Entscheidungsgründe

Die Berufung hat keinen Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage auf Gewährung einer höheren Ausgleichszulage ohne Kürzung um die im Berufungsverfahren noch streitigen 15 % im Ergebnis zu Recht stattgegeben.

Die Beklagte hat den Bewilligungsbetrag für die Ausgleichszulage 2012 zu Unrecht wegen eines (weiteren) Verstoßes gegen das Dauergrünlandumbruchverbot in Bezug auf die Schläge 10 und 60 um 15 % gekürzt.

Der Bescheid der Beklagten vom 24. Mai 2013 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 9. Januar 2014 ist insoweit rechtswidrig und verletzt den Kläger dadurch in seinen Rechten, weil dem Kläger ein Anspruch auf die Bewilligung einer Ausgleichszulage 2012 gemäß Art. 36 a) ii) Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 i.V.m. der zutreffend vom Verwaltungsgericht bezeichneten Richtlinie über die Gewährung der Ausgleichszulage in Höhe von weiteren 166,64 EUR zuzüglich Zinsen zusteht. Bedenken gegen die Richtigkeit der von der Beklagten hierzu in den Anlagen 1 und 2 ihres Bescheides i.d.F. vom 9. Januar 2014 getroffenen Feststellungen zur Berechnung der Ausgleichszulage haben die Beteiligten nicht geltend gemacht und sind auch im Übrigen nicht ersichtlich. Der Kläger hat die Klage zu Recht als Verpflichtungsklage erhoben, weil die streitgegenständlichen Bescheide bei Erhebung der Anfechtungsklage allein gegen die Cross-Compliance- (im Folgenden: CC) Kürzung lediglich hinsichtlich der Kürzung aufgehoben worden wären. Eine gerichtliche Verpflichtung der Beklagten, den Kürzungsbetrag auszuzahlen, entspricht daher eher dem tatsächlichen Begehren des Klägers und geht über das mit der Anfechtungsklage Erreichbare hinaus.

Die Kürzung des sich danach ergebenden Bewilligungsbetrages für das Jahr 2012 ist rechtswidrig.

Der Kläger hat die Schläge 10 und 60 ohne erforderliche Genehmigung im Jahr 2011 umgebrochen (dazu unter 1.). Es kann dahinstehen, ob der Kläger bei dem ungenehmigten Umbruch dieser Dauergrünlandflächen im Jahr 2011 vorsätzlich oder fahrlässig gehandelt hat (dazu unter 2.).  Die Kürzung der Ausgleichszulage für das Jahr 2012 ist rechtswidrig, weil der ungenehmigte Umbruch von Dauergrünland auf den Schlägen 10 und 60 zusammen mit dem Umbruch weiterer Dauergrünlandflächen rechtlich als ein einziger Verstoß anzusehen ist, dessen ersten Teilakt die Beklagte bereits im Vorjahr 2011 festgestellt hat, und daher eine (erneute) Kürzung der Ausgleichszulage für das Jahr 2012 nicht gerechtfertigt ist (dazu unter 3.).

1. Der Kläger hat gegen CC-Verpflichtungen verstoßen, indem er im Jahr 2011 auch auf den Schlägen 10 und 60 Dauergrünland ungenehmigt umgebrochen hat.

a. Der Umbruch von Dauergrünland war in Niedersachsen im Jahr 2011 genehmigungspflichtig.

