Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen den Teilwiderruf der Bewilligung zur Entnahme von Grundwasser für ein Wasserwerk.

Die Klägerin ist mit einer Liefermenge von 100 Mio. m³ Trinkwasser pro Jahr der größte Wasserversorger Niedersachsens. Neben sechs Talsperren betreibt sie vier Grundwasserwerke, von denen eins das 1963 in Betrieb genommene Wasserwerk Ristedt im Kreisgebiet des Beklagten ist.

Der Beklagte erteilte der Klägerin zuletzt mit Bescheid vom 20.10.2010 die bis zum 31.12.2040 befristete wasserrechtliche Bewilligung zur Förderung von maximal 20 Mio m³ Grundwasser pro Jahr für das Wasserwerk Ristedt. Der ermittelte Jahresbedarf setzte sich zusammen aus einem bisherigen Bedarf von 16 Mio m³, einem Mehrbedarf aufgrund neuer Lieferverpflichtungen von 1,1 Mio m³, 1,7 Mio m³ Sicherheits- und 0,8 Mio m³ Trockenjahrzuschlag sowie einer Reserve von 0,4 Mio m³.

In den Jahren 2010 bis 2017 förderte die Klägerin durchschnittlich 16,05 Mio m³. Im Jahr 2017 förderte die Klägerin 16,16 Mio m³, im Jahr 2018 17,47 Mio m³, im Jahr 2019 17,00 Mio m³ und 2020 17,07 Mio m³. Mit Schreiben vom 26.10.2020 kündigte der Beklagte an, die Bewilligung auf Grundlage von § 18 Abs. 2 Nr. 1 WHG teilweise zu widerrufen und die Höchstfördermenge auf 17,5 Mio m³ zu begrenzen. Er verwies darauf, dass die bewilligten Entnahmemengen auch in den "Trockenjahren" 2017 und 2018 nicht ausgeschöpft worden seien und die zweckmäßige Verwendung des Grundwassers nicht durch nicht ausgeübte Nutzungsrechte blockiert werden dürfe. Die Klägerin trat dem mit Stellungnahme vom 26.11.2020 entgegen und verwies darauf, dass die Zuschläge und Reserve gerade dafür vorgesehen seien, nicht vollständig ausgeschöpft zu werden. Tatsächlich zeige die geringe Unterschreitung, dass die zugelassene Menge erforderlich sei, um auf schwankenden Bedarf zu reagieren.

Der Beklagte kündigte daraufhin an, die Bewilligung für eine Teilmenge von 0,4 Mio m³ zu widerrufen. Die jährliche Fördermenge von 19,6 Mio m³ ergebe sich aus dem Bedarf von 17,5 Mio m³ zzgl. eines Sicherheitszuschlags von 1,7 Mio m³ und einer Reserve von 0,4 Mio m³. Die Mindermenge von 400.000 m³ sei erheblich, weil sie die Schwelle der Nr. 13.3.2 Anlage 1 UVPG um ein Vielfaches überschreite und eine Fördermenge in dieser Höhe erhebliche Umweltauswirkungen haben könne. Die Mindermenge könne einer sinnvollen anderweitigen Nutzung zugeführt werden. Die Klägerin verwies darauf, dass eine Reservehaltung im Einklang mit dem Mengenbewirtschaftungserlass des Landes Niedersachsen stehe. Eine diesen Vorgaben entsprechende Bewirtschaftung könne nicht als erhebliche Unterschreitung der bewilligten Fördermenge i.S.v. § 18 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 WHG zu bewerten sein. Für die Beregnung lasse der Beklagte eine größere Reservehaltung zu, was im Hinblick auf die Bedeutung der Trinkwasserversorgung widersprüchlich sei.

