Die zulässige Klage ist unbegründet.

Der Kläger hat keinen Anspruch auf Berücksichtigung von weiteren 9,84 h Ackerland anstelle von Dauergrünland bei der Festsetzung der Zahlungsansprüche. Der angegriffene Bescheid der Beklagten vom 07.04.2006 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1, Abs. 5 VwGO).

Rechtsgrundlage für die Berücksichtigung von beihilfefähigen Flächen als Ackerflächen und nicht als Dauergrünlandflächen bei der Festsetzung des Wertes von Zahlungsansprüchen ist § 5 Abs. 1, Abs. 3 Nr. 2 des Gesetzes zur Durchführung der einheitlichen Betriebsprämie (BetrPrämDurchfG).

Neben der Anzahl ist der Wert der Zahlungsansprüche maßgeblich für die jährlich zu beantragende Beihilfe, da diese im Rahmen der Betriebsprämienregelung auf der Grundlage zugeteilter Zahlungsansprüche für eine entsprechende Hektarzahl beihilfefähiger Flächen gezahlt wird (Art. 33 Abs. 1a und Art. 36 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1782/2003). Dass Ackerflächen einen anderen Wert als Dauergrünlandflächen haben, beruht darauf, dass die Bundesrepublik Deutschland von der Möglichkeit nach Art. 59 VO (EG) Nr. 1782/2003 Gebrauch gemacht hat, den Gesamtbetrag der regionalen Obergrenze nach Art. 58 VO (EG) Nr. 1782/2003 teilweise auf alle Betriebsinhaber der jeweiligen Region aufzuteilen. Deshalb war sie nach Art. 61 VO (EG) Nr. 1782/2003 ermächtigt, für Dauergrünland und sonstige förderfähige Hektarflächen (insbesondere Ackerland) unterschiedliche Werte pro Einheit festzusetzen. In Umsetzung des gewählten Kombinationsmodells bestimmt § 5 Abs. 1 BetrPrämDurchfG, dass sich der Wert des Zahlungsanspruchs aus einem flächenbezogenen Betrag und einem betriebsindividuellen Betrag (BIB) zusammensetzt. Letzterer berechnet sich für das Jahr 2005 nach § 5 Abs. 3 BetrPrämDurchfG, indem zunächst die Summe der betriebsindividuellen Beträge für jede Region von der jeweiligen regionalen Obergrenze abgezogen und sodann der nach dem Abzug verbleibende Teil der regionalen Obergrenze nach Art. 59 Abs. 3 Unterabsatz 1 VO (EG) Nr. 1782/2003 aufgeteilt wird. Dabei wird unterschieden zwischen Flächen, die am 15.05.2003 als Dauergrünland genutzt wurden, und anderen Flächen. Hierzu ist in Anlage 2 zu § 5 BetrPrämDurchfG für die Regionen Niedersachsen und Bremen für Dauergrünland ein Wertverhältnis von 0,391 festgelegt, was zu einem entsprechend niedrigeren Basiswert des Zahlungsanspruchs je Hektar Dauergrünland (99,75 EUR) gegenüber Ackerland (255,12 EUR) führt.

Ob eine Fläche als Dauergrünland i.S.d. Art. 61 VO (EG) Nr. 1782/2003 i.V.m. § 5 Abs. 3 Nr. 2 BetrPrämDurchfG einzuordnen ist, richtet sich nach Art. 32 Abs. 4 VO (EG) Nr. 795/2004. Danach gelten als für die Anwendung von Art. 54 Abs. 2 und Art. 61 VO (EG) Nr. 1782/2003 im Jahr 2003 als Dauergrünland genutzte Flächen a) die von einem Betriebsinhaber in seinem Beihilfeantrag für 2003 als Dauergrünland angemeldeten Flächen, und b) die von einem Betriebsinhaber in seinem Beihilfeantrag für 2003 nicht angemeldeten Flächen, es sei denn, es kann nachgewiesen werden, dass diese Flächen im Jahr 2003 nicht als Dauergrünland genutzt wurden.