Ebenso wie die Gewährung der Betriebsprämie im Parallelverfahren 10 LB 82/14 ist auch die Bewilligung der Ausgleichszulage an die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen gekoppelt, und zwar über den - durch die Verordnung (EG) Nr. 74/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 (Amtsbl. L Nr. 30, S. 100) mit Wirkung ab dem 1. Januar 2009 (vgl. Art. 2 Satz 2 Alt. 1) eingefügten - Art. 50a Verordnung (EG) Nr. 1698/2005.  Danach hat u. a. der Begünstigte von Zahlungen nach Art. 36 a) ii) Verordnung (EG) Nr. 1698/2005, zu denen Landwirte in benachteiligten Gebieten außerhalb von Berggebieten als Empfänger von Ausgleichszahlungen - wie der Kläger - gehören, für den gesamten Betrieb die in den Artikeln 5 und 6 sowie u.a. im Anhang II der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 genannten Grundanforderungen an die Betriebsführung und Vorschriften für die Erhaltung der Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand zu erfüllen. Nach Art. 6 Abs. 2 Satz 1 dieser Verordnung müssen dazu Flächen, die zu dem für die Beihilfeanträge „Flächen“ für 2003 vorgesehenen Zeitpunkt als Dauergrünland genutzt wurden, als solche erhalten bleiben. Unionsrechtlich ist diese Pflicht zur Erhaltung von Dauergrünland in Art. 4 Durchführungsverordnung (EG) Nr. 1122/2009 noch näher konkretisiert worden, und zwar bezogen auf die einzelbetriebliche Ebene. Danach legen die Mitgliedstaaten bei einer Abnahme des Dauergrünlandanteils i. S. v. Art. 3 Abs. 1 Durchführungsverordnung (EG) Nr. 1122/2009 den Betriebsinhabern, die eine Direktzahlung beantragen, auf nationaler oder regionaler Ebene die Verpflichtung auf, die Flächen, die als Dauergrünland genutzt werden, nicht ohne vorherige Genehmigung umzuwidmen. Damit geht der Einwand des Klägers fehl, es gebe nach Art. 3 Abs. 2 dieser Norm erst ab einer Abnahme des Dauergrünlandes von 10 % eine Pflicht zum Tätigwerden. Denn insoweit  wird die Differenzierung zwischen den Absätzen 1 und 2 des Art. 3 übersehen; Art. 4 Abs. 1 nimmt ausdrücklich auf Art. 3 Abs. 1 Bezug, der allgemein eine Abnahme verhindern will und nicht erst eine solche um mehr als 10 % (Art. 3 Abs. 2).

Im Bundesgebiet ist diese unionsrechtliche Verpflichtung zunächst bundesrechtlich durch § 3 des Direktzahlungsverpflichtungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. April 2010 (BGBl. I S. 588, DirektZahlVerpflG) umgesetzt und an die regionale Ebene, d.h. u.a. an die Länder Niedersachsen und Bremen, die nach § 3 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 DirektZahlVerpflG eine Region bilden, „weitergegeben“ worden. Denn nach § 3 Abs. 1 Satz 1 DirektZahlVerpflG haben u.a. diese Länder dafür Sorge zu tragen, dass auf ihrem Gebiet der Anteil des Dauergrünlandes an der gesamten landwirtschaftlichen Fläche der jeweiligen Region bezogen auf das Referenzjahr 2003 nicht erheblich abnimmt. Nach § 3 Abs. 1 Satz 2 DirektZahlVerpflG erfolgt  die Ermittlung dieses Anteils nach Art. 3 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009. In Niedersachsen erfolgt die Umsetzung wiederum durch die Verordnung zur Erhaltung von Dauergrünland vom 6. Oktober 2009 (Nds. GVBl. S. 362, DG-ErhVO). Unter der Überschrift „Genehmigungsvorbehalt für das Umbrechen von Dauergrünland“ bestimmt § 2 Abs. 1 DG-ErhVO:

 „Verringert sich in der gemeinsamen Förderregion des Landes Niedersachsen und der Freien Hansestadt Bremen der Anteil der Flächen, die als Dauergrünland (Art. 2 Satz 1 Nr. 2 der Verordnung [EG] Nr. 796/2004) genutzt werden, im Verhältnis zur gesamten landwirtschaftlichen Fläche (Art. 2 Buchst. h der Verordnung [EG] Nr. 73/2009), berechnet nach Art. 3 Abs. 1, 3 und 4 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004, um mehr als 5 vom Hundert bezogen auf das Jahr 2003, so macht das Fachministerium dies im Niedersächsischen Ministerialblatt bekannt. Ab dem auf die Bekanntmachung folgenden Tag dürfen als Dauergrünland genutzte Flächen nur mit behördlicher Genehmigung umgebrochen werden. Beschränkungen aufgrund anderer Rechtsvorschriften in Bezug auf den Umbruch von Dauergrünland bleiben unberührt.  Eine Genehmigung nach Satz 2 ist nicht mehr erforderlich, sobald das Fachministerium im Niedersächsischen Ministerialblatt bekannt macht, dass sich der Anteil der als Dauergrünland genutzten Flächen im Verhältnis zur gesamten landwirtschaftlichen Fläche nicht mehr in einem 5 vom Hundert übersteigenden Maß verringert hat.“

Eine § 2 Abs. 1 Satz 1 DG-ErhVO entsprechende - erst mit Bekanntmachung vom 11. Dezember 2014 aufgehobene - Bekanntmachung des Fachministeriums vom 9. Oktober 2009 erfolgte im Niedersächsischen Ministerialblatt vom 21. Oktober 2009 (S. 890). Wie die Beklagte ausgeführt hat, lag dieser Bekanntmachung allerdings ein Begriffsverständnis des „Grünlandes“ zu Grunde, das sich nicht mit dem Verständnis des Europäischen Gerichtshofes in dessen Urteil vom 2. Oktober 2014 (C- 47/13 -) deckte. Dennoch war das Genehmigungserfordernis nach § 2 Abs. 1 Satz 1 DG-ErhVO jedenfalls im Zeitpunkt des 2011 erfolgten Umbruchs formell und materiell wirksam:

