Die Berufung ist unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Der Bescheid der Beklagten vom 26. August 1998 in der Fassung ihres Widerspruchsbescheides vom 13. Januar 2000 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Die formellen Voraussetzungen für die Ausübung des Vorkaufsrechts sind nicht gegeben.

Der Bescheid der Beklagten vom 26. August 1998, mit dem die Beklagte das Vorkaufsrecht ausgeübt hat, ist nichtig. Nach § 24 Abs. 1 Nr. 1 BauGB steht der Gemeinde ein Vorkaufsrecht zu beim Kauf von Grundstücken im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes, soweit es sich um Flächen handelt, für die nach dem Bebauungsplan eine Nutzung für öffentliche Zwecke festgesetzt ist. Die in der Vergangenheit umstrittene Frage nach der Rechtsnatur des gemeindlichen Vorkaufsrechts (vgl. hierzu W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, 6. Aufl. 1998, § 28 Rdn. 5 und 6) hat der Gesetzgeber im Zuge der Novellierung des BBauG 1976 dahingehend entschieden, dass das Vorkaufsrecht durch Verwaltungsakt auszuüben ist (vgl. jetzt § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB). Mit der Ausübung des Vorkaufsrechts kommt gemäß § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB i.V.m. § 505 Abs. 2 BGB a.F. (jetzt § 464 Abs. 2 BGB), ohne dass es weiterer Erklärungen bedarf, der Kaufvertrag zwischen der Gemeinde und dem Verkäufer zustande. Die Pflicht zur Kaufpreiszahlung entsteht. Wegen dieser Begründung von Pflichten ist der Bescheid, mit dem das Vorkaufsrecht ausgeübt wird, als kommunalrechtliche Verpflichtungserklärung einzuordnen (OVG Münster, Urt. v. 9.12.1993 - 10 A 3593/91 -, BRS 55 Nr. 103; OVG Koblenz, Urt. v. 17.12.1997 - 8 A 12998/96 -, NVwZ 1998, 655, zu § 49 GO RhPf; W. Schrödter, a.a.O., § 28 Rdn. 10). Nach § 63 Abs. 2 Satz 1 NGO in der Fassung vom 22. Juni 1982 (NdsGVBl. 1982, 229) - NGO a.F. - kann der Gemeindedirektor Erklärungen, durch die die Gemeinde verpflichtet werden soll, nur gemeinsam mit dem Ratsvorsitzenden abgeben. Nach Satz 2 der genannten Vorschrift sind die Erklärungen nur rechtsverbindlich, wenn sie handschriftlich unterzeichnet und mit dem Dienstsiegel versehen sind. Diese Vorschrift ist in den Gemeinden, solange - wie hier bei Erlass der streitigen Bescheide der Fall - die zweigleisige Kommunalverfassung fortbesteht, nach Art. 11 Nr. 12 Satz 1 des Gesetzes zur Reform des niedersächsischen Kommunalverfassungsrechts vom 1. April 1996 (NdsGVBl. S. 82) weiterhin anzuwenden. Die Vorgaben des § 63 Abs. 2 NGO a.F. hat die Beklagte nicht eingehalten.

Die handschriftliche Unterzeichnung des Bescheides vom 26. August 1998 durch den Ratsvorsitzenden fehlt. Auch das Dienstsiegel ist nicht beigefügt worden. Ein Geschäft der laufenden Verwaltung, für das § 63 Abs. 2 NGO a.F. gemäß Abs. 4 der Vorschrift nicht gilt, lag nicht vor. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend festgestellt, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts für ein Grundstück zum Kaufpreis von 600.000,-- DM angesichts der Größe und Finanzkraft der Beklagten nicht (mehr) den (einfachen) Geschäften der laufenden Verwaltung zuzuordnen ist.

