I.

Die Beteiligten streiten über ihre Rechte und Pflichten im Zusammenhang mit Personalversammlungen, insbesondere die Pflicht zur Protokollführung und das Recht zur Auflösung.

Nachdem bereits die Personalversammlung des ersten Halbjahres 1989 nicht protokolliert worden war, verlangte der Antragsteller zu Beginn der Personal Versammlung des zweiten Halbjahres am 20. Dezember 1989 von dem sie leitenden Beteiligten zu 2), über den Ablauf dieser Versammlung ein Protokoll führen zu lassen. Der Beteiligte zu 2) weigerte sich. Daraufhin löste der Antragsteller die Versammlung auf, an der etwa 120 der 600 Beschäftigten der Dienststelle teilgenommen hatten.

Der Antragsteller hat daraufhin am 10. Januar 1990 das Verwaltungsgericht angerufen und vorgetragen: Er hätte einen Gesetzesverstoß geduldet, wenn er die nicht protokollierte Personalversammlung nicht aufgelöst hätte. Das Protokollierungsbedürfnis ergebe sich daraus, daß die Gesetzmäßigkeit des Versammlungsablaufs sichergestellt werden müsse. Dem Beteiligten zu 2) sei es in der Vergangenheit wiederholt gelungen. Personalversammlungen umzufunktionieren. Er lasse dort Nichtbeteiligungsfragen erörtern und hierzu den Dienststellenleiter befragen. Der eigentliche Zweck einer Versammlung, die Rechenschaftslegung des Personalrates vor den Beschäftigten, werde verfehlt. Mit einer Protokollierung könne derartigen Gesetzwidrigkeiten vorgebeugt werden. Ihm als Dienststellenleiter obliege es, den gesetzmäßigen Ablauf einer Personalversammlung zu kontrollieren. Hierzu sei es notwendig, daß er den Tätigkeitsbericht und ein Versammlungsprotokoll erhalte.

Der Antragsteller hat beantragt,

Die Beteiligten zu 1) und 2) haben beantragt,

hilfsweise

Der Antragsteller hat beantragt,

Die Beteiligten zu 1) und 2) haben vorgetragen: Eine Protokollierungspflicht für Personalversammlungen sei im Gesetz nicht vorgesehen. Mit der Auflösung der letzten Personalversammlung 1989 habe der Antragsteller seine Befugnisse überschritten. Denn das Hausrecht auf einer Personalversammlung habe nicht der Dienststellenleiter, sondern der die Versammlung leitende Personalratsvorsitzende.

Nachdem das Verwaltungsgericht im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes mit Beschluß vom 8. Juni 1990 einstweilig verfügt hatte, daß auf der Personalversammlung vom 19. Juni 1990 ein Protokoll zu führen sei, hat es im Verfahren zur Hauptsache mit Beschluß vom 14. August 1990 die Anträge des Antragstellers in vollem Umfang ebenso wie den Antrag zu 2) der Beteiligten abgelehnt, dem Hilfsantrag zu 3) der Beteiligten dagegen stattgegeben, im wesentlichen aus folgenden Gründen: Ungeachtet dessen, daß eine Protokollierung des Versammlungsablaufs in der Weise, daß Stellungnahmen und Beschlüsse festgehalten werden, aus vielerlei Gründen zweckmäßig erscheine, enthalte das Gesetz eine entsprechende Pflicht zur Protokollierung nicht. § 41 Abs. 1 Satz 1 BPersVG sei einer ausdehnenden Anwendung auf Personalversammlungen nicht zugänglich. Die Protokollierungspflicht stehe im Zusammenhang damit, daß nur auf Personalratssitzungen Beschlüsse gefaßt werden könnten, die eine vertretungstypische "Außenwirkung" in Beteiligungsangelegenheiten aller Art entfalten könnten. Zwar könnten auch auf Personalversammlungen Beschlüsse gefaßt werden. Diese unterschieden sich jedoch von Personalratsbeschlüssen, die auf Personalratssitzungen gefaßt würden, grundlegend. Die auf Personalversammlungen gefaßten Beschlüsse hätten keine vertretungstypische Wirkung, sie wendeten sich zwar an den Personalrat, hätten jedoch lediglich empfehlenden Charakter. Die Personalversammlung sei ein Ausspracheforum aller, auch der nichtwahlberechtigten Beschäftigten der Dienststelle. Sie diene dem Gedankenaustausch zwischen Dienststellenleiter, Personalrat und Beschäftigten. Dieser Charakter verlange nicht nur ihre Nichtöffentlichkeit (§ 48 Abs. 1 Satz 2 BPersVG), sondern er erfordere es auch, daß der Äußerungsbereitschaft der Beschäftigten keine Hemmnisse entgegengestellt würden. Ein solches Hemmnis sei eine Protokollierungspflicht. Wenn eine solche Pflicht nicht bestehe, könne der Antragsteller auch die Zuleitung eines eventuell auf freiwilliger Basis erstellten Protokolls nicht verlangen. Dies gelte auch für den isolierten Tätigkeitsbericht. Der Antragsteller leite diesen Anspruch aus einer analogen Anwendung des § 41 Abs. 2 BPersVG her. Auch hierbei handele es sich jedoch um eine nicht erweiterungsfähige Regelung. Die Beweisfunktion, die dem Protokoll einer Personalratssitzung zukomme, könne das Protokoll einer Personalversammlung überdies gerade dann nicht entfalten, wenn es sich auf den gesetzlichen Mindestinhalt (vgl. § 41 Abs. 1 Satz 1 BPersVG) beschränkte und nur den Wortlaut der Beschlüsse und das Quorum, womit sie gefaßt wurden, angäbe: Aus einem derartigen Protokoll ließe sich nicht unbedingt entnehmen, ob die Versammlung den Vorschriften der §§ 51, 52 BPersVG gemäß abgelaufen sei.

