Entscheidungsgründe

Die Klage ist zulässig und begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 29. Oktober 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15. Juli 2019 ist im tenorierten Umfang rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).

Die Klägerin ist klagebefugt, weil sie gemäß § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen kann, durch den isumlagebescheid in ihren Rechten verletzt zu sein. Es ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die Erhebung der isumlage in der angefochtenen Höhe unzulässig in die Finanzhoheit der Klägerin eingreift. Gemäß § 1 Abs. 1 NKomVG verwalten die Kommunen ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung. Dieses verfassungsrechtlich verbürgte Selbstverwaltungsrecht (Art. 57 Abs. 1 NV sowie Art. 28 Abs. 2 Satz 1, Satz 3 Halbsatz 1 GG) umfasst auch die Finanzhoheit (vgl. Niedersächsischer Staatsgerichtshof, Urteil vom 25. November 1997 - 14/95 u.a.- juris Rn. 87; Nds. OVG, Urteil vom 20. Juni 2017 - 10 LB 83/16 - juris Rn. 37).

Der Klägerin steht auch ein Rechtsschutzbedürfnis für die Anfechtungsklage gegen den isumlagebescheid zu. Zwar wäre auch eine Normenkontrolle gegen die Haushaltssatzung des Beklagten nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 75 des Nds. Justizgesetzes (NJG) in Betracht gekommen, da in diesem Rahmen die Festsetzung der isumlage mit Umlagesoll und Umlagesätzen gerichtlich hätte überprüft werden können und die Klägerin selbst in ihrer Klageschrift darauf verweist, dass die Haushaltssatzung ihrer Auffassung nach nichtig sei. Der gegen die Haushaltssatzung gerichtete Normenkontrollantrag und die Anfechtungsklage gegen den isumlagebescheid stellen für die betroffenen Gemeinden aber gleichrangige Rechtsschutzalternativen dar, so dass das Rechtsschutzinteresse für das eine Verfahren nicht wegen der Möglichkeit des anderen Verfahrens verneint werden kann (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 20. Juni 2017 - 10 LB 83/16 - juris Rn. 41 m.w.N.; ebenso OVG des Saarlandes, Urteil vom 12. November 2019 - 2 A 159/18 - juris Rn. 50).

Die Klage ist auch begründet, weil die Beklagte für die Klägerin in dem angefochtenen Bescheid eine zu hohe isumlage festgesetzt hat.

Zwar ist der angefochtene Bescheid in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden, da etwaige Anhörungsmängel (vgl. zum Umfang der Anhörungspflicht vor der Festsetzung der isumlage BVerwG, Beschluss vom 16. September 2020 - 8 B 22.20 - juris; siehe auch Albers, Die isumlage: Eingriff in die Finanzautonomie der kreisangehörigen Gemeinden? Zur Stellung der isumlage im kommunalen Finanzgefüge, Nds.VBl. 2020, S. 357 ff.) jedenfalls dadurch geheilt worden sind, dass die Klägerin während des Widerspruchsverfahrens die Möglichkeit hatte, Stellung zu nehmen.

Die Festsetzung der isumlage ist jedoch rechtswidrig, weil die Nachtragshaushaltssatzung unwirksam ist.

Rechtsgrundlage für die Erhebung der isumlage ist § 15 Abs. 1 NFAG in Verbindung mit der Haushaltssatzung in der Fassung der Nachtragshaushaltssatzung des Beklagten für das Haushaltsjahr 2018.

Entgegen der Auffassung des Beklagten besteht hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Höhe der isumlage eine gerichtliche Überprüfungskompetenz, da die Einhaltung der Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 NFAG der Prüfung durch das Gericht zugänglich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2019 - 10 C 6.18 - juris Rn. 17; eine lediglich begrenzte gerichtliche Kontrolle annehmend hingegen OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. November 2022 - 4 L 98/21 - juris - Rn. 60).

Gemäß § 15 Abs. 1 NFAG ist eine Umlage von den kreisangehörigen Gemeinden, Samtgemeinden und gemeindefreien Gebieten zu erheben, soweit die anderen Erträge eines Landkreises seinen Bedarf nicht decken. Umlagegrundlagen sind gemäß § 15 Abs. 2 Nr. 1 NFAG für kreisangehörige Gemeinden die Steuerkraftzahlen nach Maßgabe des § 11 NFAG sowie für kreisangehörige Gemeinden, die - wie hier - nicht Mitgliedsgemeinde einer Samtgemeinde sind, 90 v.H. der auf sie entfallenden Schlüsselzuweisungen. Die Umlage wird gemäß § 15 Abs. 3 Satz 1 NFAG in der Haushaltssatzung des ises in Hundertsätzen der einzelnen Umlagegrundlagen (Umlagesätzen) festgesetzt. Sie wird sodann gemäß § 111 Abs. 2 NKomVG i.V.m. § 20 Abs. 1 Satz 1 NFAG durch den Landkreis gegenüber den kreisangehörigen Gemeinden des Landkreises durch Bescheid festgesetzt.

Gemäß § 5 der vom istag des Beklagten am 19. Dezember 2017 beschlossenen Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2018 wurde der Umlagesatz für die isumlage für das Haushaltsjahr 2018 auf 40 v.H. der Steuerkraftzahlen der Grundsteuer A, der Grundsteuer B, der Gewerbesteuer und des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer sowie 90 v.H. von den Schlüsselzuweisungen des Landes an die kreisangehörigen Städte und Gemeinden festgesetzt. 2017 betrug der Umlagesatz 42 v.H. Nach § 5 der vom istag des Beklagten in seiner Sitzung am 25. September 2018 beschlossenen Nachtragshaushaltssatzung für das Jahr 2018 betrug die isumlage für das Jahr 2018 nach einer Herabsetzung um 2 Punkte 38 v.H.

