Die zulässige Berufung ist unbegründet.

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht die angefochtene Gebührenfestsetzung der Beklagten aufgehoben, weil es für diese Festsetzung an einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage fehlt. Abschnitt I Nr. 6 der Anlage zu § 2 Abs. 1 der Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung (LuftKostV) vom 14. Februar 1984 (BGBl. I S. 346), zuletzt geändert durch Art. 1 der Vierten Verordnung zur Änderung der Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung vom 4. Februar 1999 (BGBl. I S. 66), ist nämlich von der Verordnungsermächtigung des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 3 des Luftverkehrsgesetzes (in der Fassung der durch Art. 45 der Verordnung vom 21. September 1997, BGBl. I S. 2390 geänderten Fassung der Bekanntmachung vom 14. Januar 1981, BGBl. I S. 651 - LuftVG -) nicht gedeckt und deshalb nichtig.

Nach § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 1 LuftVG erlässt das Bundesministerium für Verkehr mit Zustimmung des Bundesrates die zur Durchführung des Luftverkehrsgesetzes und von Verordnungen des Rates oder der Kommission der Europäischen Gemeinschaft notwendigen Rechtsverordnungen über die Kosten (Gebühren und Auslagen) für Amtshandlungen, insbesondere Prüfungen und Untersuchungen, nach den auf dem Luftverkehrsgesetz beruhenden Rechtsvorschriften, zu denen auch die Verordnung zur Prüfung von Luftfahrtgerät (LuftGerPV) vom 3. August 1998 (BGBl. I S. 2010 (2011 ff.)) gehört. Nach § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 3 LuftVG bestimmt die Rechtsverordnung die gebührenpflichtigen Tatbestände und kann dafür feste Sätze oder Rahmensätze vorsehen. Die Gebührensätze sind so zu bemessen, dass der mit den Amtshandlungen verbundene Personal- und Sachaufwand gedeckt wird; bei begünstigenden Amtshandlungen kann daneben die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen für den Gebührenschuldner angemessen berücksichtigt werden (§ 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 4 LuftVG). In der Rechtsverordnung können die Kostenbefreiung, die Kostengläubigerschaft, die Kostenschuldnerschaft, der Umfang der zu erstattenden Auslagen und die Kostenerhebung abweichend von den Vorschriften des Verwaltungskostengesetzes geregelt werden (§ 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 5 LuftVG). Abschnitt I Nr. 6 des Gebührenverzeichnisses - GebV - (Anlage zu § 2 Abs. 1 LuftKostV), der bestimmt, dass für Aufsichtsmaßnahmen bei genehmigten Betrieben (§ 2 Abs. 2 LuftGerPV) die Gebühr je angefangene Arbeitsstunde 120,- DM bis 190,- DM beträgt, kann auf diese Verordnungsermächtigung nicht gestützt werden, weil er in Verbindung mit den §§ 1 Abs. 1 und 2 Abs. 1 LuftKostV für den gebührenpflichtigen Tatbestand eine Zeitgebühr, nicht aber einen festen Satz oder Rahmensätze vorsieht. Der Senat stützt diese Rechtsauffassung auf zwei verschiedene, sein Urteil selbständig tragende Erwägungen. Zum einen regelt Abschnitt I Nr. 6 GebV eine Zeitgebühr, werden Zeitgebühren in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 3 LuftVG nicht ausdrücklich aufgeführt und wäre dies aber erforderlich, um den Verordnungsgeber als ermächtigt zu betrachten, sie vorzusehen, weil es sich bei Zeitgebühren um eine eigenständige Gebührenart handelt. Zum anderen lässt sich die in Abschnitt I Nr. 6 GebV vorgesehene Gebühr weder unter den Begriff einer Gebühr nach einem festen Satz noch unter denjenigen einer Gebühr nach Rahmensätzen subsumieren.