Der Hauptgegenantrag der Beteiligten sei ebenfalls unbegründet. Er gehe in seiner grundsätzlichen, auf sämtliche Personalversammlungen abzielenden Formulierung zu weit. Denn der Dienststellenleiter habe unter bestimmten Voraussetzungen das Recht, eine Personalversammlung aufzulösen. Begründet sei hingegen der Hilfsantrag. Der Antragsteller sei nicht berechtigt gewesen, die Personalversammlung am 20. Dezember 1989 aufzulösen. Der Sachverhalt lasse nicht den Schluß zu, daß auf dieser Versammlung Zustände geherrscht hätten, die zu einem Wiederaufleben des Hausrechtes des Antragstellers geführt haben könnten. Wegen der Nichterstellung eines Protokolls habe die Versammlung nicht aufgelöst werden dürfen.

Gegen den ihm am 24. Oktober 1990 zugestellten Beschluß richtet sich die am 19. November 1990 eingelegte und am 17. Dezember 1990 begründete Beschwerde des Antragstellers, mit der er sein erstinstanzliches Vorbringen vertieft und geltend macht, die Regelung des § 41 Abs. 1 Satz 1 BPersVG sei sowohl nach ihrem Wortlaut als auch nach ihrem Zweck auf die Personalversammlung entsprechend anwendbar.

Der Antragsteller beantragt,

Die Beteiligten beantragen,

Sie verteidigen den angefochtenen Beschluß.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, Bezug genommen.

II.

Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht die Anträge des Antragstellers abgelehnt und dem Hilfsantrag der Beteiligten entsprochen. Eine Rechtspflicht des Personalratsvorsitzenden zur Führung einer Niederschrift über den Verlauf einer Personal Versammlung besteht nicht, weil die Vorschrift des § 41 BPersVG weder unmittelbar noch entsprechend darauf anwendbar ist; deshalb war der Antragsteller auch nicht berechtigt, wegen der Weigerung des Vorsitzenden, eine solche Niederschrift aufzunehmen, die Personalversammlung vom 20. Dezember 1989 aufzulösen.

1.

Nach § 41 Abs. 1 Satz 1 BPersVG ist über jede Verhandlung des Personalrats eine Niederschrift aufzunehmen, die mindestens den Wortlaut der Beschlüsse und die Stimmenmehrheit, mit der sie gefaßt sind, enthält. Verhandlung in diesem Sinne ist nach der ganz herrschenden Meinung im Schrifttum nur eine förmliche Sitzung des Personalrats (Altvater/Bacher/Hörter/Sabottig/Schneider, BPersVG, 3. Aufl., § 41 Rn. 1; Fischer/Goeres in GKÖD, Bd. V, § 41 Rn. 4 m.Nachw; Lorenzen/Haas/Schmitt, BPersVG, § 41 Rn. 3; Wahlers, PersV 1989, 145; a.A. jedoch Grabendorff/Windscheid/Ilbertz/Widmaier, BPersVG, 7. Aufl., § 41 Rn. 7). Das ergibt sich daraus, daß auch § 41 Abs. 2 PersVG ausdrücklich von "der Sitzung" des Personalrats spricht und daß nur in einer solchen Sitzung Beschlüsse gefaßt werden können, die nach Abs. 1 Satz 1 Gegenstand der Protokollierung sein sollen. Inwieweit die Protokollierungspflicht gemäß § 41 BPersVG auch für Sitzungen des Vorstands als eines Teilorgans des Personalrats gilt (bejahend Altvater/Bacher/Hörter/Sabottig/Schneider, a.a.O. Rn. 3; Fischer/Goeres, a.a.O. Rn. 5 m.Nachw.; Lorenzen/Haas/Schmitt, a.a.O. Rn. 4), bedarf hier keiner Entscheidung. Jedenfalls ist die Vorschrift auf andere Zusammenkünfte oder Besprechungen unter Teilnahme des Personalrats oder einzelner Mitglieder, z.B. das Monatsgespräch mit dem Dienststellenleiter, nicht unmittelbar anwendbar (Fischer/Goeres, a.a.O. Rn. 6; Wahlers, a.a.O.). Das gilt auch für die Personalversammlung. Der nicht näher begründeten Ansicht von Grabendorff/Windscheid/Ilbertz/Widmaier (a.a.O. § 49 Rn. 4), der Personalrat müsse aufgrund des § 41 BPersVG Vorsorge für die Anfertigung einer Niederschrift über die Personalversammlung treffen, kann deshalb aus den dargelegten Gründen nicht gefolgt werden.

