Der Kläger ist Eigentümer des zu Wohnzwecken genutzten Grundstücks E. in F. Er wendet sich gegen die Veranlagung zu einem Deichverbandsbeitrag für das Jahr 2002 durch den Beklagten.

Der Beklagte ist ein bei Inkrafttreten des Niedersächsischen Deichgesetzes (NDG) am 1. April 1963 unverändert gebliebener Deichverband (§ 7 Abs. 4 NDG in der bis zum 31.12.2003 geltenden Fassung), dem im Veranlagungsjahr 2002 die Erhaltung der in Abschnitt III der Anlage zu § 7 Abs. 1 NDG genannten unterhalb des Ledasperrwerkes gelegenen Hauptdeiche oblag. Als Wasser- und Bodenverband (Deichverband) nach § 7 Abs. 5 NDG hatte er ferner die Aufgabe, die Grundstücke seines Gebietes vor Hochwasser zu schützen und zu diesem Zweck die Deiche oberhalb des Ledasperrwerkes an Leda und Jümme zu erhalten. Die Grenzen seines Verbandsgebietes bestimmten sich bis Ende 2001 nach der 5 m + NN-Höhenlinie, da der Beklagte die von ihm unterhaltenen Deiche auch oberhalb des Ledasperrwerkes als Teil eines einheitlichen Sturmflutschutzsystems einstufte und damit den Hauptdeichen i.S. von § 2 Abs. 1 NDG zuordnete. Da das aufgrund der 5 m + NN-Höhenlinie berechnete Verbandsgebiet des Beklagten deckungsgleich mit den Verbandsgebieten der Unterhaltungsverbände "Ammerländer Wasseracht", "Sielacht Stickhausen" und "Friesoyther Wasseracht" war, wurden die Mitgliedsbeiträge des Beklagten bis 2001 über diese Unterhaltungsverbände eingezogen.

Die Bezirksregierung Weser-Ems als obere Deichbehörde kündigte (wohl im Jahre 2000) gegenüber dem Beklagten an, die Grenzen seines Verbandsgebietes neu zu bestimmen, weil seit der Errichtung des Ledasperrwerks die oberhalb gelegenen Deiche (nur noch) die Funktion hätten, bei dessen Schließung im Falle einer Sturmflut das aus dem Hinterland zufließende Wasser von Leda und Jümme zu "speichern". Deshalb seien sie nicht mehr Hauptdeiche im Sinne von § 2 Abs. 1 NDG, sondern Hochwasserdeiche nach § 2 Abs. 2 NDG. Sie seien auch nach ihrer Lage und Höhe nicht geeignet, Sturmfluten zu "kehren", sondern nur zur Abwehr landseitigen Hochwassers bestimmt.

Damit nahm die Bezirksregierung Weser-Ems für das Gebiet des Beklagten die Entscheidung vorweg, die das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht später durch rechtskräftiges Urteil vom 19. Dezember 2002 - 7 LB 3372/01 - (Nds. VBl. 2003, S. 209 ff.) hinsichtlich der Einstufung der Deiche oberhalb des Ostesperrwerkes als Hochwasserdeiche traf. Dieses Urteil veranlasste den Landesgesetzgeber, im Jahre 2003 das NDG mit Wirkung vom 1. Januar 2004 zu novellieren. Er führte u.a. den Begriff der "Schutzdeiche" (§ 2 Abs. 4 NDG 2004) ein und definierte diese als "Deiche oberhalb eines Sperrwerkes, die dem Schutz eines Gebietes vor Wasser zu dienen bestimmt sind, das wegen der Sperrung des Tidegewässers nicht abfließen kann." Er bestimmte ferner in § 7 Abs. 1 Satz 1 NDG 2004 und der Anlage dazu die Deichverbände, denen - wie bisher - die Erhaltung der Hauptdeiche obliegt, und stellte in Satz 2 der Vorschrift klar, dass diesen Deichverbänden im jeweils geschützten Gebiet "auch die Erhaltung der Schutzdeiche obliegt". Da der Gesetzgeber die für das jeweils geschützte Gebiet maßgebliche Höhenlinie (erstmals) in der Anlage zu § 7 Abs. 1 NDG 2004 für jeden Deichverband festgelegt hat, ist seit dem 1. Januar 2004 gesetzlich festgeschrieben, dass das geschützte Gebiet des Beklagten (wie vor 2002) nach der 5m + NN Höhenlinie bestimmt wird.

Dem war indessen für das hier streitige Beitragsjahr 2002 entsprechend der oben erwähnten Ankündigung die "Verordnung" der Bezirksregierung Weser-Ems "über die Festsetzung der Grenzen des durch Hochwasserdeiche geschützten Gebietes des Leda-Jümme-Verbandes" vom 20. August 2001 vorausgegangen, nach der das Verbandsgebiet des Beklagten nicht mehr nach der 5 m + NN-Höhenlinie, sondern nach der 3 m + NN-Höhenlinie bemessen und entsprechend verkleinert wurde. Dadurch verringerte sich die Zahl der beitragspflichtigen Grundstücke, was zu einer Erhöhung des Beitrages für die herangezogenen Verbandsmitglieder führte. Da das Verbandsgebiet des Beklagten infolgedessen nicht mehr mit den Gebieten der drei erwähnten Unterhaltungsverbände identisch war, wurde auf die Mitglieder des Beklagten zurückgegriffen, also auf die Grundeigentümer und Erbbauberechtigten im nach der 3 m + NN-Höhenlinie bestimmten (verkleinerten) Verbandsgebiet.

Mit Bescheid vom 4. Oktober 2002 zog der Beklagte den Kläger auf der Grundlage eines Einheitswertes seines Wohngrundstückes in Höhe von 34.767,00 EUR und eines durch den Haushaltsplan für das Jahr 2002 festgesetzten Hebesatzes von 0,14 % sowie eines Grundbeitrages in Höhe von 3 EUR zu einem Deichverbandsbeitrag für das Jahr 2002 in Höhe von insgesamt 51,67 EUR heran.

