Entscheidungsgründe

Die zulässige Klage ist unbegründet.

I. Die von der Beklagten verfügte Abstufung des Abschnitts der B 443 zwischen der A 7 und der B 65 bei Sehnde zu einer Kreisstraße ist formell (1.) und materiell (2.) rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Die Abstufungsanordnung ist formell ordnungsgemäß ergangen.

Die Zuständigkeit der Beklagten gemäß § 4 Abs. 6 Satz 1 Bundesfernstraßengesetz (vom 06.08.1953, BGBl. I 903, in der Neufassung der Bekanntmachung vom 28.06.2007, BGBl. I 1206, zuletzt geändert durch Gesetz vom 31.05.2013, BGBl. I 1388 -FStrG-), wonach die oberste Landesbehörde - also das Nds. Ministerium für Wirtschaft, Arbeit, Verkehr und Digitalisierung - (u. a.) für die Entscheidung über eine Umstufung von Bundesfernstraßen zuständig ist, folgt aus dem Runderlass dieses Ministeriums vom 22. Dezember 2004 (Nds. MBl. 2004 Nr. 41, S. 879, i. d. F. d. Änderung vom 14.07.2009, Nds. MBl. 2009 Nr. 30, S. 685). Nach dessen Nr. 1 lit. f) ist die Beklagte ab dem 01. Dezember 2005 zuständige Behörde (u. a.) für Maßnahmen gemäß § 2 Abs. 6 Satz 1 FStrG (Widmung, Umstufung und Einziehung).

Die Abstufung ist hier zum Ende des Rechnungsjahres 2016 - des Haushaltsjahres der Klägerin als künftiger Trägerin der Baulast - ausgesprochen und dieser (länger als) drei Monate zuvor angekündigt worden (§ 2 Abs. 5 Satz 3 FStrG). Nachdem die Klägerin mit Schreiben vom 20. Juni 2016 zu der beabsichtigten Abstufung angehört worden war, wurde die Abstufung im Niedersächsischen Ministerialblatt als Amtsblatt im Sinne des § 4 Abs. 6 Satz 4 FStrG bekannt gemacht.

2. Die Abstufung des besagten Abschnitts der B 443 zu einer Kreisstraße ist rechtmäßig erfolgt; die Voraussetzungen hierfür liegen vor.

Bei der Abstufung einer Straße handelt es sich - ebenso wie bei deren Aufstufung - um eine Allgemeinverfügung im Sinne des § 1 Abs. 1 Niedersächsisches Verwaltungsverfahrensgesetz -NVwVfG- i.V.m. § 35 Verwaltungsverfahrensgesetz -VwVfG-. Sie besteht aus zwei Teilentscheidungen, d. h. aus der Feststellung des Wegfalls der bisher maßgeblichen Klassifizierungsmerkmale einerseits und der Zuordnung der Straße zu einer neuen - im Falle der Abstufung unteren - Straßenkategorie andererseits (vgl. BVerwG, Beschl. v. 26.06.1992 - 4 B 105.92 -, juris Rn. 3; Nds. OVG, Urt. v. 28.08.2018 - 7 LC 82/16 -, juris Rn. 26).

Nach § 2 Abs. 4 FStrG ist eine Bundesfernstraße, bei der sich die Verkehrsbedeutung geändert hat und bei der die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 FStrG weggefallen sind, entweder unverzüglich einzuziehen, wenn sie jede Verkehrsbedeutung verloren hat oder überwiegende Gründe des öffentlichen Wohls vorliegen (Einziehung), oder - wie hier geschehen - unverzüglich dem Träger der Straßenbaulast zu überlassen, der sich nach Landesrecht bestimmt (Abstufung). Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 FStrG sind öffentliche Straßen, die ein zusammenhängendes Verkehrsnetz bilden und einem weiträumigen Verkehr dienen oder zu dienen bestimmt sind, Bundesstraßen des Fernverkehrs (Bundesfernstraßen). Gemäß § 1 Abs. 2 FStrG gliedern sie sich in (1.) Bundesautobahnen und (2.) Bundesstraßen mit deren Ortsdurchfahrten (§ 5 Abs. 4).

