Entscheidungsgründe

Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.

Zunächst bestehen gegen die Zulässigkeit der Klage keine Bedenken. Insbesondere ist der Verwaltungsrechtsweg im Sinne des § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO gegeben, weil es sich bei der Klage um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art handelt. Der Beklagte als Realverband, der gemäß § 2 des Realverbandsgesetzes (RealVG) eine Körperschaft des öffentlichen Rechts ist, agiert öffentlich-rechtlich, sofern sich seine Entscheidungen und Maßnahmen gegen Mitglieder richten (vgl. Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschl. v. 22.09.2008 – 10 LA 178/07 – juris). Auch die in der Erweiterung der Klage auf die Anfechtung auch des Beitragsbescheids vom 18. März 2019 durch Schriftsatz des Klägers vom 15. April 2019 (Bl. 37 d.A.) liegende Klageänderung ist schon deshalb gemäß § 91 Abs. 1, 1. Var. VwGO zulässig, weil der Beklagte sich im Schriftsatz vom 29. April 2019 (Bl. 49 d.A.) rügelos zu ihr eingelassen hat, § 91 Abs. 2 VwGO.

Die Klage ist jedoch unbegründet. Die angegriffenen Beitragsbescheide sind nicht rechtswidrig und verletzen den Kläger demgemäß nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Sie basieren auf einer wirksamen Rechtsgrundlage und sind in formeller wie in materieller Hinsicht nicht zu beanstanden.

Rechtsgrundlage der Beitragsbescheide ist jeweils § 29 Abs. 1 RealVG.

Die Beitragsbescheide sind in formeller Hinsicht rechtlich nicht zu beanstanden. Zunächst greift die Rüge des Klägers, die Bescheide ließen ihren Aussteller nicht erkennen, nicht durch. Nach § 37 Abs. 3 S. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Nds. VwVfG muss ein schriftlich erlassener Verwaltungsakt lediglich die ausstellende Behörde erkennen lassen und mit der Unterschrift oder der Namenswiedergabe der für die Behörde handelnden Person versehen sein. Das ist hier der Fall, da die Bescheide den Beklagten als Aussteller erkennen lassen und die Unterschrift seines ersten und – insoweit jedenfalls aus Sicht des Verwaltungsverfahrensrechts überobligatorisch – auch des zweiten Vorsitzenden darauf verzeichnet ist.