Mit Bescheid vom 28.09.2021 widerrief der Beklagte den Bescheid vom 20.10.2010 teilweise und ordnete an, dass künftig nur noch 19,6 Mio m³ / Jahr gefördert werden dürften. Zur Begründung stellte er darauf ab, dass mit Fördermengen zwischen 17,0 bis 17,47 Mio m³ / Jahr in den Jahren 2018 bis 2020 zwischen 12,65 % und 15 % der bewilligten Fördermenge ungenutzt geblieben seien. Die ungenutzte Wassermenge könne entweder einem anderen sinnvollen Zweck zugeführt werden oder einen spürbaren Beitrag zur Schonung des Wasserhaushalts leisten. Schwankungen des Benutzungsumfanges seien zwar unvermeidbar, die Entnahmemengen der Klägerin hätten sich jedoch bislang zwischen 15,27 Mio m³ und 17,47 Mio m³ bewegt, sodass auch bei einer Höchstfördermenge von 19,6 Mio m³ hinreichend Puffer verbleibe. Die Mindernutzung sei auch nicht darauf zurückzuführen, dass der Trockenzuschlag nicht ausgeschöpft worden sei, weil es sich bei den Jahren 2018 und 2019 um Trockenjahre gehandelt habe, sodass davon auszugehen sei, dass von dem Zuschlag Gebrauch gemacht worden sei. Bei einer Mindernutzung von 400.000 m³ sei von einer Erheblichkeit auszugehen. Nr. 13.3.2 Anlage 1 UVPG sehe bei Neuvorhaben ab einer Fördermenge von 100.000 m³ die Verpflichtung vor, eine allgemeine Vorprüfung durchzuführen, weil ab dieser Schwelle erhebliche Umweltauswirkungen für den Wasserhaushalt denkbar seien; dieser Wert werde hier um das Vierfache überschritten. Die Menge reiche aus, um bei einem täglichen Verbrauch von 126 Litern eine ländliche Gemeinde mit bis zu 8.500 Einwohnern zu versorgen. Die Vorsorge für die Risiken des Klimawandels spreche im Rahmen des Ermessens dafür, Grundwasserreserven möglichst zu schonen und eine unnötige Bevorratung von Nutzungsrechten auch mit Blick auf bevorstehende Nutzungskonflikte zu unterbinden. Der niedersächsische Beitrag zu den Bewirtschaftungsplänen 2021 bis 2027 der Flussgebiete Elbe, Weser, Ems und Rhein (MNP) sehe Maßnahmen zur Reduzierung der Wasserentnahme für die öffentliche Wasserversorgung vor, um den guten Zustand des Gewässerkörpers zu erhalten; hierzu zähle die Anpassung der behördlichen Genehmigungen. Ein schutzwürdiges Interesse der Klägerin bestehe nicht, da sie die volle Fördermenge nie ausgeschöpft habe.

Die Klägerin hat gegen diese Entscheidung am 01.11.2021 Klage erhoben. Sie ist der Auffassung, dass eine erhebliche Unterschreitung i.S.v. § 18 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 WHG nicht vorliege. Die Rechtsprechung gehe davon aus, dass dies erst in einer Größenordnung von 50 % des bewilligten Umfangs der Fall sei. Vorliegend handele es sich demgegenüber um eine sachlich gerechtfertigte Bevorratung, um im Bereich der Trinkwasserversorgung auf Engpässe durch steigende Nachfrage reagieren zu können. Minderförderungen von 20 % bis 25 % lägen im normalen Schwankungsbereich der öffentlichen Trinkwasserversorgung und seien nachfragebedingt. Ohne eine Bevorratung von Förderrechten könne auf einen Anstieg der Nachfrage nicht reagiert und die öffentliche Versorgung mit Wasser nicht sichergestellt werden; dies zeige sich etwa an den Verträgen der unterschiedlichen Stadtwerke, welche sich (um 20 %) größere Vorhaltemenge vertraglich von der Klägerin zusichern lassen. Auch das Arbeitsblatt W 1003 (A), "Resilienz und Versorgungssicherheit in der öffentlichen Wasserversorgung" des Deutschen Vereins des Gas- und Wasserfachs e.V. (DVGW) von Juni 2022 gehe erst bei einem Abschöpfungsgrad der Jahreswasserentnahmerechte von unter 80 % von einer hohen Versorgungssicherheit aus. Über 90 % sei die Versorgungssicherheit gering. Die Beklagte verkenne, dass daher für eine insgesamt "hohe" Versorgungssicherheit erstrebenswert sei, auch den Durchschnitt der Ausschöpfungsgrade der unterschiedlichen Wasserentnahmerechte unter 80 % zu halten. Solange sich die Klägerin in dieser Größenordnung bewege, könne ihr keine "erhebliche" Unterschreitung i.S.v. § 18 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 WHG vorgeworfen werden.