Der Beklagte war auch befugt, die am 25. September 2018 beschlossene Nachtragshaushaltssatzung hinsichtlich der neu festgesetzten isumlagehebesätze für das Jahr 2018 zu erlassen. Gemäß § 15 Abs. 3 Satz 4 Halbs. 1 NFAG können die Umlagesätze mit Rückwirkung auf den Beginn des Haushaltsjahres nur einmal geändert werden, wobei die Satzungsänderung bis zum 15. Mai beschlossen werden muss. Nach Satz 5 der Vorschrift kann eine Senkung der Umlagesätze aber auch nach diesem Zeitpunkt beschlossen werden.

Zwar war die hier vorrangig im Streit stehende Zuwendung in Höhe von 4.500.000 EUR an die kreisangehörigen Kommunen - bzw. der auf die Klägerin entfallende Anteil - nicht im Verwaltungsentwurf des Haushalts enthalten und ist auch nicht ausdrücklich in der Haushaltssatzung und auch nicht in der Nachtragshaushaltssatzung für 2018 festgesetzt worden. Nachdem der istag aber auf Antrag der CDU-Fraktion vom 13. Dezember 2017 in der istagssitzung am 19. Dezember 2017 beschlossen hatte, den kreisangehörigen Städten und Gemeinden eine Investitionsförderung in Höhe von 4.500.000 EUR für Digitalisierungs- und Infrastrukturmaßnahmen zukommen zu lassen, gewährte der Beklagte der Klägerin mit Bescheid vom 20. Februar 2018 einen "konsumtiven Zuschuss für die Digitalisierungs- und Infrastrukturmaßnahmen" in Höhe von 576.004 EUR, der zum 1. März 2018 ausgezahlt wurde. Im Haushaltsplan 2018 ist der Betrag in Höhe von 4.500.000 EUR nach Auskunft des Beklagten im Schriftsatz vom 8. März 2023 im Teilhaushalt "Stabsstelle Wirtschaftsförderung" - Ergebnishaushalt Produkt Wirtschaftsförderung (P1.571000; Seite 209 BA 003) unter "Ziffer 18. Transferaufwendungen" (insgesamt ist dort die Summe von 6.167.200 EUR aufgeführt) jedoch enthalten. Daher betrifft diese Zuwendung zumindest mittelbar die Festsetzung der Höhe der isumlage, denn wenn die 4.500.000 EUR bei dem Beklagten als verfügbare Finanzmittel verblieben wären, hätte jedenfalls in dieser Höhe kein auszugleichender Finanzierungsbedarf im Sinne des § 15 Abs. 1 NFAG bestanden, der durch die Kommunen durch die Zahlung der isumlage hätte gedeckt werden müssen.

Die Höhe der isumlage bestimmt sich maßgeblich am Finanzbedarf des Beklagten (s. § 15 Abs. 1 NFAG). Der Bedarf des Beklagten wird von der Erfüllung der ihm obliegenden Aufgaben bestimmt. Die hiernach in Betracht zu ziehenden Aufgaben sind diejenigen, die der Beklagte in zulässiger Weise wahrzunehmen hat. Die Rechtmäßigkeit der Aufgabenerfüllung begrenzt damit den Bedarf des Beklagten und die zu dessen Deckung zu erhebende isumlage (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 7. Juli 2004 - 10 LB 4/02 - juris Rn. 39).

Zu den zulässigen Aufgaben gehören sowohl die Aufgaben, die die Landkreise im eigenen Wirkungskreis erfüllen, als auch die Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis (§ 4 Satz 1 NKomVG). Zu Letzteren gehören neben den staatlichen Aufgaben, die den Landkreisen aufgrund Rechtsvorschrift im übertragenen Wirkungskreis zugewiesen worden sind (§ 6 Abs. 1 Satz 1 und 2 NKomVG) sowie neben den ihnen durch Rechtsvorschrift als Pflichtaufgaben zur Erfüllung in eigener Verantwortung im eigenen Wirkungskreis zugewiesenen Aufgaben (§ 5 Abs. 1 Nr. 4 NKomVG) auch die freiwillig übernommen Aufgaben (§ 5 Abs. 1 Nr. 3 NKomVG). Nach § 3 Abs. 2 Satz 1 NKomVG sind die Landkreise, soweit in Rechtsvorschriften nichts anderes bestimmt ist, in ihrem Gebiet Träger der öffentlichen Aufgaben, die von überörtlicher Bedeutung sind oder deren zweckmäßige Erfüllung die Verwaltungs- und Finanzkraft der kreisangehörigen Gemeinden und Samtgemeinden übersteigt. Gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 NKomVG unterstützen die Landkreise die ihnen angehörenden Gemeinden und Samtgemeinden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben und sorgen für einen angemessenen Ausgleich der Gemeindelasten. Die Landkreise sind außerdem befugt, ergänzend auch solche öffentlichen Aufgaben wahrzunehmen, die die Gemeinden im Rahmen der ihnen obliegenden Selbstverwaltung durchführen können, die aber ihre Leistungsfähigkeit übersteigen (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 20. Juni 2017 - 10 LB 83/16 - juris Rn. 47).

Ausgehend von diesen Maßstäben hält die Kammer die gegenüber der Klägerin festgesetzte isumlage für zu hoch, weil sie sich nicht im Rahmen der Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 NFAG bewegt (dazu nachstehend unter 1) und darüber hinaus die Höhe des festgesetzten Umlagesatzes gegen das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden aus Art. 57 Abs. 1 NV sowie Art. 28 Abs. 2 Satz 1, Satz 3 Halbsatz 1 GG verstößt (2). Zudem hat der Beklagte bei der Bemessung der Umlagesätze einen Bedarf für Aufgaben außerhalb seiner Kompetenz berücksichtigt (3). Alle diese Fehler führen jeweils für sich zur Rechtswidrigkeit des angefochtenen isumlagebescheides.

1) Der zuletzt beschlossene isumlagesatz von 38 v.H. führte für das Jahr 2018 zu einem nicht erforderlichen Überschuss im Haushalt und verstieß damit sowohl gegen den sich aus Art. 15 Abs. 1 NFAG ergebenden Grundsatz der Nachrangigkeit der isumlage als Finanzierungsinstrument (a) als auch gegen den Grundsatz der Jährlichkeit (b).

