I.

Der Antragsteller erstrebt die Feststellung, daß sein Mitbestimmungsrecht bei der "Umsetzung" des Polizeiobermeisters ... verletzt worden ist.

Durch Schreiben vom 16. Januar 1987 teilte das Grenzschutzkommando Nord dem Antragsteller mit, daß beabsichtigt sei, neben drei anderen Beamten den bei der Grenzschutzabteilung ... in ... tätigen Polizeiobermeister ... für die Zeit vom 16. Februar bis zum 5. Juni 1987 als zusätzlichen Ausbilder für einen Gruppenführerlehrgang zur Grenzschutzabteilung ... in ... umzusetzen. Nachdem der Beamte durch Schreiben vom selben Tage auf die weite Entfernung zwischen D. und U. sowie darauf hingewiesen hatte, daß er verheiratet sei und zwei schulpflichtige Kinder habe, daß seine Frau halbtags berufstätig sei und daß er im übrigen auch für seine 72 und 66 Jahre alten Eltern in seinem Haus sorgen müsse, stimmte der Antragsteller durch Schreiben vom 27. Januar 1987 der beabsichtigten Maßnahme nicht zu. Zur Begründung nahm er die Ausführungen des betroffenen Beamten auf und bat zu prüfen, ob für die Verwendung als Ausbilder in U. nicht ein anderer Polizeivollzugsbeamter der Grenzschutzabteilung ... zur Verfügung stehe. Vorher hatte der Beteiligte zu 2) mit Schreiben vom 21. Januar 1987 dem Antragsteller mitgeteilt, daß er der beabsichtigten Maßnahme nicht zustimme, und zur Begründung ausgeführt, daß bei der Gestellung von zusätzlichen Ausbildern für den Gruppenführerlehrgang in U. die nähergelegenen Grenzschutzabteilungen Berücksichtigung finden sollten, da Polizeivollzugsbeamte aus diesen Abteilungen die Möglichkeit hätten, nach Dienstschluß zu ihren Familien zu fahren.

Der Beteiligte zu 3) nahm durch Schreiben vom 29. Januar 1987 gegenüber dem Beteiligten zu 1) zu der beabsichtigten Maßnahme dahingehend Stellung, daß aus der Sicht der Abteilung der betroffene Beamte keine zwingenden Gründe vorgetragen habe, die einer Abordnung als Ausbilder nach U. entgegenständen; fachlich sei der Beamte für diese Funktion qualifiziert. Daraufhin teilte der Beteiligte zu 1) dem Antragsteller durch Schreiben vom 3. Februar 1987 mit, daß eine Benachteiligung des Beamten im Sinne des § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG nicht zu erkennen sei. Nur in den Fällen, in denen die Nichtberücksichtigung persönlicher Umstände des Beamten zu einer für diesen nicht mehr tragbaren und damit unzumutbaren Härte führen würde, könne eine andere Entscheidung vertretbar und geboten sein. Die von dem Beamten der Stufenvertretung vorgetragenen Gründe rechtfertigten keine andere Entscheidung, da der befristete Einsatz des Beamten als Fachlehrer an einem anderen Standort des Grenzschutzkommandos Nord für diesen zumutbar sei. Es könne daher unerörtert bleiben, aus welchen Gründen das Kommando nicht auf einen anderen Beamten für einen Einsatz als Fachlehrer zurückgegriffen habe. Wenn der Beamte sich gegenüber der Stufenvertretung auf seinen Familienstand und die weite Entfernung von seinem Heimatort D. zum neuen Dienstort U. berufe, so sei das zwar wahr, aber ohne Einfluß auf die hier zu treffende Entscheidung. Gegenüber dem Vorbringen des Beamten stehe unabweisbar das dienstliche Interesse und auch die Pflicht des Kommandos, gerade jungen Polizeivollzugsbeamten in der Ausbildung zum Gruppenführer das für den späteren Einsatz in dieser Führungsfunktion unbedingt erforderliche Fach- und Erfahrungswissen zu vermitteln.

