I.

Der Kläger ist Eigentümer des mit einem Einfamilienhaus bebauten Grundstückes ... 14 im Ortsteil ... der Beklagten. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplanes Nr. 1 "..." der Beklagten. Dieser setzt den betroffenen Bereich als allgemeines Wohngebiet fest. Die Beigeladenen zu 1) sind Eigentümer des gegenüber auf der westlichen Straßenseite liegenden Grundstückes ... 9; den Beigeladenen zu 2) gehört das südlich angrenzende Grundstück ... 9 a. Beide Grundstücke sind mit Einfamilienhäusern sowie je mit einer Garage bebaut; sie liegen nicht im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes; die Grundstücke westlich der ... sind mit Wohnhäusern bebaut. Nach verschiedentlichen Eingaben bei der Beklagten und anderen Behörden wandte sich der Kläger mit Schreiben vom 2. Mai 1983 an de Beklagte und bat um bauaufsichtliches Einschreiten gegen die Beigeladenen zu 1), da auf ihrem Grundstück seit 1981 nebenberuflich ein Gebrauchtwagenhandel betrieben werde. Durch die von den Beigeladenen zu 1) ausgeübte Tätigkeit entstehe in dem allgemeinen Wohngebiet eine erhebliche Unruhe, die für die Anwohner eine starke Belästigung bedeute. Das Vorbringen belegte der Kläger mit der Vorlage von Lichtbildern. Mit Schreiben vom 18. Mai 1983 teilte die Beklagte dem Kläger mit, daß sie bei ihren Ermittlungen eine gewerbliche Tätigkeit des Beigeladenen zu 1) nicht habe feststellen können und verwies den Kläger auf den Zivilrechtsweg. Eine Fachaufsichtsbeschwerde des Klägers bei der Bezirksregierung Hannover blieb ohne Erfolg.

Im September 1984 erhob der Kläger gegen den Beigeladenen ... vor dem Amtsgericht ... Klage auf Unterlassung des Gebrauchtwagenhandels. Aufgrund eines in einem Strafverfahren zwischen dem Kläger und den Beigeladenen zu 1) getroffenen Vergleichs nahm der Kläger die Berufung gegen eine erstinstanzliche Entscheidung des Amtsgerichts ... über die Unterlassungsklage zurück.

Mit Schreiben vom 27. Mai 1985 wandte sich der Kläger erneut an die Beklagte und trug vor, der Beigeladene zu 1) würde nunmehr auch auf dem Grundstück der Beigeladenen zu 3) illegal Fahrzeuge einstellen und bat um bauaufsichtliches Einschreiten.

Am 3. Juni 1985 hat der Kläger Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen: Die Beigeladenen zu 1) seien seit 1981 ständig als Verkäufer und Vermittler für ein Autohaus tätig. Die Fahrzeuge würden auf ihr Grundstück überführt und von dort weiterverkauft. Nachdem das südliche Nachbargrundstück durch die Beigeladenen zu 2) bebaut worden sei, seien die Fahrzeuge in der Zeit vom Herbst 1984 bis Anfang 1986 teilweise auch dort abgestellt, gereinigt und instand gesetzt worden. Seit 1986 würden bis zu fünf Fremdfahrzeuge von dem Beigeladenen zu 1) eingestellt, gefahren, teilweise ausgebessert und später von fremden Personen abgeholt. Durch den ständigen Zu- und Abgangsverkehr und durch Probefahrten mit Kaufinteressenten, überwiegend in den Abendstunden und an Wochenenden, sowie durch die Instandsetzungs- und Reparaturarbeiten entstehe erheblicher Lärm, der sich auf sein Grundstück nachhaltig auswirke. Diese Aktivitäten seien mit dem Charakter eines allgemeinen Wohngebietes nicht zu vereinbaren und damit baurechtswidrig. Es sei ermessensfehlerhaft, wenn die Beklagte nicht gegen diese Zustände einschreite.