(a) Bereits nach dem Wortlaut des § 15 Abs. 1 NFAG ist die Erhebung einer isumlage von den kreisangehörigen Gemeinden nur zulässig, soweit die "anderen Erträge" nicht ausreichen, um einen erforderlichen Bedarf zu decken. Der anderweitig nicht gedeckte Finanzbedarf in diesem Sinne entspricht der im Rahmen einer Prognose ermittelten Differenz zwischen der im jeweiligen Haushaltsjahr nach Maßgabe des Haushaltsplans zu erwartenden Entwicklung der zukünftigen Einnahmen und Ausgaben. Dient die isumlage mithin der Deckung der Lücke zwischen den "anderen Erträgen" und Aufwendungen des ises im jeweils zu planenden Haushaltsjahr, so ist diese Lücke Voraussetzung und höhenmäßige Begrenzung der zu erhebenden Umlage (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. November 2022 - 4 L 239/21 - juris Rn. 68). Im Einzelnen ist der is zunächst zwar gehalten, vor der Erhebung der isumlage seine Ausgaben aus seinen sonstigen Einnahmen zu bestreiten. Dennoch folgt aus dem Grundsatz der nachrangigen Finanzierung für ihn keine Verpflichtung, in erster Linie seine eigenen Deckungsmittel bis zur Grenze des Möglichen auszuschöpfen, indem er etwa sämtliche rechtlich erzielbare Einnahmen realisiert oder Gegenstände des isvermögens veräußert. Die Umlage darf aber nicht zu einer haushaltsplanmäßigen Überschussbewirtschaftung führen (vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 28. November 2008 - 15 K 2695/06 - juris Rn. 81; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20. Mai 2010 - 15 A 15/09 - juris Rn. 33); sie darf in jedem Jahr gerade so hoch festgesetzt werden, dass sie zusammen mit den übrigen Einnahmen des Landkreises dessen Bedarf deckt. Prüfungsmaßstab ist also immer, welcher Bedarf für die im Veranlagungsjahr zulässigerweise vom Landkreis wahrzunehmenden Aufgaben anfällt und inwiefern der Landkreis zur Deckung dieses Bedarfs der Umlage bedarf (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 20. Juni 2017 - 10 LB 83/16 - juris Rn. 61). Dabei bildet die isumlage als ein wesentliches Instrument zur Erfüllung der gemäß § 110 Abs. 4 NKomVG bestehenden Pflicht des ises zum Haushaltsausgleich ein nachrangiges Deckungsmittel, das erst erhoben werden darf, wenn und soweit die in § 15 NFAG vorrangig genannten "anderen Erträge" zur Deckung der haushaltsmäßig vorgesehenen Ausgaben nicht ausreichen (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. November 2022 - 4 L 239/21 - juris Rn. 69).

Zu Beginn des Haushaltsjahres 2018 wies der Beklagte nach dem Schlussbericht des Rechnungsprüfungsamtes über die Prüfung des Jahresabschlusses 2018 des Beklagten Zahlungsmittel in Höhe von 60.482.342,27 EUR in Form von Sichteinlagen bei ditinstituten nach (Seite 7 BA 006). Da der Gesamtbetrag der geplanten Einzahlungen des Finanzhaushaltes 2018 in Höhe von 284.574.100 EUR den Gesamtbetrag der geplanten Auszahlungen in Höhe von 301.751.400 EUR nicht deckte, wurden ausweislich der Ausführungen im Schlussbericht über die Prüfung des Jahresabschlusses 2018 des Rechnungsprüfungsamtes 17.176.700 EUR der verfügbaren Zahlungsmittel herangezogen, um die Deckung der Auszahlungen sicherzustellen, so dass die Liquidität gegeben war (Seite 7 BA 006). Am Ende des Haushaltsjahres ergab sich ein voraussichtlicher Endbestand an Zahlungsmitteln in Höhe von 21.269.391,44 EUR (Seite 8 BA 006).

Diesem ausweislich der vorliegenden Protokolle der im Dezember 2017 durchgeführten Sitzungen des isausschusses und des istags dem Grunde nach bereits vor Beginn des Haushaltsjahres 2018 bei Erlass der Haushaltssatzung erkennbaren deutlichen Überschuss stand im Jahr 2018 zumindest teilweise kein konkreter Bedarf des Beklagten nach Maßgabe des § 15 NFAG in Form einer Haushaltslücke gegenüber. Dies zeigt sich daran, dass erst auf Vorschlag der CDU-Fraktion vom 13. Dezember 2017 ohne entsprechende Anträge der Kommunen die Zuwendung für die kreisangehörigen Gemeinden und Städte in Höhe von 4.500.000 EUR beschlossen wurde, die in vorherigen Haushaltsplanungen und im Haushaltsentwurf der Verwaltung nicht als geplante Investition vorgesehen war. Im Zeitpunkt des Beschlusses der isumlage am 19. Dezember 2017 war also unter Berücksichtigung der oben genannten Zahlungsmittel in Höhe von 60.482.342,27 EUR bereits bekannt, dass ein Überschuss erzielt werden würde und dass jedenfalls der Betrag in Höhe von 4.500.000 EUR nicht anderweitig benötigt werden würde, um die vom Beklagten für das Jahr 2018 vorgesehenen Aufgaben und Investitionen abdecken zu können.

Dass die isumlage daher jedenfalls in Höhe der Zuwendung von 4.500.000 EUR zu hoch festgesetzt wurde, zeigt sich auch daran, dass der Beklagte faktisch zumindest in dieser Höhe eine Rücklage gebildet hatte. Diese Rücklagenbildung war aber - wie ausgeführt - rechtswidrig, weil dem Überschuss kein anderweitig nicht gedeckter Finanzbedarf gegenüberstand und sie damit nicht mit § 15 Abs. 1 NFAG zu vereinbaren war. Die Bildung dieses Überschusses war dem Beklagten auch bewusst, wie sich aus den beigezogenen Verwaltungsvorgängen ergibt (vgl. insbesondere Seite V 8 Absatz 1 des Haushaltsplans 2018, BA 003).

