Entscheidungsgründe

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen.

Im Übrigen hat die Klage im tenorierten Umfang Erfolg.

I. Die Klage ist zulässig.

1. Die ursprünglich von der Klägerin erhobene Untätigkeitsklage war zulässig. Sie war gemäß § 42 Abs. 1 VwGO als Verpflichtungsklage statthaft und wurde zulässigerweise als Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO erhoben.

Gemäß § 75 Satz 1 VwGO ist die Verpflichtungsklage ohne Durchführung eines Vorverfahrens zulässig, wenn über einen Antrag auf Vornahme eines Verwaltungsakts ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht entschieden worden ist. Liegt nach Ablauf einer Sperrfrist von drei Monaten seit Antragstellung (§ 75 Satz 2 VwGO) ein zureichender Grund für die Verzögerung der Bescheidung des Antrags durch die Behörde vor, setzt das Gericht nach § 75 Satz 3 VwGO das Verfahren bis zum Ablauf einer von ihm bestimmten Frist aus. Ohne eine derartige Aussetzung des Verfahrens bleibt eine nach § 75 Satz 1 VwGO erhobene Untätigkeitsklage zulässig und erfordert die Durchführung des Vorverfahrens selbst dann nicht, wenn die Behörde den Kläger während des Rechtsstreits ablehnend bescheidet (vgl. BVerwG, Urt. v. 04.06.1991 - 1 C 42/88 -, und Urt. v. 13.01.1983 - 5 C 114/81 -, juris; Funke-Kaiser in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 7. Aufl., § 75 Rn. 28; Saurenhaus/Buchheister in: Wysk, VwGO, 2. Aufl., § 75 Rn. 10; Schenke in: Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl., § 75 Rn. 21-23).

Im vorliegenden Fall ist eine Aussetzung des Klageverfahrens nach § 75 Satz 3 VwGO nicht erfolgt, da die Klage nach Ablauf der dreimonatigen Sperrfrist des § 75 Satz 2 VwGO erhoben wurde und ein zureichender Grund dafür, dass der beantragte Verwaltungsakt bis zur Klageerhebung nicht erlassen wurde, nicht ersichtlich ist. Hierbei können die tatsächlichen Gründe für die Verzögerung der Bescheidung dahingestellt bleiben, da die Verzögerung gegen zwingendes EU-Recht verstößt und damit der tatsächliche Verzögerungsgrund von vornherein nicht "zureichend" im Sinne des § 75 Satz 3 VwGO ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 23.07.1991 - 3 C 56/90 -, juris). Maßgeblich dafür, welche Frist für die Bearbeitung des hier vorliegenden Antrags im zonalen Zulassungsverfahren (ZV1-Antrag) angemessen ist, ist Art. 37 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009. Hiernach entscheidet der einen Antrag auf Zulassung eines Pflanzenschutzmittels im zonalen Zulassungsverfahren gemäß Art. 33 der Verordnung prüfende Mitgliedstaat innerhalb von zwölf Monaten nach Erhalt des Antrags, ob die Anforderungen für eine Zulassung erfüllt sind (UA 1). Benötigt der Mitgliedstaat zusätzliche Informationen, so setzt er eine Frist fest, innerhalb derer der Antragsteller diese Informationen vorzulegen hat (UA 2 Satz 1). In diesem Fall wird der Zeitraum von zwölf Monaten um die vom Mitgliedstaat eingeräumte zusätzliche Frist verlängert (UA 2 Satz 2). Diese zusätzliche Frist beträgt höchstens sechs Monate und endet zum Zeitpunkt des Erhalts der zusätzlichen Informationen bei dem Mitgliedstaat (UA 2 Satz 3). Hat der Antragsteller nach Ablauf dieser Frist die fehlenden Informationen nicht vorgelegt, so teilt der Mitgliedstaat dem Antragsteller mit, dass der Antrag nicht zulässig ist (UA 2 Satz 4). Hier war die maßgebliche Frist zum Zeitpunkt der Klageerhebung am 27. August 2021 bereits verstrichen, da der klägerische Antrag auf Zulassung des Pflanzenschutzmittels E. am 31. August 2018 und damit nahezu drei Jahre vor Klageerhebung bei der Beklagten einging. Dabei kann die Frage offen bleiben, ob es sich bei dem Schreiben des BVL vom 28. August 2019, mit dem es die Klägerin um Nachreichung diverser Unterlagen bittet, um eine sog. Hemmungsmitteilung im Sinne des Art. 37 Abs. 1 UA 2 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 gehandelt hat. Denn Art. 37 Abs. 1 UA 2 der Verordnung bestimmt zwingend, dass der Bearbeitungszeitraum von zwölf Monaten um höchstens sechs Monate verlängert werden kann. Eine Verlängerung der in Art. 37 Abs. 1 UA 2 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 für das Nachreichen von Unterlagen bestimmten Frist von höchstens sechs Monaten ist hingegen rechtlich nicht möglich, da eine Verlängerung der Frist in der Verordnung nicht vorgesehen ist (vgl. VG Braunschweig, Beschl. v. 14.10.2016 - 9 B 40/16 -, juris Rn. 10).

2. Die ohne ein Vorverfahren nach § 75 VwGO zulässige Untätigkeitsklage konnte nach Erlass des Zulassungsbescheides vom 22. Februar 2022 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 14. Juni 2022 zulässigerweise als isolierte Anfechtungsklage, mit der die gerichtliche Aufhebung des Auflagenvorbehalts und der Anwendungsbestimmung NT306-0/1 begehrt wird, fortgeführt werden.

Wenn nämlich die erhobene Untätigkeitsklage - wie hier - von Anfang an zulässig war, weil die Klage die dreimonatige Sperrfrist des § 75 Satz 2 VwGO wahrte und das Klageverfahren nicht nach § 75 Satz 3 VwGO auszusetzen war, kann der Kläger im Falle des Erlasses eines für ihn negativen Verwaltungsaktes seine Klage unter Einbeziehung des ergangenen negativen Verwaltungsaktes als Anfechtungs- bzw. Verpflichtungsklage fortführen, ohne dass die Frist des § 74 VwGO zu beachten wäre und ohne dass zuvor ein Vorverfahren durchzuführen ist (vgl. Funke-Kaiser in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 7. Aufl., § 75 Rn. 28; Saurenhaus/Buchheister in: Wysk, VwGO, 2. Aufl., § 75 Rn. 10; Schenke in: Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl., § 75 Rn. 21-23).

Vorliegend ist die isolierte Anfechtungsklage statthaft (§ 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO) und im Übrigen zulässig, soweit sich die Klägerin mit ihrer Klage gegen den im Zulassungsbescheid vom 22. Februar 2022 vorgesehenen Auflagenvorbehalt und gegen die im Änderungsbescheid vom 14. Juni 2022 festgesetzte Anwendungsbestimmung NT306-0/1 wendet.

Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann der Adressat eines ihn begünstigenden Verwaltungsakts mit der Anfechtungsklage isoliert eine ihn belastende Nebenbestimmung i. S. d. § 36 Abs. 1 und 2 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) anfechten. Ob die Anfechtungsklage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.09.2018 - 8 C 6.17 -, juris; Urt. v. 22.11.2000 - 11 C 2/00 -, juris Rn. 25). Von Nebenbestimmungen zu unterscheiden sind Inhaltsbestimmungen. Diese sind nicht isoliert anfechtbar (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.09.2009 - 5 C 32/08 -, juris Rn. 11). Eine Inhaltsbestimmung ist ein Element der Hauptregelung, das das genehmigte Tun oder Verhalten entsprechend dem Antrag oder hiervon abweichend festlegt und konkretisiert, indem sie die genehmigte Handlung bzw. das Verhalten räumlich und inhaltlich bestimmt und damit die Genehmigung erst ausfüllt. Das ist der Fall, wenn die Genehmigung erst aufgrund der fraglichen Bestimmung einen vollziehbaren Gehalt erhält. Für die Abgrenzung ist die im Verwaltungsakt zum Ausdruck kommende Regelungsabsicht der Genehmigungsbehörde maßgeblich; es kommt darauf an, welche Rechtsfolgen sie - innerhalb des gesetzlichen Rahmens - mit der jeweiligen Festsetzung erzeugen will. Dabei ist für die rechtliche Einordnung einer im Genehmigungsbescheid enthaltenen Einschränkung der objektive Erklärungsgehalt des Bescheids und nicht die Bezeichnung der entsprechenden Regelung durch die Behörde entscheidend (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2018 - 7 C 9/17 - juris Rn. 23 ff. m.w.N.; OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 15.06.2023 - 3 M 14/23 -, juris).