Indem Abschnitt I Nr. 6 GebV bestimmt, dass die Gebühr je angefangene Arbeitsstunde 120,- DM bis 190,- DM beträgt, sieht er eine Zeitgebühr vor. Zeitgebühren sind nämlich Gebühren, die über Stundensätze nach der Dauer der Amtshandlung bemessen werden. Weil sie besonders eng an den tatsächlichen Personal- oder Sachaufwand anknüpfen, sind sie dem Auslagenersatz verwandt und orientieren sich im Gegensatz zu Fest-, Rahmen- und Wertgebühren nahezu ausschließlich an dem Kostendeckungsprinzip. Die den genannten anderen Gebührenarten eigene Pauschalierung bzw. Berücksichtigung verschiedener Bemessungsgrundsätze nach den Umständen des Einzelfalles tritt bei Zeitgebühren weitgehend in den Hintergrund. Aufgrund dieser eigenen Charakteristik stellen Zeitgebühren eine selbständige Gebührenart dar (so auch: Götz, DVBl. 1984, 14 (22) und Würtenberger/Rommelfanger, VBlBW 1986, 41 (44)), die als solche in den Gebührengesetzen mehrerer Bundesländer bereits vor dem Jahre 1980 Anerkennung gefunden hatte; denn Zeitgebühren werden dort ausdrücklich neben anderen Gebührenarten wie Fest-, Rahmen- und Wertgebühren erwähnt. Diese gleichsam landesgesetzliche Anerkennung einer rechtsdogmatischen Gattung fand der Bundesgesetzgeber bereits vor, als er durch das Gesetz zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes (9. Änderungsgesetz) vom 18. September 1980 (BGBl. I S. 1729) die in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 3 LuftVG enthaltene Ermächtigung in das Luftverkehrsgesetz einfügte. Vor diesem Hintergrund bestehen keine Anhaltspunkte dafür, der Bundesgesetzgeber habe bei dieser Änderung des Luftverkehrsgesetzes in Abkehr von der Entwicklung des Gebührenrechts in den Ländern für das Bundesrecht den Standpunkt eingenommen, Zeitgebühren seien eine Unterform der Gebühren nach festen Sätzen oder Rahmensätzen. Vielmehr ist unter Berücksichtigung des Sprachgebrauchs in den Gebührengesetzen zumindest einiger Länder davon auszugehen, dass § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 3 LuftVG nicht mit der für eine Verordnungsermächtigung erforderlichen Bestimmtheit zum Ausdruck bringt, der Verordnungsgeber werde ermächtigt, auch Zeitgebühren vorzusehen.

Unabhängig davon ist die in Abschnitt I Nr. 6 GebV vorgesehene Gebühr weder unter den Begriff einer Gebühr nach einem festen Satz noch unter denjenigen einer Gebühr nach Rahmensätzen zu subsumieren.

Im Hinblick darauf, dass § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 5 LuftVG eine Regelung des Inhalts nicht trifft, die Rechtsverordnung könne auch die Gebührenarten abweichend von den Vorschriften des Verwaltungskostengesetzes (VwKostG) regeln, bestehen keine Anhaltspunkte für die Annahme, der Fachgesetzgeber habe die in dem Luftverkehrsgesetz verwendeten Begriffe der "festen Sätze" und "Rahmensätze" in anderer Weise als in dem Verwaltungskostengesetz verstanden wissen wollen. Vielmehr ist § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 3 LuftVG durch § 2 VwKostG zu ergänzen (BVerwG, Urt. v. 3.3.1994 - BVerwG 4 C 1.93 - BVerwGE 95, 188 (197), so dass sich der Verordnungsgeber bei dem Erlass der 4. Verordnung zur Änderung der Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung, mit der die gegenwärtige Regelung des Abschnitts I Nr. 6 GebV Eingang in das Kostenrecht fand, im Rahmen der §§ 3 bis 7 VwKostG zu halten hatte. Er war dabei auch an die Begrifflichkeiten des § 4 VwKostG gebunden. Für die Auslegung des § 4 VwKostG ist jedoch entscheidend auf die Entstehungsgeschichte des Verwaltungskostengesetzes abzustellen. Danach war dem Gesetzgeber des Verwaltungskostengesetzes an einer Bindung des Verordnungsgebers hinsichtlich der Gebührenrechtsfolge gelegen, die bei einem Verständnis des Begriffs des "Gebührensatzes" im abgabentechnischen Sinne nicht erzielt werden könnte (so auch OVG NW, Urt. v. 8.6.1976 1976 - II A 328/75 - (OVGE 32, 63 (67 ff.) = VwRspr. 28, 575 ff.). Der Gesetzgeber des Verwaltungskostengesetzes, der eine Unterscheidung zwischen Gebührenmaßstab und Gebührensatz im technischen Sinne nicht getroffen hat, hat daher den Begriff "Gebührensatz" in § 2 VwKostG im Sinne von "Gebührenbetrag" gewählt und dieses Begriffsverständnis liegt auch § 4 VwKostG zugrunde. Dementsprechend ist als Gebühr, die durch einen "festen Satz" im Sinne des § 4 VwKostG bestimmt wird, nur eine Gebühr anzusehen, die durch einen unveränderlichen Betrag angegeben wird (so auch von Dreising, VwKostG, München 1971, Nr. 1 zu § 4). Diese Auslegung entspricht zudem der in der obergerichtlichen Rechtsprechung überwiegend vertretenen Rechtsmeinung zu vergleichbaren Regelungen in den Gebührengesetzen der Länder (vgl. OVG NW, Urt. v. 8.6.1976 - II A 328/75 -, a.a.O., S. 66; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 9.12.1980 - 6 A 120/78 -, KStZ 1981, 235; OVG Brandenburg, Urt. v. 23.1.1997 - 2 A 82/96 -, LKV 1997, 259 (260)). Es bedarf keiner weiteren Ausführungen, dass Abschnitt I Nr. 6 GebV einen derartigen festen Gebührenbetrag nicht vorsieht.