Rechtsfolge des Verstoßes gegen § 63 Abs. 2 NGO a.F. ist die Nichtigkeit der allein vom Gemeindedirektor abgegebenen Verpflichtungserklärung. Sie tritt unabhängig davon ein, ob die genannte Vorschrift als Regelung der Vertretungsbefugnis oder als Formvorschrift einzuordnen ist. Der Bundesgerichtshof vertritt die Auffassung, dass es sich bei § 63 Abs. 2 NGO a.F. oder vergleichbaren Vorschriften des Landesrechts nicht um Form, sondern um materielle Vorschriften über die Beschränkung der Vertretungsmacht handele, die dem Schutz der öffentlich-rechtlichen Körperschaften und ihrer Mitglieder dienten (BGH, Urt. v. 10.5.2001 - III ZR 111/99 -, BGHZ 147, 381 = NJW 2001, 2626 m.w.N.). Danach führt ein Verstoß gegen § 63 Abs. 2 NGO a.F. nicht zwangsläufig zur Nichtigkeit des gemeindlichen Rechtshandels, sondern zur schwebenden Unwirksamkeit mit der Möglichkeit, diese durch eine nachträgliche Zustimmung zu beseitigen. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof (Urt. v. 15.2.1996 - 5 UE 2836/95 -, ESVGH 46, 169 = NVwZ 1997, 618) hat sich dieser überwiegend zur Abgabe privatrechtlicher Verpflichtungserklärungen der Gemeinde ergangenen Rechtsprechung auch für den Fall angeschlossen, dass die Gemeinde durch öffentlich-rechtliche Verpflichtungserklärung handelt (vgl. auch VG Göttingen, Urt. v. 24.4.2002 - 2 A 2132/01 -, V.n.b.; Thiele, NGO, 7. Aufl. 2004, § 63 Anm. 3, S. 275). Soweit die verpflichtenden Erklärungen öffentlich-rechtlicher Natur sind, liegt nach anderer Ansicht eine Formvorschrift vor, deren Nichteinhaltung zur Nichtigkeit führt (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 17.12.1997 - 8 A 12998/96 -, a.a.O.; Blum, in: Kommunalverfassungsrecht Niedersachsen, Loseblattsammlung, Stand: Dezember 2004, § 63 NGO Rdn. 43, zum Erfordernis handschriftlicher Unterzeichnung in § 63 Abs. 2 NGO n.F.). Der Senat neigt der letzteren Auffassung zu. Er muss sich in dieser Frage aber nicht festlegen. Denn nach beiden Auffassungen ist der Bescheid vom 26. August 1998 nichtig.

Die Vorschrift des § 63 Abs. 2 NGO a.F. ist ihrem Wortlaut nach als Formvorschrift konzipiert. Die gesetzliche Bestimmung stellt Anforderungen an die Verpflichtungserklärung. Sie ist vom Gemeindedirektor und vom Ratsvorsitzenden handschriftlich zu unterzeichnen. Das Dienstsiegel ist beizufügen. Fehlen diese Voraussetzungen, ist die Erklärung nicht "rechtsverbindlich". Für die Regelung von Formerfordernissen bei der Abgabe kommunalrechtlicher Verpflichtungserklärungen hat der Landesgesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz (Blum, a.a.O., § 63 NGO Rdn. 43; vgl. auch Ludwig/Lange, NVwZ 1999, 136). Dagegen wird zu Unrecht vorgebracht (BGH, Urt. v. 10.5.2001 - III ZR 111/99 -, a.a.O.), mit dem Inkrafttreten des BGB seien privatrechtliche Formvorschriften der Landesgesetze außer Kraft getreten (Art. 55 EGBGB), und zur Einführung solcher Vorschriften fehle dem Landesgesetzgeber die Kompetenz (Art. 72 Abs. 1, 74 Abs. 1 Nr. 1 GG). Denn in der vorliegenden Fallgestaltung geht es nicht um die Frage, welchen Rechtscharakter die in § 63 Abs. 2 NGO a.F. genannten Förmlichkeiten bei Abgabe privatrechtlicher Verpflichtungserklärungen haben. Die Beklagte hat eine öffentlich-rechtliche Verpflichtungserklärung abgegeben. Welche Anforderungen an die Form dieser Erklärung zu stellen sind, regelt § 63 Abs. 2 NGO a.F. Insoweit besteht eine originäre Gesetzgebungszuständigkeit des Landesgesetzgebers.

Die Nichtigkeit der Ausübungserklärung ergibt sich danach unmittelbar aus § 63 Abs. 2 NGO a.F. Die genannte Vorschrift dient nicht nur dem Schutz der Gemeinde vor einer unbedachten, übereilten oder nicht durch die befugten Organe geprüften Eingehung von Verbindlichkeiten (vgl. hierzu BGH, Urt. v. 10.5.2001 - III ZR 111/99 -, a.a.O.), sondern im Interesse des Rechtsverkehrs auch der Klarheit und Unbestreitbarkeit gemeindlicher Erklärungen (OVG Koblenz, Urt. v. 17.12.1997 - 8 A 12998/96 -, a.a.O.). Mit den zu beachtenden Förmlichkeiten soll eine klare Beweisunterlage geschaffen und damit die Überwachung der Gemeindeverwaltung durch den Rat ermöglicht werden (Blum, a.a.O., § 63 NGO Rdn. 28). Nach außen sollen die für die Gemeinde Handelnden eindeutig erkennbar sein. Diese Funktion der Vorschrift wäre nicht mehr gewährleistet, wenn ein Verstoß gegen die Förmlichkeiten sanktionslos bliebe oder nachträglich geheilt werden könnte.

