I.

Der Antragsteller erstrebt die Feststellung, daß seine Zustimmung zur Änderung von Dienstplänen im Zusammenhang mit der Einführung des Sommerfahrplans 1990 nicht als erteilt gilt.

Mit Schreiben vom 22. Mai 1990 versagte er den vom Beteiligten vorgelegten Dienstplänen 821 bis 831, 841 bis 843 sowie 870 und 871 seine Zustimmung mit der näher ausgeführten Begründung, sie seien gesundheitsgefährdend unsozial und familienfeindlich. Er bemängelte im einzelnen: Die Verteilung der Arbeitszeit auf die Wochentage, das Hineinreichen der Dienstschichten in die Nachtstunden, ferner die Tatsache, daß Mitarbeiter häufig mit dem Pkw zum Dienst kommen müßten, weil während der Nachtstunden keine öffentlichen Verkehrsverbindungen beständen, außerdem die Anordnung von Bereitschaften mit unvorhersehbarem Dienstende, das Hineinragen von Nachtschichten in die Vormittage sowie die Zusammenballung von Frühdiensten und Nachtschichten. Insgesamt beanstandete er bei den Dienstplänen die Verteilung der Arbeitszeit auf die Wochentage und die Dauer der einzelnen Schichten. Durch das Zusammenwirken von Nachtdiensten, Wochenendarbeit, Bereitschaften und Diensten zu Zeiten ohne Zubringerdienst von öffentlichen Verkehrsmitteln entständen unterschiedliche negative Komponenten, die sich ungünstig auf das Familienleben und den sozialen Bereich der Mitarbeiter sowie deren Gesundheit auswirkten.

Daraufhin erwiderte der Beteiligte mit Schreiben vom 25. Mai 1990, daß der Antragsteller mit seinen unzureichend konkretisierten Einwendungen die Funktionsfähigkeit der Dienststelle und die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben der Bundesbahn in Frage stelle. Dabei handele es sich um Aufgaben der Dienststelle, die der Mitbestimmung entzogen seien, auch wenn sich dabei Unbequemlichkeiten für die Mitarbeiter ergäben. Entscheidungen über die Leistungsverteilung, die von der Zentrale der Bundesbahn oder von der zuständigen Bundesbahndirektion getroffen würden, seien nicht Gegenstand der Mitbestimmung einer einzelnen Dienststelle. Aus diesen Gründen unterliege es nicht der Mitbestimmung, welche und wieviele Züge nachts führen und in welchem Umfang infolgedessen Nachtarbeit entstehe. Der Weg zum und vom Dienst sei Angelegenheit des einzelnen Mitarbeiters, und zwar unabhängig davon, ob im Einzelfall öffentliche Verkehrsmittel zur Verfügung ständen. Ebenso hänge es ausschließlich von dienstlichen Erfordernissen ab und unterliege nicht der Mitbestimmung, für welche Dauer und in welcher Zeitlage Mitarbeiter in Bereitschaft gehalten werden müßten. Im Rahmen des öffentlichen Dienstes und gerade im Beruf des Lokführers sei es auch durchaus normal, daß gelegentlich Leistungen erbracht werden müßten, die auswärtige Übernachtungen erforderten. Der Schutz der Mitarbeiter gegen Überforderung in physischer, mentaler, gesundheitlicher und sozialer Hinsicht sei durch die Dienstdauervorschrift geregelt. Der Antragsteller werde darum gebeten, unter Berücksichtigung dieser Grenzen des Mitbestimmungsrechts nach § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG innerhalb von drei Arbeitstagen mitzuteilen, ob und inwieweit die Dienststelle ihre durch Leistungszuweisung, dienstliche Erfordernisse und Schutzbestimmungen begrenzten Handlungsmöglichkeiten bei der Dienstplangestaltung noch nicht ausgeschöpft haben solle. Mit Schreiben vom 30. Mai 1990 erklärte der Antragsteller, daß er bei seiner Zustimmungsverweigerung aus den bisher vorgetragenen Gründen bleibe. Er sehe sich zu der geforderten Mitteilung wegen fehlender Information durch die Dienststelle und aus zeitlichen Gründen nicht in der Lage; im übrigen brauche er keine Gegenvorschläge vorzulegen. Anschließend teilte der Beteiligte dem Antragsteller durch Schreiben vom 1. Juni 1990 mit, daß die Dienstpläne Nr. 821 bis 831, 841 bis 843 sowie 870 und 871 vom 6. Juni 1990 ab endgültig eingeführt würden, weil sich die Einwendungen des Antragstellers nicht im Rahmen seines Mitbestimmungsrechts nach § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG hielten.