Hinsichtlich der weiteren Rüge des Klägers, die Berechnungsmethode, die den Beitragsbescheiden zugrundeliege, sei nicht erkennbar, ist ebenfalls kein Rechtsfehler zu erkennen. Ein solcher wäre nach zweckmäßiger Auslegung des klägerischen Vortrags einerseits denkbar mit Blick auf das Begründungsgebot nach § 39 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Nds. VwVfG, andererseits mit Blick auf das Bestimmheitsgebot des § 37 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Nds. VwVfG. Beide Erfordernisse werden durch die angegriffenen Bescheide jedoch gewahrt. Sie geben jeweils wieder, welche anteilige Fläche der Beklagte für den Kläger veranschlagt hat und mit welchem Beitragssatz diese Fläche angesetzt wird. Zudem werden die angewendeten Rechtsgrundlagen zutreffend angegeben. Damit sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe für den Bescheid im Sinne des § 39 Abs. 1 S. 2 VwVfG i.V.m. § 1 Nds. VwVfG umrissen. Ob die Begründung des Bescheids, insbesondere hinsichtlich der zwischen den Beteiligten im Streit stehenden Flächenangaben, inhaltlich zutrifft, ist für das Begründungserfordernis rechtlich ohne Belang (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 19. Aufl., § 39 Rn. 2). Die Pflicht zur Begründung ist insoweit lediglich formal zu verstehen. Es mangelt den Bescheiden auch nicht deshalb an der Bestimmtheit, weil sie zwar erkennen lassen, wie viele Hektar der Beklagte für den Kläger veranschlagt, jedoch nicht, welche konkreten Flurstücke dieser Angabe zugrundeliegen. Zunächst bezieht sich das Bestimmtheitsgebot vor allem auf den Adressaten des Verwaltungsaktes und die getroffene Regelung. Maßgeblich ist, dass der Betroffene in die Lage versetzt wird, sein Verhalten nach dem gegen ihn ergehenden Verwaltungsakt auszurichten (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 19. Aufl., § 37 Rn. 5). Was vom Kläger verlangt wird, ist hier klar und unzweideutig erkennbar, da ohne Weiteres ersichtlich ist, dass jeweils gegen den Kläger eine Geldleistungspflicht in der angegebenen Höhe festgesetzt wird. Insoweit ist die Frage, welche tatsächlichen Verhältnisse dieser Zahlungspflicht zugrundeliegen für die Bestimmtheit der Regelungswirkung ohne Belang. Dies wird auch daran deutlich, dass die gesetzliche Regelung des Beitragsmaßes nicht an ein konkretes Grundstück als solches anknüpft, sondern an den Anteil des Flächenmaßes des Beitragspflichtigen an der Gesamtfläche des Verbandes, §§ 29 Abs. 2 S. 1, 7 Abs. 2 Nr. 1 RealVG. Das angenommene anteilige Flächenmaß des Klägers ist aus den angegriffenen Bescheiden ohne Weiteres erkennbar. Zudem nimmt der Begriff der Bestimmtheit ausgehend von seiner den Adressaten schützenden Zweckrichtung Bezug auf eine Bestimmbarkeit des Inhalts des Verwaltungsaktes für seinen Adressaten, die wesentlich durch die Umstände des Einzelfalls geprägt ist (Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl., § 37 Rn. 5). Da nach § 3 Abs. 2 der vorgelegten Satzung des Beklagten vom 14. März 1973 (Bl. 54 ff. d.A.) Eigentümerwechsel an den im Bezirk des Beklagten liegenden Grundstücken diesem gegenüber anzuzeigen sind, ist – sofern dieser seiner Meldeverpflichtung nachkommt – für den Kläger ohne Weiteres ersichtlich, wenn der Beklagte fälschlich Flächen in die Berechnung einbezieht, die nicht (mehr) im Eigentum des Klägers stehen. Auch insoweit mangelt es den angegriffenen Bescheiden also nicht an der Bestimmtheit.

Soweit der Kläger schließlich rügt, dass es den angegriffenen Bescheiden an Rechtsbehelfsbelehrungen fehle, ist dies in Ansehung der vorgelegten Kopien der Bescheide schon sachlich nicht nachvollziehbar; im Übrigen wäre diese Rüge auch inhaltlich unbeachtlich, da die Rechtsbehelfsbelehrung selbst nicht Bestandteil des Verwaltungsaktes ist, also auch im Falle ihrer Fehlerhaftigkeit dessen Rechtmäßigkeit nicht berührt (vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl., § 37 Rn. 163). Die Rechtsbehelfsbelehrung wird dem Verwaltungsakt ausweislich § 37 Abs. 6 S. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Nds. VwVfG lediglich „beigefügt“.

Auch in materieller Hinsicht sind die angegriffenen Bescheide rechtmäßig.