Gemäß § 3 Abs. 1 des Niedersächsischen Straßengesetzes -NStrG- werden die öffentlichen Straßen nach ihrer Verkehrsbedeutung in folgende Straßengruppen eingeteilt: 1. Landesstraßen; das sind Straßen, die innerhalb des Landesgebietes untereinander oder zusammen mit den Bundesfernstraßen ein Verkehrsnetz bilden und überwiegend einem über das Gebiet benachbarter Landkreise und kreisfreier Städte hinausgehenden Verkehr, insbesondere dem Durchgangsverkehr, dienen oder zu dienen bestimmt sind; 2. Kreisstraßen; das sind Straßen, die überwiegend dem Verkehr zwischen benachbarten Landkreisen und kreisfreien Städten, dem überörtlichen Verkehr innerhalb eines Landkreises oder dem unentbehrlichen Anschluss von Gemeinden oder räumlich getrennten Ortsteilen an überörtliche Verkehrswege dienen oder zu dienen bestimmt sind;3. Gemeindestraßen; das sind Straßen, die überwiegend dem Verkehr innerhalb einer Gemeinde oder zwischen benachbarten Gemeinden dienen oder zu dienen bestimmt sind (§ 47); 4. sonstige öffentliche Straßen (§ 53).

Bei der Beurteilung, welche Verkehrsbedeutung einer Straße zukommt und in welche Straßenklasse sie dementsprechend einzuteilen ist, steht der zuständigen Behörde weder ein Beurteilungsspielraum oder eine Einschätzungsprärogative noch ein Ermessen zu. Abzustellen ist bei der Beurteilung vielmehr allein auf das tatsächlich festzustellende Verkehrsaufkommen („dienen“) oder die der Straße zugedachte Verkehrsfunktion („zu dienen bestimmt“) (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 28.08.2018 - 7 LC 82/16 -, juris Rn. 26, m.w.N. aus d. Rspr. u. d. Kommentarliteratur). Diese Kriterien sind nicht einander gleichzusetzen, sondern stehen gleichberechtigt nebeneinander (vgl. BVerwG, Beschl. v. 23.10.2002 - 4 B 49.02 -, juris Rn. 4; Urt. v. 03.05.2013 - 9 A 17.12 -, juris Rn. 12; Nds. OVG, Urt. v. 28.08.2018, a.a.O., Rn. 31). Es kommt darauf an, welchen Charakter der Verkehr aufweist, der eine Straße überwiegend nutzt bzw. im Fall einer neu zu bauenden Straße bei prognostischer Betrachtung nutzen wird. Wie die Einfügung der Worte „zu dienen bestimmt sind“ weiter erkennen lässt, ist daneben auch die Zweckbestimmung der Straße nach funktionalen Zielsetzungen für die Einstufung maßgeblich. Insofern kommt es auf die Funktion der Straße im Verkehrsnetz an. Für die Einstufung maßgeblich sind stets objektive Kriterien. Subjektive Zielsetzungen der planenden Behörde sind lediglich dann relevant, wenn sie in Einklang mit den objektiven Gegebenheiten stehen. Es stellt einen Akt zwingenden Rechts dar, die Verkehrsbedeutung einer Straße anhand dieser Kriterien zu bestimmen und sie einer der in § 3 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 NStrG genannten Straßengruppen zuzuordnen. Diese Entscheidung steht nicht im Ermessen der Behörde; der Behörde steht auch ein Beurteilungsspielraum bzw. eine Letztentscheidungskompetenz nicht zu (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 28.08.2018, a.a.O., Rn. 31, m.w.N.).

Die Änderung der Verkehrsbedeutung kann aus verschiedenen Gründen erfolgen. Sie kann gezielt (durch bauliche Änderungen im Netz oder verkehrsregelnde Maßnahmen, insbesondere im innerörtlichen Verkehr, z. B. durch Ableitung des Durchgangsverkehrs) oder durch raumstrukturelle Änderungen herbeigeführt worden sein (z. B. infolge der Neuordnung von kommunalen Grenzen), auf geänderte Vorstellungen des Aufgabenträgers über die Funktion einzelner Straßenzüge innerhalb des Gesamtnetzes zurückgehen oder von selbst eintreten durch allmähliche Abwanderung des Verkehrs oder eine Änderung seiner Zusammensetzung (vgl. (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 28.08.2018, a.a.O., Rn. 32, m.w.N.). Im Rahmen der in § 3 Abs. 1 NStrG vorgenommenen Einteilung der Straßen in Landes-, Kreis- und Gemeindestraßen ist weiterhin zu berücksichtigen, dass der in der Vorschrift verwendete Begriff „überwiegend“ relativ zu verstehen ist und nicht „mehr als 50 %“ bedeutet. Der auf den maßgeblichen Verkehr entfallende Anteil des Gesamtverkehrs einer Straße muss höher sein als der Anteil jeder Art der übrigen Verkehrsvorgänge (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 28.08.2018, a.a.O., Rn. 32, m.w.N.).

