Entscheidungsgründe

Über die Klage kann durch den Berichterstatter und ohne mündliche Verhandlung entschieden werden, weil die Beteiligten hierzu ihr Einverständnis erklärt haben (§§ 87a Abs. 2, Abs. 3, 101 Abs. 2 VwGO).

Die Klage hat Erfolg. Sie ist zulässig. Insbesondere ist eine Leistungsklage statthaft, weil die dienstliche Beurteilung eines Beamten nicht als Verwaltungsakt anzusehen ist.

Die Klage ist auch begründet. Der Kläger hat einen Anspruch auf Neuerstellung der streitgegenständlichen dienstlichen Beurteilung.

Im Hinblick auf die gerichtliche Überprüfung dienstlicher Beurteilungen ist zu beachten, dass diese Überprüfung nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts nur eine eingeschränkte ist mit der Folge, dass sich die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle darauf beschränken muss, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat (vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 26.6.1980 - 2 C 8.78 -, juris Rn. 18; Beschl. v. 18.6.2009 - 2 B 64.08 -, juris Rn. 6; Urt. v. 17.9.2015 - 2 C 27.14 -, juris Rn. 9; Nds. OVG, Beschl. v. 28.11.2012 - 5 ME 240/12 -, juris Rn. 26). Wenn der Dienstherr Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, so sind die Beurteiler aufgrund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzuwendenden Maßstäbe an diese Richtlinien gebunden (BVerwG, Beschl. v. 18.6.2009 - 2 B 64.08 -, juris Rn. 6). Das Gericht hat dann auch zu kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten worden sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen - speziell denen der maßgeblichen Laufbahnverordnung - sowie mit sonstigen gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen (BVerwG, Urt. v. 17.12.2003 - 2 A 2.03 -, juris Rn. 11; Urt. v. 17.9.2015 - 2 C 27.14 -, juris Rn. 11; Nds. OVG, Beschl. v. 19.10.2009 - 5 ME 175/09 -, juris Rn. 8). Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung kann dagegen nicht dazu führen, dass das Gericht die fachliche und persönliche Beurteilung des Beamten durch seinen Dienstvorgesetzten in vollem Umfang nachvollzieht oder diese gar durch eine eigene Beurteilung ersetzt (Nds. OVG, Beschl. v. 15.7.2020 - 5 ME 101/20 -, nicht veröffentlicht).

Das Gebot, dass bei einer Beurteilung von einem richtigen Sachverhalt auszugehen und allgemeingültige Wertmaßstäbe zu beachten sind, erfordert, dass nachvollziehbar darzulegen ist, aus welchen Gründen der Beamte das ihm durch die Beurteilung erteilte Gesamturteil erhalten hat (Nds. OVG, Beschl. v. 10.1.2008 - 5 LA 102/04 -, juris Rn. 4). Ist das Gesamturteil einer dienstlichen Beurteilung - wie hier - im sogenannten Ankreuzverfahren bzw. allein anhand von Zahlen- oder Buchstabenwerten erstellt worden, bedarf es in der Regel einer gesonderten Begründung, um erkennbar zu machen, wie es aus den Einzelbegründungen hergeleitet wird. Das abschließende Gesamturteil ist durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen bestenauswahlbezogenen Gesichtspunkte zu bilden (BVerwG, Beschl. v. 13.1.2021 - 2 B 21.20 -, juris Rn. 16 ff.; OVG NRW, Beschl. v. 16.11.2022 - 6 A 1015/21 -, juris Rn. 55 ff.).

Unter Beachtung dieser Grundsätze ist die streitgegenständliche Beurteilung, deren Rechtsgrundlage sich in § 25 Nr. 12 NBG i.V.m. § 44 NLVO und den Regelungen in den Besonderen Beurteilungsrichtlinien für die Beamtinnen und Beamten der Laufbahnen der Fachrichtung Steuerverwaltung im Geschäftsbereich des Landesamtes für Steuern Niedersachsen (BRL-St) und die Verfahrensvorschriften zur Beurteilung dieser Personen (VV-BRL-St) findet, zu beanstanden. Zum einen ist eine pauschale Zuweisung einer Zwischenstufe zu einer Rangstufe rechtswidrig (dazu unter 1.). Zum anderen wurde das Gesamturteil nicht ausreichend begründet (dazu unter 2.).

