Gründe

I.

Der Antragsteller wendet sich gegen eine tierschutzrechtliche Verfügung des Antragsgegners, mit der ihm aufgegeben worden ist, seine Schafe ganzjährig vor Beutegreifern zu schützen sowie zweimal jährlich den Kot der Schafe auf Parasitenbelastung tierärztlich untersuchen zu lassen.

Der Antragsteller hält aktuell etwa 30 Stück Soay-Schafe in P….

Mit Schreiben vom 22. Dezember 2016 teilte die Amtsveterinärin des Antragsgegners dem Antragsteller mit, dass sie sich anlässlich einer Dienstreise den Zaun seiner Schafherde angeschaut habe. Dieser entspreche keineswegs dem geforderten wolfsabweisenden Grundschutz. An mehreren Stellen könnte bei beiden Herden rechts-und linksseitig der B191 der Zaun leicht mit dem Fuß angehoben werden, sodass das Untergraben und Durchschlüpfen für einen Wolf kein Problem sei. Sie empfehle, entweder eine stromführende Litze in Bodennähe vorzuspannen oder den Zaun ausreichend tief einzugraben oder so zu verlängern und im rechten Winkel nach außen auf den Boden zu legen und dort sicher zu befestigen, dass ein grabender Wolf auf Maschendraht stoßen würde.

Mit Schreiben vom 26. Dezember 2016 teilte der Antragsteller dem Antragsgegner mit, dass es zutreffe, dass sich an einigen Stellen der Zaun anheben lasse. Das werde er kurzfristig ändern. Die wolfsgerechte Einzäunung sei jedoch in der Praxis nur bedingt einzusetzen, denn die Zäune stünden auf der Grundstücksgrenze. Eine Litze oder ein waagerechter Zaun als Schutz vor Untergrabung müsste also auf dem Nachbargrundstück angebracht werden, über das er keine Verfügungsgewalt habe. Teilweise führe der vorhandene Zaun auch direkt an Weißdorngebüschen vorbei. Es gebe auch bundesweit keinen Fall, in dem Soay-Schafe von Wölfen gerissen worden seien. Die halbwilden Schafe seien sehr wehrhaft und ließen sich auch kaum einfangen. Eine einfache Beute für den Wolf würden sie auf keinen Fall sein.

Mit Schreiben vom 14. März 2017 wandte sich der Antragsteller an den Landrat und teilte ihm mit, dass er seine Schafhaltung mit sofortiger Wirkung einstellen werde. Grund sei der Verlust von inzwischen 12 Tieren, die alle nachts durch Fremdeinwirkungen zu Tode gekommen sein. Die Tiere wiesen alle die gleichen Merkmale auf: abgebissene Ohren und abgebissene Schnauzen und nur vereinzelt auch Fraß im Nackenbereich. Ein Tier, das diese Tortur überlebt habe, habe er am Folgetag selbst erlösen müssen. Wölfe als Verursacher seien auszuschließen. Die Amtsveterinärin halte eine Schwächung der Tiere als Ursache für die Attacken von Beutegreifern für möglich oder sogar einen normalen Tod der Tiere durch Schwächung und dann Fraßschäden durch Raben für erwähnenswert. Inzwischen habe er zwei Kameras installiert, um einen Nachweis des Beutegreifers zu erhalten. Solange das Tier, welches seine Schafe reiße, nicht gefasst werde, seien die Weiden für Schafhaltung unbrauchbar.

Eine Zerlegung zweier Schafe in der Tierkörperbeseitigungsanstalt am 17. März 2017 sowie eine pathologisch-anatomische Untersuchung ergaben keine Erkenntnisse. Es konnte keine Veränderung der inneren Organe festgestellt werden.

Auf seine Anhörung zum Erlass einer tierschutzrechtlichen Verfügung erklärte der Antragsteller mit Schreiben vom 3. April 2017, seine Wildkameras hätten einen ausgewachsenen Fuchs an dem toten Tier vor einer Kamera fotografiert. Diese Kameras hätten auch keine Ratten aufgezeichnet.

Mit Bescheid vom 7. April 2017 gab der Antragsgegner dem Antragsteller unter Anordnung der sofortigen Vollziehung sowie Zwangsgeldandrohung unter anderem folgendes auf:

„1. Ab sofort, spätestens bis zum 30. April 2017, haben Sie ihre Schafe ganzjährig so zu schützen, dass der Zugang von Beutegreifern (Füchse, Hunde, Wölfe) verhindert bzw. deutlich erschwert wird. Besonderes Augenmerk ist dabei auf einen effektiven Untergrabeschutz zu legen (Art und Form, siehe Begründung).