Wie der Senat mehrfach entschieden hat, bestehen gegen die formelle Wirksamkeit des § 2  Abs. 1 Satz 1 DG-ErhVO keine durchgreifenden Bedenken (vgl. zuletzt Urt. v. 31. März 2016 - 10 LB 32/14 - juris und Beschl. v. 27.10.2015 - 10 LA 31/15 - unter Bezug auf den Beschl. v. 23.9.2014 - 10 LA 36/14 -).

Ferner ist das CC-relevante Verbot in § 2 Abs. 1 Satz 1 DG-ErhVO, Dauergrünland ohne Genehmigung umzubrechen, in Niedersachsen in dem hier maßgeblichen (Betriebsprämien-)Jahr 2011 auch in materieller Hinsicht wirksam gewesen (vgl. zuletzt Urt. v. 31. März 2016 - 10 LB 32/14 -).  Die Beklagte, auf deren Daten die Berechnung des jeweiligen Dauergrünlandanteils in Niedersachsen beruht, hat im Rahmen des bereits entschiedenen Berufungsverfahrens - 10 LB 32/14 - hinreichende Neuberechnungen vorgelegt, nach denen auch auf der Grundlage des zutreffenden „neuen“ Begriffsverständnisses von „Dauergrünland“ eine Abnahme des Dauergrünlandanteils in Niedersachsen jedenfalls im Jahr 2011 um mehr als  5 % hinreichend sicher zur Überzeugung des Gerichts festgestellt werden kann, wenn auch nicht in exakter Höhe. Danach betrug in den Referenzjahren 2003/2005 in der Region Niedersachsen/Bremen die gesamte landwirtschaftliche Fläche 2.641.351,31 ha und nach dem alten Verständnis die Dauergrünlandfläche 764.060 ha entsprechend 28,927 %. Im Jahr 2011 ergab sich gleichfalls nach altem Verständnis bei einer landwirtschaftlichen Fläche von noch 2.610.946,29 ha eine Dauergrünlandfläche von 709.120,76 ha entsprechend 27,160 %, mithin eine Abnahme in Höhe von 6,11%.

Unter Berücksichtigung des o.a. Urteils des Europäischen Gerichtshofes ergibt sich für das Jahr 2011 bei gleicher Gesamtfläche ein Anstieg des Dauergrünlandes, das von  Antragstellern aus Niedersachsen und Bremen bewirtschaftet wurde, um 1.720,22 ha auf 706.147,32 ha.  Bezieht man zusätzlich die aus den Referenzjahren 2003/2005 bekannten 4.693,66 ha Dauergrünland von „auswärtigen“ Antragstellern ein, so ergibt sich ein Anstieg des Dauergrünlandes auf 710.840,98 ha. Damit beträgt sein Anteil im Jahr 2011 27,225 % der Gesamtfläche, mithin eine Abnahme des Dauergrünlandanteils im Verhältnis zu den Referenzjahren um 5,88%.

Da die Beklagte auf die Daten der Antragsteller aus anderen Bundesländern keinen Zugriff hatte, ist in der neuen Berechnung des Dauergrünlandanteils allerdings noch nicht der Anteil einbezogen, der ggf. zu Unrecht von Antragstellern außerhalb Niedersachsens nicht als Dauergrünland bewertet worden ist. Mit der Beklagten ist diese Unsicherheit aber jedenfalls für das Jahr 2011 zu vernachlässigen. Denn für die Antragsteller aus Niedersachsen und Bremen hat sich der Anteil des Dauergrünlandes bei der Neuberechnung nur um 1.720,22 ha auf 706.147,32 ha, d.h. um weniger als 1 % erhöht. Die auswärtigen Antragsteller verfügten nach bisherigem Stand über weitere 4.693,66 ha. Um die Schwelle von 5% zu unterschreiten, hätte dieser Anteil um 6.624 ha auf 11.317,66 ha steigen, sich also mehr als verdoppeln müssen. Dies erscheint ausgeschlossen.