Der Kläger hat beantragt,

die Beklagte zu verpflichten, den Beigeladenen zu 1) zu untersagen, ihr Grundstück ..., Ortsteil ..., ... 9, zu gewerblichen Zwecken eines Gebrauchtwagenhandels mit Kfz.-Reparaturarbeiten zu nutzen, den Beigeladenen zu 2) zu untersagen, ihr Grundstück ..., Ortsteil ..., ... 9 a, für gewerbliche Zwecke dieser Art zur Verfügung zu stellen, ferner der Beigeladenen zu 3) zu untersagen, ihr unbebautes Grundstück, Flurstück ... der Flur ... als Park- und Einstellplatz für die Beigeladenen zu 1) und 2) zur Verfügung zu stellen, soweit nicht ein Einstellplatz genehmigt ist,

hilfsweise,

die Beklagte zu verpflichten, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat erwidert: Eine gewerbliche Nutzung auf den Grundstücken der Beigeladenen sei bei wiederholten Überprüfungen nicht festgestellt worden, so daß die Notwendigkeit eines bauordnungsbehördlichen Einschreitens gegen die Beigeladenen nicht gegeben sei.

Die Beigeladenen zu 1) haben beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie räumten zwar ein, in der Zeit von 1981 bis Mitte 1985 in vermehrtem Umfang Fahrzeuge eines Autohauses verkauft und vermittelt zu haben. Diese Fahrzeuge hätten sie auf ihrem Grundstück abgestellt, vereinzelt auch auf dem Nachbargrundstück, um sie an Kunden zu verkaufen oder auszuliefern. Seit Mitte 1985 übten sie jedoch keine Tätigkeit mehr aus, die als gewerblicher Gebrauchtwagenhandel zu bewerten sei.

Die Beigeladenen zu 2) haben beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie haben vorgetragen: Sie gestatteten den Beigeladenen zu 1) gelegentlich, Fahrzeuge von Besuchern auf ihren Grundstücken abzustellen. Es seien aber keine Fahrzeuge, die zum Verkauf bestimmt seien. Sie hätten auch niemals solche Fahrzeuge repariert. Bei Reparaturen von Kraftfahrzeugen habe es sich jeweils um Fahrzeuge von Freunden oder Verwandten gehandelt.

Die Beigeladene zu 3) hat ebenfalls beantragt,

die Klage abzuweisen.

Das Verwaltungsgericht hat den Hauptantrag des Klägers abgewiesen und dem Hilfsantrag stattgegeben. Der Kläger habe einen Anspruch darauf, daß die Beklagte über seine Anträge, gegen die Beigeladenen zu 1) und 2) baubehördlich einzuschreiten, ermessensfehlerfrei entscheidet. Denn die Beigeladenen nutzten ihre Grundstücke zumindest bis Mitte 1985 formell und materiell baurechtswidrig zu gewerblichen Zwecken. Das der Beklagten eingeräumte Ermessen, gegen die bauordnungswidrige Nutzung auf den Grundstücken der Beigeladenen zu 1) und 2) einzuschreiten, habe sich allerdings nicht auf Null reduziert und damit zu einer Handlungspflicht verdichtet, weil die von der gewerblichen Tätigkeit auf dem Grundstück der Beigeladenen zu 1) ausgehenden Lärmimmissionen keine solche Intensität erreicht hätten, daß jede andere Entscheidung als die zum Einschreiten rechtswidrig gewesen wäre. Es verbleibe daher bei einem Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung. Die Klage wegen der Beigeladene zu 3) hat das Verwaltungsgericht mit dem Haupt- und Hilfsantrag abgewiesen.