1. Unter Ziff. 4.1.1 "Fachkompetenz" und Ziff. 4.1.2 "Leistungsverhalten" ist der Kläger insgesamt viermal mit der Note "B" und sechsmal mit der Zwischenstufe zwischen "B" und "C" beurteilt worden. Eine besondere Begründung für die einzelnen Teilnoten enthält die Beurteilung nicht. In der "Gesamtbewertung der Leistungsmerkmale" unter Ziff. 4.2 wurde aufgrund der einzelnen unter Ziff. 4.1.1 und 4.1.2 vergebenen Teilnoten die Gesamtnote "C" vergeben. Schon dies ist nicht nachvollziehbar. Der Kläger ist nie schlechter als mit der Zwischenstufe zwischen "B" und "C" beurteilt worden, sodass sich nicht erschließt, weshalb seine Leistung mit der Rangstufe "C" gesamtbewertet wird.

Entgegen der Ansicht des Beklagten erschließt sich die Bewertung weder aus der "Begründung der Gesamtbewertung der Leistungsmerkmale" unter Ziff. 4.4, noch aus den Rechtsgrundlagen der streitgegenständlichen Beurteilung. In der Beurteilung heißt es unter Ziff. 4.4 pauschal, die Gesamtbewertung der Leistungen des Beamten ergebe sich daraus, dass die Leistungsmerkmale überwiegend mit der Note "C" und teils mit der Note "B" vergeben seien. Schon dies ist - wie dargelegt - unzutreffend.

Der Beklagte kann sich auch nicht darauf berufen, dass sich aus der im Anhang zur streitgegenständlichen Beurteilungsrichtlinie enthalten "Zuordnung der Zwischenstufen zu den Rangstufen nach den Besonderen Beurteilungsrichtlinien für die Beamtinnen und Beamten der niedersächsischen Steuerverwaltung" ergebe, dass die zwischen den Rangstufen "B" und "C" liegende Zwischenstufe der Rangstufe "C" zuzuordnen sei. Zwischenstufen sind dort nicht ohne weiteres erkennbar. Die Grafik ist die folgende:

Daraus folgt auf den ersten Blick, dass die Zwischenstufen "A" der Rangstufe "A", die Zwischenstufen "B1" und "B2", der Rangstufe "B", die Zwischenstufen "C1", "C2" und "C3" der Rangstufe "C", die Zwischenstufen "D1" und "D2" der Rangstufe "D" und die Zwischenstufe "E" der Rangstufe "E" zuzuordnen sind. Allerdings erschließt sich bei dieser Interpretation nicht, was der Unterschied zwischen den Zwischenstufen "A" und "E" und den Rangstufen "A" und "E" ist. Im Übrigen werden die als Zwischenstufen bezeichneten Buchstaben jeweils den identischen Buchstaben der Rangstufen zugeordnet, sodass unklar bleibt, welche der neun unteren Stufen die Zwischenstufen darstellen sollen. Sinnvoller und nachvollziehbarer wäre es gewesen, etwa die zwischen der Note "A" und "B" liegende Zwischenstufe als "A/B" zu bezeichnen und diese dann entweder der Rangstufe "A" oder "B" zuzuordnen.

Die Grafik ist indes wohl anders zu interpretieren. Auffällig ist, dass einzelne Kästchen im Bereich der Zwischenstufen verkleinert dargestellt werden. Die in der Grafik enthaltenen kleinen und großen Kästchen stimmen überein mit der Anzahl der kleinen und großen Kästchen unter Ziff. 4.1.1, 4.1.2 und 4.1.3 in der streitgegenständlichen Beurteilung. Die Grafik ist daher so zu verstehen, dass es sich bei der als "B1" bezeichneten Zwischenstufe um die Zwischenstufe zwischen den Rangstufen "A" und "B" handeln soll, die beurteilungsrechtlich grundsätzlich der Rangstufe "B" zuzuordnen ist. Insoweit erschließt sich auch die Begründung des Beklagten, dass die als "C1" bezeichnete Zwischenstufe zwischen den Rangstufen "B" und "C" bewertungsrechtlich grundsätzlich der Rangstufe "C" zuzuordnen ist. Eine solche Auslegung der Grafik ergibt sich auch aus der Beurteilung, in welcher unter Ziff. 4.1 ausgeführt wird: "Ist ein Leistungsmerkmal einer der fünf Rangstufen (große Kästchen) nicht eindeutig zuzuordnen, sind Zwischenstufen (kleine Kästchen) zulässig". Mit einer pauschalen bewertungsrechtlichen Zuweisung einer Zwischenstufe kann der Beklagte indes nicht durchdringen.