Ergibt sich danach die Nichtigkeit unmittelbar aus § 63 Abs. 2 NGO a.F., kann offen bleiben, ob eine analoge Anwendung von § 125 BGB, nach dessen Satz 1 ein Formmangel zur Nichtigkeit führt, über die den Vorschriften zum öffentlich-rechtlichen Vertrag beigefügte Verweisungsvorschrift des § 62 Satz 2 VwVfG in Betracht kommt (bejahend: OVG Koblenz, Urt. v. 17.12.1997 - 8 A 12998/96 -, a.a.O.), oder die Verweisung in § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB auf §§ 504 ff. BGB a.F. (jetzt §§ 463 ff. BGB n.F.) auch § 125 BGB erfasst, wie der Kläger meint.

Bei Annahme, § 63 Abs. 2 NGO a.F. regele die Vertretungsmacht, ist der Bescheid vom 26. August 1998 ebenfalls nichtig. Die schwebende Unwirksamkeit des Bescheides, die entweder aus einer entsprechenden Anwendung von § 177 BGB(BGH, Urt. v. 28.9.1966 - Ib ZR 141/64 -, DVBl. 1967, 375 = NJW 1966, 51; Urt. v. 4.12.1981 - V ZR 241/80 -, NJW 1982, 1036; offen gelassen im Urt. v. 10.5.2001 - III ZR 111/99 -, a.a.O.) oder unmittelbar aus den kommunalrechtlichen Vorschriften herzuleiten ist, hätte nur durch eine nachträgliche Zustimmung (vgl. § 184 BGB) beseitigt werden können. Diese Genehmigung hätte die Beklagte nur in der Frist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB, wonach das Vorkaufsrecht nur innerhalb von zwei Monaten nach Mitteilung des Kaufvertrages durch Verwaltungsakt gegenüber dem Verkäufer ausgeübt werden kann, erteilt werden können. Die Zweimonatsfrist ist eine Ausschlussfrist, nach deren Ablauf eine Heilung nicht mehr möglich ist (Hess. VGH, Urt. v. 11.2.1983 - IV OE 57/81 -, NVwZ 1983, 556; BGH, Urt. v. 15.6.1960 - V ZR 191/58 -, BGHZ 32, 375 = NJW 1960, 1805). In der genannten Frist ist die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht genehmigt worden. Die Beklagte ist noch zu Beginn des Widerspruchsverfahrens davon ausgegangen, formwirksam gehandelt zu haben. Zweifel an der formgerechten Vertretung traten nach den Verwaltungsvorgängen erst im Februar 1999 auf.

Zu Unrecht macht die Beklagte geltend, die Voraussetzungen für die ordnungsgemäße Vertretung der Gemeinde bei Abgabe der öffentlich-rechtlichen Verpflichtungserklärung seien erfüllt, weil der Rat der Beklagten bereits vor Erlass des Bescheides vom 26. August 1998, nämlich am 13. August 1998, den Beschluss, das Vorkaufsrecht auszuüben, gefasst habe und daher eine Nachholung der Willensbildung nicht erforderlich gewesen sei. Die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts vollzieht sich in zwei Schritten. Ist die gemeindliche Aufgabe - wie hier - nicht den Geschäften der laufenden Verwaltung zuzuordnen, entscheidet zunächst der Rat darüber, ob das Vorkaufsrecht auszuüben ist. Dessen Beschluss hatte seinerzeit der Gemeindedirektor zwar gemäß § 62 Abs. 1 Nr. 2 NGO a.F. auszuführen. Gleichwohl lässt diese Vorschrift die nachfolgende Bestimmung (§ 63 Abs. 2 NGO a.F.) darüber unberührt, in welcher Form dies im Außenverhältnis zu geschehen hat. Gerade das Nebeneinander beider Vorschriften zeigt die Richtigkeit der Annahme, dass § 63 Abs. 2 NGO a.F. nicht nur der Bewahrung der Gemeinde vor übereilten Rechtshandlungen, sondern auch dem öffentlichen Interesse an der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit im Grundstücksverkehr dient. Aus dem zuletzt genannten Grund steht die Einhaltung der Vorschrift nicht zur Disposition der Gemeinde, sie kann nicht darauf verzichten (OVG Koblenz, Urt. v. 17.12.1997 - 8 A 12998/96 -, a.a.O.). Durch die Förmlichkeiten in § 63 Abs. 2 NGO a.F. wird sichergestellt, dass die von einer öffentlich-rechtlichen Verpflichtungserklärung Betroffenen Kenntnis über den Inhalt der Verpflichtung erhalten, die für die Gemeinde Handelnden eindeutig erkennbar sind und deren Vertretungsberechtigung überprüfbar ist (vgl. BGH, Urt. v. 13.10.1983 - III ZR 158/82 -, a.a.O.). Daneben gewährleistet die genannte Vorschrift, dass der Rat die Tätigkeit von Gemeindedirektor und Bürgermeister im Außenverhältnis kontrollieren kann. Führte die vorherige Zustimmung (Einwilligung) des Rates zur Ausübung des Vorkaufsrechts zur Wirksamkeit der anschließenden Ausübungserklärung, könnten die genannten Schutzzwecke nicht mehr vollständig erfüllt werden.