So wies der Vorsitzende der SPD-Fraktion in der Sitzung des istags vom 25. September 2018, in der der Nachtragshaushalt 2018 beraten wurde, unter Bezugnahme auf den Antrag der CDU-Fraktion vom 23. August 2018 darauf hin, dass sich im Haushaltsjahr 2017 ein Überschuss von 22.800.000 EUR ergeben habe, also 18.000.000 EUR mehr als erwartet. Aufgrund dieses Gewinnes sei es fair, die isumlage um 6 Punkte zu senken. Dass stattdessen aber die 22.800.000 EUR komplett in die Überschussrücklage gegeben werden sollten, stehe in keinem Verhältnis zur Bilanzsumme. Der Beklagte habe auch keine hohe Verschuldung. 25.000.000 EUR Schulden stünden 60.000.000 EUR liquider Mittel gegenüber. Der Bedarf des Beklagten gemäß § 15 Abs. 1 NFAG sei mehr als gedeckt. Es werde daher nicht auf die Gemeinden Rücksicht genommen, die das Geld nötiger hätten. Der Vorsitzende der CDU-Fraktion vertrat hingegen die Meinung, die 22.800.000 EUR sollten vollständig der Überschussrücklage zugeführt werden. Der Landkreis habe in den nächsten Jahren dann Geldmittel, um zu investieren. Eine Senkung der isumlage um 6 Punkte sei zu viel. Die FDP beantragte eine Entlastung der Städte und Gemeinden und eine Senkung der isumlage um 6 Punkte und forderte, dass im nächsten Jahr keine isumlage erhoben werden solle.

Bereits in der istagssitzung vom 19. Dezember 2017 - in der die Zuteilung der Zuwendung an die Städte und Gemeinden beschlossen wurde - hatte die SPD-Fraktion darauf hingewiesen, dass es dem Beklagten finanziell hervorragend und so gut wie nie gehe. Auch die außerordentlich gute Entwicklung der Städte und Gemeinden bei den Steuereinnahmen "spüle" über die isumlage erheblich mehr Mittel in die Kasse. Im Ergebnishaushalt würden im Jahr 2018 Überschüsse von 17.900.000 EUR erzielt werden. Derzeit verfüge der Beklagte über 60.000.000 EUR liquider Mittel, davon seien knapp 40.000.000 EUR zweckgebundene Mittel. Alle diese Rücklagekonten seien prall gefüllt. Dazu gebe es über 20.000.000 EUR freie liquide Mittel und zusätzlich etwa 5.000.000 EUR, die voraussichtlich von Land und Bund erstattet würden. Die hervorragende Finanzlage liege aber nicht daran, dass besonders sparsam gewirtschaftet worden sei, sondern daran, dass die Zuwendungen und Umlagen stetig gestiegen seien. Die Gemeinden hätten damit den größten Teil der Entschuldung gestemmt. Seit Jahren zeige sich, dass die Haushaltsergebnisse durchschnittlich um 15.000.000 EUR besser aussähen als in der Prognose. Die isumlage diene dazu, die notwendigen Aufgaben des Landkreises zu finanzieren und nicht dazu, Reichtümer anzuhäufen. Diese sei daher um mindestens 6 Punkte zu senken. Eine zweckgebundene Rückvergütung nach "Gutsherrenart" in Höhe von 4.500.000 EUR habe die CDU-Fraktion beschlossen. Dieser Beschluss entlaste zwar die Kommunen zusätzlich, aber zu wenig. Die Kommunen könnten zudem nicht frei entscheiden, wofür sie das Geld einsetzten und der veränderte Verteilerschlüssel werde zu Ärger bei den Gemeinden führen.

Die FDP-Tabeling-Gruppe verwies in der istagssitzung vom 19. Dezember 2017 darauf, dass der Haushalt für 2018 gute Zahlen und Entwicklungen zeige. Die Ausweisung eines 4.500.000 EUR teuren Investitionsprogramms, angeblich zur Verbesserung der digitalen Infrastruktur, sei ärgerlich, da diese Veranschlagung beweise, dass Spielraum für eine Senkung der isumlage durchaus vorhanden gewesen sei.

Aus alledem ergibt sich, dass der Beklagte jedenfalls den Betrag in Höhe von 4.500.000 EUR als weitere verfügbare Mittel in seiner Haushaltsplanung hätte ansetzen und somit die isumlage entsprechend reduzieren müssen.

(b) Zudem verstieß die Festsetzung der überhöhten isumlage aufgrund der Nichtverwendung der erheblichen vorhandenen Überschüsse gegen den haushaltsrechtlichen Grundsatz der Jährlichkeit (vgl. hierzu OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. November 2022 - 4 L 239/21 - juris Rn 73, und Henneke, Die isumlagefestsetzung: Materiell- rechtliche Vorgaben, Verfahren, Höhe, 2020, Seite 245). Der Bedarf im Sinne des § 15 Abs. 1 NFAG meint den Bedarf des Landkreises im jeweiligen Haushaltsjahr, so dass entsprechend die Haushaltssatzung mit Beginn des Haushaltsjahres in Kraft tritt und nur für dieses eine Haushaltsjahr gilt (Henneke, a.a.O. Seite 244). Eben diesen Grundsatz hat der Beklagte aber wissentlich missachtet, da im Haushaltsplan in den Vorbemerkungen herausgestellt worden ist, dass die finanzielle Lage des Beklagten trotz der Senkung der isumlage (in diesem Zeitpunkt sogar erst auf 40 v.H.) so gut sei, dass selbst bis 2020 noch Überschüsse eingeplant werden könnten (Seite V 8 des Haushaltsplans 2018, BA 003). Trotz dieser auch für die beiden Folgejahre bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der Haushaltssatzung und der Nachtragshaushaltssatzung für das Jahr 2018 erkennbaren Überschusserzielung und ungeachtet der Einwände der kreisangehörigen Kommunen, die bereits frühzeitig eine weitere Senkung der isumlage gefordert hatten, ist die isumlage nicht weiter abgesenkt worden. Dieses Vorgehen war rechtswidrig, da der Beklagte die nicht für die notwendige Aufgabenerfüllung vorzuhaltenden und damit faktisch überschüssigen Beträge im Haushaltsjahr 2018 als eigene liquide Mittel hätte werten müssen, so dass sich seine Finanzierungsbedarfslücke erheblich - zumindest jedoch um den Betrag von 4.500.000 EUR - verringert hätte.