Gegen das ihnen am 19. März 1987 zugestellte Urteil richtet sich die Berufung der Beigeladenen zu 1) und 2). Mit ihr machen sie geltend: Die Klage sei unzulässig. Das nachbarliche Verhältnis sei durch den Vergleich vor dem Amtsgericht geregelt. Wenn der Kläger nunmehr den Verwaltungsrechtsweg beschreite, müsse ihm die Einrede der unzulässigen Rechtsausübung entgegengehalten werden. Die Klage sei auch unbegründet. Sie würden keinen Gebrauchtwagenhandel betreiben. Das Verwaltungsgericht habe seine Beweiswürdigung maßgeblich auf die vom Kläger vorgelegten Lichtbilder gestützt. Die gezogenen Schlüsse seien unzutreffend. Seit Mitte 1985 würden sie keine Tätigkeit mehr entfalten, die auch nur annähernd als Gebrauchtwagenhandel bezeichnet werden könnte. Die Lichtbilder aus der Zeit vom April 1985 bis November 1986 würden 43 Fahrzeuge zeigen, die ausschließlich ihnen, ihren Familienangehörigen, Freunden oder Besucher gehörten bzw. auf Grundstücken abgestellt seien, die ihnen nicht gehörten und auf deren Nutzung sie keinen Einfluß hätten. Im übrigen fehle es an jeglichem Beweismaterial für eine gewerbliche Tätigkeit im Jahre 1987 und später. Seit der mündlichen Verhandlung vom 18. Februar 1987 habe keinerlei gewerbliche Tätigkeit auf dem Grundstück stattgefunden. Das erstinstanzliche Urteil sei daher aufzuheben.

Die Beigeladenen zu 1) und 2) beantragen,

unter Änderung des angefochtenen Urteils die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er erwidert: Das Verwaltungsgericht sei zutreffend davon ausgegangen, daß die Beklagte noch im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vom 18. Februar 1987 verpflichtet gewesen sei, gegen den Beigeladenen einzuschreiten. Seit Mitte Mai 1987 würden wieder verschiedene Fahrzeuge auf dem Grundstück der Beigeladenen zu sehen sein. Die Beigeladenen hätten lediglich die Geschäftsmethode gewechselt. Es würden nunmehr nur noch zugelassene hausfremde Fahrzeuge eingestellt, gefahren und später verkauft. Auch die Familienmitglieder seien nunmehr in die Verkaufsaktivitäten eingebunden. Der ständige Fahrzeugwechsel und das Vorhandensein von vier Einstellplätzen bei lediglich zwei zeitgleich zugelassenen Fahrzeugen würden den nach wie vor vorhandenen Gebrauchtwagenhandel belegen. Im übrigen würden die Verkaufsaktivitäten auf anderen Grundstücken fortgesetzt.

Die Beklagte unterstützt das Vorbringen der Beigeladenen, ohne einen eigenen Antrag zu stellen:

Eine bauordnungswidrige Nutzung der Grundstücke der Beigeladenen sei nicht festgestellt worden. Dies gelte auch für das Jahr 1987. Überprüfungen in letzter Zeit hätten in Übereinstimmung mit den Ausführungen der Beigeladenen ergeben, daß bauordnungswidrige Zustände nicht festzustellen seien. Das Verfahren dürfte sich daher in der Hauptsache erledigt haben.

Wegen des Sachverhalts und des Vortrags der Beteiligten im einzelnen wird auf deren Schriftsätze in beiden Rechtszügen und auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

II.

Die Berufung der Beigeladenen zu 1) und 2) ist zulässig und begründet.

Das Verwaltungsgericht hat den Hauptantrag des Klägers, die Beklagte zu verpflichten, den Beigeladenen zu 1) zu untersagen, ihr Grundstück zu Zwecken des Gebrauchtwagenhandels zu nutzen, und den Beigeladenen zu 2) zu untersagen, ihr Grundstück für den Gebrauchtwagenhandel zur Verfügung zu stellen, abgewiesen. Durch diese Entscheidung sind die Beigeladenen zu 1) und 2) nicht beschwert. Wenn sie auch mit der Begründung der Abweisung des Hauptantrages nicht einverstanden sind, erstreckt sich ihre Berufung lediglich auf die auf den Hilfsantrag des Klägers im erstinstanzlichen Urteil ausgesprochene Verpflichtung der Beklagten, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichtes neu zu bescheiden.

Die Berufung der Beigeladenen zu 1) und 2) ist in diesem Umfang begründet. Denn das Verwaltungsgericht hat der Klage auf den Hilfsantrag zu Unrecht stattgegeben, da die Klage auch insoweit keinen Erfolg haben konnte.

