine Hofstelle und keine Maschinen vorhanden, die Flächen werden nicht selbst bewirtschaftet, sondern an andere abgegeben, die Verfügungsgewalt liegt nicht bei der Antragstellerin, keine Rechnungen über die Bewirtschaftung vorhanden" (Bl. 8 BA002 zu 1 A 79/20).

"Anlage BV 1 Ökologischer Landbau ...2.2 jährliche Nutzung ... folgende Schläge wurden nicht/teilw. nicht genutzt: 2, 1, 10" (Bl. 14 BA002 zu 1 A 79/20; von Teilbereichen dieser Schläge wurden Fotoaufnahmen zur Akte genommen, Bl. 23, 24, 32-34, 37 BA002 zu 1 A 79/20).

"Bewertungsbogen zur Vor-Ort-Kontrolle ELER-Fördermaßnahme ...4. Hinweise zum Betrugsverdacht ... Betrieb wurde bis 2007 vom Ehemann der Antragstellerin bewirtschaftet. Seitdem wurden die Flächen von A., Tespe, und G., Drage, bewirtschaftet. Es werden keine Rechnungen gestellt, die Bewirtschafter leisten eine kleine Barzahlung an Frau A. für die Nutzung der Flächen, unabhängig von der Erntemenge. Es besteht eine Abnahmebestätigung mit den Landwirten ... Es ist keine Hofstelle und keine Maschinen vorhanden. Die Flächen werden nicht von der Antragstellerin bewirtschaftet." (Bl. 15R, 16 BA002 zu 1 A 79/20).

Die Klägerin unterzeichnete das Protokoll, um ihre Anwesenheit bei der Vor-Ort-Kontrolle zu bezeugen. Bemerkungen zu der Prüfung fügte sie nicht hinzu.

Die angeführte Abnahmebestätigung (Bl. 18 BA002 zu 1 A 79/20) hat folgenden Inhalt: "Hiermit bestätige ich, dass ich auf den Flächen von Frau A. - Niedermarschacht - ... den Aufwuchs - auf Abruf - für mich ernte. Es besteht kein Pachtvertrag." Das nicht datierte Schriftstück ist von den Landwirten A. und H. unterzeichnet (Bl. 18 BA002 zu 1 A 79/20).

Mit Schreiben vom 2. Januar 2019 teilte die Beklagte der Klägerin mit, die Prüferin habe bei der Vor-Ort-Kontrolle festgestellt, die Klägerin bewirtschafte die Antragsflächen seit dem Jahr 2008 nicht mehr selbst, habe aber für die Jahre 2008 bis 2018 (nicht durchgängig) Zuwendungen in Form von Direktzahlungen, Förderung für den ökologischen Landbau sowie Ausgleichszulage erhalten. Eine Hofstelle besäße die Klägerin ebenso wie eigene Maschinen nicht. Die Flächen würden nicht von ihr selbst, sondern den Landwirten A. und H. bewirtschaftet. Die Klägerin stelle keine Rechnungen für Lohnarbeiten, die Landwirte zahlten kleine Zahlungen unabhängig von den Erntemengen für die Nutzung der Flächen. Die Nutzungsüberlassung von Dauergrünland sei einer Verpachtung gleichzusetzen. Der Verdacht des Subventionsbetrugs liege nahe. Die Beklagte gab der Klägerin bis zum 18. Januar 2019 Gelegenheit zur Stellungnahme.

In einer ersten Stellungnahme vom 24. Januar 2019 machte die Klägerin durch ihren damaligen Bevollmächtigten geltend: Die Feststellungen in dem Protokoll der Vor-Ort-Kontrolle, dass weder eine Hofstelle noch eigene Maschinen vorhanden gewesen seien und dass sie ihre Flächen nicht bewirtschaftet habe, seien falsch. Sie sei Eigentümerin ihres landwirtschaftlichen Betriebes mit Wohn- und Wirtschaftsgebäuden. Auf der Hofstelle betreibe sie einen Hofladen. In den Wirtschaftsgebäuden befänden sich die Maschinen, insbesondere zwei Schlepperanhänger, Heumaschinen und eine Hochdruckpresse. Die Wirtschaftsgebäude dienten zudem als Heulager. Eine Viehhaltung werde nicht betrieben. Sie bewirtschafte ausschließlich Außendeichflächen im Rahmen des biologischen Landbaus. Sie betreibe eine sehr extensive Nutzung der Grünlandflächen. Der Aufwuchs der Flächen sei wegen der regelmäßig festgestellten Dioxinbelastung nicht uneingeschränkt nutzbar. Bei der Kontrolle ihres Betriebes durch die Öko-Kontrollstelle sei es zu keiner Zeit zu Beanstandungen gekommen. Ein Abschleppen und Walzen der Flächen sei im Deichvorland weder üblich noch nötig und eine Düngung sei verboten. Entsprechend gering sei der Aufwuchs dieser Grünlandflächen, der lediglich als Pferdefutter genutzt werden könne. Sie verkaufe zudem über den Hofladen geringe Mengen an Heuballen für Kleintiere. Überwiegend gebe sie den Aufwuchs an andere Landwirte zu günstigen Konditionen ab, damit die Flächen entsprechend den Vorgaben für das Deichvorland jedes Jahr geräumt würden. Im Jahr 2018 hätten diese Flächen zuletzt einen Verkaufserlös erbracht. Insoweit verweise sie auf die Rechnungen des Lohnunternehmers I. und ihre Rechnungen an die Landwirtschaftsbetriebe A. und H.. Sie bewirtschafte die Flächen auf eigene Rechnung, behalte einen Teil des Heus für den eigenen Verkauf zurück, sorge dafür, dass durch Hochwasserereignisse abgelagerte Treibsel von den Flächen entfernt würden, bringe die Flächen kurzrasig in die Vegetationsruhe, was nur mit Hilfe von pferdehaltenden Betrieben möglich sei. Sie zahle Beiträge für die landwirtschaftliche Berufsgenossenschaft, den landwirtschaftlichen Sozialversicherungsträger, die Landwirtschaftskammer, habe Flächen gepachtet (für die sie mehr als 2.600 EUR p. a. zahle) und andere Flächen - außerhalb des Deichvorlandes - verpachtet. Der Einsatz von Pflanzenschutzmitteln und Mineraldünger sei auf den von ihr bewirtschafteten Flächen verboten. Für den landwirtschaftlichen Betrieb erfolge eine Vollbuchhaltung. Die Mahd der überwiegenden Flächen im Deichvorland habe sie stets beim Lohnunternehmen I. in Auftrag gegeben. In weniger ertragreichen Jahren bzw. bei ungünstigen Erntebedingungen sei dann vereinbart worden, dass die Rechnung des Lohnunternehmers über die von ihr in Auftrag gegebene Mahd an den jeweiligen Heukäufer weitergegeben worden sei. Den Landwirten A. und H. sei das Grünland zu keiner Zeit zur Nutzung überlassen worden. Diese und auch andere Landwirte seien lediglich als Käufer des Grünlandbewuchses in jährlich abweichendem Umfang aufgetreten. Sie habe die von ihr beantragten Flächen selbst und auf eigenes Risiko bewirtschaftet. Die Zuwendungs- und Zahlungsvoraussetzungen seien keinesfalls künstlich geschaffen worden.

Ergänzend erkundigte sich die Beklagte bei der Klägerin mit Schriftsatz vom 11. März 2019 (Bl. 398 BA zu 1 B 45/19), ob die Klägerin für den Zeitraum ab dem Jahr 2008 eine eigene Bewirtschaftung nachweisen könne, welche Maßnahmen - wenn ja - zu welchem Zeitpunkt von ihr oder einer anderen Person durchgeführt seien und seit wann sie die Nutzung des Grünlands - unter Angabe der jeweiligen Schläge - den Landwirten A. und H. überlassen habe.

Nachfolgend machte die Klägerin mit Schriftsatz vom 7. Mai 2019 ergänzend geltend: Bereits die Vorgehensweise der Prüferin bei der Vor-Ort-Kontrolle sei zu monieren. Eine Auskunftspflicht im Rahmen der Anhörung habe wegen eines Verdachts auf Subventionsbetrug nicht bestanden. Im Tatsächlichen seien die angeblichen Feststellungen der Prüferin unrichtig und falsch. Offenkundig sei eine Hofstelle (älteres bäuerliches Ensemble) vorhanden. Hierbei handele es sich um einen Hof im Sinne der Höfeordnung. Wahrheitswidrig sei behauptet worden, dass keine Maschinen vorhanden gewesen seien. Tatsächlich hätten sich im Zeitpunkt der Prüfung in der Scheune zwei Traktoren, ein Anhänger und ein Mähwerk befunden. Weiter stelle die Prüferin die falsche Behauptung auf, es sei kein Betrieb vorhanden. Wie die Prüferin zu dieser Feststellung komme, könne nicht nachvollzogen werden. So seien Vermietung und Verpachtung im Rahmen der landwirtschaftlichen Betriebsführung üblich. Man könne einen landwirtschaftlichen Betrieb auch ohne eigene Maschinen führen. So könne man sich Maschinen ausleihen und dies müsse auch nicht zwingend mit irgendwelchen Rechnungsstellungen einhergehen. Es sei auch zu berücksichtigen, dass sie lediglich einen landwirtschaftlichen Nebenerwerbsbetrieb leite. Woher die Prüferin ihre Behauptungen nehme, die Klägerin hätte die Flächen nicht selbst bewirtschaftet, sondern an andere vergeben, die Verfügungsgewalt läge nicht bei ihr und es wären keine Rechnungen vorhanden, sei unerfindlich. Die Klägerin habe nichts davon so gesagt. Gleiches gelte für die falschen Behauptungen der Prüferin, die Flächen seien durch die Landwirte A. und H. bewirtschaftet worden und diese hätten für die Nutzung unabhängig von der Erntemenge kleinere Barzahlungen geleistet. Diese Landwirte hätten nicht den Besitz der betreffenden Flächen - auch nicht im Wege der Pacht - erlangt. Sie hätten daher für diese Flächen keine Agrarförderung beantragen können. Es sei alles andere als ungewöhnlich, dass Landwirte Ernten ab Feld kauften. Hierdurch würden sie nicht zum Pächter. Im Übrigen komme es im Recht der Agrarförderung nicht darauf an, ob die Klägerin das wirtschaftliche Risiko getragen habe.