2) Darüber hinaus und selbständig tragend wurde die Klägerin in ihrem Selbstverwaltungsrecht aus Art. 57 Abs. 1 NV sowie Art. 28 Abs. 2 Satz 1, Satz 3 Halbsatz 1 GG verletzt.

Das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden wird nicht nur verletzt, wenn die Erhebung einer isumlage dazu führt, dass ihre finanzielle Mindestausstattung unterschritten wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 - 8 C 1.12 - juris Rn. 18 ff.) - dies hat die Klägerin nicht vorgetragen und dafür gibt es auch anderweitig keine Anhaltspunkte -, sondern auch dann, wenn der Landkreis bei der Erhebung der isumlage seine eigenen finanziellen Belange gegenüber den finanziellen Belangen seiner kreisangehörigen Gemeinden einseitig und rücksichtslos bevorzugt und damit den Grundsatz des Gleichrangs des Finanzbedarfs der kommunalen Gebietskörperschaften verletzt (vgl. BVerwG, Urteile vom 30. Januar 2013 - 8 C 1.12 - juris Rn. 13 ff. und vom 29. Mai 2019 - 10 C 6.18 - juris Rn. 13; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 - 4 L 184/18 - juris Rn. 48). Die Wahrung dieses Grundsatzes verpflichtet den Landkreis bei der Erhebung einer isumlage, nicht nur seinen eigenen Finanzbedarf, sondern auch denjenigen der umlagepflichtigen Gemeinden zu ermitteln und seine Entscheidungen in geeigneter Form - etwa im Wege einer Begründung der Ansätze seiner Haushaltssatzung - offenzulegen, um den Gemeinden und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen (vgl. BVerwG, Urteile vom 30. Januar 2013 - 8 C 1.12 - juris Rn. 14, vom 16. Juni 2015 - 10 C 13.14 - juris Rn. 41 und vom 29. Mai 2019 - 10 C 6.18 - juris Rn. 13; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17. März 2020 - 4 L 184/18 - juris Rn. 49).

Die aus dem Grundsatz des finanziellen Gleichrangs folgenden materiell-rechtlichen Anforderungen an die Festsetzung des Umlagesatzes hat der Beklagte hier nicht erfüllt. Indem er wie unter 1) ausgeführt gegen die Grundsätze der Nachrangigkeit und Jährlichkeit verstoßen hat, erweist sich auch die Festsetzung der isumlage auf 38 v.H. zumindest aufgrund der Nichteinbeziehung des Betrages von 4.500.000 EUR in die eigenen verfügbaren Mittel als einseitig und rücksichtslos und führt zu einer Bevorzugung der eigenen finanziellen Belange des Beklagten gegenüber den kreisangehörigen Städten und Gemeinden und damit auch zu einer Rechtsverletzung der Klägerin. Würde nur der Betrag in Höhe von 4.500.000 EUR als weiteres Guthaben des Beklagten einberechnet, so hätte die isumlage ohne die Auszahlung dieses Betrages als "konsumtiver Zuschuss" aufgrund des in dieser Höhe weiterhin dem Beklagten zur Verfügung stehenden Betrages bereits erheblich abgesenkt werden können. Ein Punkt der isumlage entsprach im Jahr 2018 aufgrund des Nachtragshaushaltsplanes nämlich dem Betrag von 1.797.169,72 EUR (vgl. die Anlage zum Bescheid vom 29. Oktober 2018, wonach die Umlagegrundlagen den Betrag von 179.716.972 EUR ausweisen; 38 v.H. hiervon ergibt die auf die Gemeinden und Städte verteilte Summe von 68.292,449 EUR), so dass bei einer Herausrechnung des hier fehlerhaft als Bedarf berücksichtigten Betrages von 4.500.000 EUR auf dann 63.792.400 EUR eine Absenkung der isumlage - worauf auch die Klägerin verweist - jedenfalls um 2,5 v.H. auf dann 35,5 v.H. möglich gewesen wäre (63.792.400 ./. 179.716.972 x 100).

Auch die übrigen Vertreter der Städte und Gemeinden hatten im Rahmen der Haushaltsberatungen die Auffassung vertreten, dass eine höhere Senkung der isumlage möglich sei. Verschiedene Bürgermeister sprachen sich dafür aus, auf ein Förderprogramm zu verzichten und stattdessen die isumlage um diesen Betrag zu senken (vgl. Niederschrift über die Dienstbesprechung der Hauptverwaltungsbeamten am 14. November 2017 in der Gemeinde Cappeln, Seite 86 BA 001).

Diesem Ansinnen ist der Beklagte jedoch nicht gefolgt. Dabei können die überhöhten Umlagesätze für die isumlage nicht - wie es der Beklagte in der Klageerwiderung vorträgt - unter Verweis darauf erfolgreich verteidigt werden, dass es gute Gründe dafür gegeben habe (welche im Übrigen nicht weiter ausgeführt worden sind), die isumlage nicht schon im Jahr 2018 weiter abzusenken, sondern insofern die weitere Entwicklung abzuwarten. Diese Argumentation verkennt, dass - wie bereits mehrfach hervorgehoben - die Umlage in jedem Jahr gerade so hoch festgesetzt werden darf, dass sie zusammen mit den übrigen Einnahmen des Beklagten dessen Bedarf deckt. Das Argument, es sei eine politische Entscheidung, ob eine Senkung der isumlage gewählt werde oder eine Sonderzahlung an die Kommunen ausgezahlt werde, greift daher ebenfalls nicht. Prüfungsmaßstab ist immer, welcher Bedarf für die im Veranlagungsjahr zulässig vom jeweiligen Landkreis wahrzunehmenden Aufgaben anfällt und inwiefern der Landkreis zur Deckung dieses Bedarfs der Umlage bedarf (vgl. nochmals Nds. OVG, Urteil vom Urteil vom 20. Juni 2017 - 10 LB 83/16 - juris Rn. 61). Eine konkludente Rückerstattung eines Teils der isumlage durch die Gewährung von Sonderzahlungen ist nach den Vorgaben des NFAG nicht möglich.