Die Bescheide erweisen sich zunächst nicht deshalb als fehlerhaft, weil sie ein sachlich unzutreffendes Flächenmaß für die vom Kläger gehaltenen Grundstücke zugrundelegen. Nach § 29 Abs. 2 S. 1 RealVG richtet sich das Beitragsmaß nach dem Teilnahmemaß des Mitglieds am Realverband. Dieses bestimmt sich für Unterhaltungsverbände, wie den Beklagten, nach dem Flächenmaß der die Mitgliedschaft auslösenden Grundstücke im Verbandsgebiet. Eine Abrechnung nach dem Flächenmaß entspricht daher der geltenden Rechtslage. Dass dem Beklagten bei der Abrechnung in den angegriffenen Bescheiden – jedenfalls nach dem Vortrag des Klägers – ein Fehler in tatsächlicher Hinsicht dergestalt unterlaufen ist, dass er lediglich 11,5281 ha beziehungsweise 12,6060 ha zu Lasten des Klägers in Ansatz brachte, berührt die Rechtmäßigkeit der Bescheide jedoch nicht. Der Kläger selbst gibt die Fläche der in seinem Eigentum stehenden Grundstücke mit 13,87 ha an. Tatsächlich hat der Beklagte dem Kläger also zu geringe Beiträge in Rechnung gestellt. Er hat damit von dem ihm zustehenden Beitragserhebungsrecht irrtümlich nicht vollumfassend Gebrauch gemacht. Der teilweise Gebrauch ist jedoch von der gesetzlichen Grundlage gedeckt, denn tatsächlich sind mindestens so viele Flächen vorhanden, wie in der Beitragsfestsetzung berücksichtigt wurden. Darüber hinaus kann die Klage in dieser Hinsicht schon deshalb keinen Erfolg haben, weil die Abweichung jedenfalls zu Gunsten des Klägers erfolgt ist, sodass – selbst wenn man die Bescheide mit Blick auf den ihnen in tatsächlicher Hinsicht innewohnenden Fehler für rechtswidrig hielte – der Kläger dadurch jedenfalls nicht in eigenen Rechten verletzt ist (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).

Nichts anderes folgt aus dem Einwand des Klägers, einige Teilflächen im Bereich des Beklagten, an denen er Eigentum innehabe, stünden nicht in seinem Alleineigentum, sondern lediglich in seinem Miteigentum, sodass eine Festsetzung der Beiträge für diese Flächen allein gegenüber dem Kläger rechtswidrig sei, sofern nicht zugleich auch eine Festsetzung gegenüber dem betroffenen Miteigentümer, dem N., erfolge. Der Einwand ist schon deshalb im Ergebnis unbeachtlich, weil die fraglichen, nicht im Alleineigentum des Klägers stehenden Flächen in der mündlichen Verhandlung auf etwa einen halben Hektar beziffert wurden. Selbst unter gedachter Außerachtlassung dieser Flächen verbleibt also ausgehend vom klägerischen Vortrag, über insgesamt 13,87 ha Fläche im Bezirk des Beklagten zu verfügen, eine Fläche im Alleineigentum des Klägers, die größer ist als die jeweils seitens des Beklagten in den angegriffenen Bescheiden veranschlagte Fläche. Auch ohne Berücksichtigung der nicht im Alleineigentum des Klägers stehenden Flächen tragen die verbleibenden Flächen im Alleineigentum also die getroffene Festsetzung in den angegriffenen Bescheiden.