Art. 32 Abs. 4 VO (EG) Nr. 795/2004 entspricht damit Art. 3 Abs. 4 lit. a VO (EG) Nr. 796/2004. Danach wird dem zur Erhaltung von Dauergrünland durch die Mitgliedstaaten zu wahrenden Verhältnis zwischen Dauergrünland und der gesamten landwirtschaftlich genutzten Flächen das Dauergrünland zugrunde gelegt, das von den Betriebsinhabern im Jahr 2003 als Dauergrünland angemeldet wurde, zuzüglich der im Jahr 2005 als Dauergrünland angemeldeten Flächen, welche im Jahr 2003 für keine andere Nutzung als Grünland angemeldet wurden. Letzteres gilt nur dann nicht, wenn der Betriebsinhaber nachweist, dass die betreffenden Flächen im Jahr 2003 nicht als Dauergrünland genutzt wurden.

Art. 32 Abs. 4 VO (EG) Nr. 795/2004 geht aufgrund der Verweisung auf den vorliegend einschlägigen Art. 61 VO (EG) Nr. 1782/2003 dem Art. 2 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 vor, auf den sich der Kläger beruft. Dies gilt aufgrund des Wortlauts auch in Ansehung der systematisch missglückten Einordnung in Art. 32 VO (EG) Nr. 795/2004, der Bedingungen für die Flächenstilllegung regelt. Art. 2 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 definiert „Dauergrünland“ als Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs waren, ausgenommen Flächen im Rahmen von Stilllegungsregelungen. Die Vorschrift stellt damit auf die tatsächliche Nutzung der entsprechenden Fläche ab, während Art. 32 Abs. 4 VO (EG) Nr. 1974/2004 allein die Anmeldung der Fläche als Dauergrünland im Antrag auf Agrarförderung 2003 zugrunde legt. Insoweit enthält die Regelung eine Fiktion, die der Behörde die entsprechenden Feststellungen erleichtern soll (so VG Braunschweig, Urt. v. 05.07.2007, 2 A 13/07, n.v.).

Maßgeblich ist damit allein die Anmeldung der betreffenden Flächen im Antrag auf Agrarförderung 2003. Auf die Dauer der Nutzung außerhalb der Fruchtfolge kommt es nicht an. Dass dies zu Härten führen kann, hat der deutsche Verordnungsgeber in Kauf genommen, als er von der Möglichkeit des Art. 32 Abs. 4 Satz 2 VO (EG) Nr. 795/2004 keinen Gebrauch gemacht hat. Nach dieser Vorschrift können die Mitgliedstaaten abweichend von Satz 1 regeln, dass Flächen, die im Beihilfeantrag für 2003 und in den Beihilfeanträgen für mindestens fünf Jahre vor 2003 durchgehend als für den Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzte Flächen angemeldet wurden, als im Jahr 2003 als Dauergrünland genutzte Flächen gelten. Im Rahmen der Beratungen über die Betriebsprämiendurchführungsverordnung beantragte das Land Rheinland-Pfalz, die Option des Art. 32 Abs. 4 Satz 2 VO (EG) Nr. 795/2004 auszuüben und in die Betriebsprämiendurchführungsverordnung folgenden § 2a einzufügen:

„Flächen, die im Beihilfeantrag für 2003 und in den Beihilfeanträgen für mindestens fünf Jahre vor 2003 durchgehend als für den Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzte Flächen angemeldet wurden, gelten als im Jahr 2003 als Dauergrünland genutzte Flächen.“

In der Begründung des Änderungsantrags (BR-Drs. 728/2/04 v. 02.11.2004) heißt es hierzu:

„[...]

Die Anwendung dieser Option hätte dagegen den Vorteil, dass durch eine 5-jährige „Rückschau“ über alle Flächen die in den Ländern z.T. doch erheblich unterschiedlichen „Codierungsgewohnheiten“ bei den Flächennachweisen ausgeglichen werden können.

