Die zulässige Berufung des Klägers, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten gemäß §§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann, hat Erfolg.

Eine Zurückverweisung der Sache an das Verwaltungsgericht gemäß § 130 Abs. 1 VwGO, die die Berufung in erster Linie erstrebt, ist allerdings jedenfalls untunlich. Dieses Begehren ist als bloße Anregung und nicht als förmlicher Antrag zu verstehen, da eine Zurückverweisung auch bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen im Ermessen des Oberverwaltungsgerichts steht. Es kann dahinstehen, ob hier - wie die Berufung meint - die Voraussetzungen des § 130 Abs. 1 Nrn. 1 und/oder 2 VwGO erfüllt sind. Denn eine Zurückverweisung widerspräche in jedem Fall dem allseitigen Interesse der Beteiligten an einer baldmöglichen Klärung des Streitfalles. Denn der Senat kann nach den Fallumständen ohne weitere Sachaufklärung selbst zur Sache entscheiden.

Mit dem als Hauptantrag zu wertenden Antrag, die Allgemeinverfügung der Beklagten vom 14. Februar 1990 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 23. Mai 1990 aufzuheben, ist die Berufung begründet. Das Verwaltungsgericht hätte der Anfechtungsklage stattgeben müssen; denn die streitige Allgemeinverfügung ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Demzufolge braucht über den Hilfsantrag, die Beklagte zur Neubescheidung der Widerspruchseinwände zu verpflichten, nicht mehr entschieden zu werden.

Gegen die Zulässigkeit der Anfechtungsklage bestehen entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts keine durchgreifenden Bedenken. Da die mitsorgeberechtigte Ehefrau ihr Einverständnis zur Prozeßführung erklärt hat, ist nichts dagegen einzuwenden, daß der Kläger den Rechtsstreit im eigenen Namen unter Berufung auf das elterliche Sorgerecht allein führt (vgl. Senatsbeschluß vom 29. 6. 1981 - 13 OVG B 27/81 - NVwZ 1982, 231). Ebensowenig steht einer Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) entgegen, daß die Kinder des Klägers noch nicht schulpflichtig sind (vgl. § 47 Abs. 1 NSchG) und infolgedessen mit Blick auf eine nicht auszuschließende Veränderung der Verhältnisse (z.B. Verlagerung des Wohnsitzes in Oldenburg oder nach außerhalb) noch nicht sicher gesagt werden kann, ob und ggf. inwiefern die angefochtenen Schulbezirksfestlegungen für sie nach § 46 Abs. 3 Satz 1 NSchG die Pflicht zum Besuch bestimmter Schulen begründen werden. Ungeachtet möglicher künftiger Veränderungen kann nämlich die vorliegende Klage nicht als unzulässige Popularklage eingestuft werden, die auszuschliessen primärer Sinn der Prozeßvoraussetzung der Klagebefugnis ist (vgl. Nachw. bei Kopp, VwGO, 8. Aufl., RdNr. 37 zu § 42).

Die noch bestehenden Ungewißheiten über das "Ob" und "Wie" einer künftigen Betroffenheit sind als Folge des Regelungsgegenstandes der Allgemeinverfügung hinzunehmen, die ihrerseits in bezug auf den betroffenen Adressatenkreis eine für die Zukunft hin offene Regelung beinhaltet und auch insoweit Verbindlichkeit beansprucht. Kehrseite hiervon ist, daß auch erst künftig Betroffene eine Beeinträchtigung ihrer rechtlich geschützten Positionen geltend machen können; denn sie können nicht darauf verwiesen werden, mit Rechtsbehelfen zu warten, bis die Art und Weise ihrer Betroffenheit konkret feststeht, weil die Verfügung zu diesem Zeitpunkt ihnen gegenüber unanfechtbar geworden wäre (so ist auch die Verfügung der Beklagten mit der für Verwaltungsakte geltenden Rechtsbehelfsbelehrung nach § 70 VwGO bekanntgegeben worden). Es bedarf hier keiner Entscheidung, ob jede entfernt liegende Möglichkeit, in Zukunft von den Schulbezirksfestlegungen betroffen zu werden, eine Klagebefugnis vermittelt; denn hier ist bereits in absehbarer Zeit zu erwarten, daß die Festlegungen für den Kläger und seine Kinder Bedeutung gewinnen werden, weil der älteste Sohn Bernhard schon zum Schuljahr 1992/1993 eingeschult werden wird.

Die Klage ist auch begründet. Die Beklagte durfte die Schulbezirke der Grundschulen und Orientierungsstufen in städtischer Trägerschaft nicht durch Verwaltungsakt in Form der Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 2 VwVfG festlegen; dazu hätte es einer Satzungsregelung bedurft.

Allerdings bestimmt § 46 Abs. 2 Satz 1 NSchG nicht ausdrücklich, in welcher Rechtsform "Schulsprengel" zu bilden sind. Richtig ist weiterhin, daß in der Praxis in Niedersachsen eine Anordnung - im Anschluß an Nr. 2.4 der Durchführungsbestimmungen zu § 46 NSchG (abgedruckt bei Seyderhelm/Nagel, NSchG, S. 313, 317) - ganz überwiegend in Form der Allgemeinverfügung erfolgt. In der bisherigen Rechtsprechung hat der Senat diese Verwaltungspraxis gebilligt (vgl. Urteil vom 20. 8. 1986 - 13 OVG C 1/85 - OVGE 39, 454; in gleichem Sinne Klügel/Woltering, NSchG, 2. Aufl., RdNr. 5 zu § 46 und Kopp, VwVfG, 5. Aufl., RdNr. 61 zu § 35 unter Berufung auf den - insoweit nicht aussagekräftigen - Beschluß des BayVGH vom 3. 5. 1972 - Nr. 35 IV 72 - BayVBl. 1972, 580). Nach erneuter Befassung mit der Problematik hält der Senat an seinem bisherigen Standpunkt nicht fest und allein eine rechtssatzförmige Festlegung von Schulbezirken, die im Urteil vom 21. August 1986 (a.a.O.) bereits als zulässig angesehen wurde, für statthaft. Dafür sind folgende Erwägungen ausschlaggebend:

Ob die Form eines Rechtssatzes oder einer Allgemeinverfügung zu wählen ist, liegt, sofern - wie in Niedersachsen - eine gesetzliche Bestimmung fehlt, nicht im freien Ermessen des Schulträgers. Vielmehr ist zu fragen, ob in Anbetracht des Regelungsgehalts von Schulbezirksfestlegungen eine Anordnung durch Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 Satz 2 VwVfGüberhaupt in Betracht kommt; ist dies nicht der Fall, so bleibt den gemeindlichen Schulträgern mangels anderer Handlungsformen von vornherein nur die Möglichkeit, Schulbezirke in Form einer Satzung aufgrund der Ermächtigung des § 6 Abs. 1 Satz 1 NGO zu bestimmen (vgl. dazu schon das zitierte Senatsurteil vom 20. 8. 1986, a.a.O.). Ihrem Gegenstand nach treffen Schulbezirksfestlegungen bei rechter Sicht keine Einzelfallregelungen, die sich im Sinne der (allein in Betracht zu ziehenden) ersten Alternative des § 35 Satz 2 VwVfG an einen "nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis" richten. Sie mögen zwar insofern konkret sein, als Einzugsbereiche für bestimmte Schulen festlegt werden. Primär enthalten sie jedoch adressatenbezogene Konkretisierungen der gesetzlichen Schulbesuchspflicht nach § 46 Abs. 3 Satz 1 NSchG. In dieser Hinsicht beanspruchen sie - wie bereits gesagt - nicht nur Geltung gegenüber den Schülern, die im Zeitpunkt ihres Erlasses im jeweiligen Schulbezirk ihren Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt haben, sondern wollen - vorbehaltlich späterer Änderungen - auf Dauer die Schulbesuchspflicht regeln, d.h. auch gegenüber Kindern, die erst in Zukunft schulpflichtig werden oder erst zukünftig in den Schulbezirken einen Wohnsitz oder Aufenthalt begründen. Sie richten sich daher an einen im Zeitpunkt ihres Erlasses weder (im wesentlichen) bestimmten noch bestimmbaren Personenkreis. Regelungen solchen Inhalts sind nach allgemeinen Grundsätzen nicht durch Verwaltungsakt, sondern nur durch Rechtssatz möglich (ebenso Hess. VGH, Urteil vom 25. 4. 1983 - VI N 5/82 - NVwZ 1984, 116, 117 [VGH Hessen 25.04.1983 - VI N 5/82]; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Leonhardt, VwVfG, 3. Aufl., RdNr. 169 zu § 35; Theuersbach, NVwZ 1988, 886, 888; zur Handhabung in anderen Bundesländern vgl. z.B. § 9 Abs. 1 SchVG NW: Rechtsverordnung; für Baden-Württemberg Holfelder/Bosse, SchulG Bad.-Württ., Anm. 1 zu § 25: Satzung; für Bayern BayVGH, Urteil vom 26. 7. 1982 - Nr. 7 N 81 A.1630 u.a. - BayVBl. 1983, 272: Verordnung). Die Richtigkeit dieses Ergebnisses wird durch die bereits angesprochenen Rechtsschutzaspekte unterstrichen. Auch in dieser Hinsicht erweist sich die Handlungsform der Rechtsnorm als allein adäquat. Anders als bei einer Festlegung durch Verwaltungsakt sind erst zukünftig potentiell Betroffene nicht gehalten, ihre Rechtsstellung sozusagen vorbeugend zu verteidigen, sondern können die rechtssatzförmige Festlegung, ohne sich dem Einwand einer Unanfechtbarkeit auszusetzen, "zu rechter Zeit" - sei es im Wege der Normenkontrolle nach § 47 VwGO, sei es im Wege der Inzidentkontrolle - zur gerichtlichen Überprüfung stellen.

Da die angefochtene Allgemeinverfügung nach alledem bereits aus formellen Gründen keinen Bestand haben kann, braucht den verfahrensrechtlichen und inhaltlichen Einwänden des Klägers nicht mehr nachgegangen zu werden. Obgleich es für die hier zu treffende Entscheidung mit Blick auf § 43 Abs. 2 Satz 2 VwGO letztlich nicht entscheidungserheblich ist, hält der Senat zur Vermeidung von Mißverständnissen die Klarstellung für geboten, daß die Wahl der falschen Form nur zur Rechtswidrigkeit der bisherigen Schulbezirksfestlegungen und nicht weitergehend zu ihrer Nichtigkeit führt; denn in der Vergangenheit getroffene Schulbezirksfestlegungen in Form der Allgemeinverfügung können schon im Hinblick auf das zitierte Senatsurteil vom 20. August 1986 jedenfalls nicht als offenkundig fehlerhaft im Sinne des § 44 Abs. 1 VwVfG angesehen werden.

Hiernach ist der Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO iVm § 708 Nr. 10 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.

Dr. Dembowski

Schwermer

Dr. Uffhausen