Es ist auch von Rechts wegen nicht zu beanstanden, dass der Kläger nicht von der Beitragsleistung an den Beklagten befreit worden beziehungsweise die zu zahlenden Beiträge nicht ermäßigt worden sind. Der einzig unmittelbar anwendbare gesetzliche Ermäßigungstatbestand nach § 29 Abs. 3 S. 1 RealVG kann mangels Vorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen nicht zu Gunsten des Klägers eingreifen. Es ist nicht ersichtlich, dass der Kläger durch Tätigkeiten zur Unterhaltung von Wegen oder Gewässern im Gebiet des Beklagten besonders belastet wäre; es ist nicht vorgetragen worden, dass er solche Maßnahmen ausführt. Zugleich schließt die Existenz dieses Tatbestands sowie diejenige des Tatbestands zur Festsetzung erhöhter Mitgliedsbeiträge gegenüber bestimmten Mitgliedern nach § 29 Abs. 2 RealVG aus, Befreiungstatbestände, die in anderen Fachgesetzen vorgesehen sind, analog auf die Konstellation des Klägers anzuwenden. Es ist insoweit keine planwidrige Regelungslücke erkennbar. Der Gesetzgeber hat in § 29 RealVG Sonderregelungen vorgesehen einerseits für den Fall, dass ein Verbandsmitglied in besonderer Weise zum Verschleiß der durch den Verband verwalteten Wege beiträgt, andererseits für den Fall, dass es sich in besonderer Weise durch eigene Instandhaltungsaktivitäten vom durchschnittlichen Verbandsmitglied abhebt. Dem Gesetzgeber war also durchaus bewusst, dass die Erscheinungsformen der Nutzung von Grundstücken im Verbandsgebiet eine große Variationsbreite, insbesondere hinsichtlich der Intensität der Nutzung, aufweisen. Der Gesetzgeber hat aber nur für den Fall einer Abweichung des Nutzungsverhaltens „nach oben“ Sonderregelungen vorgesehen. Im Umkehrschluss ist anzunehmen, dass er eine besondere Behandlung einer gegenüber dem durchschnittlichen Verbandsmitglied herabgesetzten Nutzungsintensität nicht für notwendig erachtet hat. Nach Wertung des Gesetzgebers bleibt es also für den Fall einer nur geringen oder gar gänzlich unterbleibenden Nutzung eines betroffenen Grundstücks bei einer regulären Beitragspflicht.

Die danach für die vom Kläger erstrebte Beitragsbefreiung einzig heranziehbare Korrektur des nach einfachem Recht gefundenen Ergebnisses vor dem Hintergrund einer verfassungskonformen Auslegung beziehungsweise verfassungskonformen Reduktion des Beitragstatbestands ergibt keine andere Wertung, die der Klage zum Erfolg verhelfen würde. Zwar wird zutreffend darauf hingewiesen, dass es sich bei der Mitgliedschaft in einem Realverband, wie dem Beklagten, und der damit korrespondierenden Beitragspflicht um eine öffentlich-rechtliche Zwangsmitgliedschaft handelt, die besonderen Rechtmäßigkeitsanforderungen unterliegt (Thomas/Tesmer, Niedersächsisches Realverbandsgesetz, 10. Aufl., § 29 Anm. 6). Da für die betroffenen Mitglieder keine Möglichkeit besteht, der Mitgliedschaft auszuweichen, ist bei der Bestimmung der aus der Mitgliedschaft folgenden Pflichten und Belastungen besondere Rücksicht auf deren Belange zu nehmen. Insbesondere ist dabei der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu berücksichtigen. Ob dieser für die vorliegende Konstellation in seiner Ausprägung als Äquivalenzprinzip (dafür Thomas/Tesmer, a.a.O.) oder in seiner Ausprägung als Verbot der erdrosselnden Beitragserhebung anzuwenden ist, kann letztlich dahinstehen. In beiden Fällen verlangt das Verhältnismäßigkeitsprinzip gleichermaßen, dass der bewirkte Eingriff – vorliegend die Beitragserhebung auf Basis einer öffentlich-rechtlichen Zwangsmitgliedschaft – sich in einem angemessenen Verhältnis zum verfolgten Zweck, der Erhaltung der vom Beklagten unterhaltenen Wege, beziehungsweise zum den Beitragspflichtigen seitens der Realverbandes gebotenen Vorteil, also der Möglichkeit der Nutzung der vom Beklagten unterhaltenen Wege, bewegt.