Der Antragsteller hat daraufhin am 17. März 1987 das Verwaltungsgericht angerufen und geltend gemacht: Seine Zustimmung gelte nicht als erteilt, weil er sie hier nicht rechtsmißbräuchlich verweigert habe. Er habe seine Ablehnung konkret auf den Verweigerungsgrund des § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG bezogen.

Der Antragsteller hat beantragt,

festzustellen, daß seine Zustimmung zu der gegenüber dem Polizeiobermeister ... getroffenen Anordnung für die Zeit vom 16. Februar bis zum 5. Juni 1987 nicht als erteilt gilt.

Der Beteiligte zu 1) hat beantragt,

den Antrag abzulehnen,

und geltend gemacht: Das Zustimmungserfordernis des § 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG sei hier nicht gegeben. Unstreitig sei bei einer kurzfristigen, bis zu drei Monaten andauernden Umsetzung eine Zustimmung des Personalrats nicht erforderlich. Dies ergebe sich schon daraus, daß die Umsetzung gegenüber der Abordnung als weniger einschneidende Maßnahme anzusehen sei und gemäß § 76 Abs. 1 Nr. 5 BPersVG die Mitbestimmungspflicht des Personalrats erst bei länger als drei Monate dauernden Abordnungen eintrete. Eine Mitbestimmungspflicht der Personalvertretung könne nach § 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG aber auch dann nicht begründet werden, wenn es sich um eine den Zeitraum von drei Monaten überschreitende Umsetzung handele, solange diese kurzfristiger Art und nicht auf Dauer angelegt sei. Hilfsweise sei darauf hinzuweisen, daß die Zustimmungsverweigerung des Antragstellers auch unbeachtlich sei, weil die Gründe offensichtlich vorgeschoben seien. Die vom Antragsteller verlangte Auswahl eines anderen Ausbilders würde notwendig zur Benachteiligung eines anderen Beamten führen. Das ergebe sich daraus, daß die Ausbilder für die Gruppenführerlehrgänge mindestens die Qualifikation zum stellvertretenden Zugführer besitzen und selbst bereits über die erforderliche taktische Ausbildung und Einsatzerfahrung für ihre Verwendung als Ausbilder verfügen müßten. Der Kreis dieser Beamten sei zahlenmäßig begrenzt, so daß der Beteiligte unter Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes und zur Vermeidung persönlicher Härten bestrebt sein müsse, vorrangig auf die Beamten zurückzugreifen, die bisher nicht als Ausbilder bzw. Fachlehrer bei der Grenzschutzausbildungsabteilung ... verwendet worden seien. Das dienstliche Bedürfnis für die vorübergehende Umsetzung des Polizeiobermeister Dörger ergebe sich aus dem akuten Personalmangel bei der Grenzschutzausbildungsabteilung .... Demgegenüber sei nicht ersichtlich, daß die zeitlich befristete Umsetzung für den verheirateten Beamten eine besondere Härte bedeute und der Beamte durch die angeordnete Maßnahme ohne dienstliche Notwendigkeit benachteiligt werde.

Die Beteiligten zu 2) und 3) haben ihre Ausführungen in den Stellungnahmen vom 21. und 29. Januar 1987 wiederholt und keine Anträge gestellt.