Mit E-Mail vom 9. Mai 2019 (Bl. 194 BA002 zu 1 A 79/20) erkundigte sich die Beklage zu den Feststellungen und Erkenntnissen der Vor-Ort-Kontrolle bei der Prüferin Dr. F.. Dazu führte die Prüferin mit E-Mail vom 10. Mai 2019 (Bl. 196 BA002 zu 1 A 79/20) aus, dass ihre Feststellungen zum damaligen Zeitpunkt auf den Angaben der Klägerin und den ihr vorliegenden Unterlagen/Belegen beruht hätten. Sie habe das Protokoll sowie sämtliche Anmerkungen darin mit der Klägerin besprochen. Diese habe im Verlauf des Gesprächs mehrfach die Möglichkeit gehabt, Belege vorzulegen oder Aussagen zu verbessern. Im Anschluss habe die Klägerin das Protokoll unterschrieben, ohne weitere Bemerkungen hinzuzufügen. Auf Nachfrage zu einer Hofstelle habe die Klägerin erklärt, dass "es keine gäbe" und dass sie "auch keine Maschinen hätte", um das Grünland zu bewirtschaften. Zum Zeitpunkt der Vor-Ort-Kontrolle habe ihr die Klägerin keine Rechnungen über die Bewirtschaftung der Flächen vorgelegt. Sie habe die Klägerin danach gefragt und dieser auch erläutert, was das bedeute. Die Klägerin habe aber keine Rechnungen vorgelegt. Als Nutzungsnachweis habe sie ihr - der Prüferin - nur die Abnahmebestätigung der Herren A. und H. vorgelegt. Zum Zeitpunkt der Vor-Ort-Kontrolle seien Teile der Schläge 1, 2 und 10 noch nicht bewirtschaftet worden. Auf die Bemerkung, dass diese Schläge noch vollständig genutzt werden müssten, habe die Klägerin gesagt, dass sie gedacht hätte, die Herren A. und H. hätten die Flächen komplett gemäht und sie hätte das noch nicht gesehen. Sie - die Klägerin - würde den beiden Landwirten Bescheid sagen, dass diese Teilflächen noch genutzt werden müssten. Die Höhe und den Zeitpunkt der angeführten Zahlungen habe die Klägerin nicht näher erläutert. Die Protokolle der Öko-Kontrollstelle hätten für den Betrieb keine Beanstandungen ergeben, wobei die Kontrollstelle nicht überprüfe, von wem die Flächen bewirtschaftet würden. Den Verkauf landwirtschaftlicher Produkte habe sie - die Prüferin - nach den Protokollen der Öko-Kontrollstelle nicht überprüft. Die Klägerin habe nach eigener Aussage den Betrieb bzw. die Flächen "seit dem Tod ihres Mannes 2007" nicht mehr selbstständig bewirtschaftet.

Mit Bescheid vom 6. April 2020 nahm die Beklagte ihren Bewilligungsbescheid vom 21. Dezember 2016 sowie die Auszahlungsmitteilung 2017 vom 14. März 2018 mit Wirkung für die Vergangenheit und die Zukunft zurück und forderte zu viel gezahlte Fördermittel in Höhe von 9.279,43 EUR von der Klägerin zurück. Außerdem werde die Klägerin aufgrund der Flächenabweichungen für das Jahr 2019 insgesamt in Höhe von 8.679,43 EUR von der Zuwendungsgewährung ausgeschlossen. Schließlich setzte sie die Kosten auf 927,94 EUR fest. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Nach dem Ergebnis der Vor-Ort-Kontrolle vom 9. Oktober 2018 habe die Klägerin die Antragsflächen seit 2008 nicht selbst bewirtschaftet. Daher betrage die tatsächlich ermittelte Fläche gemäß Art. 19 VO (EU) Nr. 640/2014 0 ha, weshalb die Voraussetzungen für die Zahlung für die Fördermaßnahme BV1 der Richtlinie NiB-AUM 2016 nicht erfüllt seien. Im Jahr 2017 sei es daher zu einer Überzahlung in voller Höhe von insgesamt 9.273,49 EUR gekommen, die zurückgefordert würden. Weil die Differenz zwischen der beantragten Fläche (31.7928 ha) und der tatsächlich festgestellten Fläche (0 ha) 100 % betrage, ergebe sich bei einem Fördersatz von 273,00 EUR/ha ein Ausschlussbetrag für 2019 von 8.679,43 EUR (273 EUR x 31,7928 ha).

Dagegen erhob die Klägerin mit Schreiben vom 20. April 2020 Widerspruch (Bl. 242 BA002 zu 1 A 245/20) und begründete diesen mit Schreiben vom 3. Juni 2020 (Bl. 255 BA002 zu 1 A 245/20). Der Bescheid sei rechtswidrig, weil sie entgegen der Behauptung der Beklagten die Flächen selbst bewirtschaftet habe. Sie sei Betriebsinhaberin im Sinne von Art. 4 Abs. 1 a) und b) VO (EU) Nr. 1307/2013. Sie habe auch eine landwirtschaftliche Tätigkeit im Sinne von Art. 4 Abs. 1 c) VO (EU) Nr. 1307/2013 ausgeführt. Seit 2006 habe die Klägerin mit ihrer landwirtschaftlichen Tätigkeit und Verwaltung der streitbefangenen Flächen diese in einem guten landwirtschaftlichen Zustand erhalten, nachdem sie den Betrieb nach dem Tod ihres Ehemannes im Jahr 2006 übernommen habe. Da es sich bei den fraglichen Flächen um Dauergrünland handele, sei es naturgemäß schwer, eine Bewirtschaftung zu beweisen. Sie begehe jährlich im Frühjahr die streitbefangenen Flächen und sammle dabei angeschwemmte Treibsel ein, ziehe die Flächen bei Bedarf mit einer Wiesenschleppe ab und beschneide das Randgehölz. In den Jahren 2016, 2017 und 2018 habe sie auf den Flächen Wirtschaftsdünger ausbringen lassen. Hierfür könne sie auch Belege vorweisen. Sie habe alle wesentlichen Entscheidungen und Arbeiten selbst getroffen bzw. selbst durchgeführt. Lediglich den jährlichen Schnitt habe sie nicht durchgeführt, weil die das Gras "ab Feld" vermarktet habe. Dies stelle jedoch keine Überlassung der Flächen an andere Landwirte dar. Die Feststellungen der Prüferin im Protokoll der Vor-Ort-Kontrolle seien falsch. Daraus könne nicht geschlossen werden, sie, die Klägerin, habe die Flächen nicht selbst bewirtschaftet.

Mit Widerspruchsbescheid vom 24. Juli 2020 (Bl. 300 BA002 zu 1 A 245/20) wies die Beklagte den Widerspruch zurück und legte der Klägerin Verfahrenskosten in Höhe von 1.391,61 EUR auf. Der Widerspruch sei unbegründet. Hinsichtlich des Förderausschlusses in Höhe von 8.679,43 EUR für das Jahr 2019 werde darauf hingewiesen, dass die Verhängung einer mehrjährigen Sanktion in Höhe von 8.679,43 EUR mit dem Bescheid vom 6. April 2020 lediglich zum wiederholten Male ausgesprochen worden sei und die im Rahmen des Ablehnungsbescheides vom 25. November 2019 verhängte Sanktion in Bezug auf das Antragsjahr 2017 in Höhe von ebenfalls 8.679,43 EUR der im Bescheid vom 6. April 2020 nicht hinzugerechnet worden sei. Die Klägerin könne sich nicht auf Verjährung berufen. Die vierjährige Verjährungsfrist beginne gemäß Art. 3 Abs. 1 VO (EG/Euratom) Nr. 2988/95 an dem Tag, an dem die Unregelmäßigkeit beendet werde. Die nicht vorhandene landwirtschaftliche Nutzung stelle eine noch andauernde Unregelmäßigkeit dar, die zum Zeitpunkt der Vor-Ort-Kontrolle noch nicht beendet gewesen sei. Die Rückforderung, die ca. zehn Monate danach erfolgt sei, sei nicht verjährt. Auf Vertrauensschutz könne sich die Klägerin nicht berufen, weil hier Art. 7 Abs. 3 VO (EU) Nr. 809/2014 den nationalen Regeln vorgehe. Die Pflicht zur Rückzahlung gelte nur dann nicht, wenn die Zahlung auf einen Behördenirrtum zurückzuführen sei. Die erfolgten Beihilfezahlungen beruhten jedoch nicht auf einem Behördenirrtum, sondern auf falschen Angaben der Klägerin. Aus den Prüfprotokollen der GfRS gehe hervor, dass diese private Kontrollstelle für die Öko-Vermarkung keinen Grund gesehen habe, an der Bewirtschaftereigenschaft der Klägerin zu zweifeln, weil sie immer Flächennachweise vorgelegt habe. Die Prüfungen gingen aber überhaupt nicht auf die Frage ein, wer die Flächen bewirtschafte, sondern auf die Frage, ob die Vorschriften der EU-Öko-Verordnung eingehalten würden. Maßgeblich für die Frage, ob landwirtschaftliche Flächen selbst genutzt würden, sei die Verteilung des wirtschaftlichen Risikos. Dies trage derjenige, der durch sein Handeln die Höhe der eigenen Erträge und Gewinne (mit-)bestimme und die Kosten der Bewirtschaftung trage. Eine Eigenbewirtschaftung hinterlasse immer eine Reihe von "Fußspuren", z.B. Einkauf von Betriebsmitteln, Rechnungen, Zahlungsbelege oder steuerliche Unterlagen. Eine Eigenbewirtschaftung könne ausgeschlossen werden, wenn diese überhaupt nicht vorhanden seien. So liege es im Falle der Klägerin. Bei der Vor-Ort-Kontrolle habe sie überhaupt keine Belege vorlegen können. Es gebe auch keine schriftlichen Abrechnungen darüber, dass sie A. und H. die Flächen für die "Ernte ab Feld" überlassen habe. Die "vorgelegte Abnahmebestätigung" habe keinen Beweiswert und lasse vielmehr den Eindruck zu, die Betriebsleitereigenschaft der Klägerin werde nur vorgespielt. Laut Prüferin habe die Klägerin bei der Vor-Ort-Kontrolle gesagt, die beiden Landwirte A. und H. kauften den Aufwuchs "ab Fläche" und kümmerten sich auch um die Pflege und Erntearbeiten. Die Klägerin habe keine Rechnungen für Betriebsmittel, Lohnarbeiten oder Ernteverkäufe vorlegen können und besäße auch keine Maschinen für die Grünlandbewirtschaftung. Bei der Vor-Ort-Kontrolle sei der Klägerin angekündigt worden, Fördermittel müssten zurückgefordert werden. Trotzdem habe sie einen angeblichen Heuverkauf oder Schlepper und andere Geräte nicht erwähnt. Sie habe nicht zu erkennen gegeben, dass sie mit den tatsächlichen Feststellungen der Prüferin nicht einverstanden gewesen sei. Die Feststellungen der Prüferin im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle seien insgesamt nicht zu beanstanden. Ein Hofrundgang sei damals nicht erfolgt, weil die Klägerin gesagt habe, es gebe gar keine Hofstelle mehr. Die Werkstatt auf dem Hof sei an eine Tischlerei verpachtet gewesen. Die nach Bekanntgabe des streitgegenständlichen Bescheides übersandten Unterlagen (z.B. Steuerbescheide, VGH-Beitragsrechnung für einen Traktor, Rechnung des Lohnunternehmers Domsch, Aufzeichnungen über Wirtschaftsdüngerlieferungen etc.) reichten nicht aus, um eine Eigenbewirtschaftung durch die Klägerin zu belegen.

Dagegen hat die Klägerin am 26. August 2020 Klage erhoben.