2.

Eine Pflicht zur Protokollierung in der Personal Versammlung läßt sich auch nicht aus einer analogen Anwendung des § 41 BPersVG herleiten. Offen bleiben kann in diesem Zusammenhang, inwieweit die Anfertigung einer Niederschrift über den Ablauf einer Personalversammlung in sinngemäßer Anwendung des § 41 BPersVG angebracht oder empfehlenswert ist (dafür Altvater/Bacher/Hörter/Sabottig/Schneider, a.a.O. § 49 Rn. 8; Lorenzen/Haas/Schmitt, § 51 Rn. 12, § 48 Rn. 18). Denn hier geht es allein um die vom Antragsteller beanspruchte Feststellung einer rechtlichen Verpflichtung des Beteiligten zu 2) zur Protokollierung; eine solche Analogie ist aber nicht zulässig.

Nach allgemeiner Ansicht darf der Richter eine "echte" Gesetzeslücke im Wege der Analogie schließen, wenn im Gesetz nach der ihm zugrundeliegenden Regelungsabsicht eine zu erwartende Regelung eines ähnlichen Sachverhalts versehentlich unterblieben ist. Diese Voraussetzung ist hier nicht erfüllt. Insbesondere kann nicht angenommen werden, daß der Gesetzgeber bei der Regelung des 5. Abschnitts des 2. Kapitels des BPersVG "Personalversammlung" die Frage der Protokollierungspflicht übersehen und in Kenntnis der Lücke nach seinem mutmaßlichen Willen ebenso wie in § 41 BPersVG geregelt hätte. Vielmehr ist die in dieser Vorschrift enthaltene Regelung lediglich auf den Fall der Personalratssitzung begrenzt; an einer Übereinstimmung in den wesentlichen Merkmalen fehlt es bei der Personalversammlung.

Die Personalversammlung ist kein Organ des Personalrats. Nach ständiger Rechtsprechung ist sie ein Organ des Personalvertretungsrechts, das als örtliche Einheit der Gesamtheit der Beschäftigten einer Dienststelle dem zuständigen Personalrat gegenübersteht (BVerwG, Beschl. v. 23.5.1986 - 6 P 23.86 -, PersV 1987, 196 m.Nachw.; Fischer/Goeres, a.a.O. § 48 Rn. 5). In ihr repräsentieren sich unmittelbar die Beschäftigten der Dienststelle. Sie ist auch kein dem Personalrat übergeordnetes Dienststellenparlament und hat keine rechtliche Möglichkeit, diesen oder einzelne seiner Mitglieder zu einem bestimmten Handeln zu zwingen (BVerwGE 49, 259 = PersV 1976, 422, 425). Vielmehr hat sie fast ausschließlich den Zweck, die Beschäftigten der Dienststelle über die Arbeit des Personalrats zu unterrichten, ihnen weitere mit ihrem Beschäftigungsverhältnis und der Dienststelle zusammenhängende Informationen zu verschaffen und ihnen Gelegenheit zu Aussprache und Erfahrungsaustausch zu geben. Nach ihrem Zweck und ihrer rechtlichen Ausgestaltung hat die Personalversammlung mithin den Charakter eines dienststelleninternen Ausspracheforums, in dem die Beschäftigten der Dienststelle durch ihre Anregungen auf die Meinungsbildung und die Arbeit des Personalrats als des eigentlichen und allein entscheidungsbefugten personalvertretungsrechtlichen Organs indirekt Einfluß nehmen können (BVerwGE 70, 69, 71 [BVerwG 06.09.1984 - 6 P 17/82] = PersV 1985, 205; Beschl. v. 23.5.1986, a.a.O.).