Nach diesen Maßgaben handelt es sich der angegriffenen Anwendungsbestimmung um eine isoliert anfechtbare Nebenbestimmung. Sie begründet eine zusätzliche Leistungsverpflichtung, die selbstständig durchsetzbar ist. So sieht die Anwendungsbestimmung NT306-0/1 eine Verpflichtung vor, die sich auf die Anwendung des Pflanzenschutzmittels als solches bezieht und sich an den Anwender des Pflanzenschutzmittels richtet. Nach § 12 Abs. 1 Nr. 2 PflSchG dürfen Pflanzenschutzmittel nur entsprechend den in der Zulassung festgesetzten, jeweils gültigen Anwendungsbestimmungen angewandt werden. Wird ein Pflanzenschutzmittel entgegen einer Anwendungsbestimmung angewendet, begeht der Anwender gemäß § 68 Abs. 1 Nr. 7 PflSchG eine Ordnungswidrigkeit. Eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung scheidet auch nicht von vornherein offenkundig aus.

Bei dem im Zulassungsbescheid vom 22. Februar 2022 vorgesehenen Auflagenvorbehalt handelt es sich gemäß § 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG gleichfalls um eine Nebenbestimmung, die isoliert angefochten werden kann.

II. Die zulässige Klage ist teilweise begründet.

1. Soweit die Klägerin mit ihrer Klage die gerichtliche Aufhebung der Anwendungsbestimmung NT306-0/1 begehrt, ist die Anfechtungsklage begründet. Denn die im Zulassungsbescheid vom 22. Februar 2022 in der Gestalt des Änderungsbescheides vom 14. Juni 2022 festgesetzte Anwendungsbestimmung NT306-0/1 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Es handelt sich im vorliegenden Fall um ein zonales Zulassungsverfahren nach Art. 33 ff. Verordnung (EG) Nr. 1107/2009. Dieses Verfahren untergliedert sich in zwei Arten. So kann der Antragsteller einen Zulassungsantrag nur in einem Mitgliedstaat oder parallel in mehreren Mitgliedstaaten stellen. In letzterem Fall schlägt der Antragsteller den Mitgliedstaaten einer Zone vor, welcher Staat prüfender Mitgliedstaat (zonal Rapporteur Member State - zRMS) werden soll. Wird diesem Vorschlag entsprochen, so beantragt der Antragsteller bei diesem Mitgliedstaat für die betreffende Zone die Erteilung der zonalen Zulassung und gibt zugleich an, in welchen weiteren Mitgliedstaaten derselben Zone er eine Zulassung zu beantragen beabsichtigt (Art. 35 Verordnung [EG] Nr. 1107/2009). Die übrigen Mitgliedstaaten derselben Zone, in welchen ebenfalls eine Zulassung beantragt werden soll, werden sodann beteiligte Mitgliedstaaten (concerned Member States - cMS). Neben dem Antrag beim gewünschten zRMS stellt der Antragsteller den Zulassungsantrag parallel bei sämtlichen gewünschten cMS. Die dem Antrag beizufügenden Unterlagen sind in Art. 33 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 aufgeführt. Die Prüfung des Antrags erfolgt sodann gemäß Art. 35 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 durch den zRMS. Nach Art. 36 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 nimmt der Mitgliedstaat, der den Antrag prüft, eine unabhängige, objektive und transparente Bewertung unter Berücksichtigung des neuesten Standes von Wissenschaft und Technik und unter Heranziehung der zum Zeitpunkt des Antrags verfügbaren Leitlinien vor. Er wendet die in Art. 29 Abs. 6 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 genannten einheitlichen Grundsätze für die Bewertung und Zulassung von Pflanzenschutzmitteln an, um so weit wie möglich festzustellen, ob das Pflanzenschutzmittel bei Verwendung gemäß Art. 55 der Verordnung in derselben Zone und unter realistisch anzunehmenden Verwendungsbedingungen die Anforderungen gemäß Art. 29 der Verordnung erfüllt (Satz 3). Die beteiligten Mitgliedstaaten setzen gemäß Art. 35 Satz 4 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 die Bearbeitung des Antrags aus, bis die Bewertung durch den prüfenden Mitgliedstaat vorliegt. Der prüfende Mitgliedstaat erstellt sodann im Zuge der Bewertung den Entwurf eines Bewertungsberichtes (draft Registration Report - dRR) in einem zwischen den Mitgliedstaaten abgestimmten Format. Dieser Entwurf wird an sämtliche Mitgliedstaaten der Zone zur Kommentierung verschickt (Art. 36 Abs. 1 Satz 2 Verordnung [EG] Nr. 1107/2009). Nach Ablauf der Kommentierungsfrist erstellt der prüfende Mitgliedstaat unter Berücksichtigung der Stellungnahmen der Mitgliedstaaten den Finalen Registration Report (RR) und entscheidet für sein Hoheitsgebiet über die Zulassung des jeweiligen Pflanzenschutzmittels. Im Folgenden übermittelt er den Finalen Registration Report sowie seine Zulassungsentscheidung an die anderen Mitgliedstaaten derselben Zone. Die anderen betroffenen Mitgliedstaaten entscheiden sodann innerhalb von höchstens 120 Tagen nach Erhalt des Bewertungsberichts und der Kopie der Zulassung über den Antrag gemäß Art. 36 Abs. 2 und 3 der Verordnung (Art. 37 Abs. 4 Verordnung [EG] Nr. 1107/2009).

Gemäß Art. 36 Abs. 3 UA 1 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 können abweichend von Art. 36 Abs. 2 der Verordnung und vorbehaltlich des Gemeinschaftsrechts geeignete Bedingungen in Bezug auf die Anforderungen gemäß Art. 31 Abs. 3 und 4 der Verordnung und andere Maßnahmen zur Risikominderung, die sich aus den spezifischen Verwendungsbedingungen ergeben, festgelegt werden. Können die Bedenken eines Mitgliedstaates in Bezug auf die Gesundheit von Mensch und Tier oder die Umwelt nicht durch die Festlegung nationaler Maßnahmen zur Risikominderung gemäß Unterabsatz 1 ausgeräumt werden, so kann ein Mitgliedstaat die Zulassung des Pflanzenschutzmittels in seinem Gebiet verweigern, wenn er angesichts spezifischer ökologischer oder landwirtschaftlicher Bedingungen berechtigten Grund zu der Annahme hat, dass das betreffende Produkt noch immer ein unannehmbares Risiko für die Gesundheit von Mensch und Tier oder die Umwelt darstellt (Art. 36 Abs. 3 UA 2 Verordnung [EG] Nr. 1107/2009).

Vorliegend ist die im Zulassungsbescheid vom 22. Februar 2022 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 14. Juni 2022 festgesetzte Anwendungsbestimmung NT306-0/1 rechtswidrig, weil sie auf der im Rahmen der Bewertung des Gefährdungspotenzials für terrestrische Nichtzielarthropoden vorgenommenen Expositionsbewertung des UBA beruht und diese nicht im Einklang mit Art. 36 Abs. 1 und 3 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 steht.

a. Die hier vorzunehmende Beurteilung von Auswirkungen der Verwendung des Pflanzenschutzmittels E. auf Nichtzielarthropoden auf der Anwendungsfläche ("in-field") richtet sich nach den Verordnungen (EU) Nr. 546/2011 und (EU) Nr. 284/2013 sowie nach dem Guidance Document zur terrestrischen Risikobewertung.