Zur Begründung ihrer Klage wiederholt sie im Wesentlichen ihr Vorbringen im Verwaltungsverfahren und trägt ergänzend vor: Sie habe die Flächen selbst bewirtschaftet. Die Behauptungen in dem Bescheid hätten ausschließlich auf Angaben einer Prüferin beruht, die die Vor-Ort-Kontrolle ungewöhnlicher Weise allein vorgenommen habe, ohne ihr, der Klägerin, die Hinzuziehung einer dritten Person zu ermöglichen. Dabei habe die Prüferin den Betrieb nicht ordnungsgemäß in Augenschein genommen. Objektive Umstände, die darauf hätten schließen lassen können, dass sie ihre Flächen nicht selbst bewirtschaftet habe, habe die Beklagte nicht festgestellt. Die Behauptungen der Prüferin seien unzutreffend und würden bestritten. Insbesondere seien die beantragten Flächen in ihrem Eigentum und Besitz. Sie seien weder verpachtet noch sei in anderer Weise der Besitz auf Dritte übergegangen. Allein der Umstand, dass die genannten Landwirte Heu auf den Flächen direkt geerntet hätten, führe noch nicht dazu, dass der Vorwurf berechtigt wäre, sie habe die Flächen nicht selbst bewirtschaftet. Es sei nicht ungewöhnlich, dass Landwirte Ernten ab Feld kauften. Die Behauptungen der Beklagten seien gänzlich unsubstantiiert und nicht einlassungsfähig; ihre Pauschalität vermöge den angefochtenen Bescheid nicht zu tragen. Die Beklagte gehe nunmehr in ihrem Widerspruchsbescheid zu Unrecht davon aus, dass sogenannte "Fußspuren" einer Eigenbewirtschaftung fehlten und diese daher ausgeschlossen sei, indem sie sich auf die Unterlagen der Öko-Kontrollstelle sowie auf den Umstand beziehe, dass dort in einem Teil der Berichte vermerkt worden sei, dass es keine Betriebsmittelzukäufe oder Verkaufsbelege gegeben habe. Denn es handele sich bei den Betriebsflächen um Grünlandflächen, die extensiv bewirtschaftet würden. Es fänden nur zwei Schnitte pro Jahr statt sowie Begehungen, Rückschnitte von Randgehölzen oder das Abschleppen der Flächen mit einer Wiesenschleppe. Eine regelmäßige Düngung und ein regelmäßiger Einsatz von Pflanzenschutzmitteln, die einen entsprechenden Einsatz von zuzukaufenden Betriebsmitteln erforderten, seien nicht notwendig und im Übrigen verboten. Dementsprechend könne das Fehlen von Betriebsmittelzukäufen nicht als Beleg für eine mangelnde Eigenbewirtschaftung gewertet werden. Auch Nachsaaten seien auf den Flächen nicht erfolgt. Daraus sei mit Blick auf den Unkrautdruck ferner zu folgern, dass eine ordnungsgemäße Bewirtschaftung mit regelmäßigen Pflegearbeiten stattgefunden haben müsse. Diese Arbeiten habe sie selbst ausgeführt. Zu einer Eigenbewirtschaftung gehöre nicht allein die Frage, wer das wirtschaftliche Risiko trage, sondern auch, wer die maßgeblichen Entscheidungen treffe, insbesondere über die Pflege der Flächen. Sie selbst habe die Entscheidungen darüber getroffen, wann welche Pflegemaßnahmen auf den Flächen ausgeführt würden und habe diese in der Regel selbst ausgeführt. Soweit Arbeiten durch andere ausgeführt worden seien, seien entsprechende Belege vorgelegt worden. Sie habe auch das wirtschaftliche Risiko der Bewirtschaftung getragen. Eine Vermarktung des Ertrags sei nur möglich, wenn die Flächen einen üblichen Ertrag erbrächten und sie nicht durch mangelnde Pflege verunkrautet wären, so dass das Heu nicht zur Tierfütterung eingesetzt werden könne. Dann wäre es nicht möglich, die Ernte zu einem Pauschalpreis ab Feld zu verkaufen, weil die Abnehmer kein Interesse an dem (verkrauteten) Ernteertrag hätten. Zudem hätten die Landwirte A. und H. weder eine Flächenüberlassung noch eine Bewirtschaftung der Flächen, sondern vielmehr ihren Vortrag bestätigt, dass es sich dabei lediglich um den Verkauf der Erträge "ab Feld" gehandelt habe. Aussagen über andere Maßnahmen außerhalb der Ernte der Erträge hätten die Landwirte nicht gemacht. Insoweit fehle jedweder "Fußabdruck" einer Bewirtschaftung durch diese Landwirte. Ferner sei die Behauptung unzutreffend, sie habe (bei der Vor-Ort-Kontrolle) keine Einkaufs- oder Verkaufsrechnungen oder Rechnungen über die Bewirtschaftung vorlegen können. Die Prüferin habe sie weder danach gefragt noch die Bedeutung dieser Unterlagen erläutert. Soweit im Verwaltungsverfahren ledig erklärt worden sei, es hätten Rechnungen "über die Bewirtschaftung" vorgelegt werden sollen, bleibe unklar, was die Prüferin tatsächlich gesagt und verlangt habe. Demgegenüber habe die Beklagte Landpachtverträge nicht vorlegen und damit eine Überlassung der Flächen nicht nachweisen können. Hiernach stütze sich diese Behauptung ausschließlich auf vermeintliche Aussagen ihrerseits bei der Vor-Ort-Kontrolle gegenüber der Prüferin, wobei die Kontrolle mangelbehaftet gewesen sei. Schließlich sei die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht ausreichend, zumal die Zahlungsansprüche nicht zu Unrecht zugewiesen worden seien. Entgegen der Behauptung der Beklagten habe sie sehr wohl landwirtschaftliche Maschinen und Geräte, wie sich aus dem Inventarverzeichnis 2015/2016 ergebe (Bl. 80 GA). Auf den übersandten Fotos seien einige Geräte auch in ihrer Scheune zu sehen (Bl. 79 GA). Aus einem Konvolut von Rechnungen, Aufzeichnungen und Bestätigungen (Bl. 78 ff GA) ergäbe sich, dass sie die Flächen selbst bewirtschafte. Sie treffe die Entscheidungen hinsichtlich der Bewirtschaftung selbstständig. Einzig die beiden jährlichen Schnitte auf den Flächen habe sie nicht selbst durchgeführt, sondern den Aufwuchs "ab Feld" veräußert. Dies stelle keine Flächenüberlassung dar, weil jährlich über die Konditionen verhandelt worden sei. Selbst wenn man dies als Flächenüberlassung werten sollte, würde sie nicht am Stichtag des 15. Mai eines Jahres vorliegen, sondern erst im Zeitpunkt der Mahd. Diese sei aber frühestens Ende Mai bzw. im Juni oder Juli erfolgt, sodass sie zum Stichtag 15. Mai die Verfügungsgewalt über die Fläche gehabt habe. Zudem habe sie jährlich einige Heuballen für sich behalten und sie über ihren Hofladen veräußert. Sie habe nicht die Werkstatt, sondern den Kuhstall vermietet. Die Werkstatt und die Scheune würden von ihr selbst genutzt.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 6. April 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 24. Juli 2020 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Klägerin habe einen landwirtschaftlichen Betrieb nicht geleitet. Insoweit verweise sie auf die Feststellungen der Prüferin bei der Vor-Ort-Kontrolle vom Oktober 2018. Laut der Prüferin habe die Klägerin gesagt, dass diese selbst nichts mache. Vielmehr würden die beiden Landwirte, die den Aufwuchs ab Fläche gekauft hätten, die Flächen pflegen und abernten. Weiter habe die Klägerin bei der Kontrolle erklärt, sie könne keine Rechnungen für Betriebsmittel, Lohnarbeiten oder Ernteverkäufe vorlegen. Ferner habe die Klägerin angegeben, keine Maschinen und Geräte für die Grünlandbewirtschaftung zu habe, weil es zulässig sei, diese Arbeiten durch Dritte durchführen zu lassen. Aufgrund dieser Aussagen sei ein Hofrundgang und eine Besichtigung der Scheune unterblieben. Die Aussagen der Prüferin seien plausibel und nachvollziehbar. Auch die Prüfberichte der Öko-Kontrollstelle belegten nicht eine landwirtschaftliche Bewirtschaftung durch die Klägerin. Eine nähere Prüfung, wer den Betrieb tatsächlich bewirtschafte, erfolge durch diese Stelle nicht. Die Prüfung beschränke sich auf die Einhaltung der Vorschriften der EU-Öko-Verordnung. Auch nach Feststellung dieser Prüfstelle habe es bis Oktober 2018 keinerlei Ein- oder Verkaufsbelege gegeben. Eine Eigenbewirtschaftung hinterlasse immer eine Reihe von "Fußspuren". Seien solche nicht vorhanden, sei eine Eigenbewirtschaftung ausgeschlossen. Zu solchen Fußspuren zählten Rechnungen und Zahlungsbelege für den Einkauf von Diesel, Saatgut, Pflanzenschutzmittel, Maschinen, Kleingerätschaften usw. Auf den Flächen müssten Pflegearbeiten erledigt werden, um dem Unkrautdruck entgegenzuwirken, andernfalls würden Nachsaaten erforderlich. Weiter würden Ernteprodukte erzeugt. Bei Grünlandbewirtschaftung ohne Viehhaltung kämen nur Heu und Silage als Verkaufsprodukte in Betracht. Der Gewinn sei abhängig von Menge und Preis, Erntemengen würden dokumentiert und in den Verkaufsrechnungen ausgewiesen. Bei einem 32-ha-Betrieb sei ein Antrag auf Gasölverbilligung zu erwarten. Oft lasse ein Landwirt einzelne Arbeiten durch Dritte (Lohnunternehmer, Maschinenring) verrichten. Solche Arbeiten würden mit Stunden- oder Hektar-Sätzen schriftlich abgerechnet. Die Verrichtung sämtlicher Arbeiten durch einen Lohnunternehmer lohne sich normalerweise nicht. In diesem Zusammenhang hätten einzelne Rechnungen keinen Beweiswert. Fehle jeder dieser Fußabdrücke, so sei die Betriebsleitereigenschaft sicher auszuschließen. So liege der Fall bei der Klägerin. Über ein Jahrzehnt (bis Oktober 2018) habe die Klägerin keine solchen Belege vorlegen können. Die Prüfungsunterlagen der Öko-Kontrollstelle erhärteten diesen Eindruck. In keinem der Jahre habe die Klägerin Betriebsmittel eingekauft oder Heu/Silage verkauft. Sie habe ihre Flächen danach komplett den Pferdehaltern A. und H. überlassen. Die Prüferin habe bei der Vor-Ort-Kontrolle sogar den Eindruck gewonnen, dass die Klägerin über den Sachstand der Bewirtschaftung nicht Bescheid wisse. Die Abnahmebestätigung der vorgenannten Landwirte sei vielmehr ein Indiz dafür, dass nur vorgespiegelt werden solle, die Klägerin sei Betriebsleiterin. Die Bestätigung sei nicht datiert, enthalte keine Flächenangaben und keinen Zeitraum. Die darin getroffene Feststellung, es bestehe kein Pachtvertrag, ergebe nur Sinn in Bezug auf Dritte, etwa einer Prüfbehörde. Die von der Klägerin angeführten Bewirtschafternachweise seien ungeeignet. Eine Registriernummer sei schon für die Beantragung von Fördermitteln notwendig. Den Beitrag zur Landwirtschaftskammer habe nicht der Bewirtschafter, sondern der Grundstückseigentümer zu entrichten. Die steuerliche Anmeldung sei schon aufgrund der EU-Transparenz-Initiative erforderlich. Die Kosten für Landvolk und Beratungsring seien marginal im Vergleich zu der Höhe der Agrarförderung. Solange der Hofvermerk nicht gelöscht werde, bleibe der Hof auch nach Aufgabe der Bewirtschaftung Hof im Sinne der Höfeordnung. Das Vorhandensein einer Hofstelle sei kein Kriterium für die Frage der Betriebsleitereigenschaft. Die Angaben der Klägerin zur Maschinenausstattung des Betriebs seinen widersprüchlich gewesen. Der Hinweis auf den Kuhstall mit Melktechnik ergebe keinen Sinn, weil die Klägerin keine Vielhaltung betreibe. Die angebliche Werkstatt sei an eine Tischlerei verpachtet. Hinsichtlich der Ausgaben für den Dieselkraftstoff des Traktors stünden die geringen Mengen in keinem Verhältnis zu einer Bewirtschaftung von 32 ha. Der Eigenbeleg für den Verkauf von Heu für 150,00 EUR, dies entspreche etwa drei Rundballen, stehe ebenfalls in keinem Verhältnis zu einer Bewirtschaftung von 32 ha. Auch die extensive Dauergrünlandbewirtschaftung hinterlasse Fußspuren, die hier nicht vorhanden seien. Dass auf dioxinbelasteten Dauergrünlandflächen für eine Agrarförderung nichts getan werden müsse, sei unzutreffend. Zwar genüge es für den Bezug von Direktzahlungen, die Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand zu halten. Dies sei hier aber nicht maßgeblich, denn die Klägerin habe in ihren Anträgen auf Agrarförderung stets angegeben, die Flächen zur Futterwerbung selbst zu nutzen. Nach Auffassung der Beklagten sei nach dem Tod ihres Ehemanns die Bewirtschaftung durch die Klägerin aufgegeben worden. Nur die dioxinbelasteten Außendeichflächen habe die Klägerin "auf dem Papier" zurückbehalten. Eine Verpachtung dieser Flächen an die Landwirte A. und H. hätte für diese einen zusätzlichen Kostenaufwand für die Futter- und Aufwuchskontrolle und mögliche Nutzungsbeschränkungen bedeutet. Daher seien diese Flächen "auf dem Papier" an die Klägerin ausgegliedert worden, weil bei ihr die vorgenannten Kontrolluntersuchungen nicht durchgeführt würden. Das Gras dieser Flächen habe über einen "Verkauf ab Feld" ohne diese Kontrollen durch die Betriebe A. und H. verwertet werden können. Durch diese Vertragsgestaltung sei es der Klägerin sogar möglich gewesen, zusätzlich noch die "Ökoförderung" zu beantragen. Für die Flächen habe die Klägerin für das Förderjahr 2019 keine Anträge gestellt. Im Verfahren 1 B 2/20 teilte die Klägerin mit Schriftsatz vom 22. Februar 2022 mit, die fraglichen Flächen seien zunächst verpachtet und später verkauft worden.