Der Antragsteller hat am 20. Juni 1990 die Fachkammer angerufen und vorgetragen: Es sei unverständlich, daß der Beteiligte sich trotz der eindeutigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Richter in eigener Sache aufspiele und das zwischen ihm und seinem Personalrat eingeleitete Mitbestimmungsverfahren mit der Begründung abbreche, dessen Einwendungen seien nicht mitbestimmungsrelevant. Wie aus der Zustimmungsverweigerung eindeutig zu ersehen sei, richteten sich die Bedenken des Antragstellers gegen Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit sowie die Verteilung der täglichen Arbeitszeit auf die einzelnen Wochentage. So habe er u.a. ausgeführt, daß es bei verschiedenen Dienstplänen infolge der Lage der Dienstschichten nötig sei, mehrfach mit dem Pkw an- und abzufahren. Die berechtigten Wünsche der Beschäftigten ergäben sich zum einen aus den bereits erwähnten Zugverbindungen, zum anderen aus gesundheitlichen Belangen und zum dritten aus der Sozialverträglichkeit. Unrichtig sei die Auffassung des Beteiligten, daß die Weigerungsgründe indirekt auf eine Änderung der gesetzlichen und tarifvertraglichen Regelungen abzielten. Er beanspruche keinen bestimmenden Einfluß auf die staatliche Aufgabenerledigung, sondern nur die Berücksichtigung sozialer Belange der Bediensteten bei den von der Aufgabenerledigung losgelösten Festsetzungen der Arbeitszeiten. Die von der Deutschen Bundesbahn bestimmten Fahrpläne schränkten als Selbstbindung der Dienststelle das Mitbestimmungsrecht über Arbeitszeit und Pausen nicht ein. Er beabsichtige keine Mitbestimmung bei der Fahrplangestaltung. Er mache vielmehr soziale Argumente geltend, die dazu führen könnten, daß die Dienstposten mit geändertem Schichtbeginn und -ende besetzt würden, wobei der vorgewählte Fahrplan selbstverständlich eingehalten würde.

Der Antragsteller hat beantragt,

Der Beteiligte hat beantragt,

und entgegnet: Die vom Antragsteller eingebrachten Einwendungen könnten keine Berücksichtigung finden. Sie hielten sich nicht im Rahmen der Beschränkungen des Mitbestimmungsrechts durch die Zeitbindung der bei der Bundesbahn abzuwickelnden Arbeiten. Die der Dienststelle zugewiesenen Leistungen enthielten insgesamt soviel Nachtdienst, daß die Forderungen des Antragstellers nach einem ausgewogenen und familienfreundlichen Nachtdienstanteil in den Dienstplänen durch keine noch so geschickte Umverteilung innerhalb der Dienststelle erreichbar seien. Ebenso habe die Dienststelle bezüglich des Beginns und des Endes der einzelnen Schichten wegen des Zusammenhangs mit den fahrplanmäßig gebundenen Zugfahrten einen so geringen Spielraum, daß die vom Antragsteller geforderte durchgängige Verfügbarkeit öffentlicher Verkehrsmittel für die Fahrten zum und vom Dienst unerfüllbar sei. Im übrigen seien nicht nur das Maß der zu leistenden Arbeit, sondern auch die Arbeitsbedingungen gesetzlich geregelt. Der Antragsteller könne nur im Rahmen dieser Vorschriften über Beginn und Ende der Arbeitszeit mitbestimmen. Es stehe ihm aber nicht zu, mit Forderungen, die im gesetzlichen Rahmen nicht erfüllbar seien, die Gesetze selbst in Frage zu stellen. Bei den vom Antragsteller bemängelten Entscheidungen handele es sich im übrigen nicht um Regelungen der örtlichen Dienststelle, sondern in erster Linie um Entscheidungen der vorgesetzten Dienststellen, bei denen die Stufenvertretungen zu beteiligen seien. Somit habe der Antragsteller seine Einsprüche nicht ausreichend im Sinne des § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG begründet. Auch durch den Ende Mai 1990 geführten Schriftwechsel, bei dem er dem Antragsteller eine erneute Frist zur Äußerung gesetzt habe, habe dieser nicht zu einer rechtlich relevanten Begründung veranlaßt werden können. Seine Zustimmung müsse daher als erteilt gelten.