Der Kläger erhob dagegen Widerspruch und machte geltend, er sei nicht beitragspflichtig, weil sein Grundstück oberhalb der 3 m + NN-Höhenlinie gelegen sei. Die Satzung des Beklagten und die Verordnung der Bezirksregierung Weser-Ems über die Grenzen des Verbandsgebietes seien nicht hinreichend veröffentlicht worden. Seine Einladung zur Wahl des Verbandsausschusses sei nicht ordnungsgemäß erfolgt. Die in § 35 Abs. 1 der Satzung des Beklagten genannten Tageszeitungen bzw. ihre Ausgaben seien in seinem Wohnort nicht verbreitet. Deshalb sei auch die Wahl des Verbandsausschusses fehlerhaft. Die Bemessung der Verbandsbeiträge auf der Grundlage der Einheitswerte widerspreche dem Gleichheitsgrundsatz. Sie sei zugunsten der landwirtschaftlich genutzten Grundstücke und zur Benachteiligung privater Hausbesitzer eingeführt worden. Die Festsetzung der maßgeblichen Höhenlinie des deichgeschützten Gebietes sei mit dem NDG nicht vereinbar. Danach dürften Änderungen der bestehenden Gebietsregelungen nur dann erfolgen, wenn sich Änderungen im Hochwasserstand bzw. im Hochwasser ergeben hätten. Naturbedingte Veränderungen seien jedoch nicht eingetreten.

Der Beklagte wies den Widerspruch des Klägers mit Bescheid vom 19. Februar 2003 zurück: Das Grundstück des Klägers liege nach Maßgabe der Verordnung der Bezirksregierung Weser-Ems vom 20. August 2001 im deichgeschützten Gebiet. Sein Grundstück sei nach den Unterlagen der Katasterverwaltung deutlich unterhalb der 3 m + NN Höhenlinie gelegen. Deshalb sei der Kläger nach § 9 Abs. 2 NDG i.V.m. §§ 28, 30 des Wasserverbandsgesetzes (WVG) und § 29 Abs. 1 der Verbandssatzung verpflichtet, dem Beklagten die bei Erfüllung seiner Aufgaben entstehenden notwendigen Kosten durch Beiträge zu entgelten. Nach § 30 i.V.m. § 31 seiner Satzung richte sich die Beitragslast nach dem Verhältnis der Einheitswerte im gesamten Verbandsgebiet zu den Gesamtkosten zur Erhaltung der Deiche. Daraus ergebe sich ein Verhältnisfaktor, der sog. Hebesatz, der, auf den individuellen Einheitswert des Grundstückes angewandt, den mit dem Beitragsbescheid geforderten Beitrag ergebe. Bei voraussichtlichen Beitragseinnahmen von rd. 600.000 EUR und einer Gesamteinheitswertsumme im deichgeschützten Gebiet von rd. 4 Mio. EUR ergebe sich unter Berücksichtigung sonstiger Einnahmen und einem Grundbeitrag von 3 EUR ein Hebesatz von 0,14 %. Die Beitragserhebung verstoße nicht gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung i.S. von Art. 3 Abs. 1 GG. Der in der Verbandssatzung gewählte Einheitswert als Beitragsmaßstab berücksichtige die Vorteilslage der Verbandsmitglieder, da er an den Wert der deichgeschützten Grundstücke anknüpfe. Die Orientierung am Einheitswert führe nicht zu einer Erhöhung der Einnahmen des Beklagten, da diese durch die vom Maßstab unabhängigen Kosten der Deicherhaltung vorgegeben seien. Der neue Maßstab führe allerdings bei einigen Mitgliedern zu Verschiebungen bei der Beitragsbelastung. Da der Beklagte durch seine Verbandsaufgabe seinen Mitgliedern den Schutz ihrer Grundstücke vor Überschwemmung durch Hochwasser gewährleiste, sei er gehalten, zur Ermittlung der Beiträge einen geeigneten Vorteilsmaßstab zu verwenden.

Für die Bemessung der Beiträge werde jeweils an den Wert des Grundstücks angeknüpft. Die Größe der Fläche habe mit diesem Wert nur am Rande zu tun. Zur Anknüpfung an den Wert eines Grundstückes sei dessen Einheitswert besser geeignet. Dabei spiele es keine Rolle, dass der Einheitswert erheblich unter dem Verkehrswert liege, da dieser Umstand für alle Grundstücke gleich sei. Bei land- und forstwirtschaftlich genutzten Grundstücken komme der Korrekturfaktor von 1,5 zur Anwendung. Im Übrigen habe der Einheitswert den Vorteil, dass er ohne eigene aufwendige Erhebungen über die Grundstückswerte in zuverlässiger und kostengünstiger Weise von der Finanzverwaltung zur Verfügung gestellt werde.

Die Zuständigkeiten zwischen dem Beklagten und dem Unterhaltungsverband "Friesoyther Wasseracht" seien klar abgegrenzt. Der Beklagte sei für die Deicherhaltung und den Schutz vor Hochwasser zuständig. Der "Friesoyther Wasseracht" obliege als Unterhaltungsverband die Gewässerunterhaltung und Entwässerung des Verbandsgebietes. Räumliche Überschneidungen seien wegen der unterschiedlichen Aufgaben nicht zu vermeiden, führten aber nicht zu einer Doppelveranlagung. - Die Mitglieder des Verbandes seien in geeigneter Weise über die Veränderungen des Verbandes unterrichtet worden. - Ab einer gewissen Mindestgröße eines Wasser- und Bodenverbandes sei die Einrichtung eines Verbandsausschusses unvermeidlich. Das sei auch bei dem Beklagten mit seinen ca. 17.000 Mitgliedern der Fall.