Die Kammer hat die Klägerin informatorisch befragt und Beweis erhoben über die landwirtschaftliche Bewirtschaftung der Flächen der Klägerin seit dem Tod ihres Ehemannes durch Vernehmung der Zeugen J. A., K. A., Dr. L., A., H. und M.. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung Bezug genommen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten in den Verfahren 1 A 79/20, 1 A 82/20, 1 A 83/20, 1 A 84/20, 1 A 245/20, 1 A 246/20, 1 A 247/20, 1 A 248/20, 1 A 249/20 sowie 1 A 250/20 verwiesen.

Entscheidungsgründe

Die Klage hat keinen Erfolg.

Die Klage ist unbegründet. Der angefochtene Bescheid vom 6. April 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. Juli 2020 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Beklagte hat zu Recht ihre Bewilligung von Zuwendungen nach der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen für Niedersächsische/Bremer Agrarumweltmaßnahmen (NiB-AUM; RdErl. d. ML v. 1.12.2014 - 104.2-60170/02/14 in der Fassung vom 1.11.2016; nachfolgend: NiB-AUM 2016; dazu unter I.) sowie die Auszahlungsmitteilung für das Jahr 2017 aufgehoben (dazu unter II.), zu viel gezahlte Fördermittel in Höhe von insgesamt 9.279,43 EUR zuzüglich Zinsen ab dem 11. Mai 2020 zurückgefordert (dazu unter III.), sie aufgrund der Flächenabweichungen für das Jahr 2019 in Höhe von 8.679,43 EUR von der Zuwendungsgewährung ausgeschlossen (dazu unter IV.) und die Verwaltungskosten für die Durchführung des Ausgangs- und Widerspruchsverfahrens in Höhe von insgesamt 2.319,55 EUR festgesetzt (dazu unter V.).

I. Rechtsgrundlage für die Rücknahme des Bewilligungsbescheides vom 21. Dezember 2016 ist § 1 Abs. 1 NVwVfG in Verbindung mit § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG. Danach kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden.

§ 48 VwVfG ist als Rechtsgrundlage für den Widerruf des Bewilligungsbescheides grundsätzlich anwendbar, weil das europäische Recht keine Regelung über die Aufhebung entsprechender Bewilligungsbescheide für die Teilnahme an Agrarumweltmaßnahmen auf Grundlage der VO (EU) Nr. 1305/2013 enthält (vgl. u.a. Nds. OVG, Urt. v. 5.5.2021 - 10 LB 201/20 -, juris Rn. 23 m.w.N.; Nds. OVG Beschl. v. 27.3.2014 - 10 LB 94/12 -, juris Rn. 28 ff.; BVerwG, Urt. v. 10.12.2003 - 3 C 22.02 -, juris Rn. 15 f.). Die Voraussetzungen dieser Rechtsgrundlage liegen vor und die Entscheidung der Beklagten ist auch auf Rechtsfolgenseite nicht zu beanstanden.

Der Bewilligungsbescheid vom 21. Dezember 2016 war zum Zeitpunkt seines Erlasses rechtswidrig.

Das Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten ist zweistufig geregelt: Die grundlegenden Bestimmungen trifft der Bewilligungsbescheid vom 21. Dezember 2016, mit dem die Beklagte der Klägerin für die Teilnahme an der Fördermaßnahme BV1 - Ökologischer Landbau für die Teilnahme an den Niedersächsischen / Bremer Agrarumweltmaßnahmen 2016 (NiB-AUM) mit einer jährlich maximalen Fläche von 32,2414 ha Zuwendungen für den Verpflichtungszeitraum vom 1. Januar 2017 bis 31. Dezember 2021 bewilligte. Mit den Auszahlungsmitteilungen konkretisiert die Beklagte die Höhe der Zuwendung für das einzelne Verpflichtungsjahr (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 27.3.2014 - 10 LB 94/12 -, juris Rn. 28, 34 m.w.N.). Die Förderung wird damit jährlich - also gewissermaßen in Raten - ausgezahlt (vgl. Ziffer I.5.3 NiB-AUM 2016).

Die NiB-AUM-Förderung wird als Zuwendung des Landes aufgrund des EU-Rechts und des dazu ergangenen Folgerechts gewährt (Ziff. I.1.1 NiB-AUM-Richtlinie). An dem durch das Programm zur Entwicklung im ländlichen Raum Niedersachsen und Bremen 2015 bis 2020 (PFEIL - Programm zur Förderung der Entwicklung im ländlichen Raum Niedersachsen und Bremen) geförderten Vorhaben beteiligt sich die Europäische Union mit dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums. Die Bewilligung erfolgt unter finanzieller Beteiligung der Europäischen Union gemäß der VO (EU) Nr. 1305/2013, deren Regelungen ergänzt werden durch die Bestimmungen weiterer europäischer Verordnungen, insbesondere der VO (EU) Nr. 1306/2013.

Regelungen wie die Richtlinie NiB-AUM 2016 begründen als bloße ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften, anders als Gesetze und Rechtsverordnungen, nicht schon durch ihr Vorhandensein subjektive Rechte und damit verbundene Ansprüche der Zuwendungsbewerber auf Gewährung der Zuwendung. Eine über die den Verwaltungsvorschriften zunächst nur innewohnende verwaltungsinterne Bindung hinausgehende anspruchsbegründende Außenwirkung wird nur durch den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG) vermittelt, dies zudem nur in der Ausprägung, die die Verwaltungsvorschriften durch die ständige Verwaltungspraxis gefunden haben. Maßgeblich ist mithin, wie die zu ihrer Anwendung berufene Behörde die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger, vom Urheber der Verwaltungsvorschrift gebilligter oder jedenfalls geduldeter Praxis gehandhabt hat. Eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift stellt dabei ein Indiz für das Vorhandensein einer entsprechenden Verwaltungspraxis einer Behörde dar und führt, sofern keine abweichende und gebilligte Praxis vorhanden ist, in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG zu einer Selbstbindung des Ermessens (zu Vorstehendem vgl. u.a. zur Dürrehilfe: Nds. OVG, Urt. v. 3.2.2021 - 10 LC 88/20 -, Rn. 23 m.w.N.; Urt. d. erk. Kammer v. 16.11.2022 - 1 A 188/19 -, juris Rn. 20 m.w.N.).

Dies zugrunde gelegt, hat die Klägerin daher lediglich einen Anspruch auf eine einzelfallbezogene Ermessensentscheidung der Beklagten über ihren Antrag auf Auszahlung einer Zuwendung für eine Agrarumweltmaßnahme und auf Gleichbehandlung gegenüber anderen Antragstellern (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.3.2018 - 10 C 1.17 -, juris Rn. 13; Nds. OVG, Urt. v. 21.2.2006 - 10 LB 45/03 -, juris Rn. 31).

Hieran gemessen war die Bewilligung von Zuwendungen mit einer jährlich maximalen Fläche von 32,2414 ha Zuwendungen für den Verpflichtungszeitraum vom 1. Januar 2017 bis 31. Dezember 2021 rechtswidrig, denn der Antrag der Klägerin auf Teilnahme an der Fördermaßnahme wäre abzulehnen gewesen, weil nach Ziffer 3.1 Richtlinie NiB-AUM 2016 Zuwendungsempfänger grundsätzlich die Betriebsinhaber sind, die eine landwirtschaftliche Tätigkeit ausüben und den Betrieb selbst bewirtschaften. Eine Zuwendung kann nach Ziffer 4.1.2 Richtlinie NiB-AUM 2016 nur gewährt werden, wenn der Betrieb für die Dauer der Verpflichtung selbst bewirtschaftet wird.

a. Nach Maßgabe dessen kann die Klägerin mangels Ungleichbehandlung gegenüber anderen Förderantragstellern keine Zuwendungen nach der Richtlinie NiB-AUM 2016 verlangen. Die Voraussetzungen für die Gewährung der Förderung lag für keines der Antragsjahre vor, weil die Klägerin im Verpflichtungszeitraum vom 1. Januar 2017 bis 31. Dezember 2021 die Flächen nicht selbst bewirtschaftet hat. Die Klägerin erfüllt nicht die Voraussetzungen im Sinne von Ziffer 3 sowie Ziffer 4.1.2 Richtlinie NiB-AUM 2016, weil sie den Beitrieb nicht selbst bewirtschaftet hat.