Die im Ergebnis gleichen verfassungsrechtlichen Maßstäbe, nämlich eine Anwendung des Verhältnismäßigkeitsprinzips, ergeben sich unter der Betrachtung der Frage, ob der Gesetzgeber durch die einfach-rechtlich statuierte, Ausnahmen für eine besonders geringe Nutzungsintensität nicht vorsehende Beitragspflicht zum Realverband den ihm zustehenden Rahmen der Typisierungsbefugnis überschritten hat. Eine Überschreitung der Typisierungsbefugnis würde einen Verstoß gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG dadurch bedeuten, dass wesentlich Ungleiches unzulässigerweise gleichbehandelt wird. Auch insoweit bedarf es zur Überprüfung der Zulässigkeit gesetzgeberischer Festlegungen vor dem Hintergrund des Gleichbehandlungsgebotes im Ergebnis einer Verhältnismäßigkeitsprüfung (zur Prüfung der Verhältnismäßigkeit zur Rechtfertigung von Eingriffen in den Gleichbehandlungsgrundsatz etwa BVerfG, Beschl. v. 7. März 2017 – 1 BvR 1694/13 u.a. = NVwZ 2017, 1111 ff. [BVerfG 14.06.2017 - 2 BvQ 29/17], Rn. 171). Speziell zur Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers hat das Bundesverwaltungsgericht im Zusammenhang mit der Erhebung des Rundfunkbeitrags (BVerwG, Urt. v. 25. Januar 2017 – 6 C 18.16, Rn. 37) zutreffend ausgeführt: „Dem Gesetzgeber ist ein weitreichender Gestaltungsspielraum für Entscheidungen darüber eröffnet, welche Sachverhalte er abgabenrechtlich unterschiedlich oder trotz vorhandener Unterschiede gleich behandelt. Er ist auch berechtigt, aus sachlichen Gründen von übermäßigen Differenzierungen abzusehen (Typisierungsbefugnis). Eine Gleichbehandlung unterschiedlicher Sachverhalte muss sich realitätsgerecht an der allgemeinen Fallgestaltung orientieren. Je größer der zahlenmäßige Anteil einer atypischen Sachverhaltskonstellation ist und je stärker die Abweichungen ins Gewicht fallen, desto mehr spricht für ihre Berücksichtigung bei der Abgabenerhebung. Dagegen sprechende Gründe können sich insbesondere aus der Schwierigkeit der praktischen Erfassung ergeben. Der Gesetzgeber darf das Erhebungsverfahren auf Kosten der Einzelfallgerechtigkeit vereinfachen, um einen unverhältnismäßigen Ermittlungsaufwand zu vermeiden. Es gilt der allgemeine Grundsatz, dass die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der damit notgedrungen verbundenen Ungleichheit stehen müssen.“

Nach diesen verfassungsrechtlichen Maßstäben kommt eine verfassungskonforme Reduktion des gesetzlichen Beitragstatbestandes nicht in Betracht. Ob, wie vertreten wird (Thomas/Tesmer, a.a.O.), eine Befreiung von der Beitragspflicht jedenfalls immer dann erforderlich ist, wenn tatsächlich gar keine Nutzung der Anlagen des Realverbandes durch den Beitragspflichtigen erfolgt und dieser deshalb in keiner Weise von den Instandhaltungstätigkeiten des Realverbandes profitiert, bedarf hier keiner Entscheidung. Der Kläger räumt selbst ein, dass jedenfalls gelegentlich Kontrollfahrten des Vorsitzenden zur Besichtigung der im Eigentum des Klägers stehenden Flächen im Gebiet des Beklagten erfolgen. Auch werde nach Bedarf auf Wiesenflächen der Grundstücke des Klägers Heu gemäht. Es ist zwischen den Beteiligten unstreitig, dass dabei zur Erreichung jedenfalls einiger der klägerischen Grundstücke auch Wege des Beklagten befahren werden müssen. Dass eine Nutzung der Verbandswege, die vom Beklagten unterhalten werden, gar nicht stattfindet und der Kläger von ihnen in keiner Weise profitiert, lässt sich also nicht sagen. Die Nutzung durch den Kläger und der ihm dadurch erwachsende Vorteil sind allenfalls von gegenüber dem Durchschnitt der Verbandsmitglieder – womöglich auch deutlich – herabgesetzter Intensität.