Dass sich die Einzelheiten der vorliegend in Rede stehenden unionsrechtlichen CC-Verpflichtung (Genehmigungspflicht für Dauergrünlandumbruch) damit erst aus dem Partikularrecht eines Mitgliedsstaates ergeben, ist entgegen des Vorbringens des Klägers nicht zu beanstanden. Diese Regelungssystematik ist für die Umsetzung von CC-Pflichten, die sich aus Richtlinien ergeben, in der Rechtsprechung gebilligt worden (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.3.2013 – 3 C 25/12 -) und nunmehr im Unionsrecht ausdrücklich geregelt (vgl. Art. 93 Abs. 2 Verordnung (EU) Nr. 1306/2013). Für die vorliegende Fallgestaltung, in der durch Unionsverordnung der nähere, durch die Mitgliedsstaaten auszufüllende Rahmen vorgegeben ist, gilt nichts anderes. Wie der Senat ebenfalls bereits entschieden hat (vgl. Beschl. v. 27.10.2015 – 10 LA 31/15 -), ist es unionsrechtlich auch nicht geboten, zumindest die Sanktionsbewehrung des Umbruchsverbots so zu beschränken, dass sie vermeintlich bloß formelle Verstöße ausnimmt. Im Übrigen handelt es sich bei der in Rede stehenden Fallgestaltung auch nicht nur um einen Fall der bloßen formellen Illegalität, weil jedenfalls bis zur nachträglichen Erteilung der Genehmigung Dauergrünland wegfällt und die Ersatzflächen tatsächlich auch nicht solches darstellen, sondern nur kraft einer Fiktion mit Erteilung der Genehmigung als Dauergrünland gelten und dann erst fünf Jahre so genutzt werden müssen. Mit dieser Fiktion kommt der Fläche aber nicht rückwirkend tatsächlich der gleiche Wert für die Tier- und Pflanzenwelt zu.

b. Die Schläge 10 und 60 waren im Jahr 2011 Dauergrünlandflächen und fielen daher unter das „Dauergrünlanderhaltungsgebot“.

Bei den hier betroffenen Schlägen 10 und 60 handelt es sich seit dem Jahresbeginn 2010 um Dauergrünland i. S. v. Art. 6 Verordnung (EG) Nr. 73/2009, Art. 2 c Verordnung (EG) Nr. 1120/2009, Art. 2 Nr. 2 Verordnung (EG) Nr. 1222/2009 und Art. 19 Nr. 2 Verordnung (EG) Nr. 65/2011, weil der Kläger bzw. seine Rechtsvorgänger diese unstreitig wenigstens seit dem Jahresbeginn 2005 für mindestens fünf Jahre ununterbrochen als Grünland genutzt hat. Folglich durfte der Kläger diese Schläge nur mit einer Genehmigung der Beklagten nach § 2 Abs. 1 Satz 1 DG-ErhVO umbrechen.

c. Der Kläger hat gegen den Genehmigungsvorbehalt für einen Dauergrünlandumbruch verstoßen, indem er die Schläge 10 und 60 ohne erforderliche Genehmigung umgebrochen hat.

Eine Grünlandfläche verliert ihren Dauergrünlandstatus, sobald sie zum Zwecke einer anderweitigen Nutzung erstmals umgebrochen worden ist, d.h. bei einer Umwandlung in Ackerland mit der Neuansaat von Ackerpflanzen (vgl. den o.a. Senatsbeschluss v. 27.10.2015 - 10 LA 39/15 -). Nach dem Senatsverständnis kann das Umbrechen von Dauergrünland als CC-Verstoß jedoch bezogen auf dieselbe Fläche nur einmal erfolgen und geahndet werden, weil die Eigenschaft einer Fläche als Dauergrünland mit dem durchgeführten Umbruch zur anderweitigen Nutzung endet und damit eine erneute Ansaat von Ackerpflanzen im Folgejahr (hier 2012) nicht zu einem erneuten CC-Verstoß führen kann.

Im vorliegenden Fall erfolgte der Verstoß gegen die Genehmigungspflicht für den Dauergrünlandumbruch - entsprechend der Feststellungen des Verwaltungsgerichts Stade - im Jahr 2011. Dafür sprechen sowohl die Anzeigen der Herren Dr. E. vom 3. Juni und F. vom 15. August 2011, welche die Schläge 29, 10 und 113, 60 als umgebrochene Dauergrünlandflächen umrandet bzw. ankreuzt darstellen, als auch die eigenen Aussagen des Klägers im erstinstanzlichen Verfahren und in der mündlichen Verhandlung vom 27. April 2016. Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, er habe die Schläge 72, 29, 10, 113 und 60 alle im Jahr 2011 umgebrochen.