Gemäß Art. 29 Abs. 1 lit. e) Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 wird ein Pflanzenschutzmittel unbeschadet des Artikels 50 der Verordnung nur dann zugelassen, wenn es entsprechend den einheitlichen Grundsätzen gemäß Art. 29 Abs. 6 der Verordnung unter anderem unter Berücksichtigung des neuesten Stands von Wissenschaft und Technik die Anforderungen gemäß Art. 4 Abs. 3 der Verordnung erfüllt. Nach Art. 4 Abs. 3 lit. e) Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 dürfen Pflanzenschutzmittel keine unannehmbaren Auswirkungen auf die Umwelt haben, und zwar unter besonderer Berücksichtigung folgender Aspekte, soweit es von der Behörde anerkannte wissenschaftliche Methoden zur Bewertung solcher Effekte gibt: i) Verbleib und Ausbreitung in der Umwelt, insbesondere Kontamination von Oberflächengewässern einschließlich Mündungs- und Küstengewässern, Grundwasser, Luft und Boden, unter Berücksichtigung von Orten in großer Entfernung vom Ort der Verwendung nach einem Ferntransport in der Umwelt; ii) Auswirkung auf Arten, die nicht bekämpft werden sollen, einschließlich des dauerhaften Verhaltens dieser Arten; iii) Auswirkung auf die biologische Vielfalt und das Ökosystem.

Gemäß Art. 29 Abs. 6 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 enthalten die einheitlichen Grundsätze für die Bewertung und Zulassung von Pflanzenschutzmitteln die Anforderungen des Anhangs VI der Richtlinie 91/414/EWG und werden in Verordnungen festgelegt, die nach dem in Artikel 79 Absatz 2 genannten Beratungsverfahren ohne wesentliche Änderungen erlassen werden. Eine solche Verordnung i. S. d. Art. 29 Abs. 6 der Verordnung stellt die Verordnung (EU) Nr. 546/2011 der Kommission vom 10. Juni 2011 zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich einheitlicher Grundsätze für die Bewertung und Zulassung von Pflanzenschutzmitteln dar. Denn sie regelt die einheitlichen Grundsätze für die Bewertung und Zulassung von Pflanzenschutzmitteln, die die Anforderungen des Anhangs VI der Richtlinie 91/414/EWG enthalten (vgl. Erwägungsgründe [1] und [2] der Verordnung; Art. 29 Abs. 6 Satz 1 Verordnung [EG] Nr. 1107/2009).

Soweit die Beklagte sinngemäß geltend macht, die Verwendung des Pflanzenschutzmittels E. führe zu unannehmbaren Auswirkungen auf die Umwelt, weil das Pflanzenschutzmittel ein unannehmbar hohes Gefährdungspotenzial für terrestrische Nichtzielarthropoden aufweise, ist das Vorliegen der inhaltlichen Voraussetzungen für die Erteilung der pflanzenschutzrechtlichen Zulassung nach dem Anhang der Verordnung (EU) Nr. 546/2011, Teil A, Nrn. 1.5.2.4. und 2.5.2.4. zu beurteilen. Danach haben die Mitgliedstaaten zu bewerten, ob unter den vorgeschlagenen Verwendungsbedingungen eine Exposition anderer Nutzarthropoden als Honigbienen gegenüber dem chemischen Pflanzenschutzmittel möglich ist (vgl. Nr. 1.5.2.4.).

Die Verordnung (EU) Nr. 284/2013 der Kommission vom 1. März 2013 zur Festlegung der Datenanforderungen für Pflanzenschutzmittel gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln regelt die Vorgaben zu den Daten, mit denen das Vorliegen der inhaltlichen Voraussetzungen für die Erteilung der pflanzenschutzrechtlichen Zulassung nach dem Anhang der Verordnung (EU) Nr. 546/2011 nachgewiesen wird. Nach dem Anhang der Verordnung (EU) Nr. 284/2013, Teil A, Abschnitt 10, Nr. 10.3.2. müssen die Auswirkungen auf Nichtziel-Bodenarthropoden grundsätzlich für alle Pflanzenschutzmittel untersucht werden.

Voraussetzung für die Berücksichtigung von Auswirkungen eines Pflanzenschutzmittels auf Nichtzielarthropoden auf der Anwendungsfläche ("in-field") ist nach Art. 4 Abs. 3 lit. e) Verordnung (EG) Nr. 1107/2009, dass die Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) zunächst anerkannte wissenschaftliche Methoden zur Bewertung solcher Effekte bestimmt hat (zu den näheren Einzelheiten: VG Braunschweig, Urteile v. 04.09.2019 - 9 A 11/19 und 9 A 18/19 -, juris; Urt. des erkennenden Gerichts v. 29.09.2021 - 1 A 130/21 -, juris Rn. 50 ff.). Erst wenn die EFSA wissenschaftlich anerkannte Bewertungsmethoden festgelegt hat, sind die Mitgliedstaaten berechtigt, Auswirkungen auf die in Art. 4 Abs. 3 lit. e) Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 zu den Unterpunkten i) bis iii) genannten Teilaspekte bei der Zulassung von Pflanzenschutzmitteln zu untersuchen und bei unannehmbaren Auswirkungen auf diese Teilbereiche des Schutzgutes Umwelt die Zulassung für ein Pflanzenschutzmittel zu versagen bzw. mit Nebenbestimmungen zu versehen, die geeignet sind, unannehmbare Auswirkungen auszuräumen. Dies gilt für zonale Zulassungsverfahren ebenso wie für Verfahren der gegenseitigen Anerkennung (Urt. des erkennenden Gerichts v. 29.09.2021 - 1 A 130/21 -, juris Rn. 55). Diese Voraussetzung ist hier erfüllt.

Das Guidance Document zur terrestrischen Risikobewertung bestimmt anerkannte wissenschaftliche Methoden zur Bewertung von Auswirkungen der Verwendung des Pflanzenschutzmittels E. auf Nichtzielarthropoden auf der Anwendungsfläche ("in-field"). Denn in Kapitel 5 "Other arthropods" (S. 19 ff.) sieht das Guidance Document zur terrestrischen Risikobewertung einen stufenweisen Ansatz der Risikobewertung für Nichtzielarthropoden auf ("in-field") und außerhalb der Anwendungsfläche ("off-field") vor. Entgegen der Ansicht der Klägerin können die im Guidance Document zur terrestrischen Risikobewertung beschriebenen Bewertungsmethoden als von der EFSA anerkannt i. S. d. Art. 4 Abs. 3 lit. e) Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 angesehen werden. Zwar ist die EFSA nicht die Verfasserin des noch unter Geltung der Richtlinie 91/414/EWG von der Europäischen Kommission im Jahr 2002 erstellten Guidance Documents zur terrestrischen Risikobewertung, an dem die Europäische Kommission auch nach Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 festhält (vgl. Mitteilungen der Kommission 2013/C 95/01 und 2013/C 95/02 mit Listen der für die Durchführung der Verordnungen [EU] Nr. 283/2013 und Nr. 283/2014 relevanten Prüfmethoden und Leitliniendokumente). Jedoch wendet die EFSA das Guidance Document zur terrestrischen Risikobewertung bei der Entscheidung über die Erteilung von Wirkstoffgenehmigungen selbst an (vgl. bereits Urt. der Kammer v. 29.09.2021 - 1 A 130/21 -, juris Rn. 56). Auch das EFSA-Gremium für Pflanzenschutzmittel und ihre Rückstände benennt das Guidance Document in einer wissenschaftlichen Stellungnahme zum Stand der Wissenschaft über die Risikobewertung von Pflanzenschutzmitteln für Nichtzielarthropoden aus dem Jahr 2015 als Grundlage der gegenwärtigen Risikobewertung (EFSA Panel on Plant Protection Products and their Residues [PPR], "Scientific Opinion addressing the state of the science on risk assessment of plant protection products for non-target arthropods", EFSA Journal 2015;13(2):3996, S. 15 ff.).

Dementsprechend ist das Guidance Document zur terrestrischen Risikobewertung innerhalb des durch die Verordnungen (EU) Nr. 546/2011 und (EU) Nr. 284/2013 vorgegebenen rechtlichen Rahmens für die Bestimmung der näheren Maßgaben relevant.

b. In Bezug auf das Gefährdungspotenzial für terrestrische Nichtzielarthropoden hat die Klägerin durch Vorlage der hier im Streite stehenden "Aged Residue"-Studien sämtliche Datenanforderungen nach der Verordnung (EU) Nr. 284/2013 erfüllt und im Sinne der Verordnung (EU) Nr. 546/2011 und des Guidance Documents zur terrestrischen Risikobewertung dargelegt, dass die Zulassungsvoraussetzungen erfüllt sind.

