II.

Die auf den Antrag der Samtgemeinde Salzhausen zugelassene Berufung führt zur Änderung des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 20. März 2001 und zur Abweisung der auf Erteilung eines Bauvorbescheides zur Errichtung von zwei Windenergieanlagen mit einer Nennleistung von 1 MW am Standort P. gerichteten Klage. Der Klägerin steht ein Anspruch auf Erteilung eines entsprechenden Bauvorbescheides gemäß § 74 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 NBauO nicht zu. Der Errichtung von zwei Windenergieanlagen auf dem Flurstück D. - Standort E. - stehen öffentliche Belange gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegen, und zwar in Form der entgegenstehenden Darstellungen des Flächennutzungsplanes der Samtgemeinde Salzhausen in seiner hier maßgeblichen 22. Änderung. Der Standort der zwei Windenergieanlagen liegt weder im Bereich von dargestellten Vorrangflächen noch innerhalb der so genannten Potenzialflächen. Zwar weist die 22.Änderung des Flächennutzungsplanes der Samtgemeinde Abwägungsfehler insoweit auf, als für das gesamte Samtgemeindegebiet lediglich eine einzige, mit nur ca. 8,4 ha zudem noch sehr kleine Vorrangfläche für Windenergie dargestellt worden ist. Dieser Abwägungsfehler führt allerdings nur zur Teilunwirksamkeit der 22. Änderung dahingehend, dass es einerseits bei dem Ausschluss von Windenergieanlagen in den Ausschlussgebieten verbleibt, dagegen in den Potenzialflächen die Zulässigkeit von Windenergieanlagen nunmehr insgesamt eröffnet wird. Die zur Genehmigung gestellten Windenergieanlagen liegen innerhalb der Ausschlussflächen. Dort stehen ihnen wegen ihrer Lage innerhalb der Ausschlussflächen öffentliche Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegen.

Dem insbesondere im Termin zur mündlichen Verhandlung vorgetragenen Ansatz der Klägerin, der 22. Änderung des Flächennutzungsplanes fehle es bereits wegen eines insgesamt nicht schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzeptes an der Erforderlichkeit bzw. der Planrechtfertigung im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB, ist jedenfalls in dieser Allgemeinheit nicht zu folgen. Nach dieser Vorschrift haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Das Merkmal der "Erforderlichkeit" erfasst nicht nur Bebauungspläne, sondern auch - wie hier - Flächennutzungspläne. Nach § 1 Abs. 3 BauGB darf die Gemeinde von ihrer Planungsbefugnis nur Gebrauch machen, wenn dies für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Der Bebauungsplan muss mit anderen Worten geeignet sein, der ihm zugedachten Leitfunktion zu genügen und dem Entwicklungs- und Ordnungsbild zu dienen. Eine Bauleitplanung, welche zur städtebaulichen Ordnung nicht in Beziehung steht, verletzt § 1 Abs. 3 BauGB und kann schon aus diesem Grunde keinen Bestand haben. Der Bezug zum Entwicklungs- und Ordnungsauftrag der planenden Gemeinde ist gegeben, wenn hinreichend gewichtige städtebauliche Allgemeinbelange für eine bestimmte Planung sprechen. Die Gemeinde besitzt für die Frage der städtebaulichen Erforderlichkeit der Planung nach § 1 Abs. 3 BauGB ein weites planerisches Ermessen. Der Gesetzgeber ermächtigt sie, die "Städtebaupolitik" zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht (BVerwG, Beschl. v. 14.8.1995 - 4 NB 21.95 - Buchholz 406.11, § 1 BauGB Nr. 86; Beschl. v. 11.5.1999 - 4 BN 15.99 - NVwZ 1999, 1338). Dabei ist zu berücksichtigen, dass es sich bei der Erforderlichkeit nur um einen "groben Maßstab" handelt; für die Erforderlichkeit reicht es aus, wenn der Plan "vernünftigerweise geboten" ist. Maßgeblich für die Erforderlichkeit ist die planerische Konzeption der Gemeinde (BVerwG, Urt. v. 25.1.1993 - 8 C 46.91 - NVwZ 1993, 1102; BVerwG, Urt. v. 6.6.2002 - 4 CN 4.01 - NVwZ 2003, 98 = ZfBR 2002, 792; BVerwG, Urt. v. 19.9.2002 - 4 CN 1.02 - DVBl 2003, 204; gerade zur Darstellung von Vorranggebieten für Windenergieanlagen in Flächennutzungsplänen BVerwG, Urt. v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 - DVBl 2003, 797 = ZfBR 2003, 370).