Zur Frage der Bewirtschaftung und der Anspruchsberechtigung für Direktzahlungen hat die Kammer mit Urteil vom heutigen Tag (1 A 79/20) im parallel gelagerten Fall der Klägerin entschieden:

"Anspruchsberechtigt ist allein der Betriebsinhaber, der die angemeldete Fläche verwaltet. "Betriebsinhaber" ist eine Person, deren Betrieb sich im Geltungsbereich der Verordnung befindet und die eine landwirtschaftliche Tätigkeit ausübt (Art. 4 Abs. 1 Buchst. a VO (EU) Nr. 1307/2013). "Betrieb" bedeutet die Gesamtheit der für landwirtschaftliche Tätigkeiten genutzten und vom Betriebsinhaber verwalteten Einheiten, die sich im Gebiet desselben Mitgliedstaats befinden (Art. 4 Abs. 1 Buchst. b VO (EU) Nr. 1307/2013). Unter "landwirtschaftlicher Tätigkeit" ist die Erzeugung, die Zucht oder der Anbau landwirtschaftlicher Erzeugnisse, einschließlich Ernten, Melken, Zucht von Tieren sowie Haltung von Tieren für landwirtschaftliche Zwecke zu verstehen (Art. 4 Abs. 1 Buchst. c Ziffer i VO (EU) Nr. 1307/2013). Flächen gehören zum Betrieb eines Landwirts, "wenn dieser befugt ist, sie zum Zwecke der Ausübung einer landwirtschaftlichen Tätigkeit zu verwalten". Im Zusammenhang mit der Betriebsprämienregelung bedeutet der Begriff der Verwaltung nicht, dass dem Landwirt die uneingeschränkte Verfügungsgewalt über die Flächen in Bezug auf deren landwirtschaftliche Nutzung zusteht. Der Landwirt muss jedoch hinsichtlich dieser Fläche über eine hinreichende Selbständigkeit bei der Ausübung seiner landwirtschaftlichen Tätigkeit verfügen (vgl. EuGH, Urt. v. 14.10.2010 - C-61/09 (Bad Dürkheim) -, Slg. 2010, S. I-09763). Die genannten Vorschriften bestimmen nicht die Art des Rechtsverhältnisses, auf dessen Grundlage die betreffende Fläche vom Landwirt genutzt wird. Nach dem Grundsatz der Vertragsfreiheit können die Parteien das der Nutzung der betreffenden Fläche zugrundeliegende Rechtsverhältnis somit frei gestalten. Mangels einer gegenteiligen Bestimmung steht es ihnen auch frei, eine unentgeltliche Überlassung der Parzellen zu vereinbaren (vgl. EuGH, Urt. v. 14.10.2010 - C-61/09 (Bad Dürkheim) -, Slg. 2010, S. I-09763). Die Abgrenzung zwischen mehreren Nutzern ist einzelfallbezogen nach den Kriterien für eine landwirtschaftliche Tätigkeit im Sinne des Art. 2 Buchst. c VO (EG) Nr. 73/2009 zu treffen, d. h. es ist insbesondere danach zu fragen, wer auf eigenes Risiko und selbstständig die hier in Rede stehende Grünfläche überhaupt bzw. überwiegend gesät, sonst gepflegt und "geerntet" hat."
Nach der auf die aktuelle Rechtslage grundsätzlich übertragbaren Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts zu der auch hier streitgegenständlichen Frage der Zuordnung landwirtschaftlicher Flächen nach der Vorgängerregelung des Art. 44 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1782/2003 ist der Begriff "zur Verfügung stehen" so zu verstehen, dass der Betriebsinhaber in der Lage sein muss, die betreffenden Flächen mit einer hinreichenden Selbständigkeit für seine landwirtschaftliche Tätigkeit zu nutzen (Nds. OVG, Urt. v. 20.5.2014 - 10 LB 206/11 -, n.v., und - 10 LB 94/13 -, juris; Nds. OVG, Beschl. v. 25.9.2014 - 10 LA 59/14 -, n.v., und v. 29.10.2014 - 10 LA 48/14 -, juris). Die Beihilfefähigkeit von - landwirtschaftlich nutzbaren - Flächen für einen Betrieb setzt also objektiv kumulativ voraus, dass der anspruchsberechtigte Betriebsinhaber rechtlich über die Fläche am Stichtag 15. Mai verfügte und dass er darauf hinreichend selbstständig seine von ihm geltend gemachte landwirtschaftliche Tätigkeit ausgeübt hat (Nds. OVG, Urt. v. 29.9.2015 - 10 LB 2/15 -, n.v.; vgl. zum letztgenannten Merkmal der Selbstständigkeit ergänzend EuGH, Urt. v. 2.7.2015 - C-422/13 -, juris Rn. 44, sowie C-684/13 - juris Rn. 58 und 73). Dies gilt unabhängig davon, ob ein Dritter, der die Fläche tatsächlich genutzt hat, seinerseits einen Antrag auf Bewilligung von Betriebsprämien gestellt hat. Typischerweise verfügt ein Betriebsinhaber über eine Fläche, wenn er diese selbst bewirtschaftet. Ein hinreichendes "Zurverfügungstehen" ist daher jedenfalls dann anzunehmen, wenn der Betriebsinhaber am Stichtag das wirtschaftliche Risiko der Bewirtschaftung der Antragsflächen trägt, so dass die landwirtschaftliche Bewirtschaftung der Flächen für ihn erfolgt und keinem anderen Landwirt oder Dritten zugerechnet wird (Urt. d. erk. Kammer v. 13.5.2020 - 1 A 144/19 -, n.v.; nachfolgend Nds. OVG, Beschl. v. 19.5.2021 - 10 LA 205/20 -, juris). Für eine "hinreichende Selbständigkeit" im vorgenannten Sinne reicht die bloße rechtliche Verfügungsmöglichkeit folglich nicht aus, die Verfügungsgewalt muss zum Stichtag auch tatsächlich ausgeübt worden sein, d.h. der Betriebsinhaber muss auf der Fläche präsent gewesen sein und die Kontrolle ("nach dem Rechten sehen") innegehabt sowie die Dispositionsbefugnis über diese ausgeübt und das wirtschaftliche Risiko deren Bewirtschaftung getragen haben. Dies bedeutet nicht, dass der Betriebsinhaber genau an diesem Tag auf der Fläche "gestanden" haben muss, aber er muss jedenfalls die tatsächliche Verfügungsgewalt im beschriebenen Sinne innegehabt haben. Die Abgrenzung zwischen mehreren Nutzern ist einzelfallbezogen nach den Kriterien für eine landwirtschaftliche Tätigkeit zu treffen. Dabei ist insbesondere danach zu fragen, wer auf eigenes Risiko und selbstständig die hier in Rede stehende Grünfläche überhaupt bzw. überwiegend gesät, sonst gepflegt und geerntet hat (Nds. OVG, Beschl. v. 25.9.2014 -10 LA 59/14 -, n.v.)."

Dieser Maßstab ist insofern auf die Richtlinie NiB-AUM 2016 anzuwenden, als dass eine Förderung nach den dort genannten Agrarumweltmaßnahmen nur gewährt werden kann, wenn der Zuwendungsempfänger auch das wirtschaftliche Risiko der Bewirtschaftung der Flächen trägt. Ziffer 3.1 Richtlinie NiB-AUM 2016 verweist für die Definition des Zuwendungsempfängers auf Betriebsinhaber im Sinne von Art. 1 Abs. 1 Buchst. a VO (EU) Nr. 1307/2013. Vor diesem Hintergrund erscheint es nur sachgerecht, dass das Erfordernis, dass ein Betriebsinhaber auch das wirtschaftliche Risiko der Bewirtschaftung tragen muss, auch auf Zuwendungsempfänger im Sinne von Ziffer 3.1 der Richtlinie NiB-AUM 2016 übertragen wird.

b. Nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung und der durchgeführten Beweisaufnahme stellt sich der Sachverhalt für die Kammer hinsichtlich der Bewirtschaftung der streitbefangenen Flächen der Klägerin im Wesentlichen wie folgt dar: Nach dem Tod ihres Ehemannes hat die Klägerin jährlich Vorbereitungs- und Pflegemaßnahmen auf den streitbefangenen Außendeichflächen durchgeführt. Zu diesen Arbeiten zählten die Beseitigung von Maulwurfshügeln mit einer umgedrehten Egge und einer Walze sowie das Einsammeln von Treibsel. Im Frühjahr und Herbst hat sie Schnittarbeiten am Randgehölz durchgeführt und das Schnittgut abgefahren. Für diese Arbeiten hat sie einen eigenen Schlepper mit Anhänger genutzt. Bei diesen Arbeiten ist sie zeitweise von ihrem Sohn und ihrem Schwiegervater unterstützt worden. Jährlich im Frühjahr hat sie mit den Landwirten H. und A. vereinbart, wer von den beiden Landwirten auf welchen Außendeichflächen die Erntetätigkeit durchführen darf. Die Klägerin hat sich zuvor die Flächen angeschaut. War der Boden zu feucht bzw. weich, konnte noch nicht gemäht werden, um keine Spuren auf die Flächen zu fahren. Die Flächen wurden durch die Landwirte selbst oder durch einen Lohnunternehmer bzw. befreundeten Landwirt abgemäht. Die Klägerin vereinbarte mit den beiden Landwirten A. und H. jeweils einen Festpreis von ca. 30,00 - 50,00 EUR pro Hektar. Diese Gegenleistung erhielt die Klägerin unabhängig davon, ob es sich um einen ertragreichen oder nur mageren Schnitt handelte, wobei der erste Schnitt in allen Jahren im Juni durchgeführt worden ist. Sofern ein zweiter Schnitt gemacht werden konnte, weil es sich um ein ertragreiches Jahr gehandelt hat, hat die Klägerin keine weitere Gegenleistung von den Abnehmern dafür erhalten. H. und A. sprachen mit dem Lohnunternehmer und der Klägerin ab, wann genau der erste Schnitt erfolgen sollte. Die Abnehmer des Heus konnten nur in Absprache mit der Klägerin auf die zu mähenden Flächen. Die Klägerin hat sich nach dem Schnitt die Flächen angesehen, weil sich auf den Flächen auch Teiche befinden und die Randbereiche dort nachgemäht werden mussten, was sie selbst durchgeführt hat. Sofern ein zweiter Schnitt durchgeführt werden sollte, wurde erneut abgesprochen, wann dieser erfolgen sollte, allerdings wurden keine weiteren Gegenleistungen besprochen. Das Mulchen hat sie in Auftrag gegeben. Das von den Abnehmern erhaltene Geld hat sie in die Tageskasse getan. Rechnungen erstellte sie hierfür nicht; nur im Jahr 2018 stellte die Klägerin - entgegen der im Frühjahr erfolgten Absprache - im Nachgang zur Vor-Ort-Kontrolle gegenüber den Herren A. und H. Rechnungen zu einem Stückpreis. Zu der Abnahmeerklärung der Landwirte A. und H. ist es gekommen, weil die Klägerin durch ihren Berater angesprochen worden ist, es dürfe nicht der Eindruck entstehen, die Flächen seien verpachtet. Um einen solchen Eindruck zu verhindern, hat die Klägerin die Abnahmeerklärung ca. 2012/2013 aufgesetzt und von A. und H. unterschreiben lassen, wobei der genaue Zeitpunkt nicht aufzuklären ist. Die zwei Wiesen, die direkt am Hof liegen und keine Außendeichflächen (u.a. "Hofweide" zu 0,2678 ha) sind, hat sie selbst gemäht, geschwadet, gepresst und vermarktet.

c. Unter Zugrundelegung dieser Feststellungen hat die Klägerin die streitgegenständlichen Flächen entgegen Ziffern 3.1 und 4.1.2 Richtlinie NiB-AUM 2016 nicht selbst bewirtschaftet, weil sie das wirtschaftliche Risiko der Bewirtschaftung der Flächen nicht getragen hat.

