I.

Der Kläger ist Landwirt und bewirtschaftet einen etwa 50 ha großen landwirtschaftlichen Betrieb. Im Jahre 1981 lieferte er an seinen Milchkäufer 264.293 kg, 1982 280.575 kg und 1983 337.248 kg Milch. Daraus errechnete die Molkerei eine Referenzmenge von 295.100 kg.

Am 16. November 1976 hatte der Kläger die Förderung des landwirtschaftlichen Betriebes nach dem Einzelbetrieblichen Förderungsprogramm beantragt. Förderungsziel war der Umbau eines vorhandenen Kuhstalls zu einem Liegeboxenlaufstall für 69 Kühe. Im Betriebsentwicklungsplan ist als Zielmenge für das Zieljahr 1979/80 eine Milchmenge für 69 Kühe × 4.500 kg vorgesehen. Die Baugenehmigung vom 27. April 1977 sieht 65 "Liegeboxen für Milchvieh" vor. Der Stall wurde in den Jahren 1977/78 errichtet. Nach den Erläuterungen der Ehefrau des Klägers in der mündlichen Verhandlung sind abweichend von der Bauzeichnung im Durchgang zwei Stallplätze hergestellt worden; dafür seien an anderer Stelle Plätze weggefallen; insgesamt seien 65 Kuhplätze hergestellt worden. Am 5. Oktober 1981 brannte das Stallgebäude bis auf die Grundmauern nieder. Mit Bauantrag vom 16. November 1981 beantragte der Kläger den Wiederaufbau (Dachkonstruktion und Dacheindeckung) des Wirtschaftsgebäudes. Dieses Bauvorhaben wurde mit Bauschein vom 21. Dezember 1981 genehmigt. Neben den bereits in der Bauzeichnung von 1977 enthaltenen 65 Stallplätzen wurden an der Westseite des Gebäudes sechs abgetrennte Boxen mit Vollspaltenboden geschaffen.

Im Juli 1984 beantragte der Kläger die Ausstellung einer Bescheinigung zur Erhöhung der ihm zugeteilten Referenzmenge. Seine Milcherzeugung sei im Referenzjahr 1983 durch außergewöhnliche Ereignisse, Zerstörung der Futterbestände, des Kuhstalls und des Milchkuhbestandes nachhaltig um mehr als 10 % gemindert worden. Der Antrag wurde durch Bescheid vom 7. August 1984 mit der Begründung abgelehnt, der Kläger habe im Jahre 1983 mehr Milch geliefert als in den Vorjahren; eine nachhaltige Beeinträchtigung der Milcherzeugung durch den Brandschaden sei deshalb nicht eingetreten. Dagegen legte der Kläger Widerspruch ein, zu dessen Begründung er vortrug, durch den Brand seien sämtliche Kuhplätze vernichtet worden. Durch den Neubau habe er insgesamt 81 Kuhplätze neu geschaffen. Der Widerspruch blieb ohne Erfolg. Im Widerspruchsbescheid vom 22. März 1985 führte die Beklagte ergänzend aus, der Bauschein vom 21. Dezember 1981 beziehe sich lediglich auf den Wiederaufbau (Dachkonstruktion und Dacheindeckung) des Wirtschaftsgebäudes, nicht auf die Schaffung zusätzlicher Kuhplätze. Es sei auch nichts dafür dargetan, daß im Rahmen der Behebung des Brandschadens weitere Kuhplätze geschaffen worden seien, die nach § 6 Abs. 5 MGVO berücksichtigt werden müßten.