Wenn der Kläger darüber hinaus vorbringt, keine wirtschaftlichen Vorteile aus der Nutzung der Wege des Beklagten zu ziehen, da die Flächen des Klägers nicht landwirtschaftlich oder zu anderen Ertragszwecken genutzt würden, ist dies rechtlich unbeachtlich. Maßgeblich ist – schon nach dem Vorstehenden – allein die Nutzung der vom Beklagten zur Verfügung gestellten Infrastruktur, die hier durch ein Befahren der Wege erfolgt. Ob der Beitragspflichtige durch seine Form der Nutzung des eigenen Grundstücks wirtschaftlichen Gewinn erzielt oder dies auch nur beabsichtigt, ist für die Instandhaltung der Wege, also für die Verbandstätigkeit des Beklagten, nicht von Belang. Den durch den Grundstücksinhaber mit seiner Grundstücksnutzung verfolgten Zwecken fehlt – anders als der rein tatsächlichen Frage der Nutzung der durch den Beklagten instandgehaltenen Wege – der Bezug zur Beitragspflicht zum Beklagten. Diese gründet nicht auf der Gewinnerzielung der Grundstücksinhaber im Bezirk des Beklagten, sondern allein auf der tatsächlich erfolgenden Nutzung der instandgehaltenen Wege. Die Verfolgung wirtschaftlicher Absichten kann lediglich ein Indiz dafür sein, ob eine Nutzung der Anlagen des Realverbandes erfolgt. Maßgeblich für die Frage der Beitragspflicht ist aber allein diese. Auf die vom Beklagten aufgeworfene Frage, ob nicht auf einzelnen Flächen des Klägers auch eine wirtschaftliche, also auf Gewinnerzielung gerichtete, Nutzung in Form der Ernte von Heu stattfinde, kommt es danach nicht an.

Gleiches gilt für den Einwand, der Kläger verfolge mit seiner Tätigkeit gemeinnützige Zwecke. Zwar mag dem Kläger zuzugeben sein, dass eine Anknüpfung einer Beitragsbefreiung etwa an eine Steuerbefreiung mit Blick auf eine gemeinnützige Tätigkeit für den Beklagten nur einen geringen Verwaltungsmehraufwand bedeuten würde. Möglicherweise hätte der Gesetzgeber daher eine solche Regelung schaffen können, wenn er dies für zweckmäßig erachtet hätte. Die Entscheidung der vom Kläger in der mündlichen Verhandlung aufgeworfenen Frage, ob eine Privilegierung bestimmter Nutzungsarten betroffener Grundstücke bei der Beitragserhebung rechtspolitisch wünschenswert wäre, obliegt aber allein dem Gesetzgeber. Für den hiesigen Rechtsstreit ist allein die Feststellung von Belang, dass der Gesetzgeber diese Frage bisher nicht im Sinne des Klägers beantwortet hat. Gegenstand der hiesigen Betrachtung ist allein die Frage, ob eine solche Regelung vor dem dargelegten verfassungsrechtlichen Hintergrund zwingend erforderlich war. Das ist zu verneinen: Auch die Motivlage des Beitragspflichtigen ist für die Frage der Beitragspflicht ohne Belang; auch ihr fehlt der beschriebene sachliche Zusammenhang zum Zweck der Beitragserhebung. Die vom Kläger bemühte Parallele zur Befreiung des Klägers von der Steuerpflicht erweist sich deshalb als untauglich. Steuern werden vom Staat nicht zur Finanzierung bestimmter Aufgaben, also zweckgebunden, erhoben, sondern dienen allgemein zur Unterhaltung des Staatswesens und fließen in den Haushalt ein. Ein Aufgabenbezug ist ihnen fremd. Deshalb steht es dem Gesetzgeber frei, bestimmte Zwecke, die er als besonders förderungsfähig erachtet, von der Steuerpflicht auszunehmen. Den Beitragszahlungen zum Beklagten wohnt jedoch durch die ausdrückliche Deckelung des Beitragserhebungsrechts auf die anfallenden Ausgaben nach § 29 Abs. 1 RealVG ein besonderer Aufgabenbezug inne. Dieser bindet die Beitragspflicht beziehungsweise deren Ermäßigung allein an bestimmte Nutzungsvorgänge.