Ein Anspruch des Nachbarn auf Einschreiten gegen baurechtswidrige Zustände auf dem Grundstück eines Dritten besteht nicht schon dann, wenn die Verletzung nachbarschützender Vorschriften vorliegt, sondern wird erst zu einem unmittelbaren Anspruch auf Einschreiten gegen einen Dritten durch die Bauaufsichtsbehörde, wenn eine Ermessenseinengung auf Null zugunsten des Nachbarn gegeben ist (BVerwG, Urt. v. 18. 8. 1960 - BVerwG I C 42.59 -, BVerwGE Bd. 11, S. 95; ständ. Rspr. d. Sen., z.B. Urt. v. 17. 2. 1989 - 6 OVG A 137/87). Eine solche Ermessensreduktion findet vor allem bei hoher Intensität der Störung oder Gefährdung oder in besonders schweren Gefahrenfällen statt. Daß das der Beklagten eingeräumte Eingriffsermessen nicht in dem Sinne auf Null geschrumpft ist, daß als einzig rechtmäßige Entscheidung nur die des sofortigen Einschreitens zugunsten des Klägers gegen die Beigeladenen in Betracht käme, ist mit der Abweisung des Hauptantrages im erstinstanzlichen Urteil rechtskräftig entschieden worden. Der Kläger hat dagegen kein Rechtsmittel eingelegt.

Neben diesem materiellen Anspruch auf Einschreiten bleibt kein Raum für einen selbständigen formellen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung. Denn im Falle des nachbarlichen Anspruches auf Einschreiten gegen einen Dritten kommt der Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entschließung der Behörde im Ergebnis einem strikten Rechtsanspruch auf ein bestimmtes Verwaltungshandeln gleich (vgl. BVerwG, Urt. v. 18. 8. 1960 aaO). Kann der Nachbar aber sein Begehren auf Einschreiten nur in Form eines strikten Rechtsanspruches geltend machen und liegen die Voraussetzungen für einen solchen Anspruch nicht vor, - hier sogar rechtskräftig entschieden -, dann wird der Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung zur bloßen leeren Hülse. Denn dieser sogenannte "formelle" Anspruch zielt nicht auf eine günstige Verwaltungsentscheidung, sondern nur auf eine solche, die Ermessensfehler vermeidet (Pietzcker, Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung, JuS 1982, 106). Steht aber bereits fest, daß ein Anspruch auf Einschreiten nicht besteht, kann auch das Feststellen von Ermessensfehlern nicht mehr zu der vom Nachbarn gewünschten Entscheidung führen. In einem solchen Fall trägt der Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung nicht mehr das Begehren des Nachbarn auf Einschreiten. Der Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung hat in einem solchen Fall lediglich den Inhalt, daß die Verwaltung überhaupt über den Antrag entscheiden (Bescheidungsanspruch) und daß sie bei dieser Entscheidung Ermessensfehler vermeiden muß. Zu einem Anspruch auf Einschreiten kann der Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung in keinem Fall mehr führen. Sollte sich die Bauaufsichtsbehörde bei einer derartigen Sachlage gleichwohl zum Einschreiten gegen baurechtswidrige Zustände auf dem Grundstück eines Dritten entscheiden, so findet diese Entscheidung ihren Grund allein in der öffentlichen Aufgabe der Bauaufsichtsbehörde, für die Erhaltung baurechtmäßiger Zustände zu sorgen (Opportunitätsprinzip); die subjektive Rechtsposition des Nachbarn trägt diese Entscheidung der Bauaufsicht hingegen nicht. Sie ergeht völlig unabhängig davon, ob ein formeller Anspruch des Nachbarn auf eine solche Entscheidung besteht oder nicht. Aus alledem ergibt sich, daß für den Fall, daß dem Nachbarn ein Einschreiten gegen einen Dritten materiell nicht zusteht, kein Raum mehr bleibt für einen selbständigen formellen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung. Denn ein derartiger Anspruch ist nicht geeignet, dem Begehren des Nachbarn auf Einschreiten zum Erfolg zu verhelfen. Er ist durch die weitergehende Entscheidung über den materiellen Anspruch auf Einschreiten bereits verbraucht.

Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO; ihre vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO iVm den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe für eine Zulassung der Revision sind nicht gegeben (§§ 132 Abs. 2, 137 VwGO).

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 8.000,-- DM (i.W.: achttausend Deutsche Mark) festgesetzt.

Dr. Sarnighausen

Suttkus

Franzkowiak