Mit seiner Klage hat der Kläger sein Vorbringen weiterverfolgt. Er hat beantragt,

die Bescheide vom 7. August 1984 und 22. März 1985 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, für ihn eine Bescheinigung auszustellen, die zu einer Referenzmenge von 480.000 l (80 × 6.000) führt.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 26. November 1986 mit der Begründung abgewiesen, ein außergewöhnliches Ereignis könne dem Kläger nicht bescheinigt werden, weil die Milcherzeugung durch den Brand vom 5. Oktober 1981 nicht nachhaltig betroffen worden sei; er habe im Jahre 1983 mehr Milch geliefert als in den beiden Vorjahren. Eine besondere Situation nach § 6 MGVO könne gleichfalls nicht bescheinigt werden. Die Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 MGVO lägen deshalb nicht vor, weil der Entwicklungsplan, mit dem eine Baumaßnahme zur Erhöhung der Zahl der Kuhplätze gefördert worden sei, am 16. November 1976 und damit vor dem Stichtag des 1. Juli 1978 beantragt worden sei. Auf § 6 Abs. 4 MGVO könne sich der Kläger nicht berufen. Zwar habe er nach dem Brandschaden eine behördlich genehmigte Baumaßnahme durchgeführt. Aus den genehmigten Unterlagen des Landkreises Aurich ergäben sich aber keine Kuhplätze. Auf § 6 Abs. 5 MGVO könne sich der Kläger deshalb nicht berufen, weil ein Fall des Absatzes 4 vorliege. Bei dem ihm genehmigten Wiederaufbau des Wirtschaftsgebäudes habe der Kläger mehr Kuhplätze geschaffen, als vor dem Brand vorhanden gewesen seien. Dadurch sei die durchgeführte Baumaßnahme aber nicht teilweise zu einer ungenehmigten Baumaßnahme geworden, weil es sich um ein einheitliches, in einem Zuge durchgeführtes Bauvorhaben gehandelt habe.

Gegen diese Entscheidung führt der Kläger Berufung, mit der er sein Vorbringen weiterverfolgt. Er beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und ihm eine Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Nr. 2 MGVO mit einer Zielmenge von (81 Kuhplätze × 6.003 kg Stalldurchschnitt 1983 abzügl. 10 v.H. =) 437.619 kg,

hilfsweise eine Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Nr. 1 MGVO zu erteilen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes wird ergänzend auf die Verwaltungsvorgänge (3 Hefte) verwiesen.

II.

Soweit der Kläger im Berufungsverfahren den im ersten Rechtszug gestellten Antrag teilweise eingeschränkt hat, war das Verfahren einzustellen. Im übrigen bleibt die Berufung ohne Erfolg.

Das angefochtene Urteil ist nicht zu beanstanden, soweit es einen Anspruch aus § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 der Verordnung über die Abgaben im Rahmen von Garantiemengen im Bereich der Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (Milch-Garantiemengen-Verordnung) in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. Juli 1986 (BGBl I S. 1227) mit späteren Änderungen - MGVO - verneint hat.

Ein Fall nach § 6 Abs. 4 MGVO liegt nicht vor. Mit der Anforderung, daß sich die Anzahl der Kuhplätze "unmittelbar aus den Unterlagen" für das Bauvorhaben ergeben muß, verlangt diese Vorschrift eine urkundliche Beweisführung, die andere Nachweise und Erläuterungen nicht zuläßt (ständige Rechtsprechung des Senats, u.a. Urt. v. 14. 1. 1988 - 3 OVG A 325/87; v. 8. 12. 1988 - 3 OVG A 35/88; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 6. 4. 1987, AgrarR 1987, 253). Aus der den Bauantragsunterlagen im Jahre 1981 beigefügten Bauzeichnung, die Gegenstand der Baugenehmigung vom 21. Dezember 1981 geworden ist, ergibt sich aber über die Zahl der Kuhplätze nichts. Der Bauschein des Landkreises Aurich vom 21. Dezember 1981 bezieht sich allein auf den Wiederaufbau (Dachkonstruktion und Dacheindeckung) des Wirtschaftsgebäudes, über die Schaffung von Kuhplätzen verhält er sich nicht. Das hat die Erörterung der Bauunterlagen (Beiakte D) in der mündlichen Verhandlung ergeben.