Da der von der Beklagten antragsgemäß erteilten nachträglichen Genehmigung vom 28. Februar 2013 eine Rückwirkung nicht zu kommt, vermag sie den ungenehmigten Umbruch im Jahr 2011 nachträglich nicht zu heilen (vgl. Senatsurteil vom 31. März 2016 - 10 LB 32/14 -). Einer Genehmigung kommt nämlich nur dann Rückwirkung zu, wenn dies ausdrücklich normativ geregelt und im Verwaltungsakt bestimmt ist (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 43, Rn. 182) - an beidem fehlt es hier. Im Übrigen wäre eine solche Rückwirkung auch deshalb schwerlich möglich, weil andernfalls auch die anzulegenden Ersatzflächen rückwirkend als Dauergrünland gelten würden, dies jedoch tatsächlich nicht zutrifft bzw. zutreffen muss und andernfalls zudem rechtlich ihr Umbruch ebenfalls rückwirkend sanktionsbewehrt wäre.

2. Es kann offen bleiben, ob der Kläger die Schläge 10 und 60 im Jahr 2011 vorsätzlich oder fahrlässig umgebrochen hat.

In Anknüpfung an die vorherigen Ausführungen, wonach der Dauergrünlandumbruch eine einmalige Handlung darstellt, ist zur Klarstellung zunächst darauf hinzuweisen, dass es für die Beurteilung des „Verschuldens“ des Betroffenen auf sein Wissen und Wollen im Zeitpunkt des Umbruchs und nicht – wie die Beklagte jedenfalls im Ergebnis angenommen hat – zu einem späteren Zeitpunkt ankommt; für die Beurteilung, ob ein Verstoß dem Grunde nach gegeben ist, ist zudem ein späteres „Nachtatverhalten“ zur „Verdeckung“ ebenfalls unerheblich – wie es die Beklagte hier dem Kläger ebenfalls sinngemäß vorhält.

Geht man davon aus, dass der Kläger den Umbruch im zeitlichen Zusammenhang mit dem Umbruch auf den Nachbarschlägen 29 und 113 im Juni 2011 durchgeführt hat, den die Beklagte als fahrlässig begangen angesehen hat, müsste Gleiches auch für den Umbruch auf den Schlägen 10 und 60 gelten. Allerdings ist nach dem Akteninhalt und den Einlassungen des Klägers festzustellen, dass ihm im Zeitpunkt des Umbruchs der Schläge 10, 29, 60 und 113 deren Eigenschaft als Dauergrünland ebenso bekannt war wie spätestens seit der Antragstellung für den Schlag 72 und der Ortsbesichtigung am 23. Mai 2011 auch das Erfordernis einer Genehmigung durch die Beklagte vor einem Umbruch. Dass der Kläger die Schläge dennoch ohne vorliegende Genehmigung umgebrochen hat, spricht nach der Senatsrechtsprechung (vgl. das Urteil vom 31. März 2016 - 10 LB 32/14 -) eher für einen Eventualvorsatz, zumindest aber für grobe Fahrlässigkeit.

Soweit der Kläger geltend gemacht hat, angenommen zu haben, die mündliche Zustimmung der Naturschutzbehörde sei ausreichend, ist schon zweifelhaft, ob dies so zutrifft. Denn dem Kläger war aus dem ausgefüllten Antragsformular für den Schlag 72 klar, dass die Genehmigung von der Beklagten und nicht von der davon zu unterscheidenden Naturschutzbehörde zu erteilen war. Zudem hat der Prozessbevollmächtigte des Klägers in der mündlichen Verhandlung darauf verwiesen, dass die Landwirte im Hinblick auf zeitliche Bearbeitungsprobleme bei der Genehmigungserteilung vielfach vorab umgebrochen hätten. Das stimmt mit den Erfahrungen des Senats in anderen Verfahren überein, lässt den Vorsatz aber gerade nicht entfallen, sondern spricht im Gegenteil für einen bewussten Verstoß. Hinzu tritt die Überlegung, dass die Genehmigung – wie dem Kläger bekannt war –  nicht nur von der (durch die Naturschutzbehörde zu beurteilenden) Umbruchfähigkeit der Altflächen, sondern auch von der Eignung und Verfügbarkeit hinreichender Ersatzflächen abhing; diese Frage war aber nur von der Beklagten zu beurteilen. Zudem hatte der Kläger nach dem Akteninhalt insoweit vor dem Umbrechen nur unzureichende Angaben gemacht, konnte also schon deshalb nicht annehmen, die Genehmigungserteilung durch die Beklagte sei allenfalls noch  „Formsache.“

Schließlich hatte der Kläger für die beiden in Rede stehenden Schläge 10 und 60 im Umbruchzeitraum noch gar keinen Antrag gestellt und sie auch erst nachträglich unter dem 21. Juli 2011 durch ein Kreuz in den anliegenden Karten gekennzeichnet.