Zur Frage, ob die Klägerin die fraglichen Flächen dem unter a. dargestellten Maßstab entsprechend selbst bewirtschaftet hat, hat die Kammer mit Urteil vom heutigen Tag (1 A 79/20) im parallel gelagerten Fall der Klägerin entschieden:

"Dabei verkennt die Kammer nicht, dass die Frage der Bewirtschaftung auch vor dem Hintergrund der jeweiligen Flächen beantwortet werden muss. So sind an die Bewirtschaftung von extensiv genutztem Dauergrünland andere Anforderungen zu stellen als an die Bewirtschaftung von Anbauflächen für z.B. Mais oder Kartoffeln, weil der notwendige Bewirtschaftungsaufwand aufgrund der angebauten Frucht unterschiedlich ist. Extensiv genutztes Dauergrünland erfordert deutlich weniger Bewirtschaftungsschritte.
Zugunsten der Klägerin ist bei der Frage einer Bewirtschaftung im oben genannten Sinne zu berücksichtigen, dass sie die Vorbereitungs- und Begleitmaßnahmen selbst durchgeführt hat. Daran besteht für das Gericht nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung kein Zweifel. Die Klägerin sowie die Zeugen J. A. und K. A. haben zur Überzeugung des Gerichts dargelegt, dass die Klägerin die Flächen abgeschleppt hat, um Maulwurfshügel zu beseitigen. Weiterhin hat sie Schnittarbeiten durchgeführt, um eine Verbuschung der Randflächen zu verhindern, was die Zeugen ebenfalls bestätigt haben. Diese Maßnahmen sind jedenfalls als Bewirtschaftungsmaßnahmen zu werten. Darüber hinaus steht nach der Beweisaufnahme der mündlichen Verhandlung fest, dass die Zeugen A. und H. der Klägerin Bescheid gegeben haben, wenn sie auf den Flächen mähen wollten. Die Klägerin hat dann jeweils ihr Einverständnis gegeben, weil die abnehmenden Landwirte bzw. Lohnunternehmer über ihren Hof fahren mussten, um auf die Flächen zu gelangen. Die Klägerin hat sich die Flächen vor der Mahd angesehen und sodann entschieden, ob sie abgemäht werden können. Diese Entscheidung hing davon ab, ob die Flächen trocken genug waren. Dies haben die Klägerin sowie die Zeugen A., H. sowie M. übereinstimmend angegebenen. Nach dem oben dargelegten Maßstab hat die Klägerin durchaus die Verfügungsgewalt über die Flächen ausgeübt, weil sie bestimmt hat, welche Tätigkeiten auf ihren Flächen zu welchem Zeitpunkt durchgeführt worden sind. Sie hat mit diesen Tätigkeiten auch die Kontrolle innegehabt, weil sie nach ihren Angaben nach der Mahd auf den Flächen sich angeschaut hat, ob Randbereiche noch bearbeitet werden müssen.
Entscheidend gegen eine Bewirtschaftung im oben dargelegten Sinne durch die Klägerin spricht jedoch, dass sie nicht das wirtschaftliche Risiko der Bewirtschaftung getragen hat. Das wirtschaftliche Risiko trägt derjenige, der finanziell von einer guten Ernte profitiert bzw. die finanziellen Folgen einer schlechten Ernte spürt und deren Folgen zu seinen Lasten gehen. Das war nach der oben beschriebenen Bewirtschaftungspraxis der streitbefangenen Außendeichflächen nicht die Klägerin.
Die Klägerin und die Zeugen A. und H. haben übereinstimmend und glaubhaft dem Gericht dargelegt, dass im Frühjahr eines jeden Jahres mit der Klägerin ein Preis abgesprochen wurde, damit die jeweiligen Landwirte auf vorher festgelegten Flächen für die ganze Saison das Heu ernten konnten. Dabei haben die Klägerin und die Zeugen auch übereinstimmend und auf nochmalige Nachfrage des Gerichts bestätigt, dass die Gegenleistung von ca. 30,00- 50,00 EUR pro Jahr ein Pauschalpreis für das jeweilige Jahr war, der nicht davon abhängig war, ob es sich um ein ertragreiches oder ein mageres Jahr gehandelt hat. Es waren somit die Abnehmer des Heus, die von einer guten Ernte profitiert haben, aber auch das Risiko trugen, in schwachen Jahren gar keinen zweiten Schnitt machen zu können bzw. einen solchen nicht einmal kostendeckend oder gerade kostendeckend durchführen zu können. Weil nach übereinstimmenden Zeugenaussagen der Pauschalpreis stets im Frühjahr ausgemacht wurde, kann auch nicht angenommen werden, der Pauschalpreis sei jährlich unter der Erwartung einer guten oder schlechten Ernte entstanden. Die Zeugen A. und H. haben in guten Jahren mehr Heu pro Hektar ernten können, weshalb sie in guten Jahren letztlich pro Rundballen weniger zahlen mussten als in schlechten Jahren. Noch deutlicher wird die wirtschaftliche Risikoverteilung mit Blick auf den in manchen Jahren zweiten Schnitt auf den Flächen. Das Risiko, ob überhaupt ein zweiter Schnitt erfolgen konnte und wie dieser zweite Schnitt ausfiel, trugen allein die Abnehmer und nicht die Klägerin. Der im Frühjahr vereinbarte Festpreis umfasste nach den Abgaben der Klägerin sowie der Zeugen A. und H. auch das Recht, im Spätsommer einen zweiten Schnitt durchzuführen und somit erneut Heu zu ernten, wobei eine erneute Zahlung für diesen zweiten Schnitt gerade nicht erfolgte. Wenn die zweite Mahd schlecht war, war es nach Angaben des Zeugen N. "halt mein Pech" (Sitzungsniederschrift Bl. 19). Er war sich, ebenso wie der Zeuge A., über diese Risikoverteilung bewusst.
Soweit die Klägerin erstmalig für das Jahr 2018 Rechnungen an die Landwirte A. und H. gestellt hat und darin nunmehr Stückpreise pro Rundballen aufgeführt worden sind, führt dies nicht zu einer abweichenden Bewertung. Es kann nicht darüber hinweggesehen werden, dass diese Rechnungen vom 10. und 11. Oktober 2018 wenige Tage nach der Vor-Ort-Kontrolle von der Klägerin geschrieben worden sind. In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin angegeben, die Rechnungen aus 2018 seien mit Stückpreisen je Rundballen abgerechnet worden, "weil die Prüferin mir ja bei der Prüfung gesagt hatte, was ich alles falsch mache" (Bl. 9 der Sitzungsniederschrift). Tatsächlich hat sich die dargelegte Praxis eines Pauschalpreises pro Hektar auch im Jahr 2018 nicht geändert. Nach Aussage des Zeugen A. hat er mit der Klägerin auch im Frühjahr 2018 - wie auch in den Jahren zuvor - den Preis pro Hektar abgesprochen (Bl. 18 der Sitzungsniederschrift). Der Zeuge M. konnte nicht sagen, warum es im Jahr 2018 zu einer Rechnung pro Heuballen gekommen ist, auf der Rechnung aber trotzdem "Rundballen/Heu ab Feld" gestanden hat. Vielmehr bekräftigte er, es habe immer einen Festpreis gegeben, der im Frühjahr abgesprochen worden sei (Bl. 19 der Sitzungsniederschrift).
Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht hat in einer Entscheidung aus dem Jahr 2016 die Zugehörigkeit einiger Dauergrünlandflächen zu einem landwirtschaftlichen Betrieb verneint, weil der Betriebsinhaber nicht vorgetragen hat, das jeweilige finanzielle Risiko einer "Missernte" getragen zu haben. In dem Fall hat er vielmehr geltend gemacht, dass er das Heu jeweils zu einem Festpreis abgegeben habe. Soweit er auf eine von ihm durchgeführte Bodenbearbeitung verwiesen hatte, stellte sich diese Tätigkeit in dem konkreten Einzelfall nach Ansicht des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts im Verhältnis zu der Ertragsnutzung der Schläge durch andere als untergeordnet dar (Nds. OVG, Beschl. v. 30.6.2016 - 10 ME 35/16 -, juris Rn. 23). So verhält es sich auch im vorliegenden Fall. Die von der Klägerin geschilderten Pflege- bzw. Vorbereitungsmaßnahmen stellen sich gegenüber den mit den Herren A. und H. getroffenen Absprachen und der daraus resultierenden Risikoverteilung einer "Missernte" als untergeordnet dar, weshalb sich eine "Bewirtschaftung" der Flächen durch die Klägerin nach dem oben dargelegten Maßstab nicht feststellen lässt.
An dieser Bewertung ändern die teils bereits im Verwaltungsverfahren überreichten Unterlagen nichts. Insoweit ist im Allgemeinen zu erwarten, dass ein Betriebsleiter - auch im Falle eines Nebenerwerbsbetriebs - im Einzelnen die landwirtschaftliche Bewirtschaftung seiner Schläge im betreffenden Antragsjahr substantiiert darlegt, etwa anhand einer Schlagkartei (Beschl. d. erk. Kammer v. 12.5.2020 - 1 B 45/19 -). So ist zu erwarten, dass festgehalten wird, wann, durch wen und auf welchem Schlag welche einzelne Bodenbearbeitungsmaßnahme (etwa Walzen, Schleppen, Striegeln der Flächen) durchgeführt, Nachsaaten und Düngung ausgebracht, Pflanzenschutzmittel eingesetzt und Erntemaßnahmen (bei Grünlandbewirtschaftung Mahd, Wenden, Schwaden und Ballenpressung als Heu oder für Silage) vorgenommen worden sind. Weiter wird ein Landwirt den landwirtschaftlichen Ertrag seiner Schläge festhalten. Ferner wird er eine Gewinn- und Verlustrechnung, bei Kleinbetrieben zumindest eine Einnahmenüberschussrechnung aufstellen, aus der im Einzelnen seine betrieblichen Aufwendungen (insbesondere für Betriebsmittel, Aufwendungen für Lohnunternehmer etc.) und seine Erträge (Umsatzerlöse) ersichtlich sind. Abgesehen von der Vermarktung von Kleinmengen (etwa über einen Hofladen) ist ferner zu erwarten, dass der Landwirt den Verkauf von landwirtschaftlichen Produkten auch in Bezug auf Menge, Erlös und Erwerber festhält, jedenfalls dann, wenn es sich um einen erheblichen Teil der Ernte handelt oder die Ernte ganzer oder mehrerer Schläge veräußert wird. In diesem Zusammenhang ist es nicht ausreichend, wenn Dokumente beigebracht werden, die - mögen sie für sich genommen auf eine landwirtschaftliche Betätigung hindeuten - mit einer landwirtschaftlichen Bewirtschaftung im Umfang der im Agrarförderantrag angemeldeten Flächen nicht in Einklang zu bringen sind.
All dies fehlt bei der Klägerin. Das Vorbringen der Klägerin zur Bewirtschaftung ihrer im Sammelantrag für das Jahr 2015 angemeldeten Flächen ist derart lückenhaft und widersprüchlich, dass eine Eigenbewirtschaftung von ca. 32 ha Grünland für die Kammer nicht plausibel und nachvollziehbar dargetan ist. Es ist schon nicht - etwa anhand einer vollständig und mit allen erforderlichen Angaben ausgefüllten Schlagkartei - ersichtlich, welche Maßnahmen die Klägerin auf welchen angemeldeten Flächen wann vornahm. Selbst wenn sie wegen der extensiven Bewirtschaftung ihrer Flächen auf das Düngen und den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln sowie auf Nachsaaten verzichtete, wäre ein substantiierter Vortrag zu erwarten gewesen, wann und durch wen welche Maßnahmen der Bodenbearbeitung auf welchen Schlägen durchgeführt wurden, wann welche Fläche durch wen gemäht und Heu geerntet wurde (ggf. mehrmals im Jahr) und - im Falle einer Veräußerung des Aufwuchses - nähere Angaben dazu, welcher Erwerber von welchen konkreten Flächen den Aufwuchs erwarb und welche Erlöse die Klägerin jeweils erzielte. Bezogen auf das Jahr 2015 fehlen nähere Angaben hierzu nahezu vollständig. Auch die Kontrollunterlagen der Öko-Kontrollstelle (Gesellschaft für Ressourcenschutz mbH (GfRS), Göttingen) für das Jahr 2015 (Inspektionsbesuch vom 12.10.2015, Bl. 378-383 BA002 zu 1 A 79/20) und die darin von der Klägerin gegebenen Informationen genügen insoweit nicht. Einerseits wird angegeben, dass externe Tätigkeiten "im Lohn" nicht durchgeführt worden seien, andererseits sie aber Einkäufe für Betriebsmittel nicht getätigt habe, verbunden mit der nicht näher substantiierten Feststellung "Heu wird an Pferdebetriebe abgegeben". In dem von der Klägerin teilweise ausgefüllten Schlagkarteiformular der Öko-Kontrollstelle für das Jahr 2015 (Bl. 383 BA002 zu 1 A 79/20) werden Bodenbearbeitungs- oder Erntemaßnahmen nicht dokumentiert. Darin werden hinsichtlich der Bewirtschaftung für jeden Schlag gesondert Hauptfrucht Ernte 2014, Düngung und Pflanzenschutz, Ertrag in dt/ha, Zwischenfrucht, Anbauplanung und Nachfrucht für Ernte 2015 sowie Saat abgefragt. Die Klägerin gab insoweit lediglich die Hauptfrucht 2014 mit "Mähweide MN" und für alle Schläge einen Ertrag von ca. 20 dt/ha an. Nachvollziehbare, konkrete Ausführungen zu Mengen und Erlösen bei Verkäufen von Heu im Jahr 2015 fehlen. Ein Verkauf des Aufwuchses ab Feld findet in den Kontrollunterlagen keine Erwähnung, sondern allein die Abgabe von Heu.
Überdies ist das Vorbringen der Klägerin in wesentlichen Punkten widersprüchlich, ohne dass sie diese Widersprüche nachvollziehbar aufgelöst hat. Dies betrifft etwa die sich widersprechenden Aussagen zur Maschinenausstattung des Betriebs (etwa Verfügbarkeit und Anzahl der Schlepper), des Umfangs der Beauftragung von Lohnunternehmern (einerseits der Vortrag, alle Arbeiten selbst ausgeführt zu haben, andererseits die Aussage, dass der Lohnunternehmer I. "stets" die Mahd der "überwiegenden Flächen" des Betriebs ausgeführt habe, Bl. 151 BA002 zu 1 A 79/20, wobei die von diesem Lohnunternehmen für das Jahr 2018 berechneten zwei Arbeitsstunden erkennbar für eine Bearbeitung der "überwiegenden Flächen" des Betriebs nicht ausreichen) sowie zu den Ernten (einerseits Abgabe von Heu an Pferdehalter (vgl. Angaben für 2015 in Prüfunterlagen der Öko-Kontrollstelle), andererseits Verkauf des Aufwuchses der Flächen an andere Landwirte). In diesem Zusammenhang lassen sich auch die von der Klägerin vorgelegte Rechnung des Lohnunternehmers I. (Bl. 154 BA002 zu 1 A 79/20) und ihre Rechnungen an die Landwirte A. und H. (Bl. 155 f. BA002 zu 1 A 79/20) nicht ohne Weiteres in Übereinstimmung bringen, wenn einerseits der Lohnunternehmer am 4. September 2018 lediglich 30 Ballen presste, andererseits am selben Tag 40 Ballen an die Landwirte verkauft worden sein sollen. Weiter fehlen in der handschriftlichen Aufstellung "Heuverkauf" (Bl. 476 BA002 zu 1 A 79/20) für das Jahr 2018 die an die Landwirte A. und H. gerichteten Rechnungen.
Auch die von der Klägerin eingereichten Unterlagen, insbesondere soweit sie die Folgejahre betreffen, belegen eine landwirtschaftliche Bewirtschaftung der beantragten Flächen durch sie selbst nicht. Insoweit folgt die Kammer den diesbezüglichen Ausführungen in dem angefochtenen Widerspruchsbescheid unter Nr. 13 Buchst. b (S. 19 f.). Insbesondere die handschriftliche Aufstellung "Heuverkauf" mit Einnahmen von 150,00 EUR (2016), 264,50 EUR (2017) und 167,00 EUR (2018) einschließlich "Verkauf ab Feld" lässt sich nicht überzeugend in Einklang bringen mit einer landwirtschaftlichen Bewirtschaftung eines Betriebes von 32 ha und mit einem durchschnittlichen Ernteertrag von 20 dt/ha in den Jahren bis 2016, von 18 - 20 dt/ha in 2017 und von 15 dt/ha in 2018 gemäß den Angaben der Klägerin gegenüber der Öko-Kontrollstelle."