Der Kläger hat am 12. März 2003 Klage erhoben. Er hat erneut geltendgemacht, dass er nicht beitragspflichtig sei, weil sein Grundstück über der Höhenlinie von 3 m + NN gelegen sei. Der Beitragsmaßstab verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 14 GG. Der Unterschied zwischen den Einheitswerten für landwirtschaftliche Grundstücke einerseits und für sonstige gewerblich genutzte Grundstücke andererseits sei zu groß. Dieser könne mit einem Faktor von 1,5 nicht angemessen ausgeglichen werden. Der Einheitswert berücksichtige ferner nicht die Wertsteigerungen. Bei land- und forstwirtschaftlichen Betrieben sei er ein fiktiver Ertragswert, der Rückschlüsse auf den tatsächlichen Wert der Vermögensteile nicht zulasse. Bei der Beitragsfestsetzung seien Grundstücke der öffentlichen Hand nicht berücksichtigt worden. Dies führe zu einer Benachteiligung der Verbandsmitglieder. Da die Verbandssatzung des Beklagten von diesem erlassen worden sei, ohne dass die Mitglieder in demokratischer Weise darüber hätten entscheiden können, sei die Mitgliedschaft unter Verletzung von Art. 9 Abs. 1 GG begründet worden. Schließlich beruhe die Beitragsfestsetzung auf einer nicht korrekten Festlegung des deichgeschützten Gebietes. Die Höhenlinie von 3 m + NN sei rechtswidrig. Der Deichschutz bilde ein einheitliches System zum Schutz vor Hochwasser und Sturmfluten. Eine Überflutungsgefahr bestehe bis zu einer 5m + NN-Höhenlinie. Die Unterscheidung zwischen Hochwasser- und Hauptdeichen (§ 2 NDG) sei mit höherrangigem Recht nicht vereinbar. Gleiches gelte für die Verordnung der Bezirksregierung Weser-Ems vom 20. August 2001. Da die Beitragsbescheide darauf beruhten, seien sie rechtswidrig.

Der Kläger hat beantragt,

Der Beklagte hat beantragt,

Er hat erwidert: Das Grundstück des Klägers befinde sich nach den Unterlagen der Katasterverwaltung auf einer Höhenlage von ca. 1,9 m + NN. Es liege daher deutlich unter der 3 m-Höhenlinie und damit im durch die Deiche des Beklagten geschützten Verbandsgebiet. Der Einheitswert als Beitragsmaßstab werde dem Vorteilsprinzip des § 30 Abs. 1 WVG gerecht. Er "bilde" den Wert der geschützten Grundstücke "ab". Unerheblich sei dabei, dass er erheblich geringer sei als der Verkehrswert der Grundstücke. Als Beitragsmaßstab diene er nur der Verteilung der Kosten auf die Mitglieder im Verhältnis der relativen Vorteile, sei also nur ein Verteilungsschlüssel. Sofern das Verhältnis von Einheitswert zum Verkehrswert problematisch sei, etwa bei land- und forstwirtschaftlichen Grundstücken, habe der Verband durch einen Korrekturfaktor von 1,5 Abhilfe geschaffen. Dadurch sei der Vorteil für diese land- und forstwirtschaftlichen Flächen mit ihrem durchweg geringeren Einheitswert wieder angemessen "dargestellt". Zudem sei nach § 30 Abs. 2 Satz 1 WVG eine annähernde Ermittlung der Vorteile für die Beitragserhebung ausreichend. Kleinere Differenzen und Unzulänglichkeiten des Einheitswertmaßstabes, z.B. bei unterschiedlicher Fortschreibung der Einheitswerte, seien zu vernachlässigen. Auch der Grundsatz der Verwaltungspraktikabilität spreche für die Verwendung des Einheitswertes. Er werde von der Finanzverwaltung amtlich erstellt und bei Bedarf auf dem Laufenden gehalten. Ein ähnlich zuverlässiger und zugänglicher Maßstab für den Wert der Grundstücke sei nicht vorhanden. Eine Ermittlung der Werte durch die Deichverbände sei mit einem kostenträchtigen und nicht mehr tragbaren Verwaltungsaufwand verbunden.

Der Kläger sei als Eigentümer eines Grundstücks im deichgeschützten Gebiet Zwangsmitglied des Beklagten. Verfassungsrechtliche oder sonstige Bedenken gegen eine solche durch Landesgesetz festgelegte Zwangsmitgliedschaft in einem Verband bestünden nicht. Das System der Sperrwerke mit den Rückstaudeichen sowie den Hauptdeichen stelle zwar ein einheitliches Sturmflutschutzsystem dar, welches grundsätzlich eine einheitliche Festlegung des deichgeschützten Gebietes nach dem Sturmflutbemessungsstand auch für die in Rede stehenden Hochwasserdeiche (Rückstaudeiche) rechtfertige. Diese Auffassung sei jedoch mit dem Nds. Deichgesetz nicht zu vereinbaren. § 2 NDG kenne nur Hauptdeiche und Hochwasserdeiche, deren geschütztes Gebiet gemäß § 6 Abs. 2 NDG nach jeweils verschiedenen "Bemessungswasserständen" festzulegen sei. Nach dem Bau des Sperrwerkes stünden die Deiche des Beklagten nicht mehr unter Sturmfluteinfluss. Sie dienten dazu, das landeinwärts auflaufende Wasser bei Schließung des Sperrwerkes einzugrenzen und so eine Überschwemmung von der Binnenseite der Hauptdeiche her zu verhindern. Als Charakterisierung der Deiche komme nur § 2 Abs. 2 NDG infrage. Es handele sich um Hochwasserdeiche, die dem Schutz eines Gebietes vor Hochwasser zu dienen bestimmt seien. Für diese sei ein deichgeschütztes Gebiet nach dem höchsten bekannten Hochwasser festzusetzen.

Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 2. Dezember 2003 die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Der Beitragsbescheid des Beklagten vom 4. Oktober 2002 und sein Widerspruchsbescheid vom 14.Februar 2003 seien rechtmäßig. Gemäß § 30 Abs. 2 Satz 1 der Verbandssatzung des Beklagten verteile sich die Beitragslast auf die beitragspflichtigen Mitglieder im Verhältnis der Einheitswerte bzw. Ersatzwerte der zum Verband gehörenden beitragspflichtigen Grundstücke, multipliziert mit einem Hebesatz. Nach § 30 Abs. 3 der Verbandssatzung sei jedes Mitglied zusätzlich verpflichtet, einen Grundbeitrag zu leisten. Die Höhe des Grundbeitrages und des Hebesatzes werde gemäß § 30 Abs. 4 der Verbandssatzung durch den Haushaltsplan festgelegt. Zwar sei der Haushaltsplan für das Jahr 2002 am 18. Dezember 2001 von der damaligen Verbandsversammlung festgesetzt worden. Dieser Verfahrensfehler sei jedoch durch den Beschluss des neugewählten Verbandsausschusses vom 6. Oktober 2003, der den Haushaltsplan für das Jahr 2002 nachträglich festgesetzt bzw. genehmigt habe, geheilt worden.

Rechtliche Bedenken gegen die Wahl des Verbandsausschusses bestünden nicht. Gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 der Verbandssatzung werde der Verbandsausschuss von den Verbandsmitgliedern in fünf Wahlbezirken gewählt. Gemäß § 9 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 35 Abs. 1 Satz 2 der Verbandssatzung lade der Vorstandsvorsteher zu dieser Wahl mit zweiwöchiger Frist durch Bekanntmachung in der "Ostfriesen-Zeitung", Leer, dem "General-Anzeiger", Rhauderfehn, in der "Nordwest-Zeitung", Bezirksausgabe Ammerland, Oldenburg, sowie in der "Münsterländer Tageszeitung" ein. Entsprechende Veröffentlichungen und eine solche in der "Nordwest-Zeitung", Bezirksausgabe Oldenburger Münsterland, die (zusätzlich) für den Raum Barßel, Barßelermoor, maßgeblich sei, habe der Beklagte mit Aufträgen vom 22. August 2002 veranlasst. Damit sei weder gegen die insoweit bestehenden rechtlichen Vorgaben noch gegen das Demokratieprinzip verstoßen worden. Etwas anderes gelte auch nicht im Hinblick darauf, dass die Beiträge des Beklagten vor 2002 mit Bescheiden der Wasserverbände "Sielacht Stickhausen", "Ammerländer" und "Friesoyther Wasseracht" gleichzeitig mit den an diese abzuführenden Beiträge festgesetzt worden seien. Aus dem Umstand, dass aufgrund dieses Verfahrens einigen Mitgliedern des Beklagten ihre Mitgliedschaft in den genannten Wasserverbänden, nicht jedoch im Leda-Jümme-Verband bekannt gewesen sei, weil in den Veranlagungsbescheiden die Abführung eines Teiles der festgesetzten Summe an den Beklagten nicht erwähnt worden sei, folge nicht eine Rechtspflicht des Beklagten zu einer gesonderten Aufklärung vor der Einladung zur Ausschusswahl. Dass ein Deichverband von seinen Mitgliedern nicht erkennbar Beiträge erhebe, könne nicht zu der Annahme führen, dass eine Beitragspflicht nicht bestehe. Ein rechtlicher Anknüpfungspunkt dafür, dass dieser Umstand zu einer verstärkten Informationspflicht des Beklagten führe, sei nicht ersichtlich. Eine solche ergebe sich auch nicht aus § 51 WVG oder aus § 16 Abs. 3 der Verbandssatzung. Diese Vorschriften verpflichteten schon nach ihrem Wortlaut nicht zu allgemeiner Aufklärung über die Mitgliedschaft und Beitragspflicht. Vielmehr werde einem Grundeigentümer zugemutet, sich beim Erwerb von Grund und Boden umfassend darüber zu informieren, welche Pflichten damit verbunden seien, unabhängig davon, ob diese regelmäßig eingefordert würden. Vor diesem Hintergrund seien die Einladung zur Ausschusswahl durch Veröffentlichung in den o.g. Tageszeitungen unter Hinweis darauf, dass die Wahl durch die Verbandsmitglieder erfolge und Mitglieder des Verbandes die jeweiligen Eigentümer und Erbbauberechtigten der im näher bezeichneten Verbandsgebiet liegenden Grundstücke und Anlagen seien, sowie die Wahl selbst nicht zu beanstanden. Der Kläger sei gemäß §§ 9 Abs. 1 und 6 Abs. 1 NDG i.V.m. der Verordnung der Bezirksregierung Weser-Ems vom 20. August 2001, in der diese das deichgeschützte Gebiet des Beklagten neu festgelegt habe, dessen Mitglied. Seine dingliche Mitgliedschaft habe bereits in der Vergangenheit bestanden und bestehe unabhängig von der Umstrukturierung des Beklagten, wie sie in der Verbandssatzung vom 24. Oktober 2001 ihren Ausdruck gefunden habe, weiter. Die Verkleinerung des Verbandsgebietes und die Veränderung des Beitragsmaßstabes (Einheitswert) bedeuteten nicht eine Neugründung des Beklagten. Die Pflichtmitgliedschaft in einem Deichverband sei mit höherrangigem Recht vereinbar.