a.) Die Voraussetzungen des § 2 Abs. 4 FStrG für die Abstufung des streitgegenständlichen Streckenabschnitts lagen in dem für die rechtliche Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 28.08.2018, a.a.O., Rn. 33) vor.

aa.) Der besagte Abschnitt hat seine Verkehrsbedeutung als Bundesfernstraße verloren. Die Verkehrsbedeutung hat sich im Sinne des § 2 Abs. 4 FStrG geändert, wenn die von der Bundesfernstraße vermittelten räumlichen Verkehrsbeziehungen nicht mehr oder nur noch eingeschränkt bestehen.

Die Prüfung der vermittelten räumlichen Verkehrsbeziehungen weist eine tatsächliche und eine rechtliche Komponente auf. Es ist einerseits zu ermitteln, welchem Verkehr die streitbefangene Straßenverbindung tatsächlich dient bzw. welcher Verkehr für sie prognostiziert wird. Damit ist vor allem die Frage nach der Quantität der durch die Straße vermittelten Verkehrsbeziehungen aufgeworfen. Andererseits ist zu untersuchen, ob und gegebenenfalls welche Funktion der Straße im Verkehrsnetz zukommt (sog. Netzzusammenhang), was vor allem die Qualität der Straße im Verkehrsnetz betrifft. Das Beurteilungskriterium der Qualität der Straßenfunktion steht bei der Beurteilung der Verkehrsbedeutung selbstständig neben der quantitativen Komponente und kann deshalb auch ausschlaggebend die Straßenklasse bestimmen. Abzustellen ist auf objektive bzw. objektivierbare Bewertungskriterien und nicht auf die subjektiven Einschätzungen betroffener Gemeinden oder künftiger Baulastträger (vgl. BayVGH, Urt. v. 01.03.2019 - 8 A 17.40007 -, juris Rn. 28, m.w.N.).

Dem streitgegenständlichen Teilabschnitt der B 443 kommt nicht (mehr) die Verkehrsbedeutung einer Bundesstraße zu. Sie dient nicht (mehr) dem weiträumigen, überregionalen (vgl. hierzu Grupp in: Marschall, FStrG, 6. Aufl., Rdnr. 19 zu § 1) Verkehr. Dies zeigt das Ergebnis der vorgenommenen Verkehrsuntersuchung. Nach dem Inhalt des unter dem 27. Januar 2016 erstellten Gutachtens wurde an den vier Zählstellen der abgestuften Teilstrecke ein Anteil an Kreisstraßenverkehr von 88 % (Zählstelle 1), 89 % (Zählstelle 2), 87 % (Zählstelle 3) und 81 % (Zählstelle 4) ermittelt. Da die Zählungen an mehreren unterschiedlichen Wochentagen außerhalb der Schulferien zu verschiedenen Zeiten stattgefunden haben - an zwei Wochentagen jeweils zwischen 07:00 Uhr und 11.00 Uhr sowie 14:00 Uhr und 16.00 Uhr bzw. 18:00 Uhr - und an den vier Befragungsstellen 809, 1.044, 1.129 bzw. 462 Befragungen von Fahrzeugführern zu ihrem Ausgangsort und Ziel vorgenommen wurden, handelte es sich - entgegen der Auffassung der Klägerin - um eine repräsentative Erhebung. Die Anzahl der befragten Kraftfahrzeugführer war ausreichend, um valide Ergebnisse zu generieren. Die Verkehrsuntersuchung ist daher - entgegen der Ansicht der Klägerin - fachlich nicht zu beanstanden.

Nach der Einlassung des Beigeladenen soll der Abschnitt nicht (mehr) dem weiträumigen Verkehr dienen.