Wird diese Option nicht angewandt, hat dies aufgrund der o.a. „Codierungsgewohnheiten“ im Übrigen auch zur Folge, dass es von der gewählten Angabe des Landwirts im Flächennachweis 2003 abhängt, ob ein Härtefall gemäß § 13 der vorliegenden Verordnung begründet wird oder nicht. Dies hat zur Folge, dass bei völlig identischen Sachverhalten (z.B. Teilnahme mit 1 ha Ackerfläche an einem Agrarumweltprogramm mit Umwandlung von Ackerfläche in extensiv zu nutzendes Dauergrünland) in Abhängigkeit der Codierung in 2003 völlig voneinander abweichende Verwaltungsverfahren mit entsprechend abweichenden Ergebnissen in Gang gesetzt werden müssen. Hat nämlich der Landwirt in 2003 die Kulturart „Wiese“ für die umgewandelte Fläche gewählt, muss er einen Antrag auf „Härtefall“ stellen und der Verrechnung gemäß § 13 Abs. 1 zustimmen. Hat er dagegen „Wechselgrünland“ gewählt, erhält er „automatisch“ einen Zahlungsanspruch für Ackerland und kann die Prämie aus der Agrarumweltmaßnahme weiterhin ungeschmälert erhalten.

Eine solche Ungleichbehandlung kann nicht gewollt sein.“

Der Änderungsantrag fand keine Mehrheit. Der Verordnungsgeber hat - wohl im Sinne der Verwaltungsvereinfachung - die mit der Anwendung des Art. 32 Abs. 4 Satz 1 VO (EG) Nr. 795/2004 im Einzelfall einhergehende Härte in Kauf genommen, die aus einer falschen Codierung als Dauergrünland in 2003 erwächst.

Diese Härte trifft vorliegend den Kläger. Der Kläger hat die betreffenden Flurstücke im Antrag auf Agrarförderung 2003 als Dauergrünland angemeldet, indem er die Flächen als Wiesen (Code-Nr. 451) codierte. Ausweislich der für das Antragsjahr 2003 geltenden Hinweise zum Ausfüllen des Gesamtflächen- und Nutzungsnachweises fällt der Code unter die Kulturarten „Futterbau“ (Ziff. VI. zum Verzeichnis der anzugebenden Kulturarten/Fruchtarten), dort unter die Rubrik Dauergrünland. Hierzu gehören neben Wiesen auch Mähweiden (Code-Nr. 452), Weiden (Code-Nr. 453), Hutungen (Code-Nr. 454) und beweidete Sand- und Moorheiden (Code-Nr. 461).

Der in den Hinweisen vorgenommenen Einordnung lag aufgrund der Bindungswirkung von EG-Verordnungen die Definition des Begriffs „Dauergrünland“ nach Anhang I Nr. 1 zur für die Agrarförderung 2003 maßgeblichen VO (EG) Nr. 2316/1999 der Kommission vom 22. Oktober 1999 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 des Rates zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (ABl. L 280 v. 30.10.1999, S. 43) zugrunde. Danach handelt es sich bei Dauergrünland um nicht in die Fruchtfolge einbezogene, dauernd (für einen Zeitraum von mindestens fünf Jahren) grasbestandene Flächen. Nach dieser Definition waren die fraglichen Schlägen im Jahr 2003 (noch) nicht Dauergrünland, da der Kläger mit den vormaligen Ackerflächen erst seit 2001 an dem Feuchtgrünlandprogramm teilnimmt. Auf diese tatsächliche Lage kommt es nach dem oben Gesagten jedoch nicht an.

Ebenso wenig kommt es vorliegend auf die Unterlassung der Eintragung eines „D“ in Spalte 17 des GFN 2003 durch den Kläger an, da mit „D“ ausweislich der genannten Hinweise zum Ausfüllen des Gesamtflächen- und Nutzungsnachweises sogenanntes historisches Dauergrünland gemeint ist. Es kann dahinstehen, ob im Einzelfall etwas anderes gilt, wenn ein eingetragenes „D“ in Absprache mit einem Mitarbeiter der Beklagten als antragsannehmenden Behörde vom Antragsteller durchgestrichen ist, um zu erkennen zu geben, dass eine Dauergrünlandfläche im Sommer nach Antragstellung aufgrund eines Flächentausches umgebrochen und als Ackerland genutzt wird. Für einen derartigen Fall hat das Verwaltungsgericht Oldenburg entschieden, dass die Codierung als Mähweide (Code-Nr. 452) unter Berücksichtigung dieser Umstände auszulegen ist (VG Oldenburg, Urt. v. 16.10.2007, 12 A 2553/06, Rechtsprechungsdatenbank der niedersächsischen Verwaltungsgerichtsbarkeit). Eine Auslegung der Codierung der betreffenden Flächen kommt hier indes nicht in Betracht. Zum einen trug der Kläger in Spalte 17 des GFN 2003 nichts ein. Zum anderen entspricht der Erklärungswert dieser Auslassung der tatsächlichen Lage der betreffenden Flächen, die in dem für das sogenannte historische Dauergrünland maßgeblichen Zeitraum vom 01.01.1987 bis zum 31.12.1991 gerade nicht als Grünland genutzt worden waren.