Verbleibt damit von den klägerseitig vorgebrachten Einwänden gegen die Beitragspflicht nur die Tatsache, dass die Nutzung der vom Beklagten unterhaltenen Anlagen durch den Kläger in weit geringerem Maße stattfindet als durch den (gedachten) durchschnittlichen Beitragspflichtigen, erweist sich die Beitragserhebung auch vor diesem Hintergrund nicht als unverhältnismäßig. Die Beitragserhebung von den Mitgliedern des Beklagten dient der gesetzlichen Aufgabenerfüllung des Beklagten und ist damit geeignet, einen legitimen öffentlichen Zweck zu fördern. Dass auch Verbandsmitglieder zu Beiträgen veranlagt werden, die vom Beklagten unterhaltene Anlagen in unterdurchschnittlichem Maße nutzen, ist auch erforderlich beziehungsweise angemessen. Zunächst ist hierzu festzustellen, dass die in Rede stehenden Beitragszahlungen weder in Bezug auf ihre Relation zur veranschlagten Fläche (zehn beziehungsweise zwölf Euro pro Hektar und Jahr) noch in ihrer Summe (115,28 € für das Jahr 2016 beziehungsweise 151,27 € für das Jahr 2019) einen Betrag erreichen, der eine finanzielle Erdrosselung des Klägers realistischerweise nahelegen würde. Dies gilt auch unter Berücksichtigung der Tatsache, dass es sich bei dem Kläger um einen im Wesentlichen spendenfinanzierten Verein handelt. Vielmehr sind die festgesetzten Zahlungsbeträge – gerade in Relation zur veranlagten Fläche im Eigentum des Klägers – von eher geringer Eingriffsintensität. Es ist nicht naheliegend, dass diese Form der finanziellen Belastung der Grundstücke den Kläger nachvollziehbarerweise zwingen würde, die Flächen zu veräußern. Dieser nur geringe Eingriff in Rechte des Klägers wird aufgewogen durch die mit der typisierenden Betrachtung verbundene Zielsetzung der Verwaltungsvereinfachung. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass es sich beim Beklagten „lediglich“ um eine kleine Selbstverwaltungskörperschaft handelt, die nicht über nennenswerte Ressourcen geschweige denn hauptamtliche und ausgebildete Verwaltungsmitarbeiter verfügt. Schon deshalb ist seine Leistungsfähigkeit als Stelle öffentlicher Verwaltung geringer als die einer hauptamtlichen Verwaltung. Je mehr einzelfallorientierte Differenzierungen in der Verwaltungstätigkeit zu berücksichtigen sind, desto eher stößt der Beklagte an Grenzen seiner Leistungsfähigkeit. Hierauf nimmt die gesetzgeberisch vorgenommene Vereinfachung des Festsetzungsverfahrens angemessen Rücksicht. Hinzu kommt, dass das Maß der Nutzung der Grundstücke im Bereich des Beklagten beziehungsweise das Maß der Nutzung der durch ihn verwalteten Anlagen einer mit vernünftigem Verwaltungsaufwand leistbaren Überprüfung nicht zugänglich ist. In welchem Maße tatsächlich Wege unter Verwaltung des Beklagten durch die Anlieger befahren und genutzt werden, lässt sich ohnehin kaum rechtssicher feststellen. Dies gilt jedenfalls, soweit ein Abweichen vom Durchschnitt „nach unten“ geltend gemacht wird. Ein dafür notwendiges Ermittlungs- und Kontrollsystem zu etablieren, überstiege nicht nur die Kapazitäten des Beklagten als nicht hauptamtlich geführte Verwaltungseinheit, sondern auch die mit der Beitragserhebung verfolgten Zwecke in erheblichem Maße. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass das Beitragsaufkommen des Beklagten insgesamt, der jährliche Unterhaltungskosten in Höhe von 30.000 € veranschlagt, signifikant hohe Ausgaben für außerhalb seiner Kerntätigkeit, der Unterhaltung der Wege im Bezirk, liegende Verwaltungskosten nicht zulässt. Dies rechtfertigt eine Anknüpfung an eine typisierende Betrachtungsweise bei der Beitragserhebung. Erschwerend kommt hinzu, dass Fallgestaltungen denkbar sind, in denen nur Teile der im Gebiet des Realverbands liegenden Grundstücke tatsächlich über Wege des Realverbandes befahren werden müssen, weil ein Erreichen auf anderen Wegen ausgeschlossen ist. Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung selbst vortragen lassen, dass dies für einen Teil seiner Grundstücke der Fall wäre. Demnach müsste, wenn man eine Differenzierung nach dem tatsächlichen Ausmaß der Nutzung fordern wollte, nicht nur eine Differenzierung nach dem jeweiligen Beitragsschuldner, sondern auch nach dem betroffenen Grundstück erfolgen, was den anzustellenden Verwaltungsaufwand noch einmal erheblich erhöhen würde. Schließlich erschließt sich nicht, wo die Grenze einer „Mindestnutzung“ von Grundstücken beziehungsweise Zuwegungen anzusetzen wäre, ab deren Überschreiten eine Beitragspflicht einträte, während darunter eine Beitragsfreiheit oder jedenfalls eine Ermäßigung der Zahlungsverpflichtungen vorgesehen werden müsste. Die Abgrenzung, wie viele Fahrten über die vom Beklagten instandgehaltenen Wege mit welcher Art von Gerät und unter welcher Belastung eine Beitragspflicht auslösen würden, wäre auch für den Gesetzgeber kaum leistbar. Auch deshalb dürfte die gesetzgeberische Typisierungsbefugnis hier nicht überschritten sein.