Der in der 22. Änderung des Flächennutzungsplanes 1. dargestellten Vorrangfläche für Windenergie kann eine hinreichend bestimmte städtebauliche Ordnungsvorstellung der Samtgemeinde Salzhausen nicht abgesprochen werden, auch wenn es sich lediglich um eine Fläche von nur ca. 8,4 ha handelt. Die Vorrangfläche stellt eine positive Standortzuweisung für Windenergieanlagen im nördlichen Samtgemeindegebiet dar, mit der jedenfalls nach Vorstellung der planenden Samtgemeinde eine Ausschlusswirkung für das übrige Samtgemeindegebiet verbunden ist. Dass die Darstellung dieser Vorrangfläche auch auf einer planerischen Konzeption der Samtgemeinde beruht, belegen die Vorgänge über die 22. Änderung des Flächennutzungsplanes. Die ausgewiesene Vorrangfläche ist auch für Windkraftanlagen geeignet; dort sind bereits mehrere Windkraftanlagen errichtet worden. Nicht im Rahmen der "Erforderlichkeit" sind dagegen Fragen zu prüfen, ob etwa die dargestellte Vorrangfläche angesichts der Gegebenheiten im Samtgemeindegebiet ausreichend dimensioniert ist oder ob einzelne Abwägungsschritte abwägungsfehlerfrei vorgenommen worden sind. Diese Prüfung bleibt dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 6 BauGB vorbehalten.

Grundlage der Entscheidung des Senats ist dabei zunächst die - den Planungsvorbehalt der Gemeinde mehr oder weniger einschränkende - Rechtsprechung des 1. Senats des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts, namentlich sein Urteil vom 20.07.1999 - 1 L 5203/96 - ZfBR 2000, 61 = BRS 62 Nr. 110 = NVwZ 1999, 1358; ferner Beschluss vom 20.12.2001 - 1 MA 3579/01 - ZfBR 2002, 268 = DVBl 2002, 717 = NVwZ-RR 2002, 332; Beschluss vom 17.01.2002 - 1 L 2504/00 - ZfBR 2002, 362 = NuR 2002, 429 = BauR 2002, 895; Beschluss vom 5.12.2002 - 1 LA 244/02 - NordÖR 2003, 73 = NuR 2003, 377 = NdsRpfl. 2003, 260. Dem stehen die das Planungsermessen der Gemeinde mehr betonenden Urteile des OVG Münster vom 30.11.2001 - 7 A 4857/00 - ZfBR 2002, 495 = NVwZ 2002, 1135 und OVG Rheinland-Pfalz vom 28.02.2002 - 1 A 11625/01 - BauR 2002, 1053 gegenüber. Das Bundesverwaltungsgericht hat nunmehr in drei jüngeren Entscheidungen zur Zulässigkeit von Windenergieanlagen Stellung genommen, und zwar insbesondere in seinem Urteil vom 17.12.2002 - 4 C 15.01 - a.a.O. (zu OVG Münster) sowie in seinen Urteilen vom 13.03.2003 - 4 C 3.02 - ZfBR 2003, 469 = BauR 2003, 1172 = NVwZ 2003, 1261 sowie - 4 C 4.02 - NVwZ 2003, 738 = = ZfBR 2003, 464 = DVBl 2003, 1064 (jeweils zu OVG Rheinland-Pfalz).

Das Bundesverwaltungsgericht geht dabei - zusammengefasst - von folgenden Grundsätzen aus: Der Planvorbehalt des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ermöglicht es der Gemeinde, Windkraftanlagen durch Darstellung im Flächennutzungsplan auf bestimmte Standorte zu konzentrieren. Er erlaubt es ihr aber nicht, das gesamte Gemeindegebiet für die Vorhaben zu sperren. Der Gemeinde ist es andererseits verwehrt, durch die Darstellung von Flächen, die für die vorgesehene Nutzung objektiv ungeeignet sind oder sich in einer Alibifunktion erschöpfen, Windkraftanlagen unter dem Deckmantel der Steuerung in Wahrheit zu verhindern. Die Gemeinde muss dagegen nicht sämtliche Flächen, die sich für Windkraftanlagen eignen, gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in ihrem Flächennutzungsplan auch darstellen. Bei der Gebietsauswahl und dem Gebietszuschnitt braucht sie die durch § 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB gestützten Interessen in der Konkurrenz mit gegenläufigen Belangen nicht vorrangig zu fördern (keine spezielle Förderungspflicht). Sie darf diese Interessen nach den zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätzen zurückstellen, wenn hinreichend gewichtige städtebauliche Gründe dies rechtfertigen.