Auch aus § 6 (5) MGVO kann der Kläger keine Rechte herleiten. Das Bundesverwaltungsgericht hat im Urteil vom 24. März 1988 - 3 C 41.87 -, BVerwGE 79, 171, 178 [BVerwG 24.03.1988 - 3 C 41/87] ausgeführt, diese Vorschrift sei anwendbar a) in Fällen der Vergrößerung des Milchkuhbestandes, etwa bei bestimmten Umbauten, für die eine Baugenehmigung oder Bauanzeige nicht vorgeschrieben sei, ferner b) in solchen Fällen, in denen innerhalb des Stichtags zwar eine Baugenehmigung erteilt worden sei, sich aus ihr oder den zugrunde liegenden Unterlagen aber die Zahl der geplanten Kuhplätze nicht ergebe. Auf diese beiden Sachverhalts-Varianten sei die Fallgruppe des § 6 (5) MGVO im Grundsatz beschränkt. Die Herstellung der Stallplätze an der Westseite des Gebäudes im Zuge der Beseitigung des Brandschadens in den sechs Boxen, um deren Berücksichtigung es dem Kläger allein geht - die weiteren 65 Kuhplätze sind außer Streit - erfüllt möglicherweise die Variante a), jedenfalls aber die zu b). Jedoch genügen diese Plätze nicht den Anforderungen, die an einen Kuhplatz im Sinne der Milch-Garantiemengen-Verordnung zu stellen sind. Nach den Erörterungen in der mündlichen Verhandlung handelt es sich um Plätze auf Vollspaltenboden; dort untergebrachte Tiere sollen nach den Erklärungen der Ehefrau des Klägers in der mündlichen Verhandlung über den Futtergang zum Melken geholt werden; die einzelnen Boxen haben keine Trennung zwischen Stand-, Liegeflächen und Entmistungsflächen. Derartige Unterbringungsmöglichkeiten werden typischerweise für die Jungviehhaltung oder die Haltung von Mastvieh genutzt; unter Berücksichtigung objektiver Kriterien können sie nicht als auf Dauer für die Milchviehhaltung und Milcherzeugung geeignete und bestimmte Plätze berücksichtigt werden. Zwar schreibt die Milch-Garantiemengen-Verordung für einen anzuerkennenden Kuhplatz keine bestimmten Voraussetzungen vor; als Kuhplätze können aber nicht solche Stallplätze anerkannt werden, die im Vergleich zu den übrigen Plätzen in einem landwirtschaftlichen Hochleistungsbetrieb auch nach der Entscheidung des Milcherzeugers offenbar nur ein Provisorium darstellen und neben der Haltung von Jungvieh und vielleicht noch der Unterbringung einer bestimmten Gruppe von Kühen, etwa von kranken, von trockenstehenden oder abkalbenden Kühen, dienen. Als Kuhplatz im Sinne der Milch-Garantiemengen-Verordnung kann nur der Stallplatz anerkannt werden, der den auf dem Gebiet der Landwirtschaft anerkannten Regeln für eine artgerechte Haltung milchgebender Kühe auf Dauer entspricht, den an die Tierhygiene zu stellenden Anforderungen genügt, unter Beachtung der anerkannten Landwirtschaftstechnik die Grundsätze der Arbeitswirtschaft berücksichtigt und nach seiner baulichen und technischen Ausgestaltung alle für die Milchviehhaltung typischen Einrichtungen enthält. Das bedeutet, daß der geschaffene Stallplatz für einen mit der Rindviehhaltung (Milch-, Mast- und Jungvieh) vertrauten Betrachter ohne weiteres als Kuhplatz erkennbar sein muß. Diese Voraussetzungen erfüllt regelmäßig nur ein Stallplatz in einem Liegeboxen- oder Freßliegeboxenlaufstall, nicht hingegen Plätze in einem Laufstall mit Spaltenboden, die regelmäßig für andere Haltungszwecke genutzt werden (vgl. Informationsdienst