Die Unterscheidung zwischen Hauptdeichen und Hochwasserdeichen, die im Bereich von Sperrwerken dem Schutz vor Hochwasser dienen (§ 2 NDG), sei ebenfalls rechtlich unbedenklich. Der Gesetzgeber habe ihr durch Änderung des NDG vom 2. April 1974 (GVBl. S. 211) Rechnung getragen. In § 2 Abs. 3 NDG sei geregelt worden, dass "Sperrwerke Bauwerke mit Sperrvorrichtungen in Tidegewässern sind, die dem Schutz eines Gebietes vor erhöhten Tiden, vor allem vor Sturmfluten, zu dienen bestimmt sind". § 29 NDG schreibe vor, dass Deiche, die geeignet seien, bei einem Bruch des Hauptdeiches oder eines Sperrwerkes die Überschwemmung im geschützten Gebiet einzuschränken, als zweite Deichlinie zu widmen seien, soweit sie nicht wegen ihrer überwiegenden Bedeutung für den Sturmflutschutz als Hauptdeiche oder für den Hochwasserschutz als Hochwasserdeiche gewidmet würden oder gewidmet blieben. In der Begründung des Gesetzentwurfes zum (späteren) § 29 NDG (LT-Drs. 7/2108, S. 14) sei dazu ausgeführt: "Wenn Sperrwerke bestimmte Tiden und vor allem Sturmfluten abwehren, wird den bisherigen Hauptdeichen an den Tideflüssen oberhalb der Sperrwerke diese Funktion insoweit abgenommen. Diese Deiche erfüllen jedoch weiterhin die Funktion eines Hochwasserdeiches, gelegentlich auch eines Deiches zum Schutz vor leichteren Sturmfluten und immer die Funktion der zweiten Deichlinie, nämlich, bei einem Bruch des Hauptdeiches oder des Sperrwerkes die Überschwemmung im geschützten Gebiet einzuschränken. Je nach den örtlichen Gegebenheiten und dem vorgeschriebenen Betrieb des Sperrwerkes können die genannten Aufgaben im Verhältnis zueinander unterschiedliches Gewicht haben. Dementsprechend kommt eine Widmung als Hauptdeich, als Hochwasserdeich oder als Deich der zweiten Deichlinie in Betracht. Entscheidend ist die für den einzelnen Deich überwiegende Funktion und der erforderliche Schutz des Deiches."

Der Gesetzgeber habe - wie nach Wortlaut und Entstehungsgeschichte zu erkennen sei - die Notwendigkeit gesehen, nach Errichtung und Inbetriebnahme eines Sperrwerks durch Widmung festzulegen, welche Funktion nunmehr die bisherigen Hauptdeiche wahrzunehmen hätten. Danach bestünden drei Möglichkeiten: 1. Ungeachtet der Wirkungsweise des Sperrwerkes hätten die Deiche (weiterhin) überwiegende Bedeutung für den Sturmflutschutz (§ 2 Abs. 1 NDG); in diesem Fall blieben oder würden sie als Hauptdeich gewidmet. 2. Gehe die Funktionsänderung nach Inbetriebnahme des Sperrwerks dahin, dass die Deiche überwiegend Bedeutung für den Hochwasserschutz (§ 2 Abs. 2 NDG) hätten, würden sie als Hochwasserdeiche gewidmet. 3. Hätten die Deiche nunmehr weder überwiegende Bedeutung für den Sturmflutschutz noch für den Hochwasserschutz, seien sie als zweite Deichlinie zu widmen. Mit welchem Inhalt die Widmung zu erfolgen habe, hänge von den konkreten Umständen ab. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht habe in dem Urteil vom 19. Dezember 2002 - 7 LB 3372/01 - (Nds. VBl. 2003, 209) insoweit einen Verstoß gegen höherrangiges Recht nicht gesehen und die Deiche oberhalb eines Sperrwerks für den Fall als Hochwasserdeiche eingestuft, dass ihnen ein Sperrwerk an einem Tidefluss die Aufgabe abgenommen habe, bestimmte Tiden und vor allem Sturmfluten abzuwehren, und ihre überwiegende Bedeutung nunmehr darin liege, in einem Gebiet den Hochwasserschutz zu gewährleisten.