Nach dem Anhang der Verordnung (EU) Nr. 284/2013, Teil A, Abschnitt 10, Nr. 10.3.2. müssen die Auswirkungen auf Nichtziel-Bodenarthropoden grundsätzlich für alle Pflanzenschutzmittel untersucht werden. Versuche sind danach zwingend durchzuführen, wenn das Pflanzenschutzmittel - wie hier - mehr als einen Wirkstoff enthält. Demnach entbindet der Hinweis auf die im Rahmen der Wirkstoffgenehmigung erfolgte Risikobewertung die Klägerin entgegen ihrer Auffassung nicht von der Beibringung weitergehender Unterlagen. Bei den Versuchen sind zwei Indikatorarten zu untersuchen. Bei den Tests der ersten Stufe sind Glasplatten zu verwenden; es sind sowohl die Mortalitätsrate als auch die Auswirkungen auf die Reproduktion (sofern Bewertungsgegenstand) anzugeben. Die Regelung in Nr. 10.3.2.1. (Standardlaborversuche mit Nichtziel-Arthropoden) bestimmt, dass die Versuche ausreichend Informationen liefern müssen, damit die Toxizität des Pflanzenschutzmittels für die beiden Indikatorarten anhand der Analyse des betreffenden Risikoquotienten bewertet werden kann. Ergeben sich Hinweise auf schädliche Auswirkungen, so sind Untersuchungen auf der Grundlage von höherstufigen Studien durchzuführen, um genauere Daten zu erhalten (siehe Nummern 10.3.2.2 bis 10.3.2.5).

Als höherstufige Studien erkennt die Verordnung (EU) Nr. 284/2013 erweiterte Laborversuche (Nr. 10.3.2.2), die Untersuchung der Auswirkungen gealterter Rückstände (Nr. 10.3.2.2), Halbfreilandversuche (Nr. 10.3.2.3), Freilandversuche (Nr. 10.3.2.4) sowie ggf. spezifische Untersuchungen (Nr. 10.3.2.5) an.

Die Untersuchung der Auswirkungen gealterter Rückstände ist anhand der empfindlichsten Tierart durchzuführen, damit Erkenntnisse über die Zeitspanne für eine mögliche Neubesiedlung der behandelten Zielfläche gewonnen werden können (vgl. Nr. 10.3.2.2). Die Versuchsbedingungen der Untersuchung der Auswirkungen gealterter Rückstände werden im Anhang der Verordnung (EU) Nr. 284/2013, Teil A, Abschnitt 10, Nr. 10.3.2.2 wie folgt beschrieben: "Bei solchen Untersuchungen ist zu bewerten, wie lange die Auswirkungen auf Nichtziel-Arthropoden auf der Zielfläche anhalten. Untersuchungsgegenstand sind u. a. die Alterung von Pflanzenschutzmittelbelägen unter Freilandbedingungen (evtl. ist ein Regenschutz angeraten), wobei die Testorganismen behandelten Blättern oder Pflanzen unter Labor- oder Halbfreilandbedingungen bzw. einer Kombination beider Methoden (z. B. Mortalitätsbewertung unter Halbfreilandbedingungen und Bewertung der Reproduktionsfähigkeit unter Laborbedingungen) auszusetzen sind."

Unter Berücksichtigung der den Zulassungsanträgen beigefügten Daten und Informationen haben die Mitgliedstaaten nach dem Anhang der Verordnung (EU) Nr. 546/2011, Teil A, Nr. 1.5.2.4. zu bewerten, ob unter den vorgeschlagenen Verwendungsbedingungen eine Exposition anderer Nutzarthropoden als Honigbienen gegenüber dem Pflanzenschutzmittel möglich ist; besteht diese Möglichkeit, so bewerten sie, welche letalen und subletalen Wirkungen auf diese Organismen nach Anwendung des Pflanzenschutzmittels gemäß den vorgeschlagenen Verwendungsbedingungen zu erwarten sind und ob eine Verringerung ihrer Aktivität eintritt. Besteht die Möglichkeit einer Exposition anderer Nutzarthropoden als Honigbienen, so wird nach dem Anhang der Verordnung (EU) Nr. 546/2011, Teil A, Nr. 2.5.2.4. keine Zulassung erteilt, wenn mehr als 30 v. H. der Versuchsorganismen im Letal- oder Subletaltest, der in einem Labor bei der höchsten vorgeschlagenen Aufwandmenge durchgeführt wird, geschädigt werden, es sei denn, eine geeignete Risikobewertung erbringt den Nachweis, dass bei Feldbedingungen nach Anwendung des Pflanzenschutzmittels unter den vorgeschlagenen Verwendungsbedingungen keine unannehmbaren Auswirkungen auf die betreffenden Organismen eintreten (Hervorhebung durch die Kammer). Angaben zur Selektivität und Vorschläge für die Anwendung im Rahmen von Systemen des integrierten Pflanzenschutzes sind durch entsprechende Daten zu untermauern.

Das Guidance Document zur terrestrischen Risikobewertung führt in Bezug auf die Datenanforderungen unter Ziffer 5.1 aus, dass die Standardtests der Stufe 1 Glasplattentests umfassten und höherstufige Tests erforderlich seien, wenn ein Risiko in niedrigeren Bewertungsstufen angezeigt sei (vgl. Guidance Document zur terrestrischen Risikobewertung, a. a. O., S. 20 f.). Die vorzunehmende Bewertung des Risikos im Feld wird unter Ziffer 5.3 des Guidance Documents (vgl. Guidance Document zur terrestrischen Risikobewertung, a. a. O., S. 23 f.) wie folgt beschrieben: Im ersten Schritt erfolge die Bewertung auf der ersten Stufe anhand von Standardtests. Dabei werde das Risiko durch den Gefährdungsquotienten (Hazard Quotient - HQ -) im Feld charakterisiert. Sofern der HQ-Wert für beide Arten unter 2 liege, sei keine weitere Bewertung erforderlich. Sofern der HQ-Wert für eine oder beide Arten größer oder gleich 2 sei, sei der zweite Schritt (Bewertung auf höherer Ebene) anzuwenden. Danach sollten höherrangige Studien an der betroffenen Art und einer weiteren Art mit anderer Biologie durchgeführt werden, wenn keine geeigneten Risikominderungsmaßnahmen ermittelt werden könnten. Im Allgemeinen müsse nachgewiesen werden, dass ein Potenzial für eine Wiederbesiedlung/Erholung mindestens innerhalb eines Jahres, vorzugsweise jedoch innerhalb eines kürzeren Zeitraums bestehe, der von der Biologie (saisonales Muster) der Art abhänge. Die Bewertung könne sich auf Feldstudien oder andere Nachweise stützen (z. B. Ergebnisse von Studien über gealterte Rückstände, Informationen über den Verbleib in der Umwelt). Bei erweiterten Laborversuchen und Halbfreilandversuchen seien letale und subletale Wirkungen von weniger als 50 % als akzeptabel anzusehen, sofern die Versuche die entsprechende Feldrate abdecken. Zur Interpretation von Studien über gealterte Rückstände im Hinblick auf die Wiederbesiedlung verweist das Guidance Document zur terrestrischen Risikobewertung auf das Dokument ESCORT 2.

Im Hinblick auf die Studien über gealterte Rückstände nehmen die Beteiligten übereinstimmend einen Bewertungstrigger von 50% als maßgeblich an.

Unter Zugrundelegung dieses Maßstabes hat die Klägerin durch Vorlage der hier im Streite stehenden "Aged Residue"-Studien sämtliche Datenanforderungen nach der Verordnung (EU) Nr. 284/2013 in Bezug auf das Gefährdungspotenzial für terrestrische Nichtzielarthropoden erfüllt und im Sinne der Verordnung (EU) Nr. 546/2011 und des Guidance Documents zur terrestrischen Risikobewertung dargelegt, dass die Zulassungsvoraussetzungen insoweit erfüllt sind.