Da maßgeblich die Codierung und nicht der tatsächliche Status der Flächen im Jahr 2003 ist, kann sich der Kläger auch nicht auf den Hinweis unter Ziffer IV der Bescheide über die Teilnahme an dem Feuchtgrünlandprogramm berufen, in dem es heißt, die Erfüllung der Nebenbestimmung Nr. 3 Spiegelstrich 4 diene der Erhaltung des Ackerstatus der Flächen und aller damit verbundenen Möglichkeiten über das Jahr 2007 hinaus. Es kann dahinstehen, ob es sich hierbei um Zusicherungen (gerichtet auf Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes) i.S.d. § 38 VwVfG i.V.m. § 1 Nds. VwVfG handelt. Denn der Hinweis ist ersichtlich auf die tatsächliche Nutzbarkeit der betreffenden Flächen nach Ablauf der Bindung im Jahr 2007 gerichtet, um damit auch die Beihilfefähigkeit der Flächen wiederherzustellen. Gem. Art. 7 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1251/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (ABl. L 160 v. 26.06.1999, S. 1) waren Dauergrünlandflächen grundsätzlich nicht beihilfefähig. Vorliegend kommt es indes weder auf die tatsächliche Nutzbarkeit der betreffenden Flächen ab 2007 noch auf die Beihilfefähigkeit der Flächen nach der aufgehobenen VO (EG) Nr. 1251/1999 an.

Die materiell fehlerhafte Codierung der betreffenden Flächen als „Wiesen“ und damit als Dauergrünland ist auch nicht als offensichtlicher Irrtum entsprechend Art. 19 VO (EG) Nr. 796/2004 zu berichtigen. Nach dem Hinweis des Niedersächsischen Ministeriums für den ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vom 09.05.2006 zum Erlass vom 25.10.2005 über die Anwendung des Art. 19 VO (EG) Nr. 796/2004 ist auch die Antragstellung 2003 in die Prüfung eines offensichtlichen Irrtums einzubeziehen, wenn hierauf im Rahmen der Zuteilung von Zahlungsansprüchen - wie in Art. 32 VO (EG) Nr. 795/2004 - Bezug genommen wird. Ob der Anwendungsbereich des Art. 19 VO (EG) Nr. 796/2004 etwa im Wege der Analogie auf die Antragstellung 2003 ausgedehnt werden kann, kann hier offen bleiben. Denn die Codierung der betreffenden Flächen durch den Kläger mit dem Code Nr. 451 stellt keinen offensichtlichen Irrtum i.S.d. Art. 19 VO (EG) Nr. 796/2004 dar.