Die genannte Norm wäre von der Ermächtigung, "feste Sätze" vorzusehen, aber auch dann nicht gedeckt, wenn man den Begriff des "festen Satzes" in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 47 Abs. 2 Satz 1 des Bundeswasserstraßengesetzes (vgl. BVerwG, Urt. v. 3.3.1989 - BVerwG 8 C 11.87 -, NVwZ-RR 1990, 275 (277)) und die Rechtsprechung zu einigen Gebührengesetzen der Länder (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 5.7.1985 - 1 S 390/85 -, DVBl. 1985, 969; VG Gera, Urt. v. 12.3.1998 - 4 K 1451/96 GE -, KStZ 1999, 158 f.) dahingehend verstünde, dass ein fester GebührenSatz 1ediglich derart konkretisiert sein muss, dass er nicht durch die gebührenfestsetzende Stelle unter Berücksichtigung von Ermessensgesichtspunkten bestimmt werden darf. Die Regelung des Abschnitt I Nr. 6 GebV würde diesen Anforderungen nämlich auch nicht genügen, weil sie den Gebührenbetrag je angefangene Arbeitsstunde auf 120,- DM bis 190,- DM festlegt und damit innerhalb dieser Spanne der gebührenfestsetzenden Behörde Ermessen einräumt. Zu Unrecht wendet demgegenüber die Beklagte ein, dass bereits vor Beginn der gebührenpflichtigen Amtshandlung feststehe, welcher Laufbahngruppe der mit der Durchführung der Überprüfung betraute Bedienstete angehöre, und damit auch der der Gebührenerhebung zugrunde zu legende Stundensatz vorherbestimmt sei. Diese Vorherbestimmung beruht nämlich nur auf der einschlägigen Verfahrensanweisung des Luftfahrt-Bundesamtes, die die Ausübung des gebührenrechtlichen Ermessens der Behörde leitet, es also gerade voraussetzt und nicht etwa entfallen lässt. Um eine Gebühr nach einem festen Satz, handelt es sich bei der in Abschnitt I Nr. 6 GebV enthaltenen Regelung daher nicht.