Damit stellt sich der vom Beklagten gewählte Weg einer konsumtiven Zuweisung an die Kommunen zur Überzeugung der Kammer als verdeckte Teilrückerstattung der isumlage dar, die rechtswidrig war. Für die bewusste Umgehung des Verbots, Teile der isumlage zu erstatten, spricht bereits, dass für die Verteilung der Zuwendung ein vom Modus der Berechnung des isumlageanteils abweichendes Verteilsystem gewählt wurde. Auch in den Verwaltungsvorgängen gibt es eindeutige Anhaltspunkte für ein den Anforderungen des § 15 Abs. 1 NFAG entgegenlaufendes Verhalten des Beklagten.

Dass dem Beklagten bewusst war, dass durch die Zahlung der Zuweisung der Sache nach eine Rückerstattung der isumlage erfolgte, wird zum Beispiel anhand der Niederschrift über die Sitzung der Arbeitsgruppe Finanzen am 23. August 2017 ersichtlich. Auf Nachfrage von Bürgermeister Fischer, ob denn nur über eine Senkung der isumlage gesprochen werde oder ob das Modell der Rückzahlung wieder (Hervorhebung d.d. Gericht) in Betracht käme, antwortete Landrat Wimberg, dass nur über die isumlage gesprochen werde. Andere Optionen/Modelle werde es nicht mehr (Hervorhebung d.d. Gericht) geben. Nach Aussage des Innenministeriums sei die Möglichkeit der isumlagesenkung die einzige Option. Dieses wurde von KVOR'in Honscha auch nochmals bestätigt (Seite 14f. BA 001).

Aus der Niederschrift über die Dienstbesprechung der Hauptverwaltungsbeamten am 14. November 2017 in der Gemeinde Cappeln (Seite 89 BA 001) geht hervor, dass Landrat Wimberg ausführte, dass nach seiner Einschätzung die geforderte isumlagesenkung von 6 Punkten politisch nicht durchsetzbar sei. Viele erfahrene istagsabgeordnete würden sich daran erinnern, wie schwierig es in der Vergangenheit gewesen sei, sich abzeichnende Fehlbeträge wieder durch eine Erhöhung der isumlage zu decken. Dann würden die Städte und Gemeinde erfahrungsgemäß auf die eigene schwierige Haushaltssituation verweisen. Das von der isverwaltung als Kompromiss vorgeschlagene Vorgehen wie im Landkreis Vechta sei leider auf die Kritik des Innenministeriums gestoßen, weil eine Rückzahlung der isumlage rechtlich nicht zulässig sei. Aufgrund der sich auch im kommenden Jahr abzeichnenden positiven Haushaltsentwicklung habe die isverwaltung schon bei Aufstellung des Entwurfs verschiedene Möglichkeiten zur Entlastung der Städte und Gemeinden aufgezeigt. Die Mehrheitsfraktion habe sich für eine Senkung der isumlage um 2 v.H. und die Ausweisung einer Förderung für Digitalisierung und Infrastruktur ausgesprochen. Die Mittel sollten je zur Hälfte nach der Einwohnerzahl und der Fläche der Kommune verteilt werden, damit sich die Verteilung der Fördermittel nicht an der geleisteten isumlage orientiere. Die isverwaltung gehe deshalb davon aus, dass der Landkreis eine zulässige Zuwendung an seine Städte und Gemeinden leiste. Letztlich entscheide aber der istag, ob, in welcher Höhe und in welcher Form die Städte und Gemeinden des Landkreises Cloppenburg entlastet werden könnten und sollten. Erster israt Frische teilte hierzu mit, dass der Jahresabschluss noch nicht vorliege. Die Entwicklung des Zahlungsmittelbestandes lasse jedoch eine günstige Entwicklung erkennen, die der Landkreis auch nicht verberge. Von den Zahlungsmitteln in Höhe von rund 60.000.000 EUR müssten jedoch rund 40.000.000 EUR für sog. zweckgebundene Rücklagen abgezogen werden. Mit dem verbleibenden Bestand von rd. 20.000.000 EUR könnten die vorgesehenen Investitionen im Jahr 2018 ohne die Aufnahme von diten finanziert werden.

Auch das Nds. Ministerium für Inneres und Sport hatte bereits mit Schreiben vom 17. November 2017 klargestellt, dass aufgrund von Presseartikeln bekannt geworden sei, dass möglicherweise eine Rückerstattung von Teilen der isumlage bzw. aus der Vergangenheit resultierender Überschüsse erfolgen solle und darauf hingewiesen werde, dass der isumlagehebesatz gemäß § 15 Abs. 1 NFAG nach Ermittlung des jahresbezogenen Bedarfs und unter Berücksichtigung des Gebots der gegenseitigen Rücksichtnahme festzusetzen sei und bei einer Änderung der maßgeblichen Umstände durch eine Nachtragshaushaltssatzung angepasst werden könne (Seite 114 BA 002). Auch in ihrem Genehmigungsschreiben vom 26. Januar 2018 wies das Ministerium nochmals auf diese Grundsätze hin (Seite 200 BA 002). An das Gebot der gegenseitigen Rücksichtnahme hielt sich der Beklagte aber dennoch nicht.

3) Die einseitige Bevorzugung der Interessen des Beklagten ist darüber hinaus und selbständig tragend auch deshalb ersichtlich, weil der Beklagte mit der Gewährung der Zuwendung in Höhe von 4.500.000 EUR bei der Haushaltsaufstellung einen Bedarf für die Erfüllung von Aufgaben einbezogen hat, die er nicht wahrnehmen durfte.

Der Beklagte kann die Erhebung der überhöhten isumlage nicht mit einem Verweis auf § 3 Abs. 2 NKomVG rechtfertigen.