landwirtschaftliches Bauen, Handbuch landwirtschaftliche Betriebsgebäude, 1988, S. 105 ff; Bauen im ländlichen Raum, Rindviehhaltung, KTBL - Betriebsblatt lfd. Nr. 1057; Wander, Tieransprüche an Haltungseinrichtungen, in: Landtechnik 1975 Heft 11; Strauß, Bauausführung von Anbindeställen, Baubriefe Echem 1980, 4 ff). Dieser Auffassung scheint offensichtlich auch der Kläger zu sein, indem er den überwiegenden Teil seiner Milchviehherde (ca. 65 Milchkühe) in einem Kuhstall mit Liegeboxen hält. Für diese restriktive Auslegung und Anwendung der Vorschriften des Begriffs "Kuhplatz" sprechen ihr Wortlaut sowie der Sinn und Zweck der Vorschriften der Milch-Garantiemengen-Verordnungüber die Berücksichtigung besonderer Situationen bei der Referenzmengenfestsetzung. Der Verordnungsgeber hat die Gewährung weiterer Referenzmengen von der Schaffung von "Kuhplätzen" und von der Aufstallung von Kühen, aber nicht allgemein von dem Bau von Rindvieh- oder von Stallplätzen abhängig gemacht. Stallplätze, die (lediglich) aufgrund der subjektiven Entscheidung des Milcherzeugers vorübergehend als Kuhplätze genutzt werden, genießen keinen Vertrauensschutz. Im übrigen führt der Zweck der Milch-Garantiemengen-Regelung, die Milchproduktion einzuschränken, notwendig dazu, daß nicht sämtliche vorübergehend auch für Zwecke der Milcherzeugung genutzte Plätze auch in Zukunft wirtschaftlich zur Milcherzeugung genutzt werden können. Daß die erstrebte Produktionseinschränkung aus Gründen des allgemeinen Wohls erforderlich war, macht die Präambel zu der Verordnung (EWG) Nr. 856/84 des Rates vom 31. März 1984 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68über die gemeinsame Marktorganisation für Milch- und Milcherzeugnisse (ABl EG Nr. L 90/10) - VO (EWG) Nr. 856/84 - deutlich. Mit der Produktionsdrosselung sollten Haushaltsbelastungen und Marktschwierigkeiten vermieden werden, "die selbst die künftige Entwicklung der gemeinsamen Agrarpolitik gefährden". Dieser Normenzweck würde verfehlt, wenn die Härtefallregelung in der Milch-Garantiemengen-Verordnung dazu führen würde, daß latente Milcherzeugungskapazitäten, die - aus welchen Gründen auch immer - bisher nur unvollkommen genutzt waren, heute in der Krise der Überproduktion mobilisiert werden könnten, oder Stallplätze, die nicht dem allgemeinen Standard entsprechen, als auf Dauer anzuerkennende Kuhplätze im Rahmen des § 6 Abs. 5 MGVO Berücksichtigung finden würden (ständige Rechtsprechung des Senats, vgl. u.a. Urt. v. 22. 1. 1987 - 3 OVG A 40/86 -; v. 9. 7. 1987 - 3 OVG A 64/86, A 162/86 u. A 347/86 u.a.). Stallplätze auf Spaltenboden in einem Laufstall ohne eine unmittelbare Verbindung zu den zentralen Einrichtungen wie Melkstand und von denen die Tiere (nur) über den Futtergang zum Melken gelangen können, erfüllen den allgemeinen Standard und arbeitswirtschaftliche Anforderungen an einen Kuhplatz in Sinne des § 6 Abs. 5 MGVO nicht. Zu einer solchen Beurteilung sieht sich der Senat aufgrund einer Besetzung mit einem ehrenamtlichen Richter, der einen landwirtschaftlichen Betrieb mit Milchviehhaltung bewirtschaftet und zwei hauptamtlichen Richern, die gleichzeitig Flurbereinigungsrichter sind und von denen einer über eine abgeschlossene landwirtschaftliche Berufsausbildung verfügt, in der Lage.