Anhaltspunkte für eine Fehlerhaftigkeit der Verordnung der Bezirksregierung Weser-Ems vom 20. August 2001 lägen nicht vor. Die Festlegung des deichgeschützten Gebietes auf Grundlage des bisher bekannten höchsten Hochwasserstandes im Leda-Jümme-Gebiet und damit seine Verkleinerung seien nicht zu beanstanden. Dies entspreche § 6 Abs. 2 Satz 1 2. Alternative NDG, weil es sich bei den Deichen im Leda-Jümme-Gebiet oberhalb des Leda-Sperrwerkes um Hochwasserdeiche i.S. des § 2 Abs. 2 NDG handele. Mit Verordnung vom 20. August 2001 habe die Bezirksregierung Weser-Ems gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 und 2 NDG zu Recht festgestellt, dass die Deiche im Leda-Jümme-Gebiet Hochwasserdeiche seien. Dies habe bis 2002 ihrer Funktion und Eigenschaft sowie ihrer Lage oberhalb des Leda-Sperrwerkes entsprochen. Denn sie hätten weder uneingeschränkt noch überwiegend dem Schutz vor Sturmfluten gedient. Ihre maßgebliche Funktion habe darin bestanden, bei sturmflutbedingter Schließung des Sperrwerks vor Hochwasser zu schützen, das aus dem Hinterland zufließe. Das Leda-Sperrwerk werde entsprechend seinem Betriebsplan vom 1. Februar 1997 bei einem zu erwartenden Tidehochwasser am Sperrwerk von voraussichtlich NN + 2 m bzw. in der Zeit vom 1. April bis 31. Oktober bei max. NN + 2,30 m geschlossen, um das Eindringen höher auflaufenden Tidehochwassers zu verhindern. Daraus werde deutlich, dass lediglich "normale" Tiden die Leda erreichten, während das Sperrwerk den oberhalb gelegenen Deichen die Funktion abgenommen habe, höhere Tiden und vor allem Sturmfluten abzuwehren. Während die Gefahren durch Sturmfluten und erhöhte Tiden vom Sperrwerk beherrscht werden könnten, bedürfe es der Deiche, um die von dem ggf. starken Oberwasserzufluss ausgehenden Gefahren, insbesondere Überflutungen, abzuwehren. Da diese Gefahren auf dem Hochwasserzustrom zurückzuführen seien, hätten die Deiche jedenfalls vornehmlich den Charakter von Hochwasserschutzanlagen. Der Umstand, dass die Schließung des Sperrwerks Einfluss auf die Höhe des Wasserstandes in der Leda haben könne, mache sie nicht zu einem funktionalen Bestandteil des Sperrwerks und verleihe ihnen (nach Maßgabe der im Zeitpunkt der Veranlagung maßgeblichen Gesetzeslage) nicht die Eigenschaft von Hauptdeichen, die dem Schutz eines Gebietes vor Sturmflut dienten. Dies gelte erst recht seit Inbetriebnahme des Emssperrwerkes im September 2002, welches ebenfalls der "Kehrung" erhöhter Tiden und Sturmfluten zu dienen bestimmt sei. Dass der höchste gemessene Hochwasserstand (von 2,82 m, gemessen an der Sargter-Ems an der Brücke Scharrel am 12.3.1981), auf dessen Grundlage die 3 m-Höhenlinie gewählt worden sei, seit langem nicht mehr erreicht worden sei, stehe dem nicht entgegen. Denn es solle das denkbar größte Risiko erfasst werden. Ein rechtlicher Fehler liege auch nicht darin, dass bei der Festlegung der Grenzen auf topographisches Kartenmaterial zurückgegriffen worden sei, welches Aufschüttungen einzelner Eigentümer auf ihren Grundstücken nicht berücksichtige. Selbst wenn durch solche Maßnahmen ein Grundstück im Einzelfall über der 3 m-Höhenlinie gelegen sei, falle es nicht aus dem deichgeschützten Gebiet heraus, weil es sich dann um eine Insellage gemäß § 6 Abs. 1 Satz 3 NDG handele, die zum deichgeschützten Gebiet gehöre. Schließlich sei die in Rede stehende Verordnung der Bezirksregierung Weser-Ems auch ausreichend veröffentlicht worden. Ihre Bekanntmachung im Amtsblatt der Bezirksregierung Weser-Ems 2001, S. 774 entspreche § 1 Nr. 3 des Gesetzes über die Verkündung, den Zeitpunkt des Inkrafttretens und die Aufhebung von Verordnungen (v.1.4.1996, GVBl. S. 82).

Die Beitragserhebung sei ebenfalls rechtlich nicht zu beanstanden. Sie beruhe auf einer wirksamen Verbandssatzung des Beklagten. Auch der dabei angewandte Beitragsmaßstab sei mit höherrangigem Recht vereinbar. Gemäß § 30 Abs. 1 Satz 1 der Verbandssatzung verteile sich die Beitragslast auf die beitragspflichtigen Mitglieder im Verhältnis der Vorteile, die sie von der Durchführung des Verbandes haben, und der Lasten, die der Verband auf sich nehme, um den von den Mitgliedern ausgehenden schädigenden Einwirkungen zu begegnen und um ihnen Leistungen abzunehmen. Die Regelung entspreche § 30 WVG, der eine Orientierung am Vorteilsprinzip vorsehe. Dieser allgemeine Beitragsmaßstab sei allerdings wegen seiner Abstraktheit nicht geeignet, als Bemessungsgrundlage der Beiträge zu dienen. Welchen Maßstab der Verband zu wählen habe, sei rechtlich nicht vorgegeben. Das Maß der Vorteile, die den Verbandsmitgliedern durch die Aufgaben des Verbandes erwachsen würden, könne schon aus verwaltungspraktischen Gründen nicht exakt ermittelt werden. Deshalb räume das Gesetz dem Verband eine gewisse Gestaltungsfreiheit bei der Regelung des Beitragsmaßstabes ein, wie es in § 30 Abs. 1 Satz 2 WVG auch zum Ausdruck komme. Da der Vorteilsmaßstab eine Gewähr für einen völligen Ausgleich aller Vor- und Nachteile nicht biete, seien gewissen Ungleichheiten in der Beitragsfestsetzung hinzunehmen. Eine Grenze bilde insoweit nur das höherrangige Recht, vor allem der Gleichheitssatz i.S. von Art. 3 Abs. 1 GG. Zwar verwendeten zahlreiche Wasserverbände den Flächenmaßstab. Dies sei auch sachgerecht und mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, solange innerhalb eines Verbandsgebietes im Wesentlichen gleiche Verhältnisse vorlägen. Sei das nicht der Fall, sei die Veranlagung aufgrund des Flächenmaßstabes nur mit entsprechenden Modifikationen grundrechtskonform.