Mit Beschluß vom 11. April 1991 hat das Verwaltungsgericht dem Antrag des Antragstellers stattgegeben, im wesentlichen aus folgenden Gründen: Unstreitig unterlägen die Dienstpläne nach § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG der Mitbestimmung des Antragstellers. Die von ihm fristgerecht angeführten Weigerungsgründe seien auch rechtlich beachtlich. Der Personalrat sei nicht gehalten, neben der Begründung seiner Zustimmungsverweigerung hinsichtlich einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme einen Gegenvorschlag zu unterbreiten. Das in § 69 Abs. 2 BPersVG geregelte Verfahren diene für den Fall der Zustimmungsverweigerung nur der Abklärung der gegenseitigen Standpunkte. Durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei bereits abgeklärt, daß die Dienstpläne der Bundesbahn generelle Regelungen darstellten und nicht etwa Zusammenfassungen von individuellen Anordnungen seien. Der Antragsteller habe in seinen Schreiben vom 22. und 30. Mai 1990 die einzelnen Dienstpläne unter Gesichtspunkten bemängelt, die nach § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG Bedeutung hätten. Beispielsweise habe er beim Dienstplan 821 die Verteilung der Arbeitszeit auf die Wochentage gerügt. Bei den Dienstplänen 822 bis 824 habe er beanstandet, daß die Dienstpläne unangemessen stark in die Nachtstunden oder die Zeit des Wochenendes hineinreichten. Beim Dienstplan 825 habe er darauf hingewiesen, daß der Dienstbeginn zwischen 1.00 Uhr und 5.00 Uhr deshalb Belastungen mit sich bringe, weil keine öffentlichen Verkehrsverbindungen für die Zu- und Abfahrt der Beschäftigten beständen. Bei den anderen Dienstplänen habe er ähnliche Beanstandungen vorgebracht und unter konkreter Darlegung die Schlußfolgerungen gezogen, daß die Pläne gesundheitsgefährdend, familienfeindlich und sozial unverträglich seien. Der Antragsteller habe damit Tatsachen vorgetragen, die sein Mitbestimmungsrecht bei Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit und der Pausen sowie bei der Verteilung der Arbeitszeit auf die einzelnen Wochentage vom Gesetzeszweck her begründeten. Dabei sei es nicht notwendig gewesen, dem Beteiligten konkrete Gegenvorschläge zu unterbreiten. Die Prüfung, ob seine Einwendungen berechtigt seien, sei vielmehr im Einigungsverfahren durchzuführen. Zwar habe der Beteiligte zu Recht darauf hingewiesen, daß die Aufgabenerfüllung der Bundesbahn und die Funktionsfähigkeit der Dienststelle vorgegebene Fakten seien, auf die sich das Mitbestimmungsrecht des Personalrats nicht beziehe. Gleichwohl blieben ihm bestimmte Gestaltungs- und Ermessensspielräume bei der Arbeitszeitregelung für die jeweiligen Beschäftigten offen, so daß der Tatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG unter Beteiligung des Antragstellers ausgefüllt werden könne. Er könne sich nicht mit Erfolg auf eine absolute Bindung bei der Dienstplangestaltung durch die Fahrpläne berufen, da ihm trotz der feststehenden Fahrten Regelungsmöglichkeiten für eine gerechte Verteilung ungünstiger Dienstantrittszeitpunkte und übermäßiger Konzentrationen von Nacht- und Wochenenddiensten bei einzelnen Beschäftigten verblieben.

Gegen den ihm am 23. April 1991 zugestellten Beschluß richtet sich die am 22. Mai 1991 eingelegte und nach entsprechender Fristverlängerung am 19. Juli 1991 begründete Beschwerde des Beteiligten, mit der er sein erstinstanzliches Vorbringen vertieft und insbesondere geltend macht: Er habe die Fortsetzung des Mitbestimmungsverfahrens nicht von Gegenvorschlägen des Antragstellers abhängig gemacht, sondern lediglich um eine Konkretisierung der Einwendungen gebeten. Denn diese Einwendungen müßten sich gemäß § 82 Abs. 1 BPersVG gegen eigene Entscheidungen der Dienststelle richten. Das sei hier nicht der Fall gewesen. Denn von dem Inhalt der Dienstpläne - die einzelnen Schichten und die Schichtfolge - würden die einzelnen Schichten, ihr Inhalt und ihre zeitliche Lage, fahrplanabhängig von der Zentrale und den Direktionen der Deutschen Bundesbahn vorgegeben; nur die Schichtfolge werde von der Dienststelle durch Kombination der vorgegebenen Schichten festgelegt. Insbesondere erfolge bei dem sog. "Kuppelungssystem" für Personalleistungen der Lokführer 1. die Aufteilung eines Zuglaufs in Fahrabschnitte für unterwegs wechselnde Lokführer verschiedener Dienststellen, 2. die Verknüpfung solcher Fahrabschnitte zu einer Schicht (Kupplung), 3. die Verteilung der Schichten auf die Dienststellen (Leistungsverteilung) durch Zentrale oder Direktionen. Auch über eine "Umkuppelung" zugewiesener Dienstschichten könne nur die Direktion entscheiden; abgesehen davon könnten solche Umkuppelungen den Umfang des Dienstes zu ungünstiger Zeit nicht nennenswert beeinflussen. Die weitreichenden sozialen Ziele des Antragstellers seien deshalb durch eigene Maßnahmen der Dienststelle nicht erreichbar gewesen; davon sei auch der Antragsteller selbst bei seinem Drängen auf Einleitung des Stufenverfahrens ausgegangen. Seine unbestimmten Einwendungen richteten sich nur auf den vorgegebenen Inhalt der Schichten; dagegen fehle ihm ein erkennbarer Bezug zur von der Dienststelle zu regelnden Schichtfolge. Das gelte auch für die Konkretisierungen im Schreiben des Antragstellers vom 22. Mai 1990, weil sie keinen Bezug zur Entscheidungslage der Dienststelle herstellten, sondern nur Zustandsbeschreibungen und statistische Auswertungen enthielten.

Der Beteiligte beantragt,

Der Antragsteller beantragt,

Er verteidigt den angefochtenen Beschluß und macht unter Berufung insbesondere auf den rechtskräftigen Beschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 5. Juni 1991 (PersR 1991, 352) geltend: Der Beteiligte räume selbst ein, daß ihm noch ein Entscheidungsspielraum verbleibe. Zudem könnten die vom Beteiligten angeführten Vorgaben bei der Aufstellung der Dienstpläne in Gestalt der Leistungsverteilung und der Dienstdauervorschrift als "Selbstbindungen" der Verwaltung das Mitbestimmungsrecht des örtlichen Personalrats aus § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG nicht einschränken. Denn Mitbestimmungsrechte dürften nach ständiger Rechtsprechung nicht durch beteiligungsfreie Vorentscheidungen oder Weisungen übergeordneter Dienststellen ausgehöhlt werden. Im übrigen beanspruche er keine Mitbestimmung bei der Fahrplangestaltung und gehe selbstverständlich davon aus, daß der vorgegebene Fahrplan eingehalten werde. Gleichwohl könnten die von ihm erhobenen Einwendungen und sozialen Argumente berücksichtigt werden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der Akten des Parallelverfahrens 17 L 8355/91, die Gegenstand der mündlichen Anhörung waren, Bezug genommen.