Es braucht jedoch nicht näher geklärt zu werden, inwieweit ein etwaiger Irrtum des Klägers nach dem allein maßgebenden Unionsrecht, das – soweit ersichtlich – weder im Agrarförderrecht noch in der VO (EG/Euratom) Nr. 2988/95 noch sonst allgemein die Anforderungen an einen beachtlichen Irrtum bezogen auf eine Sanktionsvorschrift regelt und etwa im Kartellrecht auch keinen Verbotsirrtum anerkennt (vgl. EuGH – Urt. v. 18.6.2013 – C-681/11 – , sowie allg. zu einem etwaigen Subsumtionsirrtum: BVerwG, Urt. v. 1.10.2014 – 3 C 31/13 -, juris, Rn. 20), vorsatzausschließend wäre. Denn für die Entscheidung des Berufungsverfahrens kommt es auf die Beurteilung des Verstoßes als fahrlässig oder vorsätzlich letztlich nicht an, weil die Kürzung der Ausgleichszulage für das Jahr 2012 um 15 % sich aus den folgenden Gründen als rechtswidrig erweist.

3. Die streitgegenständliche Kürzung der Ausgleichszulage für das Jahr 2012 ist jedenfalls deshalb rechtswidrig, weil der vom Kläger begangene Verstoß gegen die Genehmigungspflicht für einen Grünlandumbruch als ein einziger Verstoß anzusehen ist, dessen ersten Teilakt die Beklagte bereits im Jahr 2011 festgestellt hat, so dass eine Kürzung der Ausgleichszulage 2012 nicht zulässig ist.

Nach Art. 51 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 wird u.a. die Ausgleichzahlung als Leistung i. S. d. Art. 36 a) ii) Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 gekürzt oder ausgeschlossen, wenn die Grundanforderungen an die Betriebsführung - hier hinsichtlich des Verbots, ungenehmigt Dauergrünland umzubrechen - in einem bestimmten Kalenderjahr zu irgendeinem Zeitpunkt nicht erfüllt worden sind und dieser Verstoß das Ergebnis einer Unterlassung ist, die unmittelbar dem Begünstigten anzulasten ist, der den Beihilfeantrag in dem betreffenden Kalenderjahr gestellt hat - wie hier.

Zu den Einzelheiten der Kürzung nimmt Art. 51 Abs. 1 und 4 Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 auf Durchführungsvorschriften Bezug, die Schwere, Ausmaß, Dauer und Häufigkeit der Verstöße berücksichtigen. Damit war für das hier in Rede stehende Bewilligungsjahr 2012 die - ab Jahresbeginn 2011 die zuvor geltende Durchführungsverordnung (EG) Nr. 1975/2006 ersetzende - Durchführungsverordnung (EG) Nr. 65/2011 gemeint, die u.a. Durchführungsbestimmungen hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen enthält. Art. 19 Abs. 2 dieser Durchführungsverordnung (EG) Nr. 65/2011 ordnet wiederum für die „Cross-Compliance“ die sinngemäße Geltung u.a. der Art. 22 Verordnung (EG) Nr. 73/2009 sowie der Art. 2 Abs. 2 Nummern 2 und 32 bis 37, Art. 8, 47, 48 und 49, Art. 50 ausgenommen Abs. 1 UAbs. 1, Art. 51 Abs. 1, 2 und 3, der Art. 52, 53 und 54, Art. 70 Abs. 3, 4, 6 und 7 sowie der Art. 71 und 72 der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 1122/2009 an.

Für welches Kalenderjahr die Kürzungen für einen Verstoß gegen anderweitige Verpflichtungen zur Anwendung kommen, richtet sich nach dem Zeitpunkt der Feststellung eines CC-Verstoßes im Sinne von Art. 19 Abs. 2 VO (EG) Nr. 65/2011 i.V.m. Art. 70 Abs. 4 und 6 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 und Art. 21 VO (EG) Nr. 65/2011.

Nach Art. 21 VO (EG) Nr. 65/2011 werden die Kürzungen und Ausschlüsse gemäß Artikel 19 Absatz 2, wenn ein Verstoß festgestellt wird, auf den Gesamtbetrag der Ausgleichszulage gemäß Artikel 36 Buchstabe a) Ziffern ii) Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 angewendet, der dem Begünstigten aufgrund der Zahlungsanträge bereits gewährt wurde oder noch zu gewähren ist, die er in dem Kalenderjahr der Feststellung des Verstoßes gestellt hat bzw. noch stellen wird.