4. Ab sofort ist zweimal jährlich der Kot der Schafe auf Parasitenbelastung tierärztlich zu untersuchen und gegebenenfalls eine Behandlung nach tierärztlicher Anweisung durchzuführen.“

Am 28. April 2017 hat sich der Antragsteller sowohl mit einer Klage in der Hauptsache, über die noch nicht entschieden ist (6 A 130/17), als auch mit einem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes an das Gericht gewandt.

Er trägt vor, die Anordnung zu 1 sei zu unbestimmt und verstoße gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz. Für verschiedene Schafzüchter in der unmittelbaren Nähe sei eine entsprechende Anordnung nicht getroffen worden. Zudem sei die Anordnung unverhältnismäßig, da ein hinreichender Schutz auch durch einen Elektrozaun erreicht werden könnte. Dabei sei zu berücksichtigen, dass es sich um eine Hobbyzucht handele und es keine finanzielle Unterstützung für die Schaffung eines entsprechenden Untergrabungsschutzes mit einer Länge von etwa 1300 m gebe. Die Anordnung sei ermessensfehlerhaft, denn der Antragsteller wisse, dass die betroffenen Schafe durch einen Hund aus der Nachbarschaft gerissen worden seien. Er bemühe sich daher bei einem Jagdpächter um eine Sondergenehmigung für den Abschuss eines wildernden Hundes, nicht um den Abschuss eines Fuchses. Im Übrigen ergebe sich aus dem Zustand der toten Tiere, dass keine wilden Beutegreifer die Schafe getötet haben könnten. Denn ein Beutegreifer hätte sich auch satt gefressen und nicht nur Ohren und Schnauzen angefressen oder womöglich nur das Tier erlegt. Ferner seien immer nur einzelne Tiere zu Tode gekommen. Seit der Anfrage des Antragstellers beim Jagdpächter sei es nicht mehr zu weiteren Rissen durch den Hund gekommen. Das Anfressen eines bereits getöteten Tieres durch einen Marder oder Ratten über Nacht könne auch nicht durch einen Untergrabungsschutz verhindert werden. Auch die Anordnung zu 4. sei unverhältnismäßig. Der Antragsteller füttere seine Tiere durch zwei jederzeit zugängliche große Rundballen aus Heu. Die Schafe würden kein Heu vom Boden fressen, sondern suchten sich ihr Futter aus dem Ballen. Brot werde vereinzelt zum Anlocken der Schafe verwendet, jüngere Tiere würden aus der Hand fressen. Dabei würden einzelne Stücke im Umkreis von 3 m um die Ballen ausgeworfen, die sich die Tiere dann holten. So könne der Antragsteller auch gewährleisten, dass jüngere/schwächere Tiere ihren Anteil am Brot bekämen. Eine Mangelernährung oder ein Parasitenbefall der Tiere bestünden nicht. Dies ergebe sich aus dem Bericht über die Zerlegung der toten Tiere. Die Untersuchung habe keinen Hinweis auf eine Unterernährung oder Parasitenbefall ergeben.

Der Antragsgegner tritt dem Antrag entgegen. Er trägt vor, die Schafhaltung liege im Streifgebiet eines Wolfsrudels aus der B.. Ein zweites Rudel befinde sich in C.. Abwandernde Jungtiere seien im gesamten Kreisgebiet unterwegs. Es sei nur eine Frage der Zeit, bis die Schafe und Wölfe Kontakt zueinander haben würden. Auch ein Elektrozaun sei unter bestimmten Voraussetzungen möglich. Die Anordnung zu 4. sei nicht als unverhältnismäßig zu bewerten. Die Ursache der gehäuften Todesfälle habe letztlich nicht ermittelt werden können. Schafe seien sehr empfindlich gegen Parasiten. Die Vorbelastung erhöhe sich, wenn die Tiere ständig auf denselben verkrusteten Flächen stünden und ihnen gleichzeitig das Futter am Boden liegend angeboten würde, wie es hier der Fall sei. Es gehöre zur guten Praxis, dass Schafe regelmäßig auf ihre Wurmbürde hin untersucht würden und danach über eine gezielte Behandlung entschieden werde.

II.

Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung hat Erfolg, er ist zulässig und begründet.