Durch § 3 Abs. 2 Satz 2 NKomVG sind den Landkreisen die sogenannten Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben zugewiesen. Die Finanzhilfe in Höhe von 4.500.000 EUR - vom Beklagten in dem Schreiben vom 20. Februar 2018 als "konsumtiver Zuschuss für Digitalisierungs- und Infrastrukturmaßnahmen bezeichnet" -, von der ein Anteil in Höhe von 576.004 EUR auf die Klägerin entfiel, ist jedoch weder als Ergänzungs- noch als Ausgleichsaufgabe anzusehen.

Das NFAG schließt weder ausdrücklich noch konkludent finanzielle Ausgleichsaufgaben der Landkreise grundsätzlich aus (vgl. Nds. OVG, Urteile vom 7. Juli 2004 - 10 LB 4/02 - juris Rn. 40 und vom 20. Juni 2017 - 10 LB 83/16 - juris Rn. 52).

Ergänzende Funktionen dürfen die ise nach der Rechtsprechung des Eufach0000000007s von Verfassungs wegen aber lediglich wahrnehmen, wenn und soweit kreisangehörige Gemeinden allein eine Aufgabe nicht zureichend bewältigen können. Ihre Ausgleichsfunktion ist allein darauf gerichtet, Unterschiede im örtlichen Leistungsvermögen auszugleichen und die Einwohner im isgebiet gleichmäßig zu betreuen und zu versorgen. Voraussetzung für die Wahrnehmung der Ausgleichs- und Ergänzungsaufgaben ist stets das Fehlen der Leistungsfähigkeit der Gemeinden. Nur wenn und soweit einzelne oder sämtliche kreisangehörige Gemeinden bestimmte ihnen obliegende Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft deshalb nicht wahrnehmen können, weil ihre Verwaltungs- oder Finanzkraft dazu nicht ausreicht, darf der is anstelle der Gemeinde zur Sicherung eines einheitlichen Leistungsniveaus im isgebiet tätig werden (Ergänzungsaufgaben). Zu demselben Zweck dürfen ise auf landesrechtlicher Grundlage den kreisangehörigen Gemeinden administrative oder finanzielle Hilfen gewähren, um Unterschiede ihrer Verwaltungs- oder Finanzkraft auszugleichen (Ausgleichsaufgaben) (BVerwG, Beschlüsse vom 24. April 1996 - 7 NB 2/95 - juris Rn. 10 und vom 28. Februar 1997 - 8 N 1/96 - juris Rn. 12).

Die Voraussetzungen für ein ausgleichendes Tätigwerden des Beklagten gegenüber der Klägerin lagen im hier relevanten Haushaltsjahr 2018 nicht vor. Weder die mangelnde Leistungsfähigkeit der Klägerin sowie der übrigen kreisangehörigen Kommunen noch Unterschiede ihrer Verwaltungs- oder Finanzkraft wurden vom Beklagten dargetan oder sind anderweitig ersichtlich.

Die Klägerin weist in ihrer Klagebegründung zu Recht darauf hin, dass nicht erkennbar sei, dass die Zuwendung deshalb gewährt worden sei, weil es an der Leistungsfähigkeit der Städte und Gemeinden gemangelt habe. Diese Einschätzung teilt auch die Kammer.

Aus den vorgelegten Unterlagen ergeben sich keine Hinweise, dass die Klägerin oder eine der übrigen Kommunen notleidend in dem Sinne waren, als dass ein Eingreifen des Beklagten zur Sicherung eines einheitlichen Leistungsniveaus im Sinne der Wahrnehmung einer Ergänzungsaufgabe erforderlich gewesen wäre.

Der Beklagte macht zwar geltend, er habe keine dem Zuständigkeitsvorrang der kreisangehörigen Städte und Gemeinden unterliegenden Angelegenheiten an sich gezogen und seine Entscheidung, Digitalisierungs- und Infrastrukturmaßnahmen der Kommunen finanziell zu unterstützen, habe vielmehr deren verfassungsrechtlich abgesicherte grundsätzliche Befugnis, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft selbst zu regeln, respektiert, da die kreisangehörigen Kommunen die ihnen zufließenden Mittel in Digitalisierungs- und Infrastrukturmaßnahmen ohne weitere Vorgaben hätten investieren dürfen. Eines entsprechenden Antrags oder Verwendungsnachweises habe es nicht bedurft. Es habe sich aber nicht um einen "Zuschuss für laufende Zwecke ohne konkrete Zweckbindung" gehandelt. Es sei offenkundig, dass keine der kreisangehörigen Kommunen im Haushaltsjahr 2018 in der Lage gewesen sei, alle anstehenden Digitalisierungs- und Infrastrukturmaßnahmen mit eigenen Mitteln zu bewältigen, so dass die Voraussetzungen für eine ergänzende Hilfestellung durch ihn - den Beklagten - im Rahmen der ihm zukommenden Ergänzungsfunktion gegeben gewesen seien.

Aus diesen Ausführungen ergibt sich keine hinreichende Begründung für die Rechtmäßigkeit der Auszahlung der streitigen Zuwendung. Soweit der Beklagte die Zuweisung damit zu rechtfertigen versucht, dass es eine politische Entscheidung sei, entweder die isumlage zu senken oder den Weg einer Sonderzahlung zu wählen, so kann dem nicht gefolgt werden. Für eine Sonderzahlung ist Voraussetzung, dass der Beklagte eine ihm obliegende Aufgabe im Sinne des NKomVG wahrnimmt (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 20. Juni 2017 - 10 LB 83/16 - juris Rn. 50).

Das Vorliegen einer solchen Aufgabe ist hier nicht genügend dargelegt. Sofern der Beklagte sich darauf stützt, dass die Städte und Gemeinden die anstehenden Aufgaben der Digitalisierung nicht allein hätten finanzieren können, fehlt es bereits an einer Erläuterung, welche Aufgaben genau und in welchem Umfang im Haushaltsjahr 2018 zwingend von den Kommunen hätten wahrgenommen werden müssen. Keine der Städte und Gemeinden machte im Rahmen der Beteiligungsverfahren während der Aufstellung des Haushaltes für das Jahr 2018 geltend, dass ein Bedarf an einer Unterstützung für den Bereich Digitalisierung und Infrastruktur bestanden habe. In der mündlichen Verhandlung hat der Vertreter der Klägerin auch betont, dass keiner der Hauptverwaltungsbeamten der kreisangehörigen Kommunen einen Antrag auf Förderung für diesen Bereich gestellt habe; es hätten vielmehr seitens der Klägerin zunächst Überlegungen angestellt werden müssen, wie die zur Verfügung gestellten Mittel in ihrem Stadtgebiet überhaupt sinnvoll eingesetzt werden könnten.