Der streitgegenständliche Streckenabschnitt hat seine Netzfunktion als Bundesfernstraße verloren. Die nicht abgestuften Abschnitte der B 443 bilden nach wie vor mit der B 3, der B 6 und der BAB 7 sowie mittelbar mit der B 65 und der BAB 2 ein zusammenhängendes Verkehrsnetz. Es bleiben nach/trotz der Abstufung des streitgegenständlichen Abschnitts keine „losen Enden“ im Netz der Bundesfernstraßen, mit denen die B 443 verbunden (gewesen) ist (vgl. Grupp, a.a.O., Rdnr. 17 zu § 1). Anders gewendet: Die Bedeutung, die dem abgestuften Abschnitt im Straßennetz als Verbindungsstrecke zwischen der BAB 7 und der B 65 bei Sehnde (noch) zukommt, hätte zu dem hier rechtserheblichen Zeitpunkt eine Aufstufung zur Bundesstraße nicht gerechtfertigt. In diesem Teil des Gebietes der Klägerin verläuft die B 65 von Sehnde in nordwestlicher Richtung zum Autobahnkreuz Hannover-Ost und fungiert (bereits) nach Art einer „Querspange“ als Zubringerschiene für das Autobahnnetz.

Die Verkehrsbedeutung des streitgegenständlichen Streckenteils der B 443 hat sich geändert i.S.d. § 2 Abs. 4 FStrG („Vorher-Nachher“-Vergleich).

Der Klägerin ist zwar einzuräumen, dass „lediglich“ im Jahre 2016 - zur Vorbereitung der Abstufungsentscheidung - Zahlen für die Feststellung der Verkehrsbedeutung des besagten Abschnitts der B 443 erhoben worden sind, solche aber für den Zeitpunkt der Aufstufung im Januar 1962 nicht vorliegen. Dies ist allerdings auch nicht erforderlich, weil sich die Netzfunktion der (vormaligen) Landstraße I. Ordnung Nr. 402 - gerade auch des hier streitgegenständlichen Streckenabschnitts - anhand des zum Zeitpunkt der Aufstufung zum 01. Januar 1962 vorhandenen Netzzusammenhangs hinreichend deutlich nachvollziehen lässt. Vor dem Lückenschluss in der BAB 7 zwischen Hildesheim-Drispenstedt und Hannover-Kirchhorst im Sommer 1962 standen dem weiträumigen Verkehr aus Richtung Süden, der bis Hildesheim auf der BAB 7 herangeführt wurde und der über die BAB 2 in Richtung Osten gelangen wollte, in diesem Bereich lediglich die B 6, auf die dieser Fernverkehr ab Hildesheim wechseln musste, und die Landesstraße I. Ordnung Nr. 402, die diesen Verkehr zur Anschlussstelle Lehrte der BAB 2 führen konnte, zur Verfügung. Daher kann kein begründeter Zweifel bestehen, dass die B 443 zum Zeitpunkt ihrer Aufstufung - vor dem Schließen der besagten Lücke in der BAB 7 - einem weiträumigen Verkehr i.S.d. § 1 Abs. 1 Satz 1 FStrG diente.

Dieser Feststellung stehen weder der Umstand, dass die B 443 diese Funktion lediglich für einen recht kurzen Zeitraum von etwa einem halben Jahr erfüllte, noch der Gesichtspunkt, dass zum Zeitpunkt der Aufstufung der baldige Lückenschluss absehbar war, entgegen.

Auf die weitere Argumentation der Beklagten, die Parallelität des streitbefangenen Abschnitts der B 443 zur BAB 2 bzw. deren sechstreifiger Ausbau und der sechsstreifige Ausbau der BAB 7 hätten dazu geführt, dass der besagte Abschnitt der B 443 seine Netzfunktion verloren habe, kommt es daher nicht an. Im Übrigen dürften diese Ausbaumaßnahmen jeweils der Verkehrsentwicklung nach dem „Mauerfall“ geschuldet gewesen sein.

b.) Die Einordnung des abgestuften Streckenteils in die Straßengruppe der Kreisstraßen nach § 3 Abs. 1 NStrG ist rechtlich nicht zu beanstanden. Das Ergebnis der Verkehrsuntersuchung im Dezember 2015/Januar 2016 ist - wie ausgeführt - eindeutig und lässt nur die Abstufung zu einer Kreisstraße nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 NStrG zu.

II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 und § 711 Satz 1 und 2 ZPO.

Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind gemäß § 162 Abs. 3 VwGO aus Billigkeitsgründen nicht für erstattungsfähig zu erklären, weil diese keinen Sachantrag gestellt und sich damit einem eigenen Kostenrisiko im Sinne von § 154 Abs. 3 VwGO nicht ausgesetzt hat.