Entgegen der Ansicht der Beklagten ist diese zunächst nicht dazu berechtigt, eine Anwendungsbestimmung zum Schutz von Nichtzielarthropoden als Risikominderungsmaßnahme ohne die Berücksichtigung höherstufiger Studien festzusetzen. Dies ergibt sich bereits aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und der Verordnung (EU) Nr. 284/2013, die die Vorgaben zu den Daten regelt, mit denen das Vorliegen der inhaltlichen Voraussetzungen für die Erteilung der pflanzenschutzrechtlichen Zulassung nach dem Anhang der Verordnung (EU) Nr. 546/2011 nachgewiesen wird. Die Festsetzung einer Risikominderungsmaßnahme in Form der Anwendungsbestimmung NT306-0/1 ist nämlich als belastender Verwaltungsakt unverhältnismäßig, wenn der Klägerin hierdurch die ihr in der Verordnung (EU) Nr. 284/2013 eingeräumte Möglichkeit genommen wird, durch Vorlage höherstufiger Studien nachzuweisen, dass ein Potenzial für eine Wiederbesiedlung/Erholung mindestens innerhalb eines Jahres besteht. So hat die Kommission im Anhang der Verordnung (EU) Nr. 284/2013, Teil A, Abschnitt 10, Nr. 10.3.2.1 ausdrücklich geregelt, dass Untersuchungen auf der Grundlage von höherstufigen Studien durchzuführen sind, wenn sich nach Durchführung der Standardlaborversuche Hinweise auf schädliche Auswirkungen ergeben. Da die Verordnung (EU) Nr. 284/2013 als höherrangiges Recht einen Anwendungsvorrang gegenüber dem Guidance Document zur terrestrischen Risikobewertung genießt und damit maßgebend für die rechtliche Beurteilung ist, kann der auf das Guidance Document gestützten Rechtsauffassung der Beklagten nicht gefolgt werden, eine höherstufige Bewertung sei lediglich erforderlich, wenn ein auf der Grundlage der Standardbewertung angezeigtes Risiko nicht bereits durch das Festlagen geeigneter Risikominderungsmaßnahmen adressiert werden könne (vgl. Guidance Document zur terrestrischen Risikobewertung, S. 23: "If no appropriate risk mitigation measures can be identified, then the notifier should carry out higher tier studies on the affected species and one further species with different biology").

Zwar deuten nach dem von der Beklagten erstellten Bewertungsbericht die Ergebnisse der auf der ersten Stufe (Tier 1) durchgeführten Untersuchungen für den Wirkstoff H. und für die Formulierung V. (ältere Bezeichnung des Pflanzenschutzmittels) auf ein inakzeptables Risiko für Nichtzielarthropoden im Feld hin (vgl. Core Assessment des Registration Reports, Part B, Section 9, Ziff. 9.7, S. 224). Jedoch zeigen die von der Klägerin vorgelegten Ergebnisse der höherstufigen Tests (Higher-tier tests) ein akzeptables Risiko für Nichtzielarthropoden innerhalb des Feldes. So führt die Beklagte im Core Assessment des Registration Reports auf Seite 224 aus, dass die Bewertung der höheren Stufe für den Wirkstoff H. ein annehmbares Risiko für Nichtzielarthropoden ergeben habe. Daneben legte die Klägerin Studien über gealterte Rückstände mit der Formulierung V. vor. Diese durchgeführten Studien über gealterte Rückstände ("Aged Residue"-Studien) haben selbst bei zwei Anwendungen von 2 L/ha im Abstand von 14 Tagen - beantragt ist hier nach einer Änderung im Verwaltungsverfahren eine Anwendung pro Jahr (vgl. Registration Report, Part B, Section 9, Ziff. 9.7.2) - keine Auswirkungen von mehr als 50 % nach einer Zeit von 14 Tagen nach der zweiten Anwendung gezeigt. Denn nach den im Core Assessment des Registration Reports, Part B, Section 9, Tabelle 9.7-3 (Seite 227 f.) angegebenen Effektwerten für Nichtzielarthropoden auf der Grundlage der durchgeführten Rückstandsstudien mit zwei Anwendungen in einem Abstand von 14 Tagen ist festzustellen, dass die Mortalitätsrate bei den Indikatorarten bereits am 14. Tag deutlich unter 50 % lag (24,3 %, 0 % bzw. 5 %) und dies - soweit noch untersucht - auch für den 28. Untersuchungstag gilt (7,7 % bzw. 20,5 %).

Unter Zugrundelegung dieses Sachverhalts hat die Klägerin mit Vorlage dieser Rückstandsstudien im Sinne der Verordnung (EU) Nr. 546/2011 und des Guidance Documents zur terrestrischen Risikobewertung dargelegt, dass die Zulassungsvoraussetzungen in Bezug auf das Gefährdungspotenzial für terrestrische Nichtzielarthropoden erfüllt sind. Denn die vorgelegten Rückstandsstudien belegen, dass die schädliche Wirkung der behandelten Pflanzen oder Blätter bei jedem Parameter von zwei aufeinanderfolgenden Bioassays unter 50% beträgt. Somit hat die Klägerin hinreichend dargelegt, dass ein Potenzial für eine Wiederbesiedlung/Erholung von Nichtzielarthropoden im Feld besteht und deshalb das Risiko für Nichtzielarthropoden als akzeptabel zu bewerten ist. Aufgrund dessen bestand keine Verpflichtung der Klägerin nach dem Anhang der Verordnung (EU) Nr. 284/2013, Teil A, Abschnitt 10, Nr. 10.3.2.4 zur Durchführung von Freilandversuchen.

Nicht erkennbar ist, dass die vorgelegten "Aged Residue" Studien mangelhaft wären. Soweit die Beklagte vorbringt, die Effekte nach mehr als 28 Tagen Alterungszeit seien nicht untersucht worden, obwohl im Hinblick auf die Spezies Coccinella septempuncata und Aphidius rhopalosiphi die Effekte (Mortalität bei C. septempunctata und Reproduktion bei A. rhopalosiphi) bei 28 Tagen gealterten Rückständen teils stärker ausfielen als bei 14 Tagen gealterten Rückständen, hat bereits die Klägerin zu Recht darauf hingewiesen, dass sämtliche Werte unterhalb des maßgeblichen Grenzwertes von 50 % liegen. Hinzu kommt, dass die Beklagte im Core Assessment des Registration Reports, Part B, Section 9.7 auf Seite 224 die maßgeblichen Studien bereits anerkannt hat, indem sie ausgeführt hat, dass sie mit der durchgeführten höherstufigen Risikobewertung einverstanden sei ("zRMS agrees with the performed higher tier risk assessment"). Die von der Klägerin vorgelegten Studien seien ausgewertet worden und hätten sich als für die Risikobewertung geeignet erwiesen mit Ausnahme einer einzelnen ausdrücklich genannten Studie (Schmidt 2016), die nicht zu den hier maßgeblichen Studien über gealterte Rückstände zählt. Auch die im Bewertungsbericht enthaltenen Tabellen zu den Ergebnissen der Versuche und Studien enthalten lediglich zu einem erweiterten Labortest den Zusatz, dieser werde nicht akzeptiert (vgl. Zusatz der Fußnote 1). Hätte die Beklagte die von der Klägerin vorgelegten "Aged Residue"-Studien als fachlich mangelhaft angesehen, wäre ein entsprechender Zusatz auch bei diesen Studien bereits im Bewertungsbericht zu erwarten gewesen.

Die Beklagte kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass die von der Klägerin vorgelegten "Aged Residue"-Studien nicht geeignet seien, unter den Feldbedingungen in Deutschland annehmbare Auswirkungen für Nichtzielarthropoden zu zeigen. Weder die Verordnungen (EU) Nr. 284/2013 und (EU) Nr. 546/2011 noch das Guidance Document zur terrestrischen Risikobewertung sehen eine Vorgabe dahingehend vor, dass sich Studien über gealterte Rückstände in räumlicher Hinsicht auf die Landschaftsstrukturen der jeweiligen Mitgliedstaaten beziehen müssen. Vielmehr lässt die Verordnung (EU) Nr. 284/2013 es bei der Durchführung von Rückstandsstudien ausdrücklich genügen, dass die Testorganismen behandelte Blätter oder Pflanzen unter Labor- oder unter Halbfreilandbedingungen ausgesetzt werden (vgl. Anhang der Verordnung, Teil A, Abschnitt 10, Nr. 10.3.2.2). Lediglich für Halbfreiland- und Freilandversuche bestimmt die Verordnung, dass Versuche unter repräsentativen Bedingungen durchgeführt werden müssen, wobei hier allein von repräsentativen landwirtschaftlichen Bedingungen die Rede ist (vgl. Nrn. 10.3.2.3. und 10.3.2.4.). Eine solche Vorgabe fehlt für die Durchführung von Studien über gealterte Rückstände.