Durch Abschnitt I Nr. 6 GebV werden auch keine Rahmensätze im Sinne der §§ 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 3 LuftVG und 4 VwKostG vorgesehen. Solche Rahmensätze sind dadurch gekennzeichnet, dass Mindest- und Höchstgebühren festgelegt werden, die den Rahmen für die Ermessensausübung der Behörde bilden (vgl. OVG NW, Urt. v. 8.6.1976 - II A 328/75 -, a.a.O., S. 64; OVG Brandenburg, Urt. v. 23.1. 1997 - 2 A 82/96 -, a.a.O., S. 260; Loeser, Niedersächsisches Verwaltungskostengesetz, Stand: Januar 1999, Einleitung S. 30 und 32) und so die potentielle Gebührenforderung der Behörde der Höhe nach wirksam begrenzen. Anlass für ein abweichendes Begriffsverständnis bietet auch die Gesetzgebungsgeschichte des Luftverkehrsgesetzes nicht. Die Vorschrift des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 3 LuftVG ist - wie bereits erwähnt - durch das Gesetz 9. Änderungsgesetz vom 18. September 1980 (a.a.O) eingeführt worden. In der amtlichen Begründung zu dem entsprechenden Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 27. November 1979 (BT-Drs. 08/3431, S. 14) heißt es u.a.: "Die neugefasste Kostenermächtigung entspricht den Anforderungen der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Danach können die bisher in der Ermächtigungsnorm festgelegten Höchstbeträge entfallen". Dies kann als Indiz dafür gewertet werden, dass der Gesetzgeber bei der Einführung der Regelung des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 3 LuftVG davon ausging, die bislang durch Höchstbeträge gewährleistete Bindung der Behörden werde künftig in gleicher Weise aufgrund entsprechender Regelungen des Verordnungsgebers gegeben sein. Hingegen bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dem Verordnungsgeber habe die Möglichkeit eingeräumt werden sollen, die Behörden in geringerem Umfang, nämlich nur noch durch Höchstbeträge für einzelne in einen Rechengang einzustellende Größen zu binden.

Zum dem Ergebnis, dass Abschnitt I Nr. 6 GebV zulässige Rahmensätze vorsieht, würde man nach Auffassung des Senats allerdings auch dann nicht gelangen, wenn man es in Fortentwicklung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Urt. v. 3.3.1989 - BVerwG 8 C 11.87 -, NVwZ-RR 1990, 275 (277)) und in Anlehnung an die Rechtsprechung einiger Obergerichte (vgl. Bay. VGH, Urt. v. 3. 4. 1998 - 8 B 97.2351 - NVwZ-RR 1999, 337; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 2. 3. 1995 - 2 S 1595/93 -, NVwZ 1995, 1029 (1031) [VGH Baden-Württemberg 02.03.1995 - 2 S 1595/93]) im Grundsatz für ausreichend halten wollte, dass Rahmensätze nach oben und unten durch Mindest- und Höchstgebührensätze gebildet werden, die ihrerseits einen fixen Gebührenbetrag nicht darstellen. Denn zutreffend weist der Kläger darauf hin, dass - anders als in dem von dem Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall - Abschnitt I Nr. 6 GebV nicht nur Ermessen hinsichtlich des Parameters (Stundensatz) einräumt, sondern auch die Variable (Anzahl der angefangenen Arbeitsstunden) der Sphäre der Verwaltung entnimmt. Zwar kann diese Variable nicht durch die Ausübung gebührenrechtlichen Ermessens, sondern nur mittelbar über jenen Spielraum beeinflusst werden, der der Behörde bei der Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens zukommt. Dieser Unterschied ist jedoch nicht maßgeblich. Entscheidend ist vielmehr, dass durch Abschnitt I Nr. 6 GebV eine Obergrenze der Gebührenforderung nicht vorgesehen wird, die insoweit "absolut" ist, als sie hinreichend von einer Willensbildung der Verwaltung abgekoppelt wurde, für die faktisch auch fiskalische Erwägungen mitbestimmend werden könnten. Eine in diesem Sinne gegenüber der Sphäre der Verwaltung "absolute" Grenze muss aber auch durch ein Höchstgebührensatz gezogen werden, der sich nicht als Fixbetrag darstellt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Nebenentscheidungen im Übrigen beruhen auf den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11 ZPO.

Die Revision wird gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zugelassen.

Beschluss vom 25. Oktober 2001

Der Wert des Streitgegenstandes wird für den zweiten Rechtszug auf 1.280,- DM festgesetzt.

Gründe

Die Festsetzung beruht auf den §§ 13 Abs. 2 und 14 GKG.