II.

Die zulässige Beschwerde ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag des Antragstellers zu Unrecht stattgegeben. Dem Antragsteller stand zwar gemäß § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG ein Mitbestimmungsrecht an den streitigen Dienstplänen zu. Die Gründe, aus denen er in den Schreiben vom 22. und 30. Mai 1990 seine Zustimmung verweigerte, lagen aber außerhalb des Rahmens dieses Mitbestimmungsrechts, so daß seine Zustimmung gemäß § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG als erteilt galt.

1.

Das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers als örtlichen Personalrats beim Bundesbahnbetriebswerk ... erstreckt sich ausschließlich auf die Elemente der Dienstpläne, die durch Maßnahmen des Beteiligten geregelt werden (BVerwG, Beschl. v. 2.1.1992 - 6 PB 18.91 -, Bay VGH, Beschl. v. 5.6.1991, PersR 1991, 352, 354).

a)

Die vom Beteiligten aufgestellten Dienstpläne kommen in einem gestuften Verfahren zustande und beruhen in einem erheblichen Umfang auf Vorentscheidungen übergeordneter Dienststellen. So werden auf der Grundlage der zentral erstellten Zugfahrpläne zunächst von der Zentrale die überbezirklichen Fahrleistungen für jeden Fahrplanabschnitt in Form von Rahmendienstschichten den Bundesbahndirektionen zugeteilt. Die jeweilige Direktion erstellt daraus nach wirtschaftlichen Grundsätzen, den Bestimmungen der Dienstdauervorschrift - DDV - und den vorgegebenen Richtlinien auf die Personaleinsatzstelle bezogen die Dienstschichten und teilt die Fahrleistungen in Form fertiger Dienstschichten den einzelnen Betriebswerken zu. Erst aus diesen zugeteilten Dienstschichten stellen dann die Betriebswerke durch Kombination der vorgegebenen Schichten die Dienstpläne als Schichtfolge zusammen. Auf diese Regelung bezieht sich das Mitbestimmungsrecht des örtlichen Personalrats gemäß § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG. Dagegen erfaßt dieses Mitbestimmungsrecht nicht die von übergeordneten Dienststellen, insbesondere in Form von Leistungszuteilungen getroffenen Vorgaben für die Dienstpläne. Das ergibt sich schon aus dem dienststellenbezogenen Aufbau der Personalvertretungen sowie der partnerschaftlichen Zuordnung von Dienststelle und Personalvertretung, die gemäß § 69 Abs. 1 BPersVG nur eine Mitbestimmung an Maßnahmen des Leiters der Dienststelle verlangen kann, bei der sie gebildet ist, und liegt auch der Regelung des § 82 BPersVG zu Grunde. Die Entscheidungskompetenz der Dienststelle bildet zugleich den Rahmen für die Beteiligung der bei ihr gebildeten Personalvertretung. Es ist deshalb anerkannt, daß sich Befugnisse und Pflichten von Personalvertretung und Dienststelle gegenseitig bedingen und eine Mitbestimmung des örtlichen Personalrats entfällt, soweit die ihm zugeordnete Dienststelle keine eigenständige Maßnahme trifft, sondern die von einer übergeordneten Stelle getroffene Regelung lediglich bekannt gibt oder einer von ihr selbst daran anschließend erlassenen Maßnahme nur zu Grunde legt (BVerwG, Beschl. v. 22.2.1991 - 6 PB 10.90 -, PersR 1991, 282, m.Nachw.; VGH BW, Beschl. v. 8.5.1990, PersR 1990, 373 ff; OVG Lüneburg, Beschl. v. 6.11.1991 - 17 L 24 u. 26/90 -).

Dem entspricht auch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Umfang der Mitbestimmung bei Dienstplänen der Deutschen Bundesbahn. Denn danach besteht ein allgemeines und umfassendes Mitbestimmungsrecht des Personalrats an diesen Plänen nicht. Das gilt insbesondere hinsichtlich der in den Dienstplänen enthaltenen Dienstantrittszeiten, der Wochenendregelung sowie der Regelung des Übergangs von Früh- auf Nacht- und Spätdienst, soweit diese Festsetzungen auf der DDV beruhen. Denn die DDV ist eine die innerdienstlichen Angelegenheiten eines Teiles der Beschäftigten im Bereich der Deutschen Bundesbahn betreffende Verwaltungsanordnung, bei der der zuständige Personalrat nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG mitwirkt; weitere Beteiligungsrechte bestehen hinsichtlich dieser Anordnung nicht (BVerwG, Beschl. v. 21.7.1982 - 6 P 24.79 -, PersV 1983, 241). Die den Dienstplänen zugrunde zu legende DDV dient nur als Schlüssel zur Anwendung der im BBG und in der AZVO enthaltenen arbeitszeitlichen Vorschriften auf die betriebsbedingten Verhältnisse der Deutschen Bundesbahn, ohne selbst Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit und der Pausen festzulegen (BVerwG, a.a.O.; BVerwGE 11, 303, 307) [BVerwG 16.12.1960 - VII P 6/59]. Durch die in ihr enthaltenen Begriffsbestimmungen und Berechnungsmaßstäbe wird erst die praktische Möglichkeit geschaffen, die Dienstpläne nach einheitlichen Bewertungsgrundsätzen zu erarbeiten; der Inhalt der DDV ist aber ebensowenig der Mitbestimmung unterworfen wie die in den Dienstplänen vorgegebenen Zeitwerte für den Vorbereitungs- und Abschlußdienst (BVerwG, Beschl. v. 21.7.1982, a.a.O.; BVerwGE 30, 30, 41 [BVerwG 11.06.1968 - II C 101/64]; Beschl. v. 4.4.1985 - 6 PB 7.82 -, ZBR 1985, 283).