Diese Feststellungen sind auf die Frage, ob die Klägerin die streitgegenständlichen Flächen entgegen Ziffern 3.1 und 4.1.2 Richtlinie NiB-AUM 2016 nicht selbst bewirtschaftet hat, entsprechend anzuwenden. Weil das wirtschaftliche Risiko der Bewirtschaftung nicht auf Seiten der Klägerin lag, hat sie die Flächen nicht selbst im Sinne der genannten Normen bewirtschaftet.

Die Klägerin konnte lediglich für die Fläche "Hofweide" (Schlag 12, DENILI1414470006), welche direkt an das Haupthaus angrenzt, darlegen, dass sie diese Fläche selbst im oben genannten Sinne bewirtschaftet bzw. genutzt hat. Dies ändert indes nichts an der Rechtmäßigkeit des Bescheides, weil die Klägerin für diese Fläche allein keine Zuwendung nach der Richtlinie NiB-AUM 2016 erhalten kann. Nach Ziffer 4.3 Richtlinie NiB-AUM 2016 muss der jährliche Zuwendungsbetrag über einer Bagatellgrenze von 250,00 EUR liegen. Bei einem jährlichen Fördersatz von 273,00 EUR/ha, der im Bescheid vom 21. Dezember 2016 festgelegt wurde, bliebe eine Zuwendung bei 0,2678 ha jedenfalls unter dieser Bagatellgrenze.

2. Die Beklagte ist schließlich zu Recht zu dem Ergebnis gelangt, dass die Klägerin sich nicht auf Vertrauensschutz gemäß Art. 7 Abs. 3 VO (EU) Nr. 809/2014 und VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 berufen kann, da die Bewirtschaftereigenschaft allein in dem Verantwortungsbereich der Klägerin liegt. Es fehlt zudem an einem Irrtum der Beklagten im Sinne des Art. 7 Abs. 3 VO (EU) Nr. 809/2014. Hiernach gilt die Verpflichtung zur Rückzahlung nicht, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde oder einer anderen Behörde zurückzuführen ist, der vom Begünstigten billigerweise bzw. nach vernünftiger Weise nicht erkannt werden konnte. Unter einem Irrtum der Behörde im Sinne dieser Vorschrift ist keine Fehlvorstellung der Behörde als solche zu verstehen. Vielmehr entfällt der Widerruf, wenn es sich um eine dem behördlichen Verantwortungsbereich zuzurechnende Unrichtigkeit handelt (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.9.2015 - 3 C 11.14 -, juris Rn. 16; Nds. OVG, Urt. v. 19.11.2013 - 10 LB 57/12 -, juris Rn. 60, Urt. v. 17.1.2012 - 10 LB 8/12 -, juris Rn. 40 ff.; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.3.2009 - 10 S 1578/08 -, juris Rn. 39; OVG Rheinl.-Pf., Urt. v. 27.2.2008 - 8 A 11153/07 -, juris Rn. 23), woran es vorliegend fehlt.

Wegen der entgegenstehenden, vorrangigen gemeinschaftsrechtlichen Regelungen kann sich die Klägerin gegenüber der Aufhebung des Bewilligungsbescheides auch nicht auf Vertrauensschutz nach § 1 Abs. 1 NVwVfG in Verbindung mit §§ 48 Abs. 2, 4 und 49 Abs. 3 Satz 2 VwVfG berufen. Denn die genannten Vorschriften regeln unionsrechtlich den gegebenenfalls einem Widerruf (oder einer Rücknahme) entgegenstehenden Vertrauensschutz abschließend (vgl. BVerwG, Urt. v. 1.10.2014 - 3 C 31.13 -, juris Rn. 35; Nds. OVG, Urt. v. 31.3.2016 - 10 LB 68/14 -, juris Rn. 110, Urt. d. erk. Kammer v. 2.3.2020 - 1 A 151/19 -, juris Rn. 40 zu Art. 80 Abs. 3 Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 1122/2009).

3. Die Klägerin kann sich auch nicht durchgreifend darauf berufen, dass die Rücknahme des Bewilligungsbescheides ausgeschlossen sei, weil die Verfolgung der Unregelmäßigkeit nach Maßgabe des Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 1 VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/1995 verjährt sei. Die Verjährungsfrist beträgt nach dieser Vorschrift vier Jahre und beginnt mit der Begehung der Unregelmäßigkeit im Sinne von Art. 1 Abs. 1 der Verordnung. Bei andauernden oder wiederholten Unregelmäßigkeiten beginnt die Verjährungsfrist an dem Tag, an dem die Unregelmäßigkeit beendet wird. Als Unregelmäßigkeit ist jeder Verstoß gegen eine Unionsbestimmung als Folge einer Handlung oder Unterlassung eines Wirtschaftsteilnehmers anzusehen, die einen Schaden für den Gesamt- oder Teilhaushalte der Gemeinschaft bewirkt oder bewirkt haben würde, Art. 1 Abs. 2 der Verordnung. Eine nach Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 2 der Verordnung grundsätzlich mögliche, kürzere Verjährungsfrist hat der Unionsgesetzgeber auch in Art. 7 Abs. 3 VO (EU) Nr. 809/2014 nicht festgelegt (vgl. zu Art. 80 VO (EG) Nr. 1122/2009: Urt. der erk. Kammer. v. 2.3.2020 - 1 A 151/19 -, juris Rn. 41; VG Karlsruhe, Urt. v. 12.7.2018 - 12 K 10347/17 -, juris Rn 38). Nach Maßgabe von Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 1 VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/1995 war die vierjährige Verjährungsfrist noch nicht abgelaufen, als die Beklagte am 6. April 2020 den Rücknahme- und Rückforderungsbescheid erließ. Jedenfalls bei der Vor-Ort-Kontrolle am 9. Oktober 2018 war die Unregelmäßigkeit - die Klägerin erhielt Agrarzuwendungen, obwohl sie keinen landwirtschaftlichen Betrieb führte - noch nicht beendet. Der streitgegenständliche Bescheid vom 6. April 2020 erging noch innerhalb der Vierjahresfrist.

II. Die Aufhebung der Auszahlungsmitteilung vom 14. März 2018 für das Jahr 2017 ist ebenfalls rechtmäßig.

Die Voraussetzungen von § 48 Abs. 1 VwVfG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 NVwVfG liegen vor, weil die Auszahlungsmitteilung rechtswidrig ist.

Bei der Auszahlungsmitteilung handelt es sich um einen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG. Während die Bewilligungsbehörde mit dem Bewilligungsbescheid lediglich den Höchstbetrag der jährlichen Zuwendung bestimmt, konkretisiert sie - wie bereits ausgeführt - mit den jeweiligen Auszahlungsmitteilungen die Höhe der Zuwendung für das jeweilige Kalenderjahr. Durch die rückwirkende Aufhebung des Bewilligungsbescheids vom 21. Dezember 2016 mit Wirkung auch für die Vergangenheit ist hinsichtlich des Auszahlungsjahres 2017 die notwendige Rechtsgrundlage für die Auszahlungen der Zuwendungen entfallen. Dieser Wegfall wirkt zurück und führt deshalb bereits insoweit zur anfänglichen Rechtswidrigkeit der Auszahlungsmitteilung (vgl. auch Nds. OVG, Urt. v. 21.4.2015 - 10 LB 37/13 -, juris Rn. 98). Dem liegt zugrunde, dass die Gewährung von Zuwendungen für Agrarumweltmaßnahmen zweistufig erfolgt, d.h. durch eine Grundbewilligung sowie darauf beruhend jährliche Auszahlungsanträge.