Ein sich dieser Situation besser anpassender Maßstab sei der aufgrund des Bewertungsgesetzes festgesetzte Einheitswert. Dieser sei ein Parameter für die Ermittlung des Substanzwertes, d.h. des nutzungsbedingten Vermögenswertes. Unvermeidbar seien insoweit sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlungen in den Fällen, in denen - bei im Übrigen vergleichbaren Vorteilen aus der Verbandstätigkeit - die Beitragsveranlagung deshalb entfalle, weil die an sich Pflichtigen nicht der Grundsteuer unterlägen. Problematisch sei auch, dass die Einheitswerte für die einzelnen Nutzungswerte zueinander nicht in einer Relation stünden, die den tatsächlichen Wertverhältnissen auch nur einigermaßen gerecht würde, weil sie, zuletzt 1964 festgesetzt, nicht mit dem Ziel der Aktualisierung fortgeschrieben würden. Dies führe dazu, dass die Einheitswerte für zu Wohnzwecken bebaute Grundstücke, gemessen an ihren tatsächlichen Werten, ungleich höher seien, als die nach anderen Vorschriften des Bewertungsgesetzes ermittelten Einheitswerte für Grundstücke mit anderer Nutzung. Das Bundesverwaltungsgericht habe jedoch nicht beanstandet, dass die Beitragsbemessung in Orientierung an auf der Grundlage des Bewertungsgesetzes festgesetzten Einheitswerten zur unterschiedlichen Behandlung der einzelnen Gruppen der Verbandsmitglieder - Landwirte, Grundbesitzer, Betriebsinhaber - führen könne. Für eine solche ungleiche Behandlung lägen aber einleuchtende Gründe vor, indem der durch den Deich gebotene Schutz vor Überflutung für die einzelnen Gruppen von Verbandsmitgliedern von unterschiedlichem Wert sei: Bei Ödland sei er unerheblich, für Weiden könne er sogar nachteilig sein, für Äcker sei er erheblich, für Gebäude wichtig, für Maschinen substanzerhaltend. Die Anknüpfung an den an sich für Steuerzwecke gedachten, aber darüber hinaus auch in anderen Rechtsbereichen zugrundegelegten Einheitswert könne - auch wenn sie hier notwendigerweise ziemlich grob sein müsse und unmöglich jeder Einzelheit eines Falles gerecht werden könne - daher keinesfalls als willkürlich und für das Wirken eines Deichverbandes als gänzlich unpassend bezeichnet werden, sei vielmehr mit übergeordnetem Recht vereinbar (BVerwG, Urt. v. 2.12.1966 - IV C 185.65 -, Buchholz 445.2 § 81 WVVO Nr. 1). Da im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht zu prüfen sei, ob sich eine noch bessere und gerechtere Lösung für den streitigen Fall finden lasse, etwa die Anknüpfung an einen modifizierten Flächenmaßstab bzw. einen kombinierten Flächen- und Einheitswertmaßstab oder den sicher kaum verwaltungspraktikablen Verkehrswert, sondern nur das angewandte mit höherrangigem Recht vereinbar sein müsse, und es dabei auch nicht darauf ankomme, ob der frühere Beitragsmaßstab für den Einzelnen günstiger gewesen sei, weil es insoweit eine Besitzstandswahrung nicht gebe, sei die angegriffene Veranlagung des Klägers aufgrund der Einheitswertbemessung rechtlich nicht zu beanstanden.

Dies gelte auch für die Modifizierung des Beitragsmaßstabes für land- und forstwirtschaftliche Betriebe in § 30 Abs. 2 Satz 2 der Verbandssatzung durch den Multiplikationsfaktor 1,5 für diese Grundstücke. Der Beklagte habe bei der Wahl des Korrekturfaktors einerseits die Tatsache zugrundegelegt, dass die Einheitswerte für land- und forstwirtschaftlich genutzte Grundstücke häufig bis zum 2- bis 3-fachen unter denen anderer Flächen lägen, was für einen Korrekturfaktor von 2 bis 3 sprechen würde. Eine Überschwemmung auf den zuerst genannten Flächen richte andererseits häufig einen nur geringen Schaden. In die Überlegung sei weiter eingegangen, dass der Einheitswert für land- und forstwirtschaftliche Flächen sich aus dem sog. Wohnungswert für die Wohnhäuser bzw. die bewohnten Teile der Betriebsgebäude und dem sog. Ertragswert für die anderen bebauten oder unbebauten Flächen zusammensetze. Das Verfahren zur Bestimmung des Wohnungswertes entspreche dem der Bestimmung der Einheitswerte für die Wohnbebauung bzw. die Grundstücke anderer als land- und forstwirtschaftlicher Nutzung. Gleichwohl werde auch der Anteil "Wohnungswert", bei dem eine Korrektur nicht erforderlich sei, mit dem Korrekturfaktor belegt, da er Teil des Einheitswertes der land- und forstwirtschaftlich genutzten Grundstücke sei. Der Beklagte habe aus diesen Gründen den Korrekturfaktor nachvollziehbar auf 1,5 festgesetzt. Die Satzung sei im Übrigen ordnungsgemäß und ausreichend im Amtsblatt der Bezirksregierung Weser-Ems 2001, S. 973 bekanntgemacht worden (§ 67 WVG i.V.m. § 3 Nds. AG WVG).

Der Beitragserhebung stehe auch nicht entgegen, dass der Kläger zudem Beiträge an den für ihn zuständigen Wasserverband abzuführen habe. Insoweit handele es sich um zwei voneinander zu unterscheidende Rechtsverhältnisse. Der Beklagte und die Siel- bzw. Wasserachten hätten unterschiedliche Aufgaben, zu deren Finanzierung sie ihre jeweiligen Mitglieder heranzögen. Auch vor der Umstrukturierung des Verbandsgebietes des Beklagten sei dies nicht anders gewesen. Die Heranziehung sei lediglich durch einen Bescheid in einer einheitlichen Summe und über die Siel- bzw. Wasserachten erfolgt, die den Beitrag intern in den an sie zu zahlenden Beitrag und den Beitrag für den Beklagten geteilt und letzteren an diesen abgeführt hätten.