b)

Der Beschränkung seines Mitbestimmungsrechts auf die durch eigene Maßnahmen des Beteiligten zustandegekommenen Elemente der von diesem aufgestellten Dienstpläne hält der Antragsteller zu Unrecht entgegen, (1) die von übergeordneten Dienststellen - Zentrale und Direktion - getroffenen Vorgaben in Gestalt des Fahrplans, der DDV und der Leistungsverteilungen erfüllten mangels normativen Charakters nicht den Gesetzes- bzw. Tarifvorbehalt des § 75 Abs. 3 Nr. 1, (2) eine derartige "Selbstbindung" der Verwaltung könne das gesetzliche Mitbestimmungsrecht nicht aushöhlen,

(3)

das Beteiligungsrecht des Personalrats werde auch nicht dadurch ausgeschlossen, daß die Maßnahme der Dienststelle a uf Weisung einer übergeordneten Dienststelle erfolgt sei,

(4)

schließlich dürfe das Mitbestimmungsrecht nach ständiger Rechtsprechung nicht durch beteiligungsfreie Vorentscheidungen eingeschränkt werden.

(1)

Gemäß § 75 Abs. 3 BPersVG stehen die dort aufgeführten Mitbestimmungsrechte unter dem Vorbehalt, daß insoweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht. Dieser sog. Gesetzes- und Tarifvorbehalt beruht darauf, daß eine durch solche höherrangigen Rechtsquellen getroffene Regelung bereits einen für die Beschäftigten billigen Interessenausgleich geschaffen hat, der im Mitbestimmungsverfahren nicht mehr zur Disposition stehen soll. Daraus kann aber nicht im Umkehrschluß gefolgert werden, daß alle nichtnormativen Regelungen der Verwaltung für das Mitbestimmungsrecht bedeutungslos wären und es nicht begrenzen könnten. Denn zu den gesetzlichen Grundlagen des Personalvertretungsrechts gehört, wie bereits ausgeführt, auch der dienststellenbezogene Aufbau der Personalvertretungen und die damit verbundene wechselstreitige Zuordnung von Dienststelle und Personalrat, dessen Kompetenzen damit von den jeweiligen Befugnissen des Dienststellenleiters abhängen. Die Beteiligung des Personalrats richtet sich deshalb, wie insbesondere die Abgrenzung der Zuständigkeiten zu den Stufenvertretungen und zum Gesamtpersonalrat zeigt (§ 82 BPersVG), kraft Gesetzes auch nach dem verwaltungsorganisatorischen Behördenaufbau und den danach dem jeweiligen Dienststellenleiter zugewiesenen Entscheidungsbefugnissen. Deshalb begrenzen diese verwaltungsorganisatorischen Regelungen, auch soweit sie in zulässiger Weise nicht als Rechtsnorm ergangen sind, unabhängig von dem Gesetzes- und Tarifvorbehalt des § 75 Abs. 3 BPersVG das Beteiligungsrecht des Personalrats.

(2)

Es trifft auch nicht zu, daß es sich bei der Bindung des Beteiligten an Fahrplan, Leistungsverteilung und DDV um eine für das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers unbeachtliche "Selbstbindung" der Verwaltung handele. Dabei kann offenbleiben, inwieweit diese "Selbstbindung" durch Sachzwänge geboten ist, die sich daraus ergeben, daß die einzelnen Dienstpläne im Bereich der Deutschen Bundesbahn Teil eines umfassenden Planwerkes sind, das in der Art eines Netzplans das sachliche Ineinandergreifen der verschiedenen Aufgaben regelt, und sich in die durch die Verkehrsbedürfnisse der Bundesbahn bedingte Gesamtplanung einzufügen haben, welche die Durchführung des Fahrplans und die Erfüllung des sonstigen Verkehrsangebots gewährleistet (BVerwG, Beschl. v. 18.4.1986 - 6 P 31.84 -, ZBR 1986, 308). Jedenfalls geht der Einwand des Antragstellers von dem unrichtigen Ansatz aus, er habe von vornherein ein unbeschränkter Mitbestimmungsrecht an den Dienstplänen im Bahnbetriebswerk Seelze, das allein durch eine sich unmittelbar aus Gesetz oder Tarifvertrag ergebende Bindung der Verwaltung an interne Vorgaben begrenzt werden könne. Wie bereits dargelegt, hängt das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers vielmehr zusätzlich von der Regelungskompetenz der Dienststelle des Beteiligten ab, bei welcher der Antragsteller gebildet ist. Der Auffassung des Verwaltungsgerichts Ansbach (Beschl. v. 28.1.1991 - AN 7 P 90.01062 -), der Beteiligte habe gegenüber dem Antragsteller auch die Ermessens- und Handlungsspielräume zu vertreten, die hinsichtlich der Gestaltung der örtlichen Dienstpläne der zuständigen Bundesbahndirektion oder der Zentralstelle für Produktion zustehen, ist damit nicht vereinbar und deshalb abzulehnen.