Die Bewertungspraxis des UBA, wonach es nur solche höherstufigen Studien für berücksichtigungsfähig hält, in denen das Auftreten unannehmbarer Auswirkungen auf die Populationen von Nichtzielarthropoden unter expliziter Berücksichtigung der spezifischen landwirtschaftlichen und ökologischen Bedingungen in Deutschland widerlegt werden kann, verstößt zudem gegen Art. 36 Abs. 1 und 3 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009.

Art. 36 Abs. 1 UA 2 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 normiert, dass der prüfende Mitgliedstaat die Grundsätze für die Bewertung und Zulassung von Pflanzenschutzmitteln anwendet, um so weit wie möglich festzustellen, ob das Pflanzenschutzmittel bei Verwendung "in derselben Zone" und unter realistisch anzunehmenden Verwendungsbedingungen die Anforderungen des Art. 29 der Verordnung erfüllt. Grundsätzlich hat der prüfende Mitgliedstaat daher nicht nur zu prüfen, ob bei einer Zulassung im eigenen Staat die genannten Anforderungen erfüllt sind, sondern er hat diese Prüfung regelmäßig für die gesamte Zone vorzunehmen. Diese Pflicht zur zonalen Prüfung steht zwar unter der Einschränkung des Möglichen ("so weit wie möglich") und muss auch deshalb nicht umfassend im Hinblick auf die Situation in sämtlichen Mitgliedstaaten derselben Zone sein, weil Art. 36 Abs. 3 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 den Mitgliedstaaten gerade die Möglichkeit eröffnet, auf spezifische Bedingungen zu reagieren. Allerdings entbindet die Einschränkung des Möglichen den prüfenden Mitgliedstaat nicht von seiner Pflicht, zumindest in grundlegenden Bewertungsfragen, zu denen u. a. die verfeinerte Risikobewertung bezüglich Nichtzielarthropoden zählt, eine Prüfung für die gesamte Zone vorzunehmen.

Die höherstufige Risikobewertung ergibt für das Pflanzenschutzmittel E. - wie dargelegt - generell ein annehmbares Risiko für Nichtzielarthropoden auf der Anwendungsfläche. Die Kammer versteht deshalb die Ausführungen der Beklagten im Bewertungsbericht dahingehend, dass die von ihr für die zentrale Zulassungszone vorgenommene verfeinerte Risikobewertung im Ergebnis grundsätzlich zur Bewertung des Risikos für Nichtzielarthropoden auf der Anwendungsfläche als akzeptabel geführt hat.

Sollten die Ausführungen der Beklagten im Core Assessment des Registration Reports hingegen dahingehend zu verstehen seien, dass die Beklagte eine verfeinerte Risikobewertung ausschließlich für ihr eigenes Hoheitsgebiet vorgenommen hätte und die beteiligten Mitgliedstaaten zu einer eigenen verfeinerten Risikobewertung für deren Hoheitsgebiete auffordern wollte, würde diese Handhabung gegen die in Art. 36 Abs. 1 und 3 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 festgelegte Zuweisung der Prüfungskompetenzen verstoßen. Denn der prüfende Mitgliedstaat ist nicht berechtigt, sich der nach Art. 36 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 von ihm vorzunehmenden Bewertung für die gesamte Zone teilweise dadurch zu entziehen, indem er Prüfungskompetenzen auf beteiligte Mitgliedstaaten überträgt (vgl. dazu Urt. des VG Braunschweig v. 03.09.2020 - 9 A 693/17 - und v. 12.4.2018 - 9 A 44/16 -, juris).

Ebenso kann die Ausnahmevorschrift des Art. 36 Abs. 3 UA 1 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009, die das Vorliegen nationaler Besonderheiten erfordert, keine Grundlage für die Durchsetzung der Bewertung des UBA und damit für die Anwendungsbestimmung NT306-0/1 bieten. Denn die Risikominderungsmaßnahme in Form der Anwendungsbestimmung NT306-0/1 stellt sich nach den anzulegenden Maßstäben als rechtswidrig dar, da bereits die tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 36 Abs. 3 UA 1 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 nicht hinreichend dargelegt worden sind.

Wie bereits ausgeführt, können gemäß Art. 36 Abs. 3 UA 1 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 abweichend von Art. 36 Abs. 2 der Verordnung und vorbehaltlich des Gemeinschaftsrechts geeignete Bedingungen in Bezug auf die Anforderungen gemäß Art. 31 Abs. 3 und 4 der Verordnung und andere Maßnahmen zur Risikominderung, die sich aus den spezifischen Verwendungsbedingungen ergeben, festgelegt werden. Können die Bedenken eines Mitgliedstaates in Bezug auf die Gesundheit von Mensch und Tier oder die Umwelt nicht durch die Festlegung nationaler Maßnahmen zur Risikominderung gemäß Unterabsatz 1 ausgeräumt werden, so kann ein Mitgliedstaat die Zulassung des Pflanzenschutzmittels in seinem Gebiet verweigern, wenn er angesichts spezifischer ökologischer oder landwirtschaftlicher Bedingungen berechtigten Grund zu der Annahme hat, dass das betreffende Produkt noch immer ein unannehmbares Risiko für die Gesundheit von Mensch und Tier oder die Umwelt darstellt (Art. 36 Abs. 3 UA 2 Verordnung [EG] Nr. 1107/2009).

Hiernach sind Risikominderungsmaßnahmen nach ständiger Rechtsprechung der Kammer zulässig, sofern "spezifische Verwendungsbedingungen" sowie "Bedenken eines Mitgliedstaates in Bezug auf die Gesundheit von Mensch und Tier oder die Umwelt" vorliegen. Aus Gründen der Verhältnismäßigkeit kann eine Risikominderungsmaßnahme darüber hinaus auch erfolgen, wenn "spezifische ökologische oder landwirtschaftliche Bedingungen" im Sinne von Art. 36 Abs. 3 UA 2 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 vorliegen, die sogar die Versagung der Zulassung eines Pflanzenschutzmittels rechtfertigen können (zu den näheren Einzelheiten: VG Braunschweig, Urt. v. 12.04.2018 - 9 A 26/16 -, juris Rn. 75 ff.).

Vor diesem Hintergrund ist die Beklagte nach Art. 36 Abs. 3 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 lediglich dann berechtigt, im Rahmen der Vorgaben des Guidance Documents zur terrestrischen Risikobewertung eine verfeinerte Risikobewertung für ihr eigenes Hoheitsgebiet vorzunehmen und die Klägerin zur Vorlage von höherstufigen Studien aufzufordern, in denen das Auftreten unannehmbarer Auswirkungen auf die Populationen von Nichtzielarthropoden unter expliziter Berücksichtigung der spezifischen landwirtschaftlichen und ökologischen Bedingungen in Deutschland widerlegt werden kann, wenn bezogen auf Deutschland Bedenken in Bezug auf die Gesundheit von Mensch und Tier oder die Umwelt anzunehmen wären.

Vorliegend hat die Beklagte, die insoweit die Darlegungs- und Beweislast trägt, nicht hinreichend dargelegt, dass sie angesichts spezifischer Bedingungen im Bundesgebiet Bedenken in Bezug auf die Gesundheit von Mensch und Tier oder die Umwelt hat. Nachdem als Ergebnis der höherstufigen Risikobewertung auf der Grundlage der von der Klägerin vorgelegten Studien unannehmbare Auswirkungen auf Nichtzielarthropoden auf der Anwendungsfläche bezogen auf die gesamte Zulassungszone nicht ersichtlich sind, hätte es der Beklagten oblegen, konkret und vereinzelt darzulegen, dass und aus welchen Gründen die Risikobewertung für Deutschland abweichend ausfällt und welche konkreten Effektwerte für Nichtzielarthropoden hier ggf. anzunehmen sind, die den zulässigen Grenzwerten des Guidance Documents für die terrestrische Risikobewertung nicht genügen. Dies gilt umso mehr, als sich die Ergebnisse der von der Klägerin vorgelegten Studien über gealterte Rückstände noch nicht einmal im Grenzbereich der nach dem Guidance Document zulässigen Auswirkungen auf Nichtzielarthropoden bewegen. Eine konkrete Betrachtung der Auswirkungen des hier im Streite stehenden Pflanzenschutzmittels der Klägerin ist den Ausführungen der Beklagten und insbesondere der zur Begründung herangezogenen Anlage_ERA_NTA infield allerdings nicht zu entnehmen. Dass sich die Expositionsbewertung des UBA aufgrund des Vorliegens spezifischer Bedingungen im Bundesgebiet konkret für das hier im Streite stehende Pflanzenschutzmittel dahingehend verschlechtern würde, dass gemessen am maßgeblichen Grenzwert kein Potenzial für eine Wiederbesiedlung/Erholung von Nichtzielarthropoden im Feld innerhalb eines Jahres mehr angenommen werden könnte, wurde weder vereinzelt vorgetragen noch ist dies aus sonstigen Gründen erkennbar.