Die Bewirtschaftung durch die Klägerin entspreche dem niedersächsischen Mengenbewirtschaftungserlass von 2015 (MBwE, Nds. MBl. 2015, 790). Dieser sehe unter Ziff. 3.1.1 MBwE eine Entnahmemenge i.H des Bedarfs, zzgl. eines zehnprozentigen Sicherheitszuschlages, eines fünfprozentigen Trockenjahreszuschlags sowie der Rohrnetzverluste von bis zu 6 % vor. Dies zeige, dass in der Trinkwasserversorgung größere Mengen zuzulassen seien als tatsächlich benötigt würden. Dass die Sicherheitszuschläge nicht ausgenutzt werden, bedeute nicht, dass sie entbehrlich seien. Ihnen liege auch nicht das Konzept einer ex post Betrachtung zugrunde, bei der rückblickend der Verbrauch eines Trockenjahres festgestellt und die Fördermenge laufend angepasst werden solle. Eine exakte Prognose sei vielmehr kaum möglich, weshalb der Erlassgeber mit den genannten Aufschlägen Pufferregelungen geschaffen habe. Ein fortlaufender Abgleich mit den tatsächlichen Fördermengen konterkariere diesen pragmatischen Ansatz, nehme der Klägerin die Planungssicherheit und setze einen Fehlanreiz zum Verbrauch von mehr Grundwasser. Der Beklagte habe zudem zu Unrecht unterstellt, dass in der Fördermenge von 17,5 Mio m³ der Trockenjahreszuschlag bereits enthalten sei. Weder sei belegt, dass es sich um ein Trockenjahr gehandelt habe noch sei der Rückschluss gerechtfertigt, dass die Klägerin in jedem Trockenjahr ihren Trockenjahreszuschlag vollständig ausgeschöpft haben müsse.

Die Heranziehung der Nr. 13.3.2 Anlage 1 UVPG sei fernliegend, es werde ein völlig anderer Sachverhalt geregelt. Der Wert indiziere keine erheblichen Umwelteinwirkungen, es gehe hier nur um eine Umweltverträglichkeitsvorprüfung. Eine Umweltverträglichkeitsprüfung sei demgegenüber erst ab einer Fördermenge von 25 Mio m³ / Jahr erforderlich. Im Übrigen müsse die Erheblichkeit i.S.v. § 18 Abs. 2 WHG relativ zur Fördermenge und nicht in absoluten Zahlen bestimmt werden. Auch die von dem Beklagten angeführten anderweitigen Nutzungsmöglichkeiten führten zu keinem Erkenntnisgewinn, weil sich letztlich für nahezu jede Fördermenge eine solche finden lasse.