Nach diesen Gewichtungsvorgaben sieht der Senat die Vorgehensweise der Samtgemeinde Salzhausen bei der 22. Änderung ihres Flächennutzungsplanes vom Grundsatz her als nicht abwägungsfehlerhaft an. Die Samtgemeinde ist bei ihrer Planung von folgender Systematik ausgegangen: Sie hat zunächst alle Flächen kartiert, auf denen ihrer Einschätzung nach aus Gründen des Naturschutzes, des Immissionsschutzes und aus Sicherheitsgründen die Errichtung von Windenergieanlagen von vornherein ausgeschlossen werden soll (sog. Negativplanung). Dazu zählen im Einzelnen die folgenden Kriterien: Naturschutzgebiete-Landschaftsschutzgebiete, Waldflächen, Siedlungsflächen, klassifizierte Verkehrswege (Straße und Schiene), Hochspannungsfreileitungen und Richtfunktrassen, Wasserflächen/Überschwemmungsgebiete und Flächen mit hoher Erholungseignung. Diesen einzelnen Kriterien werden - je nach Schutzwürdigkeit bzw. Schutzwertigkeit - zusätzlich bestimmte Schutzabstände zugestanden, und zwar zu Naturschutzgebieten mindestens 500 m, zu Landschaftsschutzgebieten mindestens 200 m, zu Waldflächen mindestens 200 m, zu Siedlungsgebieten mindestens 500 m und zu Einzelhäusern 300 m. Zu klassifizierten Verkehrswegen und Hochspannungsleitungen ist eine Kipphöhe von 150 m zu beachten, zu Wasserflächen und Flächen mit hoher Erholungseignung ist ein Abstand von ebenfalls 200 m einzuhalten. Aus den von der Negativplanung erfassten - und insoweit für eine Windenergienutzung ungeeigneten - Flächen folgen andererseits so genannte Potenzialflächen, d. h. Flächen, die nach einer näheren Untersuchung für die Errichtung von Windenergieanlagen geeignet sein können. Die Eignung dieser Flächen für eine Windenergienutzung steht zu diesem Zeitpunkt noch nicht fest. Die Potenzialflächen werden einer näheren Untersuchung nach bestimmten Abwägungskriterien unterworfen. Dazu zählen avifaunistisch wertvolle Bereiche, potenzielle Naturschutzgebiete, potenzielle Landschaftsschutzgebiete und Gebiete mit mittlerer Bedeutung für die Erholung laut Landschaftsrahmenplan.

Diese Vorgehensweise der Samtgemeinde Salzhausen ist auf der Grundlage der oben angeführten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgericht nicht zu beanstanden. Zwar gibt es Anhaltspunkte dafür, dass gewisse graduelle Abweichungen zur Rechtsprechung des 1. Senats des Niedersächsischen OVG vorliegen dürften. Vergleichbares gilt auch für den Erlass des MI vom 11. Juli 1996, der im Übrigen nach dem neu gefassten Erlass vom 26. Januar 2004 nicht mehr anzuwenden ist. Der Erlass vom 24. Januar 2004 empfiehlt nunmehr, etwa bei der Entscheidungsfindung im Rahmen des Abwägungsvorganges zu Gebieten mit Wohnbebauung von einen Mindestabstand von 1000 m auszugehen. Unabhängig davon sind nunmehr die Vorgaben durch das Bundesverwaltungsgericht maßgeblich, namentlich seine Ausführungen in dem Urteil vom 17. Dezember 2002. Danach muss der Flächennutzungsplanträger weder die Nutzung der Windenergie "fördern", noch muss er jeden nur "möglichen" Standort für eine Windenergienutzung auch tatsächlich darstellen. Der den Gemeinden bzw. den Samtgemeinden eingeräumte "Planungsvorbehalt" lässt weitere, allerdings im Einzelfall jeweils zu rechtfertigende Planungsfreibereiche zu. Es ist dem Planungsträger insbesondere nicht verwehrt, schon im Vorfeld schädlichen Umwelteinwirkungen und potenziell unvereinbaren Nutzungen entgegenzuwirken. Abwägungsfehlerhaft ist eine am Vorsorgegrundsatz des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG orientierte Planung im Rahmen des Darstellungsprivilegs des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erst dann, wenn sie auch unter Berücksichtigung des Gestaltungsspielraums, den der Gesetzgeber den Gemeinden zubilligt, städtebaulich nicht mehr begründbar ist. Angesichts dieser Ausführungen ist das Vorgehen der Samtgemeinde Salzhausen - jedenfalls vom Grundsatz her - nicht als abwägungsfehlerhaft zu bewerten.