Bei dieser Sachlage ist eine Analogie zu § 41 auch nicht deshalb gerechtfertigt, weil die Personalversammlung Beschlüsse fassen kann. Denn solche Beschlüsse binden den Personalrat nicht, sondern haben nur den Charakter von Anregungen und Empfehlungen (BVerwGE 49, 259 = PersV 1976, 422; Altvater/Bacher/Hörter/Sabottig/Schneider, a.a.O., Vorb. § 48 Rn. 1; Fischer/Goeres, a.a.O., § 48 Rn. 5, § 51 Rn. 8 m.Nachw.). Sie sind deshalb nicht vergleichbar mit den nach § 41 BPersVG protokollierungspflichtigen Beschlüssen des Personalrats, die das in einem formalen Verfahren gesetzlich geordnete Instrument der Willensbildung des Vertretungsorgans in der Dienststelle darstellen (vgl. §§ 37 ff BPersVG). Deshalb fehlt es bei Beschlüssen der Personalversammlung auch an der Voraussetzung der notwendigen Beweissicherung, auf der die gesetzliche Anordnung in § 41 BPersVG zur Aufnahme einer Niederschrift mit einem Mindestinhalt für die Sitzungen des Personalrats beruht.

Eine vergleichbare Beweisfunktion läßt sich auch nicht aus den vom Antragsteller befürchteten Kompetenzüberschreitungen der Personalversammlung herleiten. Allerdings legt § 51 Satz 2 und 3 die Grenzen für die zulässigen Themen in einer Personalversammlung fest. Diese Grenzen, deren Bestimmung im einzelnen es hier nicht bedarf (vgl. dazu Fischer/Goeres, a.a.O., § 41 Rn. 11 ff; Grabendorff/Windscheid/Ilbertz/Widmaier, a.a.O., § 41 Rn. 6 ff m.Nachw.), dürfen nicht überschritten werden. Der gemäß § 48 Abs. 1 Satz 2 BPersVG die Personalversammlung leitende Vorsitzende des Personalrats darf die Behandlung von Angelegenheiten, die nicht in ihre Zuständigkeit fallen, nicht zulassen und hat Wortmeldungen dazu zurückzuweisen, wenn er sich nicht dem Vorwurf einer groben Pflichtverletzung mit den möglichen Folgen des § 28 BPersVG aussetzen will (Fischer/Goeres, a.a.O., § 51 Rn. 14; Grabendorff/Windscheid/Ilbertz/Widmaier, a.a.O., § 51 Rn. 8 m.Nachw.). Dem berechtigten Anliegen des Antragstellers, daß die rechtlichen Grenzen der Zuständigkeit der Personalversammlung und die entsprechende Verpflichtung des Beteiligten zu 2) als ihres gesetzlich berufenen Leiters eingehalten werden, kann jedoch auch ohne eine Pflicht des Beteiligten zu 2), für eine Niederschrift über den Ablauf der Personalversammlung zu sorgen, Rechnung getragen werden. Denn zum einen ergibt sich schon aus der regelmäßig vorher festgelegten Tagesordnung (vgl. Lorenzen/Haas/Schmitt, a.a.O., § 48 Rn. 15), ob diese rechtlichen Grenzen beachtet sind. Bei den in der Personalversammlung selbst neu aufgegriffenen Themen ist dem Antragsteller dadurch, daß er gemäß § 52 Abs. 2 Satz 1 BPersVG an jeder Personalversammlung teilnehmen kann, eine Prüfung möglich, ob die Versammlung ihre Zuständigkeiten einhält und der Beteiligte zu 2) seiner Pflicht zur Zurückweisung unzulässiger Themen nachkommt.

Nach alledem war der Antragsteller auch nicht berechtigt, wegen der Weigerung des Beteiligten zu 2), für die Ausfertigung einer Niederschrift zu sorgen, die Personalversammlung vom 20. Dezember 1989 aufzulösen. Das Verwaltungsgericht hat deshalb dem Hilfsantrag der Beteiligten zu 1) und 2) entsprochen. Die Abweisung ihres Hauptantrags ist nicht Gegenstand des Beschwerdeverfahrens, weil die Beteiligten zu 1) und 2) ein Rechtsmittel dagegen nicht eingelegt haben.

Die Beschwerde war danach zurückzuweisen. Die Rechtsbeschwerde war nicht zuzulassen, weil die gesetzlichen Voraussetzungen dafür nicht gegeben sind.