Die Entscheidung sei auch ermessensfehlerhaft. Der Beklagte bleibe hinsichtlich der befürchteten, durch den Klimawandel bedingten Nutzungskonflikte im Abstrakten. Konkrete Konflikte seien nicht absehbar, auch zeichne sich keine bestimmte konkurrierende Nutzung ab, der Rechnung getragen werden müsse. Zudem sei der Grundwasserkörper in einem guten Zustand. Es müsse zumindest im Ansatz eine Prognose dazu vorliegen, welche Konflikte erwartet werden, andernfalls drohe der apodiktische Verweis auf die Folgen des Klimawandels jede Entscheidung zu rechtfertigen. Ein völlig im ungewissen liegender Nutzungskonflikt könne demgegenüber eine bereits erteilte Bewilligung nicht überflüssig machen. Zudem wögen nicht alle Nutzungsinteressen gleich schwer. Der Versorgung der Bevölkerung mit Trinkwasser komme eine besondere Bedeutung zu, die auch in § 50 Abs. 1 WHG als Aufgabe der Daseinsvorsorge festgeschrieben sei und andere Nutzungsinteressen überwiege. Der Beklagte verkenne, dass die widerrufene Teilmenge für die Sicherheit der Trinkwasserversorgung erforderlich sei und ihre Entscheidung diese gefährde. Sollte es zu Engpässen kommen, gäbe es ohne den Puffer keine andere Möglichkeit, den Wasserbedarf anderweitig zu decken. Die Verbundsysteme der Klägerin ließen es nicht zu, hierfür Wasser aus anderen Regionen zu nutzen. Selbst wenn, wäre die Klägerin gezwungen, Wasserentnahmerechte an anderen Gewässerkörpern auszuschöpfen und den andernorts für die Gewährleistung der Versorgungssicherheit vorgesehenen Puffer zu verbrauchen. Gerade die Risiken des Klimawandels würden es erfordern, Vorsorge für die potenziell steigende Nachfrage zu treffen. Der Verweis des Beklagten auf künftige Genehmigungsverfahren gehe am Zweck der Ziff. 3.1.1 MBwE vorbei, denn dieser ziele gerade darauf ab, die Wiederholung kosten- und zeitintensiver wasserrechtlicher Genehmigungsverfahren entbehrlich zu machen. Auch der Verweis auf das MNP gehe fehl, da die dort beabsichtigte Verbesserung des mengenmäßigen Zustandes durch Maßnahmen zur Verringerung der Wasserentnahme für die öffentliche Wasserversorgung mit dem Verbesserungsgebot in § 47 Abs. 1 Nr. 3 WHG korrespondiere, welches aber nur für Gewässerkörper gelte, die nicht in einem guten Zustand seien. Der betroffene Grundwasserkörper sei jedoch in einem guten Zustand und halte auch für Dürrejahre eine ausreichende Dargebotsreserve bereit.

Die Klägerin beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Er verteidigt seine Entscheidung. Das Merkmal der erheblichen Unterschreitung müsse einzelfallbezogen geprüft werden. Der Regelungszweck des § 18 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 WHG bestehe darin, eine nutzlose Bindung von Wasserressourcen durch nicht ausgeschöpfte Nutzungsrechte zu vermeiden und diese wieder für die Allgemeinheit zugänglich zu machen. Auch in § 6 Abs. 1 Nr. 4 und 5 WHG seien hiermit kongruente, übergeordnete Ziele formuliert, welche die Bewirtschaftung des Wasserhaushalts an der Vorbeugung der Folgen des Klimawandels und der Erhaltung und Schaffung bestehender oder künftiger Nutzungsmöglichkeiten ausrichte. Vor diesem Hintergrund sei die Menge von 400.000 m³ erheblich, denn es handele sich um eine Menge, die sinnvollerweise anderweitig genutzt werden könne. Ob eine konkrete anderweitige Nutzungsabsicht bestehe, sei für diese Voraussetzung irrelevant; es genüge das Potenzial. Die Heranziehung der Werte der Anlage 1 UVPG sei lediglich ergänzend erfolgt.