Nach Art. 70 Abs. 4 VO (EG) Nr. 1122/2009 gelten Verstöße als festgestellt, sofern sie sich als Folge jedweder Kontrollen nach Maßgabe der vorliegenden Verordnung ergeben oder der zuständigen Kontrollbehörde bzw. Zahlstelle auf andere Weise zur Kenntnis gelangt sind. Danach ist nach dem Wortlaut bei einem einzelnen Verstoß, der erst im Folgejahr seiner Begehung festgestellt wird, die Kürzung auf das Kalenderjahr der Feststellung, nicht aber auf das der tatsächlichen Begehung des Verstoßes anzuwenden.

Für mehrere Verstöße enthält Art. 70 Abs. 6 VO (EG) Nr. 1122/2009 folgende Regelung: „Wurde mehr als ein Verstoß in Bezug auf die verschiedenen Rechtsakte oder Normen desselben Bereichs der anderweitigen Verpflichtungen festgestellt, so sind diese Fälle für die Festsetzung der Kürzung gemäß Art. 71 Absatz 1 und Art. 72 Abs. 1 als einziger Verstoß anzusehen.“

Nach dem Senatsverständnis kommt es für die Feststellung eines mehraktigen, rechtlich aber einzigen Verstoßes innerhalb eines Kalenderjahres i.S.d. Abs. 6 darauf an, in welchem Kalenderjahr der erste (Teil-)Verstoß entsprechend den Anforderungen des Abs. 4 zur Kenntnis gelangt ist. Werden demnach in einem Kalenderjahr mehrere Dauergrünlandflächen ungenehmigt umgebrochen, handelt es sich um einen einheitlichen CC-Verstoß. Es widerspräche dem erkennbaren Sinn und Zweck des Abs. 6 als auch dem in Art. 51 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1698/2005 festgelegten Grundsatz, wonach bei Feststellung eines Verstoßes gegen anderweitige Verpflichtungen Kürzungen in dem betreffenden Kalenderjahr erfolgen sollen, wenn sich bei der zeitlich gestaffelten Feststellung von Teilakten eines rechtlich einzigen Verstoßes eine Kürzung der Direktzahlungen auf mehrere Kalenderjahre erstrecken würde. Auf dieser Grundlage legt der Senat den Art. 70 Abs. 4 VO (EG) Nr. 1122/2009 unter Berücksichtigung der Systematik zu dem nachfolgenden Absatz 6 dieser Vorschrift und Art. 21 VO (EG) Nr. 65/2011 dahingehend aus, dass ein aus mehreren (Teil-)Akten bestehender bzw. mehrfach begangener Verstoß jedenfalls in Bezug auf einen Rechtsakt oder eine Norm desselben Bereichs der anderweitigen Verpflichtung in dem Jahr als festgestellt gilt, in welchem der zuständigen Behörde mindestens ein (Teil-)Akt dieses einheitlichen Verstoßes erstmals aufgrund einer Kontrolle oder auf andere Weise zur Kenntnis gelangt ist. Die Feststellung nach Abs. 4 knüpft bei mehraktigen Verstößen im Sinne des Abs. 6 daher maßgeblich an das Kalenderjahr der Feststellung des ersten - und nicht etwa des letzten - Teilaktes an. Für den Fall, dass ein mehraktiger Verstoß aus dem Jahr 2011 bezogen auf weitere Teilakte erst im Jahr 2012 festgestellt wird, ist demnach auch nach Abs. 4 und Art. 21 VO (EG) Nr. 65/2011 keine mehrjährige Sanktionierung in den Kalenderjahren 2011 und 2012 zulässig.

Dieses Auslegungsergebnis steht im Einklang mit dem vom Senat in dem Urteil vom 27. November 2015 (- 10 LB 107/14 -) zum Ausdruck gebrachten Verständnis, dass für die Frage, bei wem eine Kürzung zu erfolgen, auf das Jahr der Begehung des Verstoßes abzustellen ist. Ferner entspricht es dem sich aus Art. 21 VO (EG) Nr. 65/2011 ergebenden Willen des Normgebers, zwischen dem Jahr der Begehung und dem ggf. nachfolgenden Jahr der Feststellung zu unterscheiden. Damit soll offenbar eine Verfahrenserleichterung für die Behörde verbunden sein, indem sie nicht ohne Not alte Bescheide für die Vorjahre korrigieren muss. Zudem wird so vermieden, dass es andernfalls bei der zeitlich gestaffelten Feststellung von mehreren Verstößen zu einer Kumulation von Sanktionen und damit zu den zu Recht vom Kläger aufgezeigten Wertungswidersprüchen kommt.