Mit Beschluß vom 22. Februar 1988 hat das Verwaltungsgericht dem Antrag des Antragstellers stattgegeben, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Es handele sich hier um eine vom Beteiligten getroffene mitbestimmungspflichtige Maßnahme im Sinne des § 76 Abs. 1 Nr. 4 oder 5 BPersVG. Dabei könne offenbleiben, ob die Anordnung des Beteiligten gegenüber dem Polizeiobermeister ..., für den Zeitraum vom 16. Februar bis zum 5. Juni 1987 Ausbildungsaufgaben bei dem Gruppenführerlehrgang in U. wahrzunehmen, als Umsetzung oder Abordnung im personalvertretungsrechtlichen Sinne anzusehen sei. Als Umsetzung mit einem Wechsel des Dienstortes bedürfe sie nach den §§ 69 Abs. 1 und 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG ohne Rücksicht auf die zeitliche Dauer der Zustimmung des Antragstellers; als Abordnung wäre sie nach den §§ 69 Abs. 1 und 76 Abs. 1 Nr. 5 BPersVG mitbestimmungspflichtig, da sie die Dauer von drei Monaten überschreite. Der Antragsteller habe durch sein Schreiben vom 27. Januar 1987 auch seine Zustimmung rechtzeitig aus beachtlichen Gründen verweigert. Er habe sich offensichtlich auf § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG berufen. Die vorgetragenen Gründe seien auch nicht so allgemeiner Art, daß sie auf nahezu jeden der für den Gruppenführerlehrgang in Betracht kommenden Ausbilder zuträfen. Es möge sein, daß alle diese Umstände nicht zwingend dazu führten, für den Polizeiobermeister ... eine besondere Situation anzunehmen, die einen Ausnahmefall darstellte oder ihm nahekam. Andererseits wäre es vorstellbar gewesen, daß einem anderen Beamten, der in geringerer Entfernung vom Lehrgangsort U. wohnte, in seiner konkreten persönlichen Situation die Wahrnehmung der Ausbildungsaufgaben bei dem Lehrgang vom 16. Februar bis zum 5. Juni 1987 eher hätte zugemutet werden können. Zwar stehe dem Beteiligten zu 1) ein weites Auswahlermessen zu, und jeder hinreichend qualifizierte Beamte müsse damit rechnen, für Ausbildungsaufgaben an einem anderen Dienstort herangezogen zu werden. Dennoch müsse der jeweilige Personalrat in die Lage versetzt werden, im Mitbestimmungsverfahren dazu eine verbindliche Erklärung abzugeben, ob ein bestimmter Beamter durch eine diesbezügliche Anordnung mehr als andere benachteiligt werde.

Gegen den ihm am 11. März 1988 zugestellten Beschluß richtet sich die am 7. April 1988 eingelegte und zugleich begründete Beschwerde des Beteiligten, mit der er sein erstinstanzliches Vorbringen vertieft, daß die Maßnahme nicht mitbestimmungspflichtig gewesen sei. Eine Abordnung liege nicht vor, weil POM ... keiner anderen Dienststelle zugeordnet worden sei. Eine "Umsetzung" i.S. des § 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG liege deshalb nicht vor, weil es sich nicht um eine auf Dauer angelegte Maßnahme gehandelt habe.

Der Beteiligte beantragt,

den angefochtenen Beschluß zu ändern und den Antrag des Antragstellers abzulehnen

sowie

festzustellen, daß die Anordnung des Grenzschutzkommandos ..., POM D. vom 9. Februar bis 5. Juni 1987 unter Beibehaltung der bisherigen Planstelle von der GSA ... zur GSA ... umzusetzen, der Zustimmung des Bezirkspersonalrats nicht bedurfte.

Der Antragsteller beantragt,

die Beschwerde sowie den Gegenantrag des Beteiligten zurückzuweisen.

Er verteidigt den angefochtenen Beschluß und vertieft sein Vorbringen, daß eine Abordnung vorliege, weil für den Beamten ein Wechsel von der Dienststelle GSA ... in D. zur Dienststelle GSA ... in U. erfolgt sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der vom Beteiligten vorgelegten Verwaltungsvorgänge, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, Bezug genommen.

II.

1. Die Beschwerde ist ebenso zulässig wie der Gegenantrag. Zwar handelt es sich bei diesem um eine Antragsänderung im Beschwerdeverfahren. Sie ist aber sachdienlich. Denn die Frage, ob die streitige Personalmaßnahme überhaupt der Mitbestimmung unterlag, ist ohnehin von Amts wegen zu prüfen. Sie ist eine Vorfrage für die vom Antragsteller erstrebte Feststellung, daß seine Zustimmung nicht als erteilt galt, und war auch schon in der ersten Instanz streitig; im Hinblick darauf, daß diese Rechtsfrage im Laufe des Verfahrens immer stärker in den Vordergrund getreten ist, erscheint es sachdienlich, sie auch zum Gegenstand eines selbständigen Antrages zu machen.