(3)

Allerdings wird das Beteiligungsrecht der Personalvertretung nicht dadurch ausgeschlossen, daß die von einer Dienststelle getroffene Maßnahme auf einer Anweisung ihrer vorgesetzten und weisungsbefugten Dienststelle beruht. Von dieser Gestaltung ist jedoch der Fall zu unterscheiden, daß die vorgesetzte Dienststelle keine Weisung erteilt, die als solche auf der Ebene der örtlichen Dienststelle erst noch durch eine Maßnahme ihres Leiters umgesetzt werden müßte, sondern bereits selbst die unmittelbare Regelung des Sachverhalts vornimmt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.2.1991, a.a.O.). Das gilt auch dann, wenn es sich insoweit nicht um eine Vollregelung handelt, die vorgesetzten Dienststellen sich vielmehr wie im vorliegenden Fall auf die zentrale Aufstellung bestimmter Vorgaben in Gestalt des Inhalts der zugeteilten Schichten beschränken, die dann auf der Ebene des einzelnen Betriebswerkes bei der Erstellung der Dienstpläne durch Reihung in Schichtfolgen unverändert zu übernehmen sind. Deshalb besteht das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers nur an der vom Beteiligten zu treffenden Entscheidung über die Schichtfolge und erstreckt sich nicht auf den Inhalt der Schichten, die durch Kupplung von Fahrleistungen der Lokführer und erforderlichen Nebenarbeiten seitens der zuständigen Direktion als Vorgabe festgelegt und als minutengenaue Schichtabläufe in grafischer Darstellung dem Beteiligten zugeteilt werden (Bay VGH, a.a.O., S. 353; BVerwG, Beschl. v. 2.1.1992 - 6 PB 18.91 -).

(4)

Schließlich geht die Berufung des Antragstellers auf den Rechtsgedanken fehl, nach dem Mitbestimmungsrechte nicht durch beteiligungsfreie Vorentscheidungen eingeschränkt und weitgehend ausgehöhlt werden dürfen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 12.3.1990 - 6 P 32.87 -, PersR 1990, 135 f, m.Nachw.; BVerwG, Beschl. v. 5.9.1990 - 6 P 27.87 -, PersR 1990, 332 f). Dieser Rechtsgedanke hat zur Herausbildung selbständiger, typisierter Mitbestimmungstatbestände für Maßnahmen der Dienststelle geführt, die schon eine maßgebliche "Weichenstellung" für eine spätere mitbestimmungspflichtige Maßnahme enthalten, und soll in der Tat verhindern, daß die spätere Mitbestimmung wegen der "Vorentscheidung" (z.B. der, Übertragung einer höherwertigen Tätigkeit für die nachfolgende Beförderung) zur bloßen Formsache entwertet wird. Ebenso kann der Rechtsgedanke der "Vorentscheidung" für die Auslegung von Mitbestimmungstatbeständen (z.B. des Begriffs der Auswahlrichtlinien i.S. von § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 8 BPersVG) im Bereich der Dienststelle entsprechend dem Grundsatz bedeutsam sein, eine möglichst frühzeitige und wirkungsvolle Beteiligung sicherzustellen. Dabei geht es aber immer nur um "Weichenstellungen" innerhalb der Entscheidungskompetenz derselben Dienststelle, durch welche diese ihre eigene spätere "Vollzugs"-Entscheidung schon inhaltlich vorformt. Ein allgemeines Verbot mitbestimmungsfreier Vorentscheidungen läßt sich dem Personalvertretungsrecht dagegen nicht entnehmen; insbesondere kann dieser Grundsatz nicht die zentrale Vorgabe von Entscheidungselementen für Dienstpläne eines Bundesbahnbetriebswerkes erfassen, die im Rahmen eines hierarchischen Behördenaufbaus nicht in den Zuständigkeitsbereich dieser örtlichen Dienststelle fallen.

2.