Der Hauptantrag bleibt danach ohne Erfolg.

Aber auch das mit dem Hilfsantrag verfolgte Begehren des Klägers kann keinen Erfolg haben. Die Ausstellung einer Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 MGVO setzt voraus, daß ein außergewöhnliches Ereignis im Sinne der in § 1 MGVO genannten Rechtsakte eingetreten ist und die Milcherzeugung hiervon nachhaltig betroffen worden ist. Im Streitfall kann offenbleiben, ob die erste Voraussetzung erfüllt ist; es fehlt jedenfalls an der nachhaltigen Betroffenheit der Milcherzeugung im Referenzjahr 1983 durch dieses "außergewöhnliche Ereignis". Nachhaltig betroffen ist die Milcherzeugung dann nicht, wenn sie so weiter läuft wie bisher und nur ihre Ausweitung, ihre Steigerung scheitert. Der Kläger hat nicht geltend gemacht, daß er in bezug auf die Milchproduktion im Jahre 1983 schlechtere Ergebnisse erzielt hätte als in den Vorjahren; er hat vielmehr nur vorgetragen, daß er seine Absicht, die Milchanlieferung weiter zu erhöhen, nicht erreicht hat. Gelingt es einem Milcherzeuger, einen zunächst drohenden oder auch eingetretenen Rückgang der Milcherzeugung aufgrund einer auch von Art. 3 Nr. 3 VO (EWG) Nr. 857/84 oder Art. 3 VO (EWG) Nr. 1371/84 als außergewöhnliches Ereignis bewerteten Situation auszugleichen, etwa indem er nach einer Viehseuche umgehend gesunde Tiere ankauft, und bleibt die Jahresmilcherzeugung infolgedessen auf der gleichen Höhe wie vorher, so ist die Erzeugung eben durch dieses Ereignis nicht - jedenfalls nicht nachhaltig - betroffen worden. Allein darauf aber stellt der Normgeber in diesem Zusammenhang ab. Dieses Auslegungsergebnis ist aus der Rechtsfolge herzuleiten, die Art. 3 Nr. 3 VO (EWG) Nr. 857/84 bei einer nachhaltigen Betroffenheit der Milcherzeugung durch ein außergewöhnliches Ereignis vorsieht, nämlich ein anderes Referenzjahr als das Jahr 1983 wählen zu dürfen. Hätte der Normgeber dem Milcherzeuger die mißlungene Steigerung der Milcherzeugung ganz oder teilweise zugute bringen wollen, so hätte er eine besondere Referenzmenge auf der Grundlage der geplanten Steigerung gewähren müssen; dagegen wäre es ohne Sinn, dem Milcherzeuger für diesen Fall die Wahl eines früheren Jahres als Referenzjahr anzubieten. Aus der beschränkten Rechtsfolge des Art. 3 Nr. 3 VO (EWG) Nr. 875/84 kann zudem entnommen werden, daß der Normgeber nur die Härte hat ausgleichen wollen, die die Festlegung des Referenzjahres auf ein bestimmtes Kalenderjahr innerhalb des Zeitraumes von 1981 bis 1983 für denjenigen mit sich bringt, der gerade in jenem Jahr durch ein außergewöhnliches Ereignis in der Milcherzeugung nachhaltig betroffen worden ist (BVerwG, Urt. v. 24. 3. 1988 - 3 C 36.87, S. 22 bis 24).

Nach alledem konnte die Berufung keinen Erfolg haben.

Die Entscheidung über die Kosten des Verfahrens beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, der Ausspruch über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 Satz 1 und 713 ZPO.

Die Revision konnte nicht zugelassen werden, weil dafür die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Eichhorn

Dr. Berkenbusch

Meyer