Es ist im Übrigen durch den Beklagten auch nicht ansatzweise differenziert worden, welche Gemeinde in welchem Umfang Unterstützung bedurft hätte, um ein einheitliches Leistungsniveau zu erhalten. Der Vortrag der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung, freiwillige Zuschüsse an die Gemeinden würden regelmäßig jedes Jahr im Einvernehmen mit den Kommunen beschlossen, aktuell etwa hinsichtlich der Breitbandversorgung oder der Bereitstellung von Kunstrasenplätzen, ohne dass es Einwände durch einzelne Gemeinden gebe, mag zutreffend sein. Allerdings ist in diesen Fällen bei der Durchführung konkreter Projekte offenbar gerade keine umfängliche Leistungsfähigkeit aller Kommunen gegeben, da es sich um sehr kostenintensive und gerade im Falle der Breitbandversorgung aufwendige Vorhaben handelt. Bei der hier in Streit stehenden konsumtiven Zuweisung war hingegen gerade kein spezifischer Zweck benannt, für welchen die Mittel hätten eingesetzt werden sollen, sondern die Städte und Gemeinden konnten über diese im Rahmen der weit gesteckten Zielsetzung "Digitalisierung und Infrastruktur" frei verfügen, wofür aber jedenfalls seitens der Klägerin und ausweislich der Äußerungen der Vertreter der übrigen Kommunen in den Haushaltsberatungen auch in deren Gebieten im Jahr 2018 kein Bedarf bestanden hat. Die Zuwendung wurde den Kommunen daher praktisch "aufgedrängt", ohne dass es aber hierfür eine rechtliche Grundlage gab.

Der Einwand der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung, wenn "der Zuschuss" nicht bewilligt worden und die Haushaltssatzung wie ursprünglich im Verwaltungsentwurf vorgesehen beschlossen worden wäre, hätte es vermutlich von keiner Seite Einwände gegen die Höhe der isumlage gegeben, so dass nicht nachvollziehbar sei, dass "der Zuschuss" zur Rechtswidrigkeit führen solle, greift ebenfalls nicht durch, da die Zuwendung in Form einer Zuweisung letztlich beschlossen worden ist. Ob die isumlage auch ohne die Zuwendung zu hoch festgesetzt worden wäre, weil es zumindest für die 4.500.000 EUR außer einer möglichen, aber wie durch die spätere Zuweisung ersichtlich nicht zwingend erforderlichen Schuldentilgung offenbar keinen anderen Verwendungszweck und damit keinen zu deckenden Bedarf in dieser Höhe gegeben hat, muss an dieser Stelle keiner abschließenden Klärung zugeführt werden.

Der Beklagte berücksichtigte jedenfalls bei der Ermittlung des in § 5 der Nachtragshaushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2018 festgelegten isumlagesatzes einen zu hohen, nicht den Anforderungen des § 15 Abs. 1 NFAG entsprechenden Bedarf, der zu einem rechtswidrig überhöhten Umlagesatz führte.

Eine Bagatellgrenze bzw. Geringfügigkeitsschwelle der spürbaren finanziellen Auswirkungen für die kreisangehörigen Kommunen ist dem niedersächsischen Landesrecht nicht zu entnehmen (vgl. hierzu Nds. OVG, Urteil vom 20. Juni 2017 - 10 LB 83/16 - juris Rn. 63ff.). Deshalb kann offenbleiben, ob der fehlerhaft angesetzte Bedarf so geringfügig wäre, dass er eine entsprechende Schwelle unterschreiten würde. Dagegen spricht allerdings, dass wie bereits ausgeführt eine Absenkung der isumlage jedenfalls um 2,5 v.H. möglich gewesen. Für die Klägerin hätte sich damit die Zahlung der isumlage um 936.432 EUR verringert.

In welcher Höhe der isumlagesatz maximal hätte festgelegt werden dürfen, hat das Gericht letztlich aber nicht zu entscheiden, weil dies bei einer von vielfältigen Bewertungen und Prognosen abhängigen Entscheidung schon nicht möglich ist und überdies in den gesetzlich eingeräumten Gestaltungsspielraum des Beklagten eingreifen würde (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. November 2022 - 4 L 98/21 - juris Rn. 60; OVG Thüringen, Urteil vom 7. Oktober 2016 - 3 KO 94/12 - juris Rn. 69).

Der zu hohe Umlagesatz führt zur Nichtigkeit der Haushaltssatzung des Beklagten für das Haushaltsjahr 2018, da der Satzung ohne wirksamen isumlagesatz ein wesentlicher, unverzichtbarer Bestandteil fehlt (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 20. Juni 2017 - 10 LB 83/16 - juris Rn. 66 mit Verweis auf BayVGH, Urteil vom 7. Dezember 2005 - 4 BV 03.868 - juris Rn. 41; siehe auch BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 - 8 C 30.20 - juris Rn. 22, das ebenfalls von einer Unwirksamkeit der Satzungsnorm ausgeht). Angesichts des eingeschränkten Klageantrags wird der Bescheid des Beklagten vom 29. Oktober 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15. Juli 2019 aber nur aufgehoben, soweit gegenüber der Klägerin eine den Betrag in Höhe von 13.297.327 EUR übersteigende isumlage festgesetzt wurde.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 709 Sätze 1 und 2 Zivilprozessordnung (ZPO) sowie § 167 Abs. 2 VwGO.

Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Die Frage, inwieweit ein Landkreis Zuwendungen außerhalb seiner freiwilligen Aufgabenerfüllung an die Kommunen leisten darf, hat grundsätzliche Bedeutung, da sie im Sinne der Rechtseinheit einer Klärung bedarf und eine Entscheidung des Nds. OVG zu dieser Frage bislang nicht ergangen ist.