2. Die Beschwerde und der Gegenantrag sind aber in der Sache nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag des Antragstellers zu Recht stattgegeben.

a) Die gegenüber dem POM Dörger getroffene Anordnung des Beteiligten zu 1) unterlag der Mitbestimmung des Antragstellers. Sie war keine Einsatzregelung i.S. des § 85 Abs. 1 Nr. 6 a) BPersVG, bei der das Beteiligungsrecht ausgeschlossen wäre. Davon ist der Beteiligte zu 1) bei der Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens und in der Antragserwiderung zunächst auch selbst ausgegangen. Seine im Laufe des erstinstanzlichen Verfahrens dahin geänderte Rechtsauffassung, die Maßnahme sei nicht mitbestimmungspflichtig gewesen, trifft nicht zu.

Allerdings ist der Mitbestimmungstatbestand der Umsetzung (§ 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG) nicht gegeben. Denn einmal ist nur eine auf Dauer angelegte Umsetzung mitbestimmungspflichtig (Fischer/Goeres, GKÖD, Bd. V § 76 RN 23; Lorenzen/Haas/Schmidt, BPersVG, 4. Aufl., § 76 RN 57; Grabendorff/Windscheid/Ilbertz/Widmaier, BPersVG, 6. Aufl., § 75 RN 23). Daran fehlte es hier, weil die Maßnahme von vornherein nur vorübergehend auf die Dauer des Lehrgangs bezogen für dreieinhalb Monate wirksam werden sollte. Eine Umsetzung lag aber vor allem deshalb nicht vor, weil diese die Zuweisung eines anderen Arbeitsgebietes innerhalb derselben Dienststelle bedeutet. Hier war der vorübergehende Einsatz des POM D. bei der GSA 2 in U. jedoch mit einem Wechsel der Dienststelle verbunden, so daß sich die Maßnahme trotz ihrer anderen Bezeichnung der Sache nach personalvertretungsrechtlich als Abordnung für eine Dauer von mehr als drei Monaten i.S. des § 76 Abs. 1 Nr. 5 BPersVG darstellte.