Beschränkt sich das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers auf die Elemente der streitigen Dienstpläne, die durch auf die Schichtfolgen bezogene Maßnahmen des Beteiligten Zustandekommen, so müssen sich aber auch die vom Antragsteller geltend gemachten Zustimmungsverweigerungsgründe auf diese in seiner Dienststelle geregelten Entscheidungselemente beziehen. Dieses Gebot ergibt sich aus dem Grundsatz, daß auch außerhalb des sog. Verweigerungskatalogs des § 77 Abs. 2 VwGO eine Zustimmungsverweigerung durch den Personalrat nicht den Anforderungen des § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG genügt, wenn die geltend gemachten Gründe außerhalb der gegenständlichen Grenzen des in Anspruch genommenen Mitbestimmungsrechts liegen (BVerwG, Beschl. v. 4.4.1985, a.a.O.; Beschl. v. 18.4.1986, a.a.O.; Beschl. v. 20.6.1986 - 6 P 4.83 -, BVerwGE 74, 273 = PersV 1987, 63; Beschl. v. 3.3.1987 - 6 P 30.84 -, PersV 1987, 375 m. Anm. Dannhäuser; Beschl. v. 15.11.1989 - 6 P 2.87 -, PersV 1990, 235). Deshalb sind im vorliegenden Fall solche Verweigerungsgründe rechtlich unbeachtlich, mit denen der Antragsteller sich nur gegen die in der Zentrale und der Direktion erstellten Vorgaben wendet, die nicht in den Zuständigkeitsbereich des Beteiligten fallen, sondern von ihm als Vorbedingungen bei der Aufstellung der Dienstpläne im Betriebswerk Seelze einzuhalten sind (ebenso BayVGH, Beschl. v. 5.6.1991, a.a.O., S. 354). Dem widerspricht es dann jedoch, Einwendungen des Personalrats gegen die Dienstpläne auch dann als rechtlich relevant zu betrachten, wenn der Spielraum des Dienststellenleiters in dem örtlichen Betriebswerk durch die zentralen Vorgaben auf eine einzige Lösung festgelegt und alle Möglichkeiten einer günstigeren Dienstplangestaltung angesichts dieser Vorgaben von ihm bereits ausgeschöpft sind (so allerdings Bay VGH, a.a.O.). Dieser Ansicht ist deshalb nicht zu folgen. Ebensowenig kann der - offenbar nicht tragenden - Erwägung im Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. April 1986 (a.a.O., S. 309 aE) zugestimmt werden, es könne nur im Einigungsverfahren berücksichtigt werden, ob die zentral vorgegebenen Festlegungen eine dem Anliegen des Personalrats entsprechende Regelung zwischen den personalvertretungsrechtlichen Partnern sogar ausschließen sollten. Die Frage nach der Reichweite der Festlegungen des örtlichen Dienststellenleiters durch zentrale Vorgaben darf nicht offenbleiben, sondern bedarf der Klärung, weil von ihr auch der Umfang des Mitbestimmungsrechts des örtlichen Personalrats abhängt, das sich lediglich auf die in dem jeweiligen Betriebswerk geregelten Elemente der Dienstpläne erstreckt. Wäre bei einer vollständigen, umfassenden Festlegung eine solche Regelungsbefugnis des örtlichen Leiters auch in bezug auf Teilelemente gar nicht mehr gegeben, so würde damit auch der Ansatz für ein Mitbestimmungsrecht des ihm zugeordneten Personalrats und damit auch für ein Einigungsverfahren fehlen.

3.

Im vorliegenden Fall war der Beteiligte durch solche Vorgaben übergeordneter Dienststellen nicht vollständig festgelegt. Seine Regelungskompetenz bei der Aufstellung der Dienstpläne beschränkte sich jedoch auf Entscheidungen hinsichtlich der Schichtfolge. Dagegen stand ihm eine Entscheidung über den Inhalt der einzelnen Schichten nicht zu. Zwar konnte er in begründeten Fällen eine Änderung der ihm fertig zugewiesenen Schichten durch eine sog. Umkuppelung von Fahrleistungen oder Verlagerung von Nebenarbeiten bei der zuständigen Bundesbahndirektion beantragen; aufgrund der Weisung der Zentrale - Hauptverwaltung - vom 30. März 1987 konnte er derartige Änderungen des Schichtinhalts aber nicht selbständig vornehmen. In eigener Zuständigkeit konnte der Beteiligte lediglich die ihm von der Direktion vorgegebenen Schichten in Dienstplänen zu Schichtfolgen zusammenstellen. An dieser Regelung der Schichtfolge stand dem Antragsteller, wie auch der Beteiligte einräumt, das Mitbestimmungsrecht nach § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG zu.