Normale Schwankungen des Benutzungsumfangs und die Nichtinanspruchnahme von Reservekapazitäten seien zwar nicht als erhebliche Unterschreitung anzusehen. Dem sei hier jedoch Rechnung getragen, denn die Fördermenge der Klägerin habe in den Jahren 2010 bis 2020 zwischen 15,27 Mio m³ und 17,47 Mio m³ gelegen. Hierin liege die Bandbreite der normalen Schwankungen und der Beklagte habe dem Rechnung getragen, indem der Entscheidung der Höchstwert zugrunde gelegt worden sei. Zudem sei davon auszugehen, dass in den Jahren 2018 und 2019 der Trockenjahrzuschlag von 0,8 Mio m³ in Anspruch genommen worden sei. Dies ergebe sich aus dem Grundwasserbericht des NLWKN. Nach Addition des im Bescheid vorgesehenen Sicherheitszuschlages von 1,7 Mio m³ sowie der Reserve von 0,4 Mio m³ ergebe sich eine Fördermenge von 19,6 Mio m³, womit 400.000 m³ Wasser ungenutzt blieben und die ursprüngliche Prognose berichtigungsbedarf aufweise. Dies stehe auch im Einklang mit dem MBwE, welches keinen Anspruch auf die dort benannten Fördermengen vermittele, sondern lediglich Obergrenzen festlege. Auch im Jahr 2020, welches kein Trockenjahr gewesen sei, habe die Klägerin nur 17,07 Mio m³ entnommen. Aus der zitierten Rechtsprechung ergebe sich für den hiesigen Fall nichts, da die Entscheidungen den Umkehrschluss darauf, wann eine erhebliche Unterschreitung nicht vorliege, nicht zuließen.

Der Beklagte habe die Sicherheit der Trinkwasserversorgung hinreichend gewürdigt. Diese stehe nicht in Frage, denn die Klägerin habe in den vergangenen 12 Jahren in keinem Jahr die Fördermenge von 17,5 Mio m³ überschritten; der demnach verbleibende Puffer von 2 Mio m³ sei ausreichend. Das angeführte DVGW-Arbeitsblatt W 1003 (A) nehme für die Beurteilung der Versorgungssicherheit eine Gesamtschau aller Wasserentnahmerechte vor und nicht eines einzelnen. Auch die Klägerin habe hier notfalls die Möglichkeit, über die Wassertransportleitung Söse Nord II und eine erhöhte Förderung in einem anderen Wasserwerk (Liebenau, Schneeren) Engpässe zu überbrücken. Außerdem handele es sich laut der vorangestellten Erörterung um einen vereinfachten Ansatz und keine abschließende Bewertung. Demgegenüber müsse der Beklagte Grundwasserreserven für künftige Trockenphasen und Dürren vorhalten, was sich auch aus § 6 Abs. 1 Nr. 5 WHG ergebe. Angesichts knapper werdender Grundwasserreserven sei es erforderlich, die Entnahmerechte strikter am tatsächlichen Bedarf auszurichten und eine Bevorratung zu unterbinden. Dies entspreche der wasserhaushaltsrechtlichen Vorgabe, den guten Zustand von Gewässerkörpern zu erhalten. Eine konkret beabsichtigte anderweitige Nutzung oder ein bestimmter bevorstehender Nutzungskonflikt seien für die Ermessensentscheidung nicht Voraussetzung. Dass diese sich häufen würden, sei bereits jetzt sichtbar; der Beklagte habe etwa am 25.08.22 eine Allgemeinverfügung zur zeitlichen Beschränkung der Beregnung im Kreisgebiet erlassen.

Im Rahmen der mündlichen Verhandlung ergänzte der Beklagte sein Vorbringen dahingehend, dass auch für das Jahr 2020, welches unstreitig kein Trockenjahr gewesen sei, von einer erheblichen Unterschreitung im Sinne der Vorschrift auszugehen sei. Die Klägerin habe in diesem Jahr 17,07 Mio m³ Wasser gefördert und die bewilligte Fördermenge somit um beinahe 3 Mio m³ unterschritten. Die Klägerin könne sich nicht auf die im Bescheid bewilligten Reserven und Zuschläge berufen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.