Dem läßt sich nicht entgegenhalten, der Beamte sei nur innerhalb der Mittelbehörde Grenzschutzkommando ... umgesetzt worden. Zwar zählt § 43 Abs. 1 BGSG die Bundesgrenzschutzbehörden abschließend auf mit der Folge, daß dort nicht genannte Organisationseinheiten wie z.B. die Grenzschutzabteilungen keine organisationsrechtliche Selbständigkeit besitzen und im eigenen Namen keine Rechtshandlungen mit Außenwirkung vornehmen können; die einzelnen Amtswalter nehmen Verwaltungstätigkeiten nur im Namen und mit Wirkung für die BGS-Behörde wahr, der sie unterstehen (Fischer/Hitz/Walter, BGSG, § 43 RN 5; Einwag/Schoen, BGSG, § 43 RN 4 f). Insbesondere den Grenzschutzabteilungen fehlt danach die organisationsrechtliche Selbständigkeit in diesem Sinne. Darauf kommt es für die Frage, ob hier eine Abordnung vorliegt, aber nicht entscheidend an. Schon für die dienstrechtliche Einordnung einer Personalmaßnahme ist es unerheblich, ob die Dienststelle, bei welcher der Beamte bisher tätig war, oder die Dienststelle, der er künftig zugewiesen wird, ausdrücklich die Bezeichnung "Behörde" trägt (OVG Lüneburg, Beschl. v. 26. 1. 1989 - 5 OVG B 82/88 -); das Gesetz spricht in § 27 BBG selbst lediglich von der anderen "Dienststelle". Hinzu kommt, daß im verwaltungsverfahrensrechtlichen Sinne auch die Grenzschutzabteilungen Behörden sind. Angehörige dieser Organisationseinheiten können Verwaltungsakte erlassen und handeln eigenverantwortlich im Rahmen der übertragenen Aufgaben; lediglich im Außenverhältnis wird die Maßnahme dieser ausführenden Organe aufgrund der Spezialregelung des § 43 BGSG der Behörde zugerechnet, der sie danach zuzuordnen sind (Fischer/Hitz/Walter aaO RN 7). Erst recht ist der Begriff der Abordnung im personalvertretungsrechtlichen Sinne weiter zu fassen. Das gilt nach ständiger Rechtsprechung nicht nur für die Wahlberechtigung gemäß § 13 Abs. 2 BPersVG(BVerwG, Beschl. v. 2. 9. 1983 - P 29.83 -, PersV 1985, 164); auch für die Abgrenzung des Mitbestimmungstatbestandes der Abordnung genügt es, daß ein Wechsel zu einer anderen Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinne des § 6 BPersVG erfolgt (Fischer/Goeres aaO RN 25). Ein solcher Wechsel lag hier bei dem vorübergehenden Einsatz des POM ... im Bereich der GSA 2 in Uelzen aber vor. Denn das BPersVG geht in § 85 Abs. 1 Ziff. 1 selbst davon aus, daß auch die Grenzschutzabteilungen nachgeordnete "Dienststellen" der Bundesgrenzschutzbehörden sind und eigene Personalvertretungen wählen. Während den Grenzschutzstellen, die einem Grenzschutzamt unterstehen, auch personalvertretungsrechtlich eine eigene Dienststellenqualität nicht zukommt, werden deshalb auch im Schrifttum die als Außenstellen der Grenzschutzkommandos eingerichteten Grenzschutzabteilungen als Dienststellen i.S. von § 6 BPersVG angesehen (Lorenzen/Haas/Schmitt aaO, § 85 RN 20; Fischer/Goeres aaO, § 85 RN 9; Altvater/Bacher/Sobottig/Schneider/Thiel, BPersVG, 2. Aufl., § 85 RN 4). Eine andere Beurteilung läßt sich auch nicht aus § 6 Abs. 2 BPersVG herleiten, auf den sich der Beteiligte zu 1) in der mündlichen Verhandlung berufen hat. Diese Vorschrift ist vor allem für die Betriebsverwaltungen von Bedeutung und regelt allein die Frage, inwieweit die einer Mittelbehörde nachgeordnete Dienststelle (Unterbehörde) mit den ihr wiederum weiter nachgeordneten Verwaltungsstellen bzw. Betrieben personalvertretungsrechtlich eine Einheit bildet; für die im vorliegenden Fall zu beantwortende Frage, ob die der Mittelbehörde Grenzschutzkommando nachgeordnete Grenzschutzabteilung personalvertretungsrechtlich eine eigene Dienststelle ist, gibt § 6 Abs. 2 BPersVG nichts her.

2. Zu der danach als Abordnung zu qualifizierenden Maßnahme gegenüber dem POM ... galt die Zustimmung des Antragstellers nicht als erteilt. Der Antragsteller hatte seine Zustimmung vielmehr gemäß § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG mit beachtlichen Gründen verweigert, über die der Beteiligte zu 1) sich nicht einfach hinwegsetzen durfte. Dazu wird auf die zutreffenden Ausführungen des angefochtenen Beschlusses verwiesen, gegen die der Beteiligte zu 1) insoweit im Beschwerdeverfahren auch keine Einwendungen erhoben hat.

Die Beschwerde war danach zurückzuweisen.

Die Rechtsbeschwerde war nicht zuzulassen, weil die gesetzlichen Voraussetzungen dafür nicht gegeben sind.

Dr. Dembowski

Bockelmann

Bretthorst

Dr. Esser

Gaffke