Die vom Antragsteller in seinem Schreiben vom 22. Mai 1990 erhobenen, im Schreiben vom 30. Mai 1990 aufrechterhaltenen Einwendungen gegen die abgelehnten Dienstpläne hielten sich indessen nicht im Rahmen des so auf einzelne Elemente der Dienstpläne gegenstandlich begrenzten Mitbestimmungsrechts. Insbesondere genügte dafür nicht schon die näher ausgeführte Beanstandung dieser Dienstpläne als unsozial, gesundheitsgefährdend und familienfeindlich. Zwar ist es Zweck der Mitbestimmung an Arbeitszeitregelungen, dem Personalrat die Überwachung zu ermöglichen, daß die allgemeinen und besonderen arbeitszeitrechtlichen Vorschriften beachtet und berechtigte Wünsche der Beschäftigten hinsichtlich der zeitlichen Lage der Arbeitszeit in Einklang mit den dienstlichen Erfordernissen gebracht werden. Die Verfolgung dieses gesetzlichen Zwecks reicht für die rechtliche Relevanz einer auf § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG gestützten Zustimmungsverweigerung des Personalrats allein aber nicht aus. Vielmehr müssen die in ihr angegebenen Gründe, z.B. der Hinweis auf fehlende öffentliche Verkehrsmittel - wie unter 2. dargelegt - auch einen erkennbaren Bezug zu der Regelungskompetenz des jeweiligen Dienststellenleiters aufweisen. Mit dieser Forderung wird dem Personalrat nicht angesonnen, kurzfristig alternative Dienstpläne aufzustellen. Denn es ist anerkannt, daß der Personalrat nicht verpflichtet ist, seine Zustimmungsverweigerung mit einem Alternativvorschlag zu verbinden (BVerwG, Beschl. v. 18.4.1986, a.a.O.; Bay VGH, Beschl. v. 5.6.1991, a.a.O.). Aufgrund der notwendigen Entsprechung zwischen Zustimmungsverweigerung und Regelungsbefugnis des Dienststellenleiters muß der Personalrat jedoch erkennbar machen, daß die von ihm angeführten Gründe und Änderungswünsche irgendeinen Bezug zur Entscheidungskompetenz des Leiters der Dienststelle haben, bei welcher der Personalrat gebildet ist. Mehr hat hier auch der Beteiligte in seinem Schreiben an den Antragsteller vom 25. Mai 1990 nicht gefordert; die Ansicht des Verwaltungsgerichts, er habe darin vom Antragsteller die Unterbreitung konkreter Gegenvorschläge zu den beanstandeten Dienstplänen verlangt, trifft nicht zu.

Ein hinreichender Bezug zu der auf die Zusammenstellung der vorgegebenen Schichten zu Schichtfolgen begrenzten Regelungsbefugnis des Beteiligten war in der Zustimmungsverweigerung des Antragstellers vom 22. Mai 1990 jedoch nicht enthalten. Zwar sind die darin erhobenen Einwendungen insoweit konkret, als sie sich mit den einzelnen abgelehnten Dienstplänen befassen. Die Einwendungen beschränken sich aber auf eine "statistische" Analyse dieser Dienstpläne, indem in Prozentanteilen der in ihnen jeweils vorgesehene Umfang der Arbeitszeit an Wochenenden, in Nachtdienstschichten oder unter Berührung der Zeiten von 20.00 Uhr bzw. 22.00 Uhr bis 6.00 Uhr, die Durchschnittsruhezeit sowie der Notwendigkeit einer An- und Abreise mit dem Pkw aufgelistet und daraus am Ende der Schluß gezogen wird, der jeweilige Plan sei daher als familienfeindlich, sozial unverträglich und gesundheitsgefährdend abzulehnen. Eine solche bloße Beschreibung der mit den Dienstplänen verbundenen Erschwernisse für die Beschäftigten reicht indessen nicht aus, wenn nicht wenigstens ansatzweise zugleich in der Kompetenz des Dienststellenleiters liegende Abhilfemöglichkeiten für eine günstigere Dienstplangestaltung aufgezeigt werden. Das war hier nicht der Fall. Denn die beschriebenen Belastungen ergaben sich nicht erst durch die vom Beteiligten vorgenommene Zusammenstellung der Schichtfolgen, sondern bereits durch die Vorgaben in Gestalt der Fahrpläne, der DDV und der dem Beteiligten in Form fertiger Dienstschichten zugeteilten Fahrleistungen. Da Güterzüge wegen der Beanspruchung des Schienennetzes durch den tagsüber laufenden Personenverkehr vorwiegend nachts fahren müssen, ist schon durch den Fahrplan für die Dienststelle des Beteiligten ein hoher Anteil an Nachtdienst zwingend vorgegeben. Wie auch der Antragsteller einräumt, wurden dabei die zulässigen Obergrenzen der DDV nicht überschritten. Eine weitere Unterschreitung dieser Grenzen wäre dem Beteiligten nur aufgrund einer das Betriebswerk Seelze weniger belastenden Leistungsverteilung seitens der zuständigen Bundesbahndirektion möglich gewesen. Den eingehenden Ausführungen des Antragstellers in seinem Schreiben vom 22. Mai 1990 zur Gesundheitsschädlichkeit des Nachtdienstes hätte danach nur durch eine Änderung der DDV, der Fahrpläne oder der Leistungsverteilung Rechnung getragen werden können, die nicht in der Kompetenz des Beteiligten lag. Dies gilt ebenso hinsichtlich der Ablehnung von Übernachtungsleistungen, die nach dem eigenen Vorbringen des Antragstellers nur durch ein "Umkuppeln" der Leistungen entfallen würden, sowie der Dauer der einzelnen Schichten; beides lag nicht in der Regelungsbefugnis des Beteiligten. Konkrete Einwendungen gegen die dem Beteiligten allein noch mögliche gleichmäßige und gerechte Verteilung der ihm zugeteilten belastenden Schichten auf die Beschäftigten seiner Dienststelle bei der ihm obliegenden Bildung der Schichtfolgen waren der Zustimmungsverweigerung des Antragstellers dagegen nicht mit hinreichender Bestimmtheit zu entnehmen.

Auf die Beschwerde des Beteiligten war danach unter Änderung des angefochtenen Beschlusses der Antrag des Antragstellers abzulehnen.

Die Rechtsbeschwerde war zuzulassen, weil die Sache grundsätzliche Bedeutung hat und die Entscheidung teilweise von dem Beschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 5. Juni 1991 (a.a.O.) abweicht.