Allerdings sind dem Planungsträger Grenzen gesetzt. Der Gesetzgeber gestattet es, das durch § 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB rechtlich geschützte Nutzungsinteresse in der Konkurrenz mit anderen Abwägungsbelangen ggf. zurückzustellen. Ein solches "Wegwägen" ist indes rechtfertigungsbedürftig. Ist die Planung nicht durch eine auch die Windenergie einbeziehende grundsätzliche Abwägungsoffenheit gekennzeichnet, sondern von vornherein in eine bestimmte Richtung vorgeprägt, so sind Abwägungsdefizite vorprogrammiert. Wo die Grenze zur unzulässigen Verhinderungsplanung verläuft, lässt sich nicht abstrakt bestimmen. Die Grenze liegt dort, wo die Flächennutzungsplanung Merkmale einer verschleierten Verhinderungsplanung aufweist, wo die "restriktive Steuerung" in eindeutiger Weise überwiegt. Diese muss allerdings nicht bereits dann vorliegen, wenn die Abwägung der Gemeinde zu dem Ergebnis führt, dass nur eine einzige Konzentrationszone dargestellt werden kann. Die 22. Änderung des Flächennutzungsplanes der Samtgemeinde Salzhausen stellt lediglich eine Konzentrationszone nördlich von L. mit einer Fläche von 8,4 ha dar. Diese Fläche reicht - knapp - zur Errichtung von 3 Windenergieanlagen aus. Von den insgesamt kartierten 15 Potenzialflächen ist mit den unterschiedlichsten Gründen nur e i n e - noch dazu eine nur relativ kleine Potenzialfläche - verblieben, die dann als Sondergebiet Windenergieanlagen/Landwirtschaft in der 22. Änderung dargestellt worden ist. Die gegebenen Umstände lassen nach Auffassung des Senats nur den Schluss auf eine unzulässige Verhinderungsplanung zu. Das Bundesverwaltungsgericht führt in diesem Zusammenhang aus: "Beschränkt sich die Gemeinde darauf, eine einzige Konzentrationszone auszuweisen, so ist dies, für sich genommen, noch kein Indiz für einen fehlerhaften Gebrauch der Planungsermächtigung. Auch Größenangaben sind, isoliert betrachtet, als Kriterium ungeeignet. Die ausgewiesene Fläche ist nicht nur in Relation zu setzen zur Gemeindegröße, sondern auch zur Größe der Gemeindegebietsteile, die für eine Windenergienutzung, aus welchen Gründen auch immer, nicht in Betracht kommen. Dazu gehören nicht zuletzt die besiedelten Bereiche, zusammenhängende Waldflächen sowie Flächen, die auf Grund der topografischen Verhältnisse im Windschatten liegen. Eignet sich nur ein geringer Teil des Gemeindegebiets für eine Windenergienutzung, so lässt sich eine im Vergleich zur Gesamtgröße kleine Konzentrationszone schon aus diesem Grunde nicht als Indikator für eine missbilligenswerte Verhinderungstendenz werten." Ein Vorranggebiet von nur 8,4 ha ist im Verhältnis zur Größe desüberplanten Samtgemeindegebietes angesichts fehlender "besonderer" örtlicher Gegebenheiten hier allerdings so klein, dass der Windenergienutzung im Plangebiet nicht in substanzieller Weise Raum geschaffen wird. Vielmehr legen die Umstände den Schluss nahe, dass die Samtgemeinde Salzhausen die 22. Änderung ihres Flächennutzungsplanes mit der Zulassung von nur 8,4 ha für die Windenergienutzung als Mittel benutzt hat, unter dem Deckmantel der Steuerung Windkraftanlagen in Wahrheit zu verhindern. Diesem rechtlichen Ansatz des Senates ist offensichtlich die Samtgemeinde nach Durchführung der mündlichen Verhandlung vom 8. Juli 2003 und den vom Senat dort gegebenen Hinweisen inzwischen auch mit der 27. Änderung des Flächennutzungsplanes gefolgt. Die 27.Änderung mit der Darstellung von drei weiteren Vorrangflächen für Windenergie ist aber zum Zeitpunkt der abschließenden Entscheidung des Senates über das Berufungsverfahren in der zweiten mündlichen Verhandlung vom 28. Januar 2004 noch nicht in Kraft getreten. Der Inhalt der 27. Änderung des Flächennutzungsplanes kann daher auch - noch - nicht zu Grunde gelegt werden (vgl. insoweit BVerwG, Urt. v. 13.3.2003 - 4 C 3.02 -, a.a.O.). Der Entwurf eines Flächennutzungsplanes stellt noch keine beachtliche Rechtsänderung dar, jedenfalls dann nicht, wenn er - wie hier - noch keine Planreife im Sinne von § 33 BauGB aufweist.