Gegen die Auffassung der Beklagten spricht auch, dass das gemeindliche Vorkaufsrecht erst wirksam mit Bescheid ausgeübt wird. Der vorangegangene Ratsbeschluss ist nur ein Akt der internen Willensbildung. Soll eine schwebende Unwirksamkeit des Bescheides, mit dem das Vorkaufsrecht ausgeübt wird, beseitigt werden, setzt dies voraus, dass der Bescheid bereits erlassen ist. Mit einem Ratsbeschluss, der vor Erlass des Bescheides ergangen ist, kann deshalb der Rechtsverstoß nicht geheilt werden. Schließlich kann eine schwebende Unwirksamkeit nur durch Genehmigung geheilt werden (vgl. § 177 Abs. 1 BGB). Genehmigung ist indes nur die nachträgliche Zustimmung (vgl. § 184 Abs. 1 BGB). Der vor dem Bescheid vom 26. August 1998 ergangene Beschluss des Rates der Beklagten vom 13. August 1998 enthält deshalb keine wirksame Genehmigung.

Die Beklagte stützt sich zur Verteidigung ihrer Rechtsauffassung, angesichts des Ratsbeschlusses vom 13. August 1998 lägen die Voraussetzungen einer ordnungsgemäßen Vertretung der Gemeinde vor, vergeblich auf das Urteil des Bundesgerichtshofs vom 22. Juni 1989 (- III ZR 100/87 -, NVwZ 1990, 403). Darin hat der Bundesgerichtshof zwar ausgeführt, dass ein Verstoß gegen Vertretungserfordernisse durch das materielle Einverständnis des Gemeinderates als des für die Willensbildung der Gemeinde maßgeblichen Beschlussorgans überwunden werden könne; dabei komme es nicht entscheidend darauf an, ob die Zustimmung der Verpflichtungserklärung vorangehe oder nachfolge. Aus der genannten Rechtsprechung kann die Beklagte indes nichts zu ihren Gunsten herleiten. Denn die Entscheidung des Bundesgerichtshofes bezieht sich auf eine privatrechtliche Verpflichtungserklärung. Hier hat die Beklagte eine öffentlich-rechtliche Verpflichtungserklärung abgegeben. Bei Abgabe einer solchen Erklärung sind nach dem Vorgesagten die Förmlichkeiten des § 63 Abs. 2 NGO a.F. zu beachten, und zwar unabhängig davon, ob die gesetzliche Bestimmung als Formvorschrift oder als Vertretungsbefugnis betrachtet wird.

Ein Verfahrens- oder Formfehler, der gemäß § 46 VwVfG i.V.m. § 1 NVwVfG unbeachtlich sein könnte, liegt nicht vor. Nach dem Vorgesagten ist der Bescheid der Beklagten vom 26. August 1998 nach beiden Auffassungen nichtig, so dass kein Anwendungsfall von § 46 VwVfG vorliegt.

Da nach den vorstehenden Ausführungen die formellen Voraussetzungen für die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht gegeben sind, kommt es nicht mehr darauf an, ob die materiell-rechtlichen Anforderungen gemäß § 24 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. Abs. 3 BauGB erfüllt gewesen wären.