Auch wegen der Höhe der vorgenommen Beitragsveranlagung seien rechtliche Zweifel nicht gegeben. Bei der Berechnung sei zunächst zu Recht auf die Gesamtheit der Grundstücke im Verbandsgebiet bis zur Höhenlinie von 3 m abgestellt worden. Dies sei die gemäß § 1 Abs. 3 Satz 2 der Verbandssatzung in Verbindung mit der Verordnung der Bezirksregierung Weser-Ems vom 20. August 2001 maßgebliche Linie für die Bestimmung des Verbandsgebietes. Die Verordnung entspreche den rechtlichen Vorgaben des § 6 Abs. 2 Satz 1 2. Alternative NDG. Aus dem Umstand, dass die Grenzen des Verbandsgebietes vor Inkrafttreten der Verordnung nach dem für Hauptdeiche (§ 6 Abs. 2 Satz 1 1. Alternative NDG) im streitbefangenen Gebiet maßgeblichen Sturmflutwasserstand (5 m-Höhenlinie) bestimmt worden sei, das Verbandsgebiet dadurch erheblich größer und die Beiträge für das einzelne Mitglied deutlich geringer ausgefallen seien, könne der Kläger Rechte nicht herleiten. Die Berechnung sei auch ausreichend nachvollziehbar; denn sie richte sich nach den §§ 30, 31 der Verbandssatzung. Dabei würden die Beiträge grundsätzlich auf der Grundlage der von der Finanzverwaltung mitgeteilten Einheitswerte der Grundstücke errechnet. Für Grundstücke, für die ein solcher Einheitswert noch nicht festgesetzt worden sei, erfolge die Berechnung nach § 31 Abs. 5 und 6 der Satzung ebenfalls nach den Grundsätzen des Bewertungsgesetzes, wobei sich der Beklagte an die bei den Katasterämtern bestehenden Gutachterausschüsse wenden könne. Grundlage hierfür bildeten die von der Finanzverwaltung gemäß § 31 AO mitgeteilten Richtwerte für die jeweiligen Grundstücke. Mit dem Hinweis auf die gesetzlichen Grundlagen der Wertermittlung sei der Bestimmtheitsgrundsatz gewahrt worden. Die Berechnung im Einzelnen der Höhe nach ergebe sich auf der Grundlage der im Haushaltsplan für das Jahr 2002 angesetzten Ausgaben in Höhe von 744.790 EUR. Davon würden 91.900 EUR durch den Grundbetrag in Höhe von jeweils 3 EUR gedeckt und weitere 120.290 EUR durch Einnahmen aus Mieten, Pachten und Zinsen etc. Der Restbetrag (572600,00 EUR) ins Verhältnis gesetzt zu den Gesamteinheitswerten der Grundstücke im Verbandsgebiet (409 Mio. EUR), ergebe den im Haushaltsplan festgesetzten Hebesatz von 0,14 %. Aus der Berechnung ergebe sich zudem, dass der Beklagte auch nach Umstellung des konkreten Beitragsmaßstabes nicht unzulässigerweise Gewinne erwirtschaften werde. Der Beklagte habe in der mündlichen Verhandlung zudem dargelegt, dass zwar Grundstücke der öffentlichen Hand noch nicht veranlagt worden seien, ihr Wert aber bei der Festlegung des Hebesatzes rechnerisch Berücksichtigung gefunden habe, so dass es zu keiner Benachteiligung der übrigen Mitglieder gekommen sei.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung des Klägers.

Er wiederholt und vertieft sein erstinstanzliches Vorbringen. Er rügt erneut, dass die Wahl des Verbandsausschusses rechtswidrig sei. Denn diese sei nur unzureichend öffentlich bekanntgemacht worden. Der Verbandsausschuss des Beklagten sei demokratisch nicht legitimiert und habe deshalb auch nicht über das Inkrafttreten der Verbandssatzung entscheiden können. Die Verordnung der Bezirksregierung Weser-Ems über das deichgeschützte Gebiet vom 20. August 2001 sei unwirksam, weil sie lediglich im dortigen Amtsblatt veröffentlicht worden sei, das für die meisten Mitglieder des Beklagten nicht ohne weiteres einsehbar sei. Im übrigen habe es der Vorstand des Beklagten pflichtwidrig unterlassen, seine Mitglieder über die strukturelle Veränderung des Verbandes und seiner Satzung entsprechend § 51 WVG angemessen zu informieren. Die Verteilung der Beitragslasten auf die beitragspflichtigen Mitglieder im Verhältnis der steuerlichen Einheitswerte bzw. Ersatzeinheitswerte der zum Verband gehörenden Grundstücke sei als Beitragsmaßstab ungeeignet, weil bedeutende Vermögenswerte, die im Rahmen der Vermögens-, Schenkungs- und Erbschaftsbesteuerung angesetzt werden, nicht erfasst würden. Ferner sei die "Pflege" der Einheitswerte durch die Finanzverwaltung nahezu eingestellt worden. Die zum 1. Januar 1964 festgestellten Einheitswerte seien weiterhin gültig, eine Nachbewertung sei nicht absehbar. Deshalb seien Unterschiede bei den Wertentwicklungen unberücksichtigt geblieben, insbesondere die in der Bewertung land- und forstwirtschaftlicher Betriebe einerseits und Gewerbe- und Industriebetriebe andererseits. Diese führten zu Verzerrungen in der Bewertung der Vermögenswerte, die einen Vorteilsausgleich im Sinne des § 30 der Verbandssatzung nicht mehr angemessen wiederspiegelten. Auch die Berechnung sei angreifbar. Der Beklagte sei von steuerlichen Einheitswerten von insgesamt 800 Millionen DM ausgegangen, die Oberfinanzdirektion dagegen lediglich von 770 Millionen DM. Die Aufrundung auf 800 Millionen DM sei lediglich zur Vereinfachung der Berechnungen erfolgt und stehe mit der Nachveranlagung weiterer Grundstücke nicht in Zusammenhang.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Er verteidigt das angefochtene Urteil und tritt den Ausführungen des Klägers im Berufungsverfahren entgegen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte sowie auf die Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.