Unabhängig davon wäre die Beklagte selbst bei Darlegung eines jedenfalls für Deutschland trotz Berücksichtigung der Ergebnisse der Studien über gealterte Rückstände bestehenden unannehmbaren Risikos für Nichtzielarthropoden auf der Anwendungsfläche nicht ohne Weiteres zur Festsetzung von Risikominderungsmaßnahmen berechtigt. Ergeben Standardlaborversuche und erweiterte Laborversuche bzw. die Untersuchung der Auswirkungen gealterter Rückstände nämlich schädliche Auswirkungen, sind nach der Verordnung (EU) Nr. 284/2013 Halbfreiland- bzw. Freilandversuche durchzuführen (vgl. Nrn. 10.3.2.3 und 10.3.2.4 jeweils zum Punkt "Fälle, in denen Versuche durchzuführen sind"). Gleiches folgt aus Nr. 10.3.2.1 der Anlage der Verordnung, wonach Untersuchungen auf der Grundlage höherstufiger Studien durchzuführen sind, um genauere Daten zu erhalten, wenn sich Hinweise auf schädliche Auswirkungen ergeben, denn hier wird ausdrücklich auf die Nummern 10.3.2.2 bis 10.3.2.5 Bezug genommen, also auch auf Halbfreilandversuche (10.3.2.3) und Freilandversuche (10.3.2.4). Aufgrund des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes wäre die Beklagte daher in diesem Fall dazu angehalten, die Klägerin ausdrücklich zur Durchführung von Halbfreiland- bzw. Freilandversuchen aufzufordern, da diese Aufforderung ein milderes Mittel im Vergleich zu der Festsetzung der Anwendungsbestimmung NT306-0/1 darstellt.

Die rechtswidrige Anwendungsbestimmung NT306-0/1 ist auch isoliert aufhebbar, da die pflanzenschutzrechtliche Zulassung ohne sie sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Denn wie oben ausgeführt erlaubt die Rechtsordnung im vorliegenden Fall die pflanzenschutzrechtliche Zulassung ohne die Festsetzung der angefochtenen Anwendungsbestimmung NT306-0/1 (zu den näheren Einzelheiten der isolierten Aufhebbarkeit einer Nebenbestimmung: BVerwG, Beschl. v. 29.03.2022 - 4 C 4/20 -, juris Rn. 9).

2. Hingegen ist die Klage unbegründet, soweit die Klägerin die gerichtliche Aufhebung des im Zulassungsbescheid vom 22. Februar 2022 festgesetzten Auflagenvorbehalts begehrt, da dieser rechtmäßig ist.

Die Anordnung des Auflagenvorbehalts beruht auf § 36 Abs. 1 VwVfG i. V. m. § 36 Abs. 3 Satz 2 PflSchG. Danach verbindet das BVL die pflanzenschutzrechtliche Zulassung mit dem Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Anwendungsbestimmungen oder Auflagen, wie hier geschehen. Die Klägerin kann hiergegen auch nicht mit Erfolg einwenden, aus dem systematischen Zusammenhang des § 36 Abs. 3 Satz 1 und 2 PflSchG folge, dass ein Auflagenvorbehalt nur dann in eine Zulassung aufgenommen werden dürfe, wenn dieser im konkreten Fall erforderlich sei. Gegen diese Annahme spricht bereits die Formulierung "Ferner verbindet" in § 36 Abs. 3 Satz 2 PflSchG, die zum Ausdruck bringt, dass der Auflagenvorbehalt unabhängig vom Vorliegen der Voraussetzungen des § 36 Abs. 3 Satz 1 PflSchG anzuordnen ist.

III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO hinsichtlich des streitig entschiedenen Teils und auf § 161 Abs. 2 VwGO hinsichtlich des für erledigt erklärten Teils der Klage. Nach § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO entscheidet das Gericht über die Kosten des Verfahrens nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes.

Unter Berücksichtigung der gesetzlichen Wertung aus der Kostenvorschrift des § 156 VwGO entspricht es dem billigen Ermessen des Gerichts, die Kosten des Verfahrens im Hinblick auf die im Zulassungsbescheid vom 22. Februar 2022 festgesetzte Zulassungsbefristung bis zum 31. Juli 2023 der Klägerin aufzuerlegen. Denn nach § 156 VwGO hat die Klägerseite die Kosten des Verfahrens zu tragen, wenn die Beklagtenseite durch ihr Verhalten keine Veranlassung zur Klageerhebung gegeben hat und den Anspruch der Klägerseite sofort anerkennt. Eine vergleichbare Interessenlage liegt hier vor. Denn die Beklagte hat durch ihr Verhalten keine Veranlassung zur Klageerhebung bezüglich der Zulassungsbefristung gegeben, da die Befristung im Zeitpunkt der Erteilung der pflanzenschutzrechtlichen Zulassung den gesetzlichen Vorgaben aus Art. 32 Abs. 1 Satz 1 und 2 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 entsprach. Danach wird die Geltungsdauer einer Zulassung für einen Zeitraum von höchstens einem Jahr nach Ablauf der Zulassung der in dem Pflanzenschutzmittel enthaltenen Wirkstoffe festgelegt. Da der Wirkstoff H. im Februar 2022 nur bis zum 31. Juli 2022 genehmigt war (vgl. Durchführungsverordnung (EU) 2021/745 der Kommission vom 6. Mai 2021), konnte die Beklagte die pflanzenschutzrechtliche Zulassung im Zulassungsbescheid vom 22. Februar 2022 lediglich bis zum 31. Juli 2023 befristen. Indem die Beklagte mit Bescheid vom 1. Juni 2023 das Zulassungsende auf den 15. August 2026 festgesetzt hat, hat sie angemessen und rechtzeitig, insbesondere vor Ablauf des Zulassungsendes im Sinne einer unverzüglichen Abhilfe bzw. eines sofortigen Anerkenntnisses auf die geänderte Rechtslage reagiert. Denn die Genehmigung für den Wirkstoff H. wurde mit der Durchführungsverordnung (EU) 2023/918 der Kommission vom 4. Mai 2023 bis zum 15. August 2025 verlängert.

Im Rahmen der nach § 161 Abs. 2 VwGO zu treffenden Billigkeitsentscheidung ist im Übrigen als maßgebliches Kriterium heranzuziehen, wer die Kosten hätte tragen müssen, wenn sich das Verfahren nicht erledigt hätte. Dementsprechend sind der Klägerin die Kosten des im Übrigen für erledigt erklärten Teils der Klage aufzuerlegen, da sie insoweit im Zeitpunkt des erledigenden Ereignisses aufgrund einer summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage voraussichtlich unterlegen wäre.