Charakteristisch für eine zwischen zwei Rangstufen liegende Zwischenstufe ist gerade, dass sie beurteilungsrechtlich weder der einen noch der anderen Notenstufe zuzuordnen ist. Andernfalls könnte für die Bewertung des Beamten gleich eine der fünf Rangstufen vergeben werden, ohne dass es eines Rückgriffs auf eine Zwischenstufe bedürfte. Schon aus diesem Grund verbietet es sich, eine Zwischenstufe ohne nähere Begründung einer bestimmten Rangstufe zuzuordnen. Zudem bleibt bei der vom Beklagten praktizierten pauschalen Zuweisung der Zwischenstufen unklar, warum manche Zwischenstufen grundsätzlich der niedrigeren, und andere Zwischenstufen grundsätzlich der höheren Rangstufe zugeordnet werden. Vor diesem Hintergrund hilft auch die vom Beklagten zitierte Ziff. 5.2 Abs. 6 BRL-St nicht weiter. Dort heißt es nur, Zwischenstufen seien zulässig und die bei einem Leistungsmerkmal zuerkannte Rangstufe könne in der Spalte "Bemerkungen" in knapper Form erläutert werden.

Der Berichterstatter hält Zwischenstufen dem Grunde nach für zulässig (vgl. zu Zwischenstufen innerhalb einer Gesamtnote BVerwG, Urt. v. 27.2.2003 - 2 C 16.02 -, juris Rn. 13). Sie sind in der Lage, die von einem Beamten oder einer Beamtin erbrachten Leistungen genauer zu beurteilen. Es mag nicht selten vorkommen, dass die erbrachten Leistungen nicht eindeutig einer Rangstufe zugeordnet werden können. Es verbietet sich jedoch, formelhaft und ohne nähere Begründung eine Zwischenstufe pauschal einer Rangstufe zuzuordnen, denn in diesem Fall gibt die dienstliche Beurteilung weder für die Dienstbehörde noch für den Beamten einen zuverlässigen Aufschluss über den Standort des einzelnen Beamten im Leistungswettbewerb untereinander (vgl. allerdings Nds. OVG, Beschl. v. 17.4.2015 - 5 ME 44/15 -, nicht veröffentlicht, wo ausgeführt wird: "Der Antragsteller ist bei den zehn zu bewertenden Leistungsmerkmalen neunmal mit der Rangstufe "C" - Zwischenstufe "C 1" - und einmal mit der Rangstufe "B" - Zwischenstufe "B 2" - bewertet worden [...]. Soweit er davon ausgeht,er sei überwiegend im Bereich "B" bewertet worden, trifft dies also nicht zu. Nach 5.3 Abs. 1 Satz 1 und 2 BRL-St ist die Gesamtbewertung der einzelnen Leistungsmerkmale unter Würdigung ihrer Gewichtung und des gesamten Leistungsbildes zu erstellen und in einer Rangstufe auszudrücken, wobei Zwischenstufen nicht zulässig sind (Nr. 5.3 Abs. 1 Satz 1 und 2 BRL-St). Berücksichtigt man weiter die Anlage zu den Beurteilungsrichtlinien, aus der sich ergibt, dass die Zwischenstufe "C 1" der Rangstufe "C" zuzuordnen ist, lässt sich bei einer neunmaligen Bewertung mit "C" und einer einmaligen Bewertung mit "B" eine (eindeutige) Tendenz zur höheren Rangstufe "B" nicht erkennen.").

Hinzu kommt, dass selbst die Beurteilungsrichtlinie des Beklagten davon auszugeht, dass Zwischenstufen gerade nicht einer Rangstufe zugeordnet werden können, sondern über eine Stellung sui generis verfügen (Ziff. 5.2 Abs. 6 Satz 3 BRL-St: "Ist ein Leistungsmerkmal einer der fünf Rangstufen (große Kästchen) nicht eindeutig zuzuordnen, sind Zwischenstufen (kleine Kästchen) zulässig.").