Bei der gebotenen objektiven Betrachtung ist ein Irrtum nach der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts dann offensichtlich, wenn er bei einer Bearbeitung des Antrags ohne weiteres klar erkennbar ist und sich die Fehlerhaftigkeit der Angaben einem aufmerksamen und verständigen, mit den Umständen des Falles vertrauten Durchschnittsbeamten ohne weiteres aufdrängt (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 15.08.2007, 10 LA 37/06, juris, m.w.N.). Die zu Art. 5a VO (EWG) Nr. 3882/92 und zu Art. 12 VO (EG) Nr. 2419/2001 ergangene Rechtsprechung ist auf die entsprechende Regelung des Art. 19 VO (EG) Nr. 796/2004 übertragbar. Denn die Vorschriften sind nicht nur im Wesentlichen wortgleich. Die VO (EG) Nr. 796/2004 soll nach ihrem Erwägungsgrund 3 trotz des Regimewechsels in der Gemeinsamen Agrarpolitik die Grundsätze der aufgehobenen VO (EG) Nr. 2419/2001, die ihrerseits die VO (EWG) Nr. 3887/92 ersetzt hat, weiterführen. In Anlehnung an das Arbeitsdokument AGR 49533/2002 der Kommission zum Begriff offensichtlicher Irrtum gemäß Artikel 12 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 können danach u.a. simple Schreibfehler, die bereits bei der grundlegenden Prüfung des Antrages ins Auge fallen, sowie widersprüchliche Angaben innerhalb des Antrags einen offensichtlichen Fehler darstellen. Eine derartige Konstellation liegt hier nicht vor. Es ist nicht ohne weitere Kenntnisse von den Voraussetzungen des Programm, die sich in den Nebenbestimmungen - insbesondere in der Nebenbestimmung Ziff. 3, Spiegelstrich 1 - niedergeschlagen haben, und von der Dauer der Teilnahme des Klägers an dem Feuchtgrünlandprogramm zu erschließen, dass die mit dem Code Nr. 451 gekennzeichneten Flächen in dem GFN 2003 tatsächlich nicht schon fünf Jahre lang grasbewachsen und der Fruchtfolge entzogen waren.

Der Besonderheit des vorliegenden Falles kann bei der Zuweisung von Zahlungsansprüchen auch nicht im Rahmen einer Härtefallprüfung nach Art. 40 Abs. 5 VO (EG) Nr. 1782/2003 i.V.m. § 13 BetrPrämDurchfV Rechnung getragen werden. Nahmen Betriebsinhaber im Bezugszeitraum an Agrarumweltmaßnahmen i.S.d. Verordnungen (EWG) Nr. 2078/92 und (EG) Nr. 1257/1999 teil, wird nach Art. 40 Abs. 5 Satz 1 VO (EG) Nr. 1782/2003 der Referenzbetrag auf Grundlage eines nicht von der Agrarumweltmaßnahme erfassten Zeitraums berechnet. Im Gegenzug zum vollen Referenzbetrag müssen die Betriebsinhaber der Änderung der im Rahmen der betreffenden Agrarumweltmaßnahme zu zahlenden Beträge zustimmen, Art. 13 Abs. 1 Satz 3 lit. b) VO (EG) Nr. 795/2004 i.V.m. § 13 Abs. 1 BetrPrämDurchfV. Das im Jahr 2006 ausgelaufene Feuchtgrünlandprogramm des Landes Niedersachsen wurde zwar ausweislich der Richtlinie über die Förderung der Erhaltung, Entwicklung und Wiederherstellung von Feuchtgrünland in großräumigen Gebieten (Kooperationsprogramm Feuchtgrünland) (RdErl. d. MU v. 14.12.2001, Nds. MBl. 2001, S. 716 ff.) auf der Basis der Kapitel VI (Agrarumweltmaßnahmen) und IX (Förderung der Anpassung und Entwicklung von ländlichen Gebieten) der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 und unter finanzieller Beteiligung der EG durchgeführt. Es spricht damit einiges dafür, dass das Programm in den Anwendungsbereich von Art. 40 Abs. 5 VO (EG) Nr. 1782/2003 fällt. Allerdings hat Kläger im Jahr 2005 keinen entsprechenden Härtefallantrag gestellt. Er hat auch nicht der Kürzung der Beihilfe für die Teilnahme an dem Feuchtgrünlandprogramm gem. § 13 Abs. 1 BetrPrämDurchfV schriftlich zugestimmt. Eine Korrektur der innerhalb der Antragsfrist unterlassenen Antragstellung entsprechend Art. 19 VO (EG) Nr. 795/2004 kommt vorliegend nicht in Betracht, da in der Unterlassung eines Härtefallantrags bei gleichzeitiger voller Inanspruchnahme der Förderung der Agrarumweltmaßnahme, wie sie der Kläger vorliegend beantragt hat, kein offensichtlicher Fehler liegt. Der Antrag ist vielmehr in sich schlüssig, weil der Kläger auf einen Teil der Förderung für die Teilnahme an dem Feuchtgrünlandprogramm hätte verzichten müssen, um über die Härtefallregelung in den Genuss höherwertiger Zahlungsansprüche für Ackerland zu kommen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.