Die Klage gegen die im Zulassungsbescheid vom 22. Februar 2022 festgesetzte Anwendungsbestimmung NT306-0 ist weder als Verpflichtungsklage noch als isolierte Anfechtungsklage statthaft gewesen. Bis zum Erlass des Änderungsbescheides vom 14. Juni 2022 handelte es sich bei der Anwendungsbestimmung NT306-0 um eine mit der Anfechtungsklage isoliert anfechtbare Nebenbestimmung. Jedoch ersetzte das BVL mit dem Änderungsbescheid vom 14. Juni 2022 die bisherige Anwendungsbestimmung NT306-0 durch die Anwendungsbestimmung NT306-0/1. Dabei stellt sich die Ersetzung als Aufhebung des ursprünglichen Verwaltungsaktes (hier: NT306-0) und Erlass eines neuen Verwaltungsaktes (hier: NT306-0/1) dar. Da ein bereits aufgehobener Verwaltungsakt nicht mehr wirksam ist (vgl. § 43 Abs. 2 VwVfG), kann er nicht mehr (zusätzlich) Gegenstand einer Anfechtungsklage sein (vgl. BeckOK, VwGO, § 42 Rn. 23; Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 42 Rn. 14; Fehling/Kastner/Störmer, VwGO, 5. Aufl. 2021, § 42 Rn. 11; Wysk, VwGO, 3. Aufl. 2020, § 42 Rn. 22; Sodann/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 42 Rn. 24).

Soweit sich die Klage auf den im Änderungsbescheid vom 14. Juni 2022 vorgesehenen Vorschlag des UBA, die Zulassung mit der Anwendungsbestimmung NT306-0 zu verbinden, den Hinweis, dass bisher mitgeteilte Forderungen bestehen bleiben, soweit sie noch nicht erfüllt sind, sowie die im Zulassungsbescheid vom 22. Februar 2022 und Änderungsbescheid vom 14. Juni 2022 vorgesehene Anlage ERA_NTA_infield, den Hinweis auf die Informationen zur produktspezifischen Bewertung aus dem Draft Registration Report, Part B, Core Assessment und das nationale Addendum, Sektion 9, Kapitel 9.7 und den Hinweis auf die Informationen aus dem Draft Registration Report, Part B, nationales Addendum, Sektion 9, Kapitel 9.5 bezogen hat, ist die Klage weder als Verpflichtungs- noch als Anfechtungsklage statthaft und damit unzulässig gewesen. Denn sowohl die Verpflichtungs- als auch die Anfechtungsklage setzen nach § 42 Abs. 1 VwGO voraus, dass es sich bei den Streitgegenständen um Verwaltungsakte i. S. d. § 35 VwVfG handelt. Dies ist vorliegend nicht der Fall, da die genannten Streitgegenstände keine Regelungen i. S. d. § 35 VwVfG enthalten. Eine Regelung in diesem Sinne ist auf die Begründung, Aufhebung, Änderung, Feststellung oder Ablehnung von Rechten oder Pflichten des Betroffenen gerichtet (vgl. Schoch/Schneider, VwVfG, 3. EL August 2022, § 35 Rn. 140). Die Regelung kommt im verfügenden Teil des Verwaltungsaktes zum Ausdruck, der eine Bindungswirkung entfaltet und in Bestandskraft erwachsen kann. Zur Erläuterung des verfügenden Teils ist die Begründung nach § 39 VwVfG heranzuziehen, da der festgestellte Sachverhalt und das angewandte Recht im Rahmen des Verfahrensgegenstandes den Inhalt des Verwaltungsaktes mitbestimmen. Damit ist die Begründung für die Bestimmung des Umfangs der Bindungswirkung des Verwaltungsaktes von Bedeutung, ohne dass sie aber Teil der Regelung wird und an der Bindungswirkung teilnimmt (Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2022, § 35 Rn. 143). Sowohl nach dem äußeren Erscheinungsbild als auch nach dem Inhalt sind der im Änderungsbescheid vom 14. Juni 2022 vorgesehene Vorschlag des UBA, die Zulassung mit der Anwendungsbestimmung NT306-0 zu verbinden (z. B. S. 6), sowie die im Zulassungsbescheid vom 22. Februar 2022 und Änderungsbescheid vom 14. Juni 2022 vorgesehene Anlage ERA_NTA_infield (z. B. S. 10 des Zulassungsbescheides) und der Hinweis auf die Informationen zur produktspezifischen Bewertung aus dem Draft Registration Report, Part B, Core Assessment und das nationale Addendum, Sektion 9, Kapitel 9.7 (z. B. S. 10 des Zulassungsbescheides) lediglich Teil der Begründung zu der Anwendungsbestimmung NT306-0 bzw. NT306-0/1 und damit keine Regelung i. S. d. § 35 VwVfG. Ebenso steht der Hinweis auf die Informationen aus dem Draft Registration Report, Part B, nationales Addendum, Sektion 9, Kapitel 9.5 (z. B. S. 11 des Zulassungsbescheides) unter der Überschrift "Begründung" und ist damit als Bestandteil der Begründung zur Anwendungsbestimmung NW607-1 ohne Regelungsgehalt anzusehen. Der mit der Überschrift "Weitere Hinweise und Bemerkungen" auf Seite 3 im Änderungsbescheid vom 14. Juni 2022 titulierte Hinweis ("Vorsorglich weise ich darauf hin, dass bisher mitgeteilte Forderungen bestehen bleiben, soweit sie noch nicht erfüllt sind") weist ebenfalls keinen Regelungsgehalt i. S. d. § 35 VwVfG auf. Denn es ist nicht erkennbar, dass diese Erklärung auf die Begründung oder erstmalige Feststellung von Pflichten des Betroffenen gerichtet ist. Vielmehr deuten die Formulierung und die Überschrift darauf hin, dass mit dem Hinweis lediglich verwiesen werden soll auf bereits früher formulierte Forderungen (vgl. allg.: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 35 Rn. 92).

Soweit die Klägerin die Verpflichtung der Beklagten begehrt hat, ihr die beantragte Zulassung für das Pflanzenschutzmittel E. ohne den im Zulassungsbescheid vom 22. Februar 2022 vorgesehenen Auflagenvorbehalt und ohne die die im Änderungsbescheid vom 14. Juni 2022 festgesetzte Anwendungsbestimmung NT306-0/1 zu erteilen, wirkt sich das Absehen von der Verpflichtungsklage nicht kostenmäßig aus. Denn die Klägerin hat mit der Verpflichtungsklage und der isolierten Anfechtungsklage identische wirtschaftliche Ziel verfolgt, so dass die mit der Verpflichtungsklage geltend gemachten Streitgegenstände keinen selbstständigen wirtschaftlichen Wert haben und damit bei der Bildung des Gesamtstreitwerts nach § 39 Abs. 1 GKG nicht zu berücksichtigen wären (vgl. OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 24.09.2020 - 1 MR 5/20 -, juris Rn. 74; Ziffer 1.1.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, veröffentlicht unter https://www.bverwg.de/user/data/media/streitwertkatalog.pdf).

Im Rahmen der Quotenbildung hat die Kammer maßgeblich berücksichtigt, dass die Klägerin die Zulassungsbefristung, den Auflagenvorbehalt und fast alle Begründungselemente bzw. Hinweise nach ihrer Darlegung in einem angenommenen Zusammenhang mit der Anwendungsbestimmung NT306-0/1 angegriffen hat, diese also nach ihrem Interesse den Schwerpunkt bildet.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt. Eine andere Beurteilung rechtfertigt auch nicht das Vorbringen des UBA, wonach der in Art. 4 Abs. 3 lit. e) Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 verankerte Methodenvorbehalt nach der Rechtsauffassung des französischen Verwaltungsgerichts Montpellier nicht voraussetze, dass die EFSA zunächst anerkannte wissenschaftliche Methoden zur Bewertung solcher Effekte bestimmt habe (a. A.: Urt. des erkennenden Gerichts v. 29.09.2021 - 1 A 130/21 -, juris Rn. 50 ff.). Denn diese Rechtsfrage ist im vorliegenden Fall nicht streitentscheidend, da die Kammer die im Guidance Document zur terrestrischen Risikobewertung beschriebenen Bewertungsmethoden als von der EFSA anerkannt i. S. d. Art. 4 Abs. 3 lit. e) Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 ansieht.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG und orientiert sich an dem vom erkennenden Gericht für eine pflanzenschutzrechtliche Zulassung angenommenen Streitwert in Höhe von 100.000,00 EUR. Denn für die Streitwertbemessung ist auf die ursprünglich erhobene Untätigkeitsklage, die nach Erlass des Zulassungsbescheides vom 22. Februar 2022 und des Änderungsbescheides vom 14. Juni 2022 als Verpflichtungsklage bzw. isolierte Anfechtungsklage fortgeführt wurde, abzustellen.