Soweit der Kläger schließlich meint, es komme jedenfalls ein Erlass des Mitgliedsbeitrags zum Beklagten in Betracht, weil der Kläger schützenswerte Motive verfolge, kann dies dahinstehen. Ein Erlass im Rechtssinne nach § 227 AO stellt eine vom Festsetzungsverfahren unabhängige Verfahrensstufe dar (vgl. etwa Rüsken, in: Klein, AO, 14. Aufl., § 227 Rn. 11; Oosterkamp, in: BeckOK AO, § 227 Rn. 6 [9. Edition]). Beitragsfestsetzung und ein eventueller Erlass stellen zwei voneinander zu trennende Verfahrensschritte dar. Der Erlass setzt eine vorherige Festsetzung voraus. Selbst wenn hier also die Voraussetzungen für einen Erlass vorliegen sollten, wäre dies für die – im Rahmen der Anfechtungsklage allein zu prüfende – Rechtmäßigkeit des die Beitragspflicht festsetzenden Bescheides ohne Belang. Die Frage bedarf daher hier keiner Vertiefung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 und § 711 Satz 1 und 2 ZPO.

Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird bis zur Klageerweiterung auf 115,28 EUR, ab dem 19. April 2019 auf 266,55 EUR festgesetzt.

Gründe
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 63 Abs. 2 S. 1 GKG. Die Höhe des festgesetzten Streitwertes folgt unter Anwendung der §§ 39 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG aus der Addition der in den angegriffenen Bescheiden festgesetzten Beitragssummen. An der zeitlich gestaffelten Festsetzung des Streitwertes kann mit Blick auf die Bemessung von Rechtsanwaltsgebühren ein berechtigtes Interesse bestehen (vgl. Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschl. v. 15. Mai 2013 – 8 OA 74/13 – juris).