Von dieser Erkenntnis ausgehend stellt sich die Frage nach den Folgen dieser Bewertung. Das Verwaltungsgericht hat eine Reparatur des abwägungsfehlerhaften Flächennutzungsplanes über § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB abgelehnt. Danach sind Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Es stellt sich die - bislang in der Rechtsprechung nicht näher diskutierte - Frage, ob der oben festgestellte Abwägungsfehler zur Nichtigkeit des Flächennutzungsplanes insgesamt führt, ob von einer Teilnichtigkeit ausgegangen werden kann oder ob der festgestellte Abwägungsfehler sogar unbeachtlich sein kann, weil er sich auf das Abwägungsergebnis nicht ausgewirkt hat. Den letzteren Weg ist der 1. Senat in seinem Urteil vom 20.07.1999 - 1 L 5203/99 -, a.a.O., gegangen. Er ist - trotz festgestellter Abwägungsfehler - zu dem Ergebnis gelangt, dass "nicht die konkrete Möglichkeit" bestehe, dass das Abwägungsergebnis ohne die festgestellten Mängel "anders ausgefallen wäre". Diesen Weg sieht der Senat hier verschlossen. Die mit der 22. Änderung des Flächennutzungsplanes beschlossene Darstellung vor Vorrangflächen für Windenergieanlagen hätte in mehrfacher Hinsicht auch "anders" ausfallen können. Der Senat sieht demgegenüber - ausgehend vom Grundsatz der Planerhaltung und von den in §§ 214 f BauGB niedergelegten Gedanken - die Annahme einer Teilnichtigkeit des Flächennutzungsplanes im letzten Abwägungsschritt als sachgerecht an. Diese Lösung vermeidet den sonst auftretenden "Totalschaden", insbesondere im Falle der Feststellung etwa eines Abwägungsfehlers nur bei einer einzelnen Vorrangfläche. Die Zulassung einer Teilnichtigkeit bei Flächennutzungsplänen, insbesondere bei der Übertragung dieses Gedankens auf die zwei Stufen der Betrachtung, nämlich der Ausschlussgebiete einerseits und der Potenzialflächen andererseits, macht die Samtgemeinde Salzhausen nicht gewissermaßen "planlos". Sie vermeidet insbesondere eine aus der Sicht der den Flächennutzungsplan aufstellenden Gemeinde unerträglichen Rechtsunsicherheit in Zeiten der Auseinandersetzung um einen rechtswirksamen Flächennutzungsplan. Gerade das vorliegende Verfahren zeigt dies exemplarisch auf (Bauvorbescheidsantrag vom 22. Juni 1999 auf der Grundlage der 22. Änderung des Flächennutzungsplanes; Aufstellungsverfahren der 27.Änderung des Flächennutzungsplanes im Herbst/Winter 2003). Diese Betrachtung des Senats akzeptiert die "Ausgangsplanung" der Samtgemeinde Salzhausen mit der Bestimmung der Ausschlussgebiete, geht bei der abwägenden Bewertung der verbliebenen Potenzialflächen "großzügig" vor, in dem der Gemeinde der ihr vom Gesetzgeber zugestandene Planungsvorbehalt inhaltlich eine maßgebliche Bedeutung eingeräumt wird und verschließt andererseits den Weg zu einer verschleierten Verhinderungsplanung, also der bloßen Feigenblatt-Planung. Diese rechtliche Beurteilung führt dazu, dass die von der Samtgemeinde Salzhausen kartierten 15 Potenzialflächen als "Manövriermasse" verbleiben. Sie kommen im Falle einer Teilnichtigkeit des letzten Abwägungsschrittes grundsätzlich weiterhin als Eignungsflächen in Betracht. Welche der 15 Eignungsflächen die Samtgemeinde allerdings letztlich ausschließen will bzw. kann, verbleibt allein in ihrem Planungsermessen. Es ist nicht Aufgabe des Senates, insoweit in eine nähereÜberprüfung einzutreten. Während der Standort Wulfsen im (Parallel-)Berufungsverfahren 2 A 99/00 - 9 LB 14/02 innerhalb einer Potenzialfläche liegt, trifft dies für den Standort E. nicht zu. Die Berufung muss daher insoweit erfolglos bleiben.