Dem Senat ist dabei bewusst, dass auch bei diesem Verständnis noch Probleme verbleiben, wenn das Jahr der Begehung und der Feststellung auseinanderfallen. Dann variiert die absolute Höhe der Kürzung je nach der Höhe der Direktzahlung im Jahr der Feststellung. Hat der Landwirt im Jahr der Feststellung keinen Antrag gestellt, entfällt dem Wortlaut nach die Sanktion ganz. Ob diese Folgen gewollt und – soweit sich die Variabilität der absoluten Kürzungssumme zum Nachteil des Landwirts auswirkt – mit dem Grundsatz nulla poena sine lege (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 VO (EG/Euratom) Nr. 2988/95, vgl. dazu nochmals BVerwG, Urt. v. 1.10.2014, a.a.O., Rn. 34) zu vereinbaren sind, kann indes offen bleiben. Denn vorliegend fallen aus den folgenden Gründen das Jahr der Begehung und der Feststellung zusammen.

Nach dem Wortlaut des Art. 70 Abs. 4 VO (EG) Nr. 1122/2009, der auf die Feststellung des Verstoßes und nicht die bloße Möglichkeit dazu oder – wie vom Kläger vorgetragen – auf die Feststellung einer etwaigen Tathandlung abstellt, sowie dem Zweck der Norm, diese Feststellung ahnden zu können, muss der Behörde für die Feststellung zumindest der objektive Tatbestand des CC-Verstoßes bekannt sein; ob dies zusätzlich auch für den subjektiven Tatbestand gilt, lässt der Senat hier mangels Entscheidungserheblichkeit dahinstehen.

Im vorliegenden Fall hat die Beklagte jedenfalls den objektiven Verstoß des Klägers gegen die Verpflichtung, Dauergrünland nicht ohne Genehmigung umzubrechen, im Jahr 2011 festgestellt. Denn der Beklagten ist aufgrund der Vor-Ort-Kontrolle vom       1. Juni 2011 erstmals im Ausgleichszulagenjahr 2011 zur Kenntnis gelangt, dass er im Hinblick auf den 4,43 ha großen Schlag 72 gegen das Dauergrünlandumbruchverbot verstoßen hat. Ebenfalls im Jahr 2011 sind der Beklagten auch die ungenehmigten Umbrüche der Dauergrünlandschläge 29 und 113, die unmittelbar an die Schläge 10 und 60 angrenzen, zur Kenntnis gelangt. Dies ergibt sich aus dem Anhörungsschreiben vom 31. Oktober 2011. Darin weist die Beklagte den Kläger darauf hin, dass der Kläger nach Mitteilung des Landkreises Rotenburg (Wümme) vom 6. September 2011 zwei Grünlandflächen umgebrochen habe, die Gegenstand seines Antrags auf Genehmigung des Dauergrünlandumbruchs gewesen seien. Bei diesen Flächen hat es sich u.a. um die Schläge 29 und 113 gehandelt, für welche der Kläger unter dem 21. Juli 2011 eine Genehmigung für den Dauergrünlandumbruch beantragt hat. Diese Verstöße hat die Beklagte mit Bescheid vom 15. Dezember 2011 zu Recht als einzigen Verstoß gemäß Art. 70 Abs. 6 VO (EG) Nr. 1122/2009 angesehen und bei der Gewährung der Betriebsprämie 2011 geahndet. Dies hat zur Folge, dass der im Jahr 2012 von der Beklagten im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle festgestellte weitere Umbruch von Dauergrünland auf den Schlägen 10 und 60 lediglich als ein Teilakt des einheitlichen CC-Verstoßes, der bereits im Vorjahr begangen und teilweise festgestellt worden ist, zu werten ist.

Es kommt daher nicht mehr darauf an, ob die Beklagte bezogen auf die Schläge 10 und 60 erst im Jahr 2012 Kenntnis von dem ungenehmigten Dauergrünlandumbruch erlangt hat. Der Senat weist allerdings vorsorglich darauf hin, dass dies nach den o.a. Ausführungen jedenfalls hinsichtlich des Schlages 60 der Fall gewesen ist. Denn die Beklagte hatte im Jahr 2011 schon nicht erkannt, dass der Kläger diesen weiteren Schlag umgebrochen hatte, und deshalb den Abgleich mit seinem Sammelantrag unterlassen. Ohne einen solchen Abgleich konnte sie jedoch weder feststellen, ob es sich bei dem betroffenen Schlag überhaupt um Dauergrünland handelte, noch, ob der Kläger für den Umbruch förderrechtlich verantwortlich war. Ohne diese Feststellung ließ sich wiederum der objektive Tatbestand nicht bejahen.

Wegen der bereits im Jahr 2011 erfolgten Feststellung des Verstoßes durfte die Beklagte die Ausgleichszulage des Klägers für das Jahr 2012 nicht gemäß Art. 21 Abs. 2 VO (EG) Nr. 65/2011 nochmals kürzen.