Nach § 80 Abs. 5 Satz 1, 2. Hs. VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung einer Anfechtungsklage in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO ganz oder teilweise wiederherstellen. Bei dieser vom Gericht zu treffenden Entscheidung sind die einander widerstreitenden beiderseitigen Interessen gegeneinander abzuwägen. Im Rahmen der Abwägung kommt dem voraussichtlichen Ausgang des Hauptsacheverfahrens besondere Bedeutung zu. Je größer die Erfolgsaussichten im Hauptsacheverfahren, desto geringer sind die an das Aussetzungsinteresse des Antragstellers zu stellenden Anforderungen. Demgemäß kommt dem öffentlichen Interesse ein umso geringeres Gewicht zu, je größer die Wahrscheinlichkeit ist, dass der angefochtene Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil ein öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung eines voraussichtlich rechtswidrigen Verwaltungsaktes nicht besteht. Sind die Erfolgsaussichten in der Hauptsache offen, führt dies zu einer von der Vorausbeurteilung der Hauptsache unabhängigen Interessenabwägung (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 01.12.2015 - 11 ME 230/15 -, juris, Rn. 10; Beschl. v. 13.07.2015 - 4 ME 66/15 -, juris, Rn. 6; Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl. 2015, § 80, Rn. 152a, 158 ff. m.w.N.).

Rechtsgrundlage für die angefochtenen Anordnungen in Ziffern 1.und 4. könnte § 16a Abs. 1 TierSchG sein. Danach trifft die zuständige Behörde die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und zur Verhütung künftiger Verstöße notwendigen Anordnungen (Satz 1) und kann insbesondere im Einzelfall die zur Erfüllung der Anforderungen des § 2 TierSchG erforderlichen Maßnahmen treffen (Satz 2 Nr. 1). Nach § 2 Nr. 1 TierSchG muss, wer ein Tier hält, betreut oder zu betreuen hat, dieses seiner Art und seinen Bedürfnissen entsprechend angemessen ernähren, pflegen und verhaltensgerecht unterbringen. Er darf die Möglichkeit des Tieres zu artgemäßer Bewegung nicht so einschränken, dass ihm Schmerzen oder vermeidbare Leiden oder Schäden zugefügt werden (§ 2 Nr. 2 TierSchG).

Die Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung (TierSchNutztV) - vom 25. Oktober 2001 (BGBl. I S. 2758) in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. August 2006 (BGBl. I S. 2043), zuletzt geändert durch Art. 1 Nr. 6 und 7 der Verordnung vom 1. Oktober 2009 (BGBl. I S. 3223), regelt die besonderen Anforderungen an Haltungseinrichtungen für das Halten von Nutztieren zu Erwerbszwecken (vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. August 1999 - 4 B 72.99 - BVerwGE 109, 268 <270>; Nds. OVG, Urteil v. 20. April 2016 – 11 LB 29/15 – in juris).

Es spricht Überwiegendes dafür, dass die entsprechenden Haltungsanforderungen der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung auch dann wenigstens entsprechend herangezogen werden, wenn - wie vom Antragsteller vorgetragen - der Anwendungsbereich der Verordnung nicht eröffnet wäre, weil er die Schafe nicht zu Erwerbszwecken gehalten haben sollte (vgl. zum Anwendungsbereich § 1 Abs. 1 TierschNutztV). Denn Nutztiere verdienen keinen geringeren Schutz, wenn sie zu anderen Zwecken, etwa aus Liebhaberei, gehalten werden (Lorz/Metzger, Tierschutzgesetz, 6. Aufl. 2008, § 1 TierSchNutztV Rn. 4; Hirt/Maisack/Moritz, Tierschutzgesetz, 3. Aufl. 2016, § 1 TierSchNutztV Rn. 1; Sächsisches OVG, Beschluss v. 14.10.2016 – 3 D 85/16 – in juris). Abgesehen davon besteht angesichts der Größe der vom Antragsteller gehaltenen Tierherde die Vermutung einer gewerbsmäßigen Haltung.

Nach § 3 Abs. 2 Nr. 3TierSchNutztV müssen Haltungseinrichtungen so ausgestattet sein, dass den Tieren, soweit für den Erhalt der Gesundheit erforderlich, ausreichend Schutz vor widrigen Witterungseinflüssen geboten wird und die Tiere, soweit möglich, vor Beutegreifern geschützt werden, wobei es im Fall eines Auslaufes ausreicht, wenn den Nutztieren Möglichkeiten zum Unterstellen geboten werden. Beutegreifer sind landgebundene Tiere, die sich hauptsächlich von Fleisch ernähren (vgl. Wikipedia, „Beutegreifer“).