2. In Bezug auf das Gesamturteil fehlt eine ausreichend plausible Begründung. Dass eine solche erforderlich ist, ergibt sich aus Ziff. 5.4 Abs. 1 BRL-St, die für die Gesamtbewertung der Leistungsmerkmale vorsieht:

"Die Gesamtbewertung ist mit einer Begründung abzuschließen und ggf. um die Art und den Umfang der Berücksichtigung einer Minderung der Arbeits- und Verwendungsfähigkeit durch eine Schwerbehinderung zu ergänzen. Die Begründung soll auch in knapper und treffender Form ein abgerundetes Bild der für das Ergebnis der Beurteilung wesentlichen Merkmale vermitteln. Sie kann auch konstruktive Hinweise enthalten, wie die Beamtin oder der Beamte ihre oder seine Leistungen steigern könnte. Es ist darauf zu achten, dass diese Begründung zu den Einzelgrundlagen der Beurteilung nicht im Widerspruch steht."

Bei Beurteilungssystemen, die wie hier ein sog. Ankreuzverfahren für Einzelbewertungen vorsehen, bedarf es - wie bereits dargelegt - in aller Regel einer Begründung des Gesamturteils (BVerwG, Urt. v. 2.3.2017 - 2 C 21.16 -, juris Rn. 62 u. Urt. v. 17.9.2015 - 2 C 27.14 -, juris Rn. 30 ff.). Dies bedeutet nicht nur, dass sich das Gesamturteil nachvollziehbar und plausibel aus den Einzelbewertungen herleiten lassen muss. Es bedarf vielmehr auch einer textlichen Begründung. Das abschließende Gesamturteil ist durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen bestenauswahlbezogenen Gesichtspunkte zu bilden. Diese Gewichtung bedarf schon deshalb einer Begründung, weil nur so die Einhaltung gleicher Maßstäbe gewährleistet, das Gesamturteil nachvollzogen und einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden kann. Die Anforderungen an die Begründung für das Gesamturteil sind umso geringer, je einheitlicher das Leistungsbild bei den Einzelbewertungen ist. Gänzlich entbehrlich ist eine Begründung für das Gesamturteil jedoch nur dann, wenn im konkreten Fall eine andere Note nicht in Betracht kommt, weil sich die vergebene Note - vergleichbar einer Ermessensreduzierung auf Null - geradezu aufdrängt (BVerwG, Urteil vom 2.3.2017 - 2 C 21.16 -, juris Rn. 64).

Ausgehend hiervon war vorliegend eine Begründung des Gesamturteils nicht ausnahmsweise entbehrlich, weil sich - wie bereits ausgeführt worden ist - eine pauschale Zuordnung der als "C1" bezeichneten Zwischenstufe zur Rangstufe "C" verbietet und sich aus diesem Grund das gegenüber dem Kläger vergebene Gesamturteil "C" aus den Einzelleistungen nicht herleiten lässt. Soll eine mit einer Zwischenstufe bewertete Leistung des Beamten im Einzelfall einer der angrenzenden Rangstufen zugeordnet werden, ist dies individuell zu begründen (vgl. VG Hannover, Beschl. v. 6.2.2018 - 13 B 10917/17 -, juris Rn. 77). Die Einzelleistungen des Klägers wurden mit keinerlei Bemerkungen versehen. Die Formulierung unter Ziff. 4.4 der Beurteilung, dass der Kläger ein engagierter Dozent sei, der vielseitig einsetzbar sei, ist pauschal gehalten und stellt keine ausreichende Begründung des Gesamturteils dar. Der Beklagte hätte selbst im Falle der Rechtmäßigkeit der pauschalen Zuweisung einer Zwischenstufe zu einer Rangstufe das Gesamturteil näher darlegen müssen. Die von ihm praktizierte Zuweisung der zwischen den Rangstufen "B" und "C" liegenden Zwischenstufe zur Rangstufe "C" ergibt sich ausschließlich aus der oben abgebildeten Grafik, die im Intranet des Beklagten aufrufbar ist. Aus der streitgegenständlichen Beurteilung ist nicht ersichtlich, weshalb der Kläger mit "C" beurteilt wurde, da diese Rangstufe nicht ein einziges Mal bei den einzelnen Leistungsmerkmalen vergeben wurde. Dies hätte der Beklagte verbal ausführen müssen.

Auf die übrigen zwischen den Beteiligten streitigen Aspekte kommt es nicht an, sodass auf nähere Ausführungen hierzu verzichtet wird.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 709 Sätze 1 und 2 ZPO.

Gründe, die Berufung zuzulassen, bestehen nicht. Das Urteil beruht nicht ausschließlich auf der Rechtsfrage, ob eine Zwischenstufe pauschal einer Rangstufe zugeordnet werden kann. Die streitgegenständliche Beurteilung war auch deshalb aufzuheben, weil sie dem Begründungserfordernis nicht genügt und das Gesamturteil nicht plausibel ist.