Da das Unionsrecht zwar dem Wortlaut nach nur die Rückforderung, nicht aber die Aufhebung vorhergehender Bescheide regelt, dennoch aber mittelbar bereits auf die Aufhebungsvoraussetzungen einwirkt, werden auch hinsichtlich der Aufhebung der Auszahlungsmitteilungen die besonderen nationalen Rücknahmevoraussetzungen nach § 48 Abs. 1, 2 und 4 VwVfG über den Vertrauensschutz und das Rücknahmeermessen verdrängt (Nds. OVG, Urt. v. 21.4.2015 - 10 LB 37/13 -, juris Rn. 99).

Die Beklagte ist zudem zu Recht zu dem Ergebnis gelangt, dass die Klägerin sich nicht auf Vertrauensschutz gemäß Art. 7 Abs. 3 VO (EU) Nr. 809/2014 berufen kann, da sie die für die Rückforderung ursächlichen Umstände in Kenntnis der Folgen selbst herbeiführte. Es fehlt bereits an einem Irrtum der Beklagten. Hiernach gilt die Verpflichtung zur Rückzahlung nicht, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde oder einer anderen Behörde zurückzuführen ist, der vom Begünstigten billigerweise bzw. nach vernünftiger Weise nicht erkannt werden konnte. Unter einem Irrtum der Behörde im Sinne dieser Vorschrift ist keine Fehlvorstellung der Behörde als solche zu verstehen. Vielmehr entfällt der Widerruf, wenn es sich um eine dem behördlichen Verantwortungsbereich zuzurechnende Unrichtigkeit handelt (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.9.2015 - 3 C 11.14 -, juris Rn. 16; Nds. OVG, Urt. v. 19.11.2013 - 10 LB 57/12 -, juris Rn. 60, Urt. v. 17.1.2012 - 10 LB 8/12 -, juris Rn. 40 ff.; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.3.2009 - 10 S 1578/08 -, juris Rn. 39; OVG Rheinl.-Pf., Urt. v. 27.2.2008 - 8 A 11153/07 -, juris Rn. 23), woran es vorliegend fehlt. Auf Verjährung kann sich die Klägerin - wie bereits dargestellt - ebenfalls nicht berufen.

III. Die im angefochtenen Bescheid verfügte Aufforderung zur Rückzahlung von 9.279,43 EUR ist ebenfalls rechtmäßig. Sie beruht auf Art. 7 Abs. 1 VO (EU) Nr. 809/2014 und § 49a Abs. 1 VwVfG. Danach ist im Fall von zu Unrecht gezahlten Beträgen der Begünstigte zur Rückzahlung dieser Beträge verpflichtet. Nach § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG sind, soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen oder widerrufen worden oder infolge Eintritts einer auflösenden Bedingung unwirksam geworden ist, bereits erbrachte Leistungen zu erstatten. Die zu erstattende Leistung ist durch schriftlichen Verwaltungsakt festzusetzen (§ 49a Abs. 1 Satz 2 VwVfG). Ein Ermessen ist der Beklagten insoweit auch nach nationalem Recht nicht eingeräumt (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 21.4.2015 - 10 LB 37/13 -, juris Rn. 103 ff.).

Die vorgenannten Voraussetzungen sind hier gegeben, da der Auszahlungsbescheid für das Jahr 2017 als unmittelbare Rechtsgrundlage für die Auszahlung einer Fördermaßnahme zu Recht aufgehoben worden ist. Damit ist die Zahlung in Höhe von 9.279,43 EUR zu Unrecht erfolgt und zu erstatten.

Nach Art. 7 Abs. 2 VO (EU) Nr. 809/2014 ist der Rückzahlungsbetrag nach Maßgabe der einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften zu verzinsen, so dass auch die hier rechtlich vertretbar (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.3.2013 - 3 C 13.12 -, juris, Rn. 23) erfolgte Geltendmachung der Verzinsung nicht zu beanstanden ist (hierzu Nds. OVG, Urt. v. 21.4.2015 - 10 LB 37/13 -, juris Rn. 107).

IV. Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg gegen den Ausschluss von Zuwendungsgewährung für 2019 in Höhe von 8.679,43 EUR wenden.

Dabei kann die Kammer offenlassen, ob die Klage insoweit bereits unzulässig ist, weil es sich bei dem ausgesprochenen Zuwendungsausschluss für 2019 in dem hier streitgegenständlichen Bescheid vom 6. April 2020 um eine sogenannte wiederholende Verfügung handelt. Hierfür spricht, dass der Zuwendungsausschluss für 2019 in gleicher Höhe bereits in dem Bescheid vom 25. November 2019 geregelt worden ist (dieser Bescheid ist Streitgegenstand in dem Verfahren 1 A 248/20). Eine wiederholende Verfügung kann nicht zum Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung gemacht werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.10.1961 - VI C 123/59 -, juris Rn. 11

Unter einer wiederholenden Verfügung ist die Wiederholung einer (gegebenenfalls bereits unanfechtbaren) Entscheidung oder Maßnahme oder der Hinweis auf eine solche Entscheidung oder Maßnahme zu verstehen, ohne dass eine erneute Entscheidung ergeht. Ob ein Bescheid (ganz oder teilweise) als Zweitbescheid oder lediglich als wiederholende Verfügung anzusehen ist, bestimmt sich danach, ob und inwieweit die Behörde durch ihre Verlautbarung eine neue Sachentscheidung getroffen hat. Das ist durch Auslegung des Bescheids zu ermitteln (st. Rspr., vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.2.2016 - 1 WB 33.15 -, juris Rn. 35; Beschl. v. 10.8.1995 - 7 B 296.95 -, juris Rn. 2; Urt. v. 10.10.1961 - VI C 123.59 -, juris Rn. 13). Dabei ist vom Wortlaut der Erklärung auszugehen und deren objektiver Gehalt unter Berücksichtigung des Empfängerhorizonts zu ermitteln (Bay. VGH, Beschl. v. 16.2.2022 - 8 CS 21.2294 -, juris Rn. 18; vgl. BVerwG, Urt. v. 28.11.2019 - 5 A 4.18 -, juris Rn. 22 m.w.N.).

Ausgehend hiervon dürfte es sich beim streitgegenständlichen Bescheid vom 6. April 2020 nicht um einen Zweitbescheid handeln, weil es sich mit Blick auf den Zuwendungsausschluss nicht um einen Verwaltungsakt handelt, der in derselben Sache einen bereits erlassenen Verwaltungsakt ersetzt (hier vom 25. November 2020; vgl. so schon BVerwG, Urt. v. 10.10.1961 - VI C 123/59 -, juris Rn. 11; Kopp/Schenke, VwVfG, 23. Auflage 2022, § 35 Rn. 97 ff.). Die Beklagte hat keine neue Sachentscheidung getroffen, sondern insofern lediglich den Bescheid vom 25. November 2019 wiederholt. Dies ist schon daran für die Klägerin erkennbar, als dass die Bescheide im Tenor diesbezüglich gleichlautend sind, sich auf dieselben Rechtsgrundlagen, dasselbe Jahr sowie auf dieselbe Summe hinsichtlich des Zuwendungsausschlusses beziehen. Die Begründung beider Bescheide ist ebenfalls gleichlautend.

Der Bescheid vom 25. November 2019 war bei Erlass des hier streitgegenständlichen Bescheides vom 6. April 2020 auch nicht bestandskräftig, weil das Widerspruchsverfahren bezüglich des Bescheides vom 25. November 2019 erst mit Widerspruchsbescheid vom 24. Juli 2020 abgeschlossen war und die Klägerin dann am 26. August 2020 dagegen Klage erhoben hat (1 A 248/20). Somit liegt auch keine wiederholende Verfügung eines bestandskräftigen Verwaltungsaktes vor, die nach der Rechtsprechung des Eufach0000000009s unter Umständen zu einer Verwaltungsaktsqualität der wiederholenden Verfügung und damit zu einer verwaltungsgerichtlichen Angreifbarkeit führt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10.12.2001 - 9 B 86/01 -, NVwZ 2002, 482).

All dies bedarf indes keiner abschließenden Entscheidung, denn die Sanktion in Form des Förderausschlusses für 2019 ist rechtmäßig. Sie beruht auf der Flächenabweichung in dem Jahr 2017 auf Art. 19 VO (EU) Nr. 640/2014. Nach Abs. 1 der Vorschrift wird, wenn bei einer Kulturgruppe gemäß Art. 17 Abs. 1 die für die Zwecke einer flächenbezogenen Beihilferegelung oder Stützungsmaßnahme angemeldete Fläche über der gemäß Art. 18 ermittelten Fläche liegt, die Beihilfe oder Stützung auf der Grundlage der ermittelten Fläche berechnet. Liegt die Differenz zwischen der gemeldeten und tatsächlich ermittelten Fläche bei über 50 %, so wird der Antragsteller gemäß Art. 19 Abs. 2 Nr. 640/2014 und Ziffer 7.6.1 NiB-AUM 2016 ein weiteres Mal bis zur Höhe des Betrages, der der Differenz zwischen der gemeldeten und der ermittelten Fläche entspricht, von der Zuwendung ausgeschlossen. Wie dargelegt beträgt diese Differenz vorliegend 100 %, weil die Klägerin entgegen den Zuwendungsbestimmungen der Richtlinie NiB-AUM 2016 keine der Flächen selbst bewirtschaftet hat. Der Ausschlussbetrag für 2019 hat die Beklagte zutreffend aus dem Produkt der beantragten Fläche (31,7928 ha) aus dem Auszahlungsantrag für 2017 (Bl. 20 BA002 zu 1 A 245/20) und dem Fördersatz von 273 EUR/ha errechnet (8.679,43 EUR).

V. Die Festsetzung der Verwaltungskosten für den Ausgangsbescheid findet in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, §§ 3, 5 und 13 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Nr. 8 NVwKostG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 der Allgemeinen Gebührenordnung - AllGO - und Nr. 1.10 der Anlage zur AllGO ihre rechtliche Grundlage und unterliegt keinen rechtlichen Bedenken. Danach fallen bei der Rückforderung zu Unrecht gewährter Zuwendungen oder Geldleistungen Gebühren nach Zeitaufwand, jedoch mindestens in Höhe von zehn vom Hundert der Rückforderungssumme und höchstens in Höhe von 10.000,00 EUR an, die mithin vorliegend zutreffend mit 927,94 EUR berechnet und festgesetzt wurden.

Die Festsetzung der Kosten für das Widerspruchsverfahren in Höhe von 1.391,61 EUR ist ebenfalls rechtlich nicht zu beanstanden und beruht auf §§ 1, 3 und 5 NVwKostG in Verbindung mit Ziffer 1.9.1.1 der Anlage zur AllGO, wonach die Gebühr für eine Entscheidung über einen Rechtsbehelf - hier den Widerspruch der Klägerin - in einer gebührenpflichtigen Angelegenheit das 1,5-fache der Gebühr, die für die angefochtene Entscheidung anzusetzen war, beträgt. Soweit das 1,5-fache von 927,94 EUR tatsächlich 1.391,91 EUR und nicht wie im Widerspruchsbescheid festgesetzt 1.391,61 EUR beträgt, ist dies vorliegend unerheblich, weil die Klägerin durch diese Abweichung nicht beschwert ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Berufung gemäß § 124a Abs. 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO durch das Verwaltungsgericht liegen nicht vor.

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