Die Regelung findet in erster Linie Anwendung bei der Haltung von Geflügel (vgl. Hirt/Maisack/Moritz, a.a.O., § 3 TierSchNutztV Rn.10), soll aber auch für Tiere anderer Arten gelten. Voraussetzung für eine Anordnung wegen Verstoßes gegen diese Vorschrift ist die Feststellung, dass die jeweiligen Nutztiere tatsächlich Opfer bestimmter Beutegreifer geworden oder durch diese unmittelbar gefährdet sind. Die Art der notwendigen Schutzvorrichtung richtet sich dann danach, um welchen Beutegreifer es sich handelt. Die Schafherde des Antragstellers war in kurzer Zeit von zahlreichen Todesfällen betroffen, wobei die verstorbenen Schafe jeweils an Ohren und Schnauze angefressen waren; die Untersuchung in der Tierkörperbeseitigungsanstalt und die Inaugenscheinnahme durch die Amtsveterinärin haben aber keine Todesursache offenbart. Die Beteiligten schließen aber übereinstimmend aus, dass Wölfe die Schafe gerissen haben. In Betracht kommt nach Ansicht des Antragstellers ein Hund, nach Ansicht der Amtsveterinärin kleinere Raubtiere oder Ratten und ein geschwächter Zustand der Schafe. Die Untersuchung hat aber weder Hinweise auf Mangelernährung noch auf Parasiten ergeben. Ob eine Gefährdung durch ein in der Nähe lebendes Wolfsrudel oder umherstreifende Wölfe besteht, ist zweifelhaft. Der Antragsteller hält dies angesichts der sehr wehrhaften und halbwilden Schafrasse für fernliegend. Auch eine von der Kammer vorgenommene Internetrecherche hat keine bekannten Fälle von Wolfsrissen des Soayschafes ergeben.

Nach Überzeugung des Gerichts kann der Tatbestand des § 3 Abs. 2 Nr. 3 TierSchNutztV – unzureichender Schutz vor Beutegreifern – nur dann eine tierschutzrechtliche Anordnung der vorliegenden Art („effektiver Untergrabungsschutz“ unter Hinweis auf die „Richtlinie Wolf“) rechtfertigen, wenn tatsächlich der fehlenden Untergrabungsschutz ursächlich für den Tod der Schafe war. Daran bestehen hier aber selbst nach Ansicht der Amtsveterinärin erhebliche Zweifel, da noch nicht einmal geklärt ist, woran die Schafe verstorben sind.

Im Übrigen hält die Kammer – ebenso wie der Antragsteller – die getroffene Anordnung zu 1. auch nicht für bestimmt genug, da im Vollstreckungsverfahren kaum feststellbar wäre, wann „der Zugang von Beutegreifern (Füchse, Hunde, Wölfe)“ verhindert bzw. deutlich erschwert wird“; eine eindeutige Handlungsanweisung an den Antragsteller, was er konkret zu tun hat, wäre notwendig.

Die Tatbestandsvoraussetzungen für ein Einschreiten liegen hinsichtlich der Anordnung zu 4. vor; der Verdacht auf Parasitenbefall, der sich hier aus den ungeklärten Todesfällen und der Fütterung der Schafe mit Brot, das auf dem Boden neben dem Schafskot ausgestreut wird, stützt, rechtfertigt grundsätzlich die Anordnung der Untersuchung von Kotproben.

Die tierschutzrechtliche Anordnung des Antragsgegners hat in seinem Ermessen gestanden, da § 16 a Satz 2 Nr. 1 TierSchG eine „Kann“-Vorschrift ist. Danach war die Maßnahme der Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffen, wobei das Gericht nach § 114 VwGO lediglich die Einhaltung der Grenzen des behördlichen Ermessens nachprüfen kann und eine vom Antragsgegner gewählte Lösung hinnehmen muss, auch wenn es der Überzeugung wäre, dass eine andere Lösung besser oder zweckmäßiger wäre.

Hierbei kommt aber dem Verhältnismäßigkeitsprinzip eine besondere Bedeutung zu. Die Behörde muss von mehreren möglichen und geeigneten Maßnahmen diejenige treffen, die den Einzelnen und die Allgemeinheit voraussichtlich am wenigsten beeinträchtigt. Sie muss also das Übermaßverbot einhalten (Lorz/Metzger, a. a. O., § 16 a TierSchG Rdnr. 6). Nach Ansicht der Kammer ist die Anordnung zu 1. ermessensfehlerhaft, weil der Antragsgegner keinerlei Erwägungen dazu angestellt hat, welche Kosten der von ihm gewünschte Untergrabungsschutz auf einer Länge von ca. 1300 m (wie vom Antragsteller vorgetragen) verursacht und welche wirtschaftlichen Vorteile der Antragsteller von der Schafhaltung hat. Auch Alternativlösungen wie etwa ein Herdenschutzhund sind nicht erwogen worden.

Die Anordnung zu 4. verstößt gegen das Übermaßverbot, weil es naheliegend ist, zunächst nur eine einmalige Beprobung anzuordnen und von deren Ausgang das weitere Vorgehen abhängig zu machen. Immerhin hat die Untersuchung in der Tierkörperbeseitigungsanstalt keinerlei Befund ergeben. Der Antragsgegner kann – bei entsprechendem Befund – immer noch eine regelmäßige Untersuchung anordnen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG.