Die Berufung der Klägerin ist zulässig, aber nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Die Berufung des Beklagten ist hingegen zulässig und begründet.

Gegen die Zulässigkeit der Berufungen der Klägerin und des Beklagten gegen das erstinstanzliche Urteil bestehen keine Bedenken. Das gilt auch für die Berufung der Klägerin, soweit das Verwaltungsgericht ihren Klagen gegen die Schiedssprüche der Schiedsstelle nach § 94 BSHG für das Land Niedersachsen vom 27. August/26. September 2002 und vom 2./11. Dezember 2003 entsprochen hat. Denn die Klägerin hat insoweit eingewandt, das Verwaltungsgericht habe die Schiedssprüche mit unzutreffenden Begründungen aufgehoben. Da die Aufhebung eines Schiedsspruchs die Fortsetzung des nicht wirksam abgeschlossenen Schiedsverfahrens bewirkt und die Schiedsstelle verpflichtet, über den Schiedsantrag erneut unter Beachtung der gerichtlichen Aufhebungsgründe zu entscheiden (BVerwG, Beschl. v. 28.2.2002 - 5 C 25.01 -, BVerwGE 116, 78), kann die Klägerin geltend machen, durch das erstinstanzliche Urteil infolge unzutreffender Aufhebungsgründe beschwert zu sein.

Die Berufung der Klägerin ist teilweise begründet, während sich die Berufung des Beklagten, die sich nur gegen die Aufhebung des Schiedsspruchs der Schiedsstelle vom 2./11. Dezember 2003 durch das Verwaltungsgericht richtet, in vollem Umfang als begründet erweist.

1.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage der Klägerin mit dem Feststellungsantrag zu 1.1 zu Recht abgewiesen. Der Senat stimmt mit dem Verwaltungsgericht darin überein, dass zwischen den Beteiligten eine Leistungsvereinbarung gemäß § 93 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BSHG/§ 75 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 SGB XII über die Einrichtung ambulante flächenorientierte Hilfe gemäß § 72 BSHG/§ 67 SGB XII i. V. m. § 6 Nds. AG SGB XII für den früheren Regierungsbezirk Braunschweig mit den Beratungsstellen Braunschweig, Gifhorn, Göttingen, Goslar, Hann.-Münden, Helmstedt, Northeim, Osterode, Peine, Salzgitter, Wolfenbüttel und Wolfsburg gemäß der Anlage K 2 nicht besteht. Denn die Beteiligten haben keine Übereinkunft mit dem Inhalt der Anlage K 2 erzielt, weil der Beklagte darauf besteht, dass - anders als in der Anlage K 2 vorgesehen - Leistungsvereinbarungen für jede Beratungsstelle, getrennt nach Basisangebot einerseits und Angebot der ambulanten Beratung und persönlichen Betreuung andererseits, geschlossen werden, und darüber hinaus ein Kündigungsrecht in Bezug auf das Basisangebot verlangt, das die Anlage K 2 nicht enthält. Abgesehen davon bedürfen öffentlich-rechtliche Verträge im Geltungsbereich des Sozialgesetzbuchs - und damit auch Leistungsvereinbarungen - nach § 56 SGB X der Schriftform (vgl. Senatsurt. v. 26.4.2006 - 4 LC 238/04 -). Ein schriftlicher Vertrag zwischen den Beteiligten mit dem Inhalt der Anlage K 2 existiert jedoch nicht. Dass zwischen den Beteiligten in den Jahren 1984 und 1985 schriftliche Vereinbarungen über die Durchführung der ambulanten flächenorientierten Hilfe in verschiedenen Städten im ehemaligen Regierungsbezirk Braunschweig nach Maßgabe der von dem Niedersächsischen Sozialminister mit Erlass vom 15. Dezember 1983 bekannt gemachten Mustervereinbarung geschlossen worden sind, ändert daran nichts. Denn der Inhalt dieser Vereinbarungen entspricht dem Inhalt der Anlage K 2 nicht. Es liegt auf der Hand und bedarf daher keiner näheren Begründung, dass der Inhalt der Anlage K 2 weit über den Inhalt der 1984/85 getroffenen schriftlichen Vereinbarungen hinaus geht. Außerdem bezieht sich das in der Anlage K 2 enthaltene Leistungsangebot auf eine Einrichtung mit zwölf Betriebsstätten im ehemaligen Regierungsbezirk Braunschweig, während sich die in den Jahren 1984/85 geschlossenen schriftlichen Vereinbarungen nach Maßgabe der am 15. Dezember 1983 bekannt gemachten Mustervereinbarung jeweils auf die Durchführung der ambulanten Nichtsesshaftenhilfe im Gebiet eines örtlichen Sozialhilfeträgers erstrecken und daher keineswegs Inhalt, Qualität und Umfang der Leistungen einer einheitlichen Einrichtung der ambulanten flächenorientierten Hilfe im früheren Regierungsbezirk Braunschweig regeln. Dem kann die Klägerin nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass davon auszugehen sei, dass die Beteiligten 1984/85 eine Einrichtung der ambulanten flächenorientierten Hilfe mit zwölf Beratungsstellen vereinbart hätten, zumal sie befugt gewesen sei, das für alle Beratungsstellen vereinbarte Personal flexibel nach Bedarf in den Beratungsstellen einzusetzen, und die Vergütung bis 2001 einheitlich für alle zwölf Beratungsstellen, d. h. die gesamte Einrichtung, festgelegt worden sei. Der Auffassung der Klägerin, dass eine Einrichtung der ambulanten flächenorientierten Hilfe mit zwölf Beratungsstellen im ehemaligen Regierungsbezirk Braunschweig wirksam vereinbart worden sei, steht schon entgegen, dass 1984/85 nicht eine, sondern zwölf getrennte Vereinbarungen geschlossen worden sind und dass diese keinen Hinweis darauf enthalten, dass die Beratungsstellen Teile einer einheitlichen Einrichtung der ambulanten flächenorientierten Nichtsesshaftenhilfe im ehemaligen Regierungsbezirk Braunschweig sein sollen. Der Umstand, dass ab Mitte der neunziger Jahre bis zum Jahr 2001 jeweils nur eine Vergütungsvereinbarung für die ambulante flächenorientierte Nichtsesshaftenhilfe abgeschlossen worden ist, belegt ebenfalls nicht, dass die 1984/85 geschlossenen Leistungsvereinbarungen sich auf eine Einrichtung mit zwölf Betriebsstätten erstreckt haben oder erstrecken. Entsprechendes gilt für den Umstand, dass die Klägerin befugt gewesen ist, das für alle Beratungsstellen vereinbarte Personal flexibel nach Bedarf in den Beratungsstellen einzusetzen, zumal insoweit auch keine schriftliche Vereinbarung vorliegt. Auch ansonsten bestehen keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin eine Einrichtung bzw. einen Dienst mit zwölf Beratungsstellen (Außenstellen) betrieben hat bzw. betreibt, für die möglicherweise nur eine Leistungsvereinbarung getroffen werden konnte bzw. kann. Eine Einrichtung ist eine Zusammenfassung von sächlichen und personellen Mitteln, die auf eine gewisse Dauer angelegt und organisatorisch strukturiert ist, um teil- oder vollstationäre Leistungen zu erbringen (LPK-BSHG, 6. Aufl., § 93 Rn. 11 m.w.N.). Unter einem Dienst ist eine entsprechende Zusammenfassung sächlicher und personeller Mittel zur Erbringung ambulanter Leistungen zu verstehen (LPK-BSHG, 6. Aufl., § 93 Rn. 11 f.). Diese Merkmale liegen bei jeder der von der Klägerin betriebenen Beratungsstellen im ehemaligen Regierungsbezirk Braunschweig vor. Jede Beratungsstelle erbringt das Basisangebot sowie die ambulante Beratung und persönliche Unterstützung der Nichtsesshaften selbständig. Es sind auch keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass wesentliche Leistungen von einer übergeordneten Zentrale erbracht werden oder die einzelnen Beratungsstellen in Bezug auf die personelle und sächliche Ausstattung oder in organisatorischer Hinsicht so miteinander verknüpft sind, dass sie lediglich Teile eines Dienstes darstellen. Dass das Personal nach Angaben der Klägerin bei entsprechendem Bedarf zeitweise in einer anderen Beratungsstelle eingesetzt worden ist, ändert daran nichts. Entsprechendes gilt für den Umstand, dass die Klägerin nach eigenen Angaben die Zahl der Beratungsfälle berechnet.

Der Feststellungsantrag zu 1.1 erweist sich überdies auch deshalb als unbegründet, weil die Vereinbarungen, die die Beteiligten 1984/85 geschlossen haben, den Maßgaben der §§ 93 a Abs. 1 BSHG, 76 Abs. 1 SGB XII nicht entsprechen und daher keine Leistungsvereinbarungen im Sinne der §§ 93 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BSHG, 75 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 SGB XII sind. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht darauf hingewiesen, dass Leistungsvereinbarungen im Sinne der §§ 93 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BSHG, 75 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 SGB XII nach §§ 93 a Abs. 1 BSHG, 76 Abs. 1 SGB XII die wesentlichen Leistungsmerkmale, mindestens jedoch die betriebsnotwendigen Anlagen der Einrichtung, den von ihr zu betreuenden Personenkreis, Art, Ziel und Qualität der Leistung, Qualifikation des Personals, die erforderliche sächliche und personelle Ausstattung und die Verpflichtung der Einrichtung, Hilfeempfänger aufzunehmen und zu betreuen, festlegen müssen. Diesen gesetzlichen Maßgaben genügen die 1984/85 getroffenen schriftlichen Vereinbarungen ersichtlich nicht. Es fehlt u. a. eine Festlegung der Qualität der Leistung, die sich in Strukturqualität, Prozessqualität und Ergebnisqualität gliedert (vgl. dazu Senatsbeschl. v. 12.7.2006 - 4 LC 14/03 - m. w. N.), wie sie in dem Leistungsangebot gemäß der Anlage K 2 enthalten sind. Darüber hinaus enthalten die Vereinbarungen keine Verpflichtung der Beratungsstellen, Hilfeempfänger aufzunehmen und zu betreuen, die nach §§ 93 a Abs. 1 Satz 2 BSHG, 76 Abs. 1 Satz 2 SGB XII zum Mindestinhalt einer Leistungsvereinbarung nach §§ 93 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BSHG, 75 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 SGB XII gehört.

Gegen die Rechtsauffassung, dass eine Leistungsvereinbarung gemäß § 93 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BSHG/§ 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SGB XII über die Einrichtung der ambulanten flächenorientierten Hilfe für den Regierungsbezirk Braunschweig gemäß der Anlage K 2 schon mangels eines entsprechenden schriftlichen Vertrags nicht besteht, kann die Klägerin nicht mit Erfolg einwenden, dass der Inhalt der zwischen den Beteiligten bestehenden Leistungsvereinbarung für beide Seiten zweifelsfrei ersichtlich sei, so dass es nicht gerechtfertigt sei, das Bestehen einer Leistungsvereinbarung an § 56 SGB X scheitern zu lassen, der nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundessozialgerichts kein Selbstzweck sei, sondern unter Berücksichtigung seines Sinngehalts, der in der Warn- und Beweisfunktion liege, anzuwenden sei. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Beschluss vom 24. September 2007 (5 B 77.06) klargestellt, dass § 56 SGB X für einen öffentlich-rechtlichen Vertrag im Geltungsbereich des SGB Schriftform festlegt, soweit nicht durch Rechtsvorschriften eine andere Form vorgeschrieben ist. Sei dies nicht der Fall und fehle es an der Schriftform, so folge daraus kraft Gesetzes ohne Prüfung zum Gewicht der Warn- und Beweisfunktion im Einzelfall die Nichtigkeit des Vertrags (§ 58 Abs. 1 i. V. m. § 56 SGB X, § 125 Satz 1 BGB). Daraus ergibt sich für den vorliegenden Fall, dass eine Leistungsvereinbarung gemäß der Anlage K 2 zwischen den Beteiligten bereits mangels Schriftform nicht besteht. Dem kann die Klägerin das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. August 1994 (- 11 C 14.93 -, BVerwGE 96, 326, 333) [BVerwG 24.08.1994 - 11 C 14/93] nicht entgegenhalten. Denn diese Entscheidung betraf den hier nicht vorliegenden Fall der Übernahme einseitiger Verpflichtungen eines Bürgers gegenüber der Verwaltung, bei dem lediglich die Urkundeneinheit nicht gewahrt war, übereinstimmende schriftliche Vertragserklärungen aber vorlagen. Verfehlt ist auch der Hinweis auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 19. Mai 2005 (- 3 A 3.04 -,DVBl. 2006, 47), das den Abschluss von Verwaltungsvereinbarungen zwischen Ländern betraf, bei denen das Schriftformerfordernis des § 57 VwVfG grundsätzlich erfüllt war, die beiderseitigen Erklärungen sich aber nicht auf derselben Urkunde befanden. Denn auch dieser Fall ist mit dem hier vorliegenden nicht vergleichbar.

Die Klägerin kann ferner nicht geltend machen, die Beteiligten seien frei, marginale Änderungen und Ergänzungen, die an der Substanz des ursprünglichen Vertragsinhalts nichts änderten, ohne Einhaltung der Schriftform vorzunehmen, bei grundsätzlicher Einhaltung der vorgeschriebenen Schriftform sei es überdies zulässig und angezeigt, den Vertragsinhalt durch ergänzende Auslegung zu ermitteln. Denn der Inhalt der Anlage K 2 unterscheidet sich so erheblich von dem Inhalt der in den Jahren 1984 und 1985 zwischen den Beteiligten geschlossenen Vereinbarungen, dass keine Rede davon sein kann, die Abweichungen seien nur marginal und hielten sich im Rahmen des durch ergänzende Auslegung zu ermittelnden Inhalts der schriftlichen Vereinbarungen von 1984/85.

Die Klägerin kann gleichfalls nicht mit Erfolg einwenden, der Berufung des Beklagten auf die Einhaltung der Schriftform des § 56 SGB X stünde der Arglisteinwand entgegen, es sei arglistig, wenn der Beklagte ihre Einrichtung über einen Zeitraum von nunmehr über 20 Jahren so behandele, als seien die Formalien gewahrt, und sie zur Erfüllung eigener Verpflichtungen in Anspruch nehme, plötzlich aber davon Abstand nehme. Zwar wird in der Literatur die Auffassung vertreten, dass die Vertragsparteien im Ergebnis so zu behandeln seien, als läge kein Formmangel vor, wenn die Berufung auf die Ungültigkeit einer Vereinbarung wegen Formverstoßes einen schweren Verstoß gegen Treu und Glauben bedeuten würde (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 10. Aufl., § 57 Rn. 15). Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor. Denn es gibt keinen Grund für die Annahme, der Beklagte könne sich ohne einen schweren Verstoß gegen Treu und Glauben nicht darauf berufen, eine Leistungsvereinbarung gemäß Anlage K 2 bestehe schon mangels Schriftform nicht. Daran ändert der Einwand der Klägerin nichts, der Beklagte habe ihre Einrichtung über einen Zeitraum von mehr als 20 Jahren so behandelt, als seien die Formalien gewahrt, und sie zur Erfüllung eigener Verpflichtungen in Anspruch genommen. Denn es geht bei dem Hauptantrag der Klägerin zu 1.1 nicht darum, ob zwischen den Beteiligten in der Vergangenheit wirksame Vereinbarungen bestanden haben oder gegenwärtig wirksame oder als wirksam zu behandelnde Vereinbarungen bestehen, sondern allein darum, ob eine wirksame Leistungsvereinbarung gerade mit dem Inhalt der Anlage K 2 existiert. Deshalb lässt sich ein schwerer Verstoß gegen Treu und Glauben entgegen der Annahme der Klägerin auch nicht damit begründen, dass der Beklagte alle anderen Einrichtungen mit denselben Leistungen jedenfalls bis 2004/2005 "als formwirksam begründet und betrieben behandelt" habe. Abgesehen davon greift der Einwand auch deshalb nicht durch, weil der Beklagte mit anderen Trägern der ambulanten flächenorientierten Hilfe bereits Ende 2003 Leistungsvereinbarungen über das Basisangebot einerseits und die ambulante Beratung und persönliche Unterstützung andererseits für jede einzelne Beratungsstelle abgeschlossen hat. Außerdem ist zu berücksichtigen, dass der Hauptantrag der Klägerin nicht nur an der fehlenden Schriftform einer Leistungsvereinbarung gemäß der Anlage K 2 scheitert, sondern auch daran, dass der Beklagte mit einer Leistungsvereinbarung für alle Beratungsstellen, wie sie die Anlage K 2 vorsieht, nicht einverstanden ist, sondern auf Leistungsvereinbarungen für jede Beratungsstelle besteht und ein Kündigungsrecht in Bezug auf das Basisangebot verlangt, das die Anlage K 2 ebenfalls nicht vorsieht.

Schließlich lässt sich entgegen der Annahme der Klägerin auch aus dem Beschluss des Senats vom 3. Januar 2007 (4 LC 318/06) nichts für das Bestehen einer Leistungsvereinbarung nach Maßgabe der Anlage K 2 herleiten.

Nach alledem kann hier offen bleiben, ob die vom Verwaltungsgericht vertretene und von der Klägerin beanstandete Rechtsauffassung, die Wirksamkeit der in den Jahren 1984 und 1985 geschlossenen Verträge sei ohnehin auf den Ablauf des 31. Dezember 2001 beschränkt gewesen, zutreffend ist. Ferner kann dahinstehen, ob die alten Vereinbarungen von dem Beklagten im Jahr 1996 wirksam gekündigt worden sind.

2.

Das erstinstanzliche Urteil begegnet ebenfalls keinen Bedenken, soweit das Verwaltungsgericht die Klage der Klägerin mit dem Hilfsantrag zu 1.2 abgewiesen hat.

Der Senat stimmt mit dem Verwaltungsgericht darin überein, dass ein Einrichtungsträger gegen den Träger der Sozialhilfe keinen Rechtsanspruch auf Abschluss der Leistungsvereinbarung, sondern lediglich einen Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Annahme eines gesetzeskonformen Angebots besitzt. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 30. September 1993 (- 5 C 41.91 -, BVerwGE 94, 202) festgestellt, dass der Träger der Einrichtung von dem Träger der Sozialhilfe nach § 93 Abs. 2 BSHG nur verlangen kann, dass sein Ermessen bei der Entscheidung über den Abschluss einer Pflegesatzvereinbarung fehlerfrei ausgeübt wird. Vor dem Hintergrund der den Sozialhilfeträgern auferlegten Pflicht, mit den Trägern der Freien Wohlfahrtspflege zusammenzuarbeiten, diene das den Trägern der Sozialhilfe in § 93 Abs. 2 BSHG eingeräumte Abschlussermessen nicht nur dem öffentlichen Interesse an einer wirksamen Erfüllung sozialstaatlicher Aufgaben, sondern auch dem Interesse der Träger freier Einrichtungen an einer rechtlichen Verfestigung dieser Zusammenarbeit. Dieses Interesse berührten Pflegesatzvereinbarungen in mehrfacher Hinsicht. Daher seien die Voraussetzungen, unter denen Rechtsvorschriften, die der Verwaltung ein Ermessen einräumen, einen Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Verwaltungsentscheidung begründeten, erfüllt. Ausgehend davon ist die von der Klägerin vertretene Auffassung, der Einrichtungsträger habe einen Rechtsanspruch auf Annahme seines Angebots dem Grunde nach, wenn es genügend bestimmt sei und den gesetzlichen Vorschriften entspreche, unzutreffend. Dem kann die Klägerin nicht entgegenhalten, dass sich die Regelungen über den Gesamtvertrag des § 93 Abs. 2 Satz 1 BSHG seit der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts grundlegend geändert hätten. Denn durch die gesetzlichen Änderungen ist das den Trägern der Sozialhilfe durch § 93 Abs. 2 BSHG eingeräumte Abschlussermessen in Bezug auf Leistungs- und Prüfungsvereinbarungen nicht entfallen (vgl. Senatsurt. v. 26.4.2006 - 4 LC 238/04 -; Bay. VGH, Urt. v. 19.2.2004 - 12 B 02.1520 -; LPK-BSHG, 6. Aufl., § 93 Rn. 20 f.; Mergler-Zink, BSHG, Stand: August 2004, § 93 Rn. 25; a. A. Schellhorn, BSHG, 16. Aufl., § 93 Rn. 26). Im Übrigen steht einer Verpflichtung eines Sozialhilfeträgers auf Annahme eines Angebots eines Einrichtungsträgers schon entgegen, dass es um den Abschluss einer Vereinbarung geht (Bay. VGH, Urt. v. 19.2.2004 - 12 B 02.1520 -). Leistungs-, Vergütungs- und Prüfungsvereinbarungen nach § 93 Abs. 2 BSHG sind koordinationsrechtliche öffentlich-rechtliche Verträge im Sinne des § 53 Abs. 1 Satz 1 SGB X. Beide Vertragspartner stehen hinsichtlich der Vertragsgegenstände im Verhältnis der Gleichordnung zueinander und sind deshalb grundsätzlich frei, Verträge abzuschließen, wenngleich die Abschlussfreiheit des Sozialhilfeträgers durch den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und insbesondere die Vorgaben des Gleichheitssatzes eingeschränkt ist. Ohne ein derartiges Abschlussermessen läge keine Vereinbarung vor (Bay. VGH, Urt. v. 19.2.2004 - 12 B 02.1520 -). Daher muss der Sozialhilfeträger eine Leistungsvereinbarung nicht schon dann abschließen, wenn das Leistungsangebot bestimmt ist und den gesetzlichen Anforderungen entspricht. Dafür spricht im Übrigen auch § 93 Abs. 1 Satz 3 BSHG, der einen Leistungs- und Preiswettbewerb zwischen den Einrichtungsträgern gewährleisten soll (vgl. Bay. VGH, Urt. v. 19.2.2004 - 12 B 02.1520 -).

Das Abschlussermessen ist im vorliegenden Fall nicht auf Null reduziert. Die Klägerin hat zwar vorgetragen, dass der Beklagte ihre Einrichtung seit 1984/85 in Anspruch nehme, um seine Verpflichtungen gegenüber den Hilfeempfängern zu erfüllen. Mit diesem Hinweis lässt sich aber nicht begründen, dass das Abschlussermessen des Beklagten gerade in Bezug auf das Vertragsangebot gemäß der Anlage K 2 auf Null reduziert ist, d. h. das Vertragsangebot gerade mit diesem Inhalt angenommen werden muss. Das gilt umso mehr, als der Beklagte mit allen anderen Anbietern der ambulanten flächenorientierten Nichtsesshaftenhilfe andere Leistungsvereinbarungen abgeschlossen hat, d. h. für jede Beratungsstelle, getrennt nach Basisangebot einerseits und Angebot von ambulanter Beratung und persönlicher Unterstützung andererseits, einschließlich einer Kündigungsmöglichkeit des Basisangebots bei mangelnder Auslastung.

Die Ablehnung des Angebots der Klägerin zum Abschluss einer Leistungsvereinbarung über die Einrichtung ambulante flächenorientierte Hilfe gemäß § 72 BSHG/§ 67 SGB XII i.V.m. § 6 Nds.AG SGB XII für den ehemaligen Regierungsbezirk Braunschweig mit zwölf Beratungsstellen gemäß der Anlage K 2 durch den Beklagten ist auch unter dem Gesichtspunkt der pflichtgemäßen Ausübung des Ermessens nicht zu beanstanden.

Der Beklagte hat die Ablehnung des o. g. Leistungsangebots der Klägerin im Berufungsverfahren zunächst im Wesentlichen damit begründet, dass sich das Leistungsangebot auf eine Einrichtung mit zwölf Beratungsstellen beziehe, jede Beratungsstelle das Basisangebot und das Angebot der ambulanten Beratung und persönlichen Unterstützung aber selbständig abdecke, so dass für jede der zwölf Beratungsstellen eine gesonderte Vereinbarung zu schließen sei, die entsprechend der Rahmenleistungsbeschreibung der gemeinsamen Kommission zum Landesrahmenvertrag in das Basisangebot, das eine Kündigungsmöglichkeit bei mangelnder Auslastung vorsehen müsse, und das Angebot von ambulanter Beratung und persönlicher Unterstützung zu unterteilen sei; bei dem Abschluss von Leistungsvereinbarungen mit der Klägerin müsse er eine Gleichbehandlung mit den übrigen Anbietern der ambulanten flächenorientierten Hilfe in Niedersachsen sicherstellen, mit denen er entsprechende Vereinbarungen geschlossen habe. In der mündlichen Verhandlung hat der Beklagte klargestellt, dass er nicht auf gesonderte Vereinbarungen über das Basisangebot einerseits und das Angebot der ambulanten Beratung und persönlichen Unterstützung andererseits besteht, sondern dass die entsprechenden Vereinbarungen auch in einer Vertragsurkunde getroffen werden könnten; wichtig sei ihm insoweit lediglich, dass die Leistungen in das Basisangebot und das Angebot der ambulanten Beratung und persönlichen Unterstützung unterteilt werden und in Bezug auf das Basisangebot eine Kündigungsmöglichkeit bei mangelnder Auslastung vereinbart wird, wie sie in der Rahmenleistungsbeschreibung der gemeinsamen Kommission zum Landesrahmenvertrag für das Basisangebot vorgesehen sei.

Diese Erwägungen lassen keinen Ermessensfehler erkennen.

Die gemeinsame Kommission der Landesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege in Niedersachsen, der Landesarbeitsgemeinschaft der Verbände der Privaten Pflegeeinrichtungen, der kommunalen Spitzenverbände in Niedersachsen und des Landes Niedersachsen als überörtlicher Träger der Sozialhilfe hat in ihrer Sitzung am 10. September 2002 Rahmenleistungsbeschreibungen u. a. für den Leistungstyp 4.2 "Flächenorientierte ambulante Hilfe gemäß § 3 Nds. AG BSHG i.V.m. § 72 BSHG" einvernehmlich beschlossen. Diese Rahmenleistungsbeschreibung für den o. g. Leistungstyp sieht vor, dass Leistungsvereinbarungen für die Betriebsstätte/Betriebsstätten der Einrichtung in einzelnen Orten geschlossen werden (Nr. 1.1). Im Einklang damit bezieht sich die Leistungsverpflichtung auf das Gebiet eines Landkreises bzw. einer kreisfreien Stadt (Nr. 3.2). Eine einheitliche Leistungsvereinbarung für alle Betriebsstätten eines Einrichtungsträgers in mehreren Landkreisen/Städten ist dagegen nicht vorgesehen. Darüber hinaus umfasst die Rahmenleistungsbeschreibung auch ein Basisangebot für die Hilfe nach § 72 BSHG, für das eine gesonderte Vereinbarung vorgesehen ist. Dieses Basisangebot, für das die gemeinsame Kommission am 10. September 2002 ebenfalls eine Rahmenleistungsbeschreibung beschlossen hat, bezieht sich auf eine Beratungsstelle in einer Stadt bzw. einem Landkreis. § 7 Abs. 1 der Vereinbarung über das Basisangebot bestimmt außerdem, dass der für das Wirtschaftsjahr geschlossene Vertrag sich um ein Jahr verlängert, wenn er nicht bis zum 30. Juni gekündigt worden ist. Kündigungsgrund ist nach § 7 Abs. 2 Satz 1 insbesondere eine mangelnde Auslastung, von der nach § 7 Abs. 2 Satz 2 immer dann ausgegangen werden kann, wenn im Jahresdurchschnitt weniger als 20 Beratungskontakte pro Monat erfolgen und weniger als fünf Personen pro Monat beraten worden sind.

Der Beklagte hat vorgetragen, mit allen Anbietern der ambulanten flächenorientierten Hilfe in Niedersachsen mit Ausnahme der Klägerin Leistungsvereinbarungen nach Maßgabe der Rahmenleistungsbeschreibung zum Leistungstyp 4.2 für jede Beratungsstelle, getrennt nach Basisangebot einerseits und Angebot von ambulanter Beratung und persönlicher Unterstützung andererseits, geschlossen zu haben; insgesamt seien für 42 Beratungsstellen 84 Leistungsvereinbarungen zustande gekommen. Die Klägerin hat die Richtigkeit dieses Vortrags zunächst bestritten, diesen Einwand nach Einsichtnahme in die von dem Beklagten im Berufungsverfahren vorgelegten Unterlagen, die die Angaben des Beklagten bestätigen, aber zurückgenommen.

Angesichts dieser Praxis des Beklagten stellt die Ablehnung eines Angebots zum Abschluss einer Leistungsvereinbarung, das sich - wie die Anlage K 2 - auf alle Beratungsstellen erstreckt und in Bezug auf das Basisangebot keinen Kündigungsgrund der mangelnden Auslastung vorsieht, im Hinblick auf das Gleichbehandlungsgebot eine fehlerfreie Ausübung des Abschlussermessens dar. Dabei kann dahinstehen, ob die o. g. Vorgaben in der von der gemeinsamen Kommission beschlossenen Rahmenleistungsbeschreibung zum Leistungstyp 4.2 für den Beklagten verbindlich sind. Entscheidend ist vielmehr, dass der Beklagte sich bei dem Abschluss von Leistungsvereinbarungen mit allen anderen Einrichtungsträgern an diesen Vorgaben orientiert hat und daher aus Gründen der Gleichbehandlung gehalten, zumindest aber berechtigt ist, diese Vorgaben auch bei dem Abschluss von Vereinbarungen mit der Klägerin zu berücksichtigen, zumal keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass sich die Struktur der Beratungsstellen der Klägerin von der der Beratungsstellen der anderen Träger der ambulanten flächenorientierten Nichtsesshaftenhilfe in Niedersachsen derart unterscheidet, dass eine Gleichbehandlung nicht erfolgen kann.

Hinzu kommen weitere Erwägungen, die die Ablehnung des Angebots der Klägerin selbständig rechtfertigen. So ist der Abschluss von Leistungsvereinbarungen für jede Beratungsstelle unterteilt in Basisangebot einerseits und Angebot von ambulanter Beratung und persönlicher Unterstützung andererseits schon deshalb sachgerecht, weil die Frage, ob die erbrachten Leistungen ausreichend, zweckmäßig und wirtschaftlich sind und das Maß des Notwendigen nicht überschreiten, bei getrennten Leistungsvereinbarungen besser und differenzierter als bei einer einheitlichen Leistungsvereinbarung für alle Beratungsstellen und Leistungen beurteilt werden kann. Außerdem erweist sich die Forderung des Beklagten, gesonderte Vereinbarungen für die einzelnen Beratungsstellen abzuschließen, aus den vom Verwaltungsgericht dargelegten Gründen auch wegen der sich aus der Natur der Hilfe ergebenden Verzahnung mit den Hilfen der örtlichen Leistungsträger als sachgerecht. Angesichts dieser Umstände kann das Argument der Klägerin, der Abschluss einer Leistungsvereinbarung für alle Beratungsstellen sei sachgerechter, weil er einen flexiblen Personaleinsatz erlaube und die Kalkulation vereinfache, nicht durchdringen.

Der vorstehenden rechtlichen Beurteilung kann die Klägerin nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass die o. g. Ablehnungsgründe im vorliegenden Verfahren nicht berücksichtigt werden könnten, weil entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts nicht die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung maßgebend sei, sondern auf die Sach- und Rechtslage abgestellt werden müsse, die bestanden habe, als sie - die Klägerin - eine Entscheidung des Beklagten über ihr Vertragsangebot habe erwarten können, was vor Mitte des Jahres 2002 der Fall gewesen sei. Denn diese Auffassung der Klägerin ist unzutreffend. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Senats beurteilt sich die Frage, welcher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgebend ist, nach materiellem Recht, sofern sie nicht spezialgesetzlich geregelt ist. Materiellem Recht entspricht es, bei einer Klage, die auf die Annahme eines Vertragsangebots zum Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages gerichtet ist, auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten gerichtlichen Entscheidung abzustellen. Das gilt jedenfalls dann, wenn der Vertrag nicht rückwirkend, sondern für die Zukunft geschlossen werden soll. Denn dann kommt es allein darauf an, ob im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung Gründe vorliegen, die die Behörde berechtigen, die Annahme des Angebots nach pflichtgemäßem Ermessen abzulehnen. Ob in der Vergangenheit solche Gründe vorgelegen haben, ist dagegen unerheblich. Ein solcher Fall liegt hier vor. Denn der Antrag der Klägerin zu 1.2 ist nicht darauf gerichtet, das Vertragsangebot gemäß der Anlage K 2 rückwirkend anzunehmen; auch der Anlage K 2 kann nicht entnommen werden, dass die Leistungsvereinbarung mit Rückwirkung geschlossen werden soll, zumal die dort aufgeführten Bestimmungen des SGB XII am 1. Januar 2002 noch gar nicht gegolten haben.

Ein anderes Ergebnis ergäbe sich aber auch dann nicht, wenn nicht die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten gerichtlichen Entscheidung, sondern die im Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung bzw. in dem Zeitpunkt, in dem eine Entscheidung über das Vertragsangebot zu erwarten war, maßgebend wäre. Denn der Beklagte hat bereits in seinem Schreiben vom 11. März 2002, mit dem er das Angebot zum Abschluss einer Leistungsvereinbarung nach Maßgabe der Anlage K 1 abgelehnt hat, ausdrücklich betont, dass das Angebot bereits deshalb nicht annehmbar sei, weil es sich auf sämtliche in der Trägerschaft der Klägerin betriebenen ambulanten Beratungsstellen beziehe und keine Regelungen über Laufzeit und Kündigung der Vereinbarung enthalte. Folglich hat sich der Beklagte bereits damals im Wesentlichen auf die auch heute noch maßgeblichen Ablehnungsgründe berufen. Diese Handhabung ist auch schon damals ermessensfehlerfrei gewesen. Zwar ist der Landesrahmenvertrag zu § 93 d BSHG erst Mitte 2002 abgeschlossen worden, auch lag die Rahmenleistungsbeschreibung zum Leistungstyp 4.2 erst im September 2002 vor. Der Beklagte hat aber bereits in seinem Schreiben vom 11. März 2002 darauf hingewiesen, dass im Zuge der Verhandlungen über den im Dezember 2001 paraphierten Landesrahmenvertrag bei der Erarbeitung von Rahmenleistungsvereinbarungen für ambulante Beratungsstellen mit einem Leistungsangebot nach § 72 BSHG Vorstellungen dahingehend entwickelt worden seien, dass neben den zu schließenden Leistungs-, Prüfungs- und Vergütungsvereinbarungen zu einzelfallbezogenen Leistungen mit einem gesondert zu vereinbarenden Basisangebot, bezogen auf jede Beratungsstelle, der flächenorientierten Ausrichtung der ambulanten Hilfe nach § 72 BSHG i.V.m. § 3 Abs. 1 Nds. AG BSHG Rechnung getragen werden solle. Daraus ergibt sich, dass es dem Beklagten schon damals darum ging, im Vorgriff auf den bereits im Dezember 2001 paraphierten Landesrahmenvertrag und die zu erwartenden Rahmenleistungsbeschreibungen mit allen Anbietern der ambulanten flächenorientierten Nichtsesshaftenhilfe Leistungsvereinbarungen für jede Beratungsstelle abzuschließen, um einheitliche Leistungsvereinbarungen sicherzustellen. Außerdem hat der Beklagte schon damals die fehlenden Regelungen über die Laufzeit und die Kündigungsmöglichkeiten beanstandet.

Im Übrigen ist die Forderung des Beklagten nach dem Abschluss getrennter Leistungsvereinbarungen für jede Beratungsstelle - wie eingangs dargelegt - auch ungeachtet des Bestehens des Landesrahmenvertrages sachgerecht. Des Weiteren ist auch der Wunsch des Beklagten nach einer Vereinbarung eines Kündigungsgrundes der mangelnden Auslastung beim Basisangebot vor dem Hintergrund der gesetzlichen Vorgabe, dass die Vereinbarungen den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit entsprechen müssen (§ 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG), unabhängig von dem Inhalt des Landesrahmenvertrags und der Rahmenleistungsbeschreibung sachlich begründet.

Schließlich kann die Klägerin den von ihr gewünschten Abschluss einer Leistungsvereinbarung nach Maßgabe der Anlage K 2 aber auch deshalb nicht verlangen, weil das in der Anlage enthaltene Leistungsangebot den Mindestanforderungen der §§ 93 a Abs. 1 Satz 1 BSHG, 76 Abs. 1 Satz 1 SGB XII an den Inhalt einer Leistungsvereinbarung nicht entspricht. Nach diesen Bestimmungen muss die Vereinbarung die wesentlichen Leistungsmerkmale festlegen, mindestens jedoch die betriebsnotwendigen Anlagen der Einrichtung, den von ihr zu betreuenden Personenkreis, Art, Ziel und Qualität der Leistung, Qualifikation des Personals sowie die erforderlich sächliche und personelle Ausstattung. Das in der Anlage K 2 enthaltene Angebot der Klägerin zum Abschluss einer Leistungsvereinbarung enthält eine hinreichende Festlegung der erforderlichen personellen Ausstattung der Einrichtung jedoch nicht. Unter 5.1.2 "Personelle Ausstattung/Qualifikation des Personals" heißt es lediglich, dass die Gewährung von Beratungen und persönlicher Unterstützung mit den nach der Entgeltvereinbarung festgelegten Stellen für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter mit der Qualifikation einer sozialpädagogischen Ausbildung erfolgt. Damit ist in dem Leistungsangebot aber nicht festgelegt, wie viele Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter die Leistungen erbringen. Dass auf die "nach der Entgeltvereinbarung festgelegten Stellen für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter" Bezug genommen wird, ersetzt die notwendige Festlegung der personellen Ausstattung der Einrichtung in der Leistungsvereinbarung bzw. dem Leistungsangebot auch nicht, weil eine entsprechende schriftliche Vereinbarung zwischen den Beteiligten über die Stellen nicht besteht. Dass Leistungsvereinbarungen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Senats auch rückwirkend geschlossen werden können und damit die notwendige Feststellung der personellen Ausstattung der Beratungsstellen auch für die Vergangenheit noch erfolgen kann, führt entgegen der Annahme der Klägerin zu keiner anderen rechtlichen Beurteilung. Denn solange eine derartige Vereinbarung noch nicht erfolgt ist, ist die von der Klägerin angestrebte Leistungsvereinbarung unvollständig und daher nicht gesetzeskonform. Schließlich kann auch der Auffassung des Beklagten nicht gefolgt werden, die personelle Ausstattung der Beratungsstellen sei dadurch hinreichend festgelegt worden, dass Nr. 4 der Anlage K 2 (Umfang der Leistungen) bestimmt, dass sich die Arbeitszeit der sozialpädagogischen Fachkräfte im Rahmen der ambulanten Hilfe zu 80 % auf Beratung und persönliche Unterstützung im Sinne der §§ 3 bis 6 DVO zu § 72 BSHG und zu 20 % auf Dienstbesprechungen, Fortbildung, Supervision, allgemeine Maßnahmen und die Integration verteilt, dass sich die Nettoarbeitszeit nach dem KGST-Modell berechnet und dass für die Gewährung unmittelbarer ambulanter Hilfe eine wöchentliche Hilfeleistung von mindestens 2, maximal 3,5 Stunden im Jahresdurchschnitt je Hilfeempfänger anzusetzen ist. Durch diese Bestimmungen wird die personelle Ausstattung der Beratungsstellen nämlich auch nicht mittelbar hinreichend festgelegt, weil die Zahl der Mitarbeiter auch von der Anzahl der Hilfefälle und dem durchschnittlichen zeitlichen Aufwand pro Hilfefall abhängig ist, die Anlage K 2 aber keine Angaben zu der Anzahl der Hilfefälle macht und der durchschnittliche Aufwand pro Hilfefall auch nicht konkret festgelegt worden ist, weil die Anlage K 2 lediglich einen Zeitrahmen von 2 bis 3,5 Stunden wöchentlich vorsieht, der insoweit nicht genügt; es liegt auf der Hand und bedarf daher keiner näheren Begründung, dass der Personalbedarf fast doppelt so groß ist, wenn die wöchentliche Hilfeleistung im Jahresdurchschnitt je Hilfeempfänger nicht 2, sondern 3,5 Stunden beträgt. Mithin ist festzustellen, dass das Leistungsangebot der Klägerin gemäß der Anlage K 2 unvollständig und daher nicht annahmefähig ist, weil eine entsprechende Leistungsvereinbarung den gesetzlichen Mindestanforderungen an den Inhalt einer Leistungsvereinbarung nicht entsprechen würde.

Dass der Beklagte das Leistungsangebot der Klägerin gemäß der Anlage K 2 nicht unter Hinweis auf diese Unvollständigkeit des Leistungsangebots abgelehnt hat, steht der Berücksichtigung dieses Gesichtspunkts im vorliegenden Verfahren nicht entgegen. § 93 Abs. 2 BSHG räumt dem Beklagten zwar ein Abschlussermessen ein. Dieses Ermessen kann er aber nur ausüben, wenn das ihm unterbreitete Leistungsangebot den gesetzlichen Vorgaben für den Inhalt einer Leistungsvereinbarung entspricht. Ist das - wie hier - nicht der Fall, darf der Beklagte das Leistungsangebot nicht annehmen. Ein Ermessensspielraum besteht insoweit nicht. Die Klägerin kann für ihr Begehren schließlich auch aus dem Umstand nichts herleiten, dass der Beklagte mit den anderen Trägern der ambulanten flächenorientierten Nichtsesshaftenhilfe Leistungsvereinbarungen geschlossen hat, die hinsichtlich der personellen Ausstattung ebenfalls auf die "nach der Entgeltvereinbarung festgelegten Stellen für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter" verweisen. Denn ein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht besteht nicht. Daher kann dahinstehen, ob die Rechtmäßigkeit der von der Klägerin mit den anderen Einrichtungsträgern geschlossenen Leistungsvereinbarungen anders zu beurteilen ist, weil mit diesen zeitgleich Vereinbarungen über die Zahl der Stellen für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter getroffen worden sind.

Da der Beklagte das Angebot der Klägerin zum Abschluss einer Leistungsvereinbarung gemäß der Anlage K 2 demnach zu Recht abgelehnt hat, kann die Klägerin von dem Beklagten auch nicht verlangen, erneut über ihr Vertragsangebot unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats zu entscheiden.

3.

Die Klägerin hat ferner keinen Anspruch darauf, gemäß ihrem Antrag zu 1.3 weiter hilfsweise festzustellen, dass zwischen den Beteiligten Leistungsvereinbarungen für die Einrichtungen ambulante flächenorientierte Hilfe für die Beratungsstellen Braunschweig, Gifhorn, Göttingen, Goslar, Hann. Münden, Helmstedt, Northeim, Osterode, Peine, Salzgitter, Wolfenbüttel und Wolfsburg nach dem Muster der Anlage K 2 mit der Maßgabe bestehen, dass die Beteiligten sich darüber einig sind, dass die Klägerin das Personal im Rahmen der vereinbarten Stellenschlüssel in den einzelnen Beratungsstellen flexibel einsetzen kann und eine Gesamtvergütungsvereinbarung nach § 93 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BSHG/§ 75 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 SGB XII in Form eines Jahresbudgets für alle Beratungsstellen erfolgt. Zwischen den Beteiligten existieren nämlich keine getrennten Leistungsvereinbarungen für die zwölf Beratungsstellen im früheren Regierungsbezirk Braunschweig nach dem Muster der Anlage K 2. Da der Hauptantrag zu 1.1 - wie bereits dargelegt - nicht nur daran scheitert, dass die Leistungsvereinbarung gemäß der Anlage K 2 sich auf eine Einrichtung der ambulanten flächenorientierten Hilfe für den früheren Regierungsbezirk Braunschweig bezieht, kann insoweit auf die übrigen Ausführungen zur Unbegründetheit des Hauptantrags Bezug genommen werden. Abgesehen davon kann dem Hilfsantrag zu 1.3 aber auch deshalb nicht entsprochen werden, weil keine Einigkeit zwischen den Beteiligten darüber besteht, dass eine Gesamtvergütungsvereinbarung nach § 93 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BSHG/§ 75 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 SGB XII in Form eines Jahresbudgets für alle Beratungsstellen erfolgt. Der Beklagte verlangt nämlich den Abschluss von getrennten Leistungsvereinbarungen für die 12 Beratungsstellen sowie entsprechenden Vergütungsvereinbarungen und ist daher mit einer Gesamtvergütungsvereinbarung nicht einverstanden.

4.

Die Berufung der Klägerin ist auch in Bezug auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichts über den Hilfsantrag 1.4 unbegründet.

Da die Ablehnung des Angebots der Klägerin zum Abschluss einer Leistungsvereinbarung nach Maßgabe der Anlage K 2 nicht nur deshalb gerechtfertigt ist, weil sich die angebotene Leistungsvereinbarung auf eine einheitliche Einrichtung für den ehemaligen Regierungsbezirk Braunschweig mit zwölf Beratungsstellen erstreckt, sondern - wie bereits dargelegt - auch darauf gestützt werden kann, dass das Angebot keine Kündigungsmöglichkeit des Basisangebots bei mangelnder Auslastung vorsieht, und zudem erfolgen muss, weil das Angebot den Maßgaben der §§ 93 a Abs. 1 Satz 1 BSHG, 76 Abs. 1 Satz 1 SGB XII nicht entspricht, hat das Verwaltungsgericht die Klage auch mit dem Hilfsantrag 1.4 zu Recht abgewiesen. Folglich kann die Klägerin auch insoweit keine Verpflichtung des Beklagten verlangen, über ihr Vertragsangebot unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats erneut zu entscheiden.

5.

Der Klage der Klägerin muss schließlich auch hinsichtlich des Hilfsantrags zu 1.5 der Erfolg versagt bleiben.

Die Klage ist insoweit bereits unzulässig, weil der Klägerin für den Antrag, ganz hilfsweise festzustellen, dass zwischen den Beteiligten die 1984/85 auf der Grundlage des Erlasses des Niedersächsischen Sozialministers vom 15. Dezember 1983 abgeschlossenen Leistungsvereinbarungen für die 12 Beratungsstellen weiter gelten mit der Maßgabe, dass sich die Beteiligten darüber einig sind, dass die Klägerin das Personal im Rahmen der vereinbarten Stellenschlüssel in den einzelnen Beratungsstellen flexibel einsetzen kann und eine Gesamtvergütungsvereinbarung nach § 93 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BSHG/§ 75 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 SGB XII in Form eines Jahresbudgets erfolgt, das nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderliche berechtigte Feststellungsinteresse fehlt. Ein berechtigtes Interesse der Klägerin an der begehrten Feststellung wäre nur dann gegeben, wenn die 1984/85 zwischen den Beteiligten geschlossenen Leistungsvereinbarungen, deren Weitergeltung festgestellt werden soll, eine ausreichende Grundlage für den Abschluss von Vergütungsvereinbarungen bzw. die Festsetzung der Vergütung durch die Schiedsstelle für die Zeit ab 2002 darstellen würden. Das ist jedoch entgegen der Annahme der Klägerin nicht der Fall, weil eine Vergütungsvereinbarung nach § 93 a Abs. 2 BSHG/ § 76 Abs. 2 SGB XII ebenso wie eine Festsetzung der Vergütung durch die Schiedsstelle nach § 93 b Abs. 1 Satz 2 BSHG/ § 77 Abs. 1 Satz 3 SGB XII eine Vereinbarung über die Leistungen nach § 93 a Abs. 1 BSHG/ § 76 Abs. 1 SGB XII voraussetzt und auf dieser aufbaut. Der Senat hat dazu in seinem Beschluss vom 4. Juli 2008 (4 LA 115/06) Folgendes ausgeführt:

"Das Verwaltungsgericht hat zu Recht festgestellt, dass die Klägerin die Aufhebung des Bescheides der Schiedsstelle vom 11. Dezember 2003 nicht beanspruchen kann, weil die beigeladene Schiedsstelle den Antrag der Klägerin auf Entscheidung über die Vergütungsvereinbarung für die Zeit ab dem 1. Juli 2003 wegen der fehlenden Leistungsvereinbarung zwischen der Klägerin und dem Beklagten rechtsfehlerfrei zurückgewiesen hat. Denn nach §§ 93 ff. BSHG in der in der hier maßgeblichen, am 1. Januar 1999 in Kraft getretenen Fassung des Gesetzes zur Reform des Sozialhilferechts vom 23. Juli 1996 (BGBl. I S. 1088) - Fassung 1999 - setzt der Abschluss einer Vergütungsvereinbarung bzw. eine diese Vereinbarung gestaltende Schiedsstellenentscheidung den vorherigen Abschluss einer Leistungsvereinbarung voraus und ist die Schiedsstelle nicht befugt, die für die Vergütung maßgeblichen Leistungen der Einrichtung unabhängig hiervon festzustellen.

Während § 93 Abs. 2 BSHG in der Fassung des Gesetzes vom 22. Dezember 1983 (BGBl. I S. 1532) nur Vereinbarungen zwischen dem Träger der Einrichtung oder dessen Verband und dem Träger der Sozialhilfe über die Kosten vorsah und hieran die Kostenübernahmepflicht des Trägers der Sozialhilfe knüpfte, wurde § 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG bereits durch das Gesetz zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogramms vom 23. Juni 1993 (BGBl. I S. 944) dahingehend erweitert, dass die Vereinbarungen Bestimmungen über Inhalt, Umfang, Qualität und Kosten der Leistung und deren Prüfung durch die Kostenträger treffen müssen. Nach § 93 Abs. 2 Satz 1 BSHG in der am 1. Juli 1994 in Kraft getretenen Fassung des Zweiten Gesetzes zur Umsetzung des Spar-, Konsolidierungs- und Wachstumsprogramms vom 21. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2374) - Fassung 1994 - ist der Träger der Sozialhilfe zur Übernahme von Aufwendungen für die Hilfe in einer Einrichtung nur verpflichtet, wenn mit dem Träger der Einrichtung eine Vereinbarung über Inhalt, Umfang und Qualität der Leistungen sowie über die dafür zu entrichtenden Entgelte besteht. In der hier maßgeblichen Fassung 1999 des § 93 Abs. 2 BSHG wird die Pflicht zur Übernahme der Vergütung durch den Träger der Sozialhilfe daran geknüpft, dass Vereinbarungen über 1. Inhalt, Umfang und Qualität der Leistungen (Leistungsvereinbarung), 2. die Vergütung, die sich aus Pauschalen und Beträgen für einzelne Leistungsbereiche zusammensetzt, (Vergütungsvereinbarung) und 3. die Prüfung der Wirtschaftlichkeit und Qualität der Leistungen (Prüfungsvereinbarung) bestehen. Das Gesetz zur Einordnung des Sozialhilferechts in das Sozialgesetzbuch vom 27. Dezember 2003 (BGBl. I S. 3022) sieht nach der Aufhebung des BSHG in § 75 Abs. 3 SGB XII eine § 93 Abs. 2 BSHG Fassung 1999 entsprechende Regelung vor.

Die Vereinbarungen nach § 93 Abs. 2 BSHG Fassung 1999 sind nach § 93 b Abs. 1 Satz 1 BSHG Fassung 1999 (grundsätzlich) vor Beginn der jeweiligen Wirtschaftsperiode abzuschließen. Der notwendige Inhalt der Vereinbarungen ist in § 93 a BSHG Fassung 1999 festgelegt. Dabei sind nach § 93 a Abs. 2 Satz 1 BSHG Fassung 1999, der den Inhalt der Vergütungsvereinbarung regelt, die "Vergütungen für die Leistungen nach Absatz 1" zu vereinbaren. Entgegen der Rechtsauffassung der Klägerin hat der Gesetzgeber mit dieser Bezugnahme auf § 93 a Abs. 1 BSHG Fassung 1999, der den Inhalt der Leistungsvereinbarung regelt, klar gestellt, dass die Vergütungsvereinbarung nach § 93 a Abs. 2 BSHG Fassung 1999 eine Vereinbarung über die Leistungen nach § 93 a Abs. 1 BSHG Fassung 1999 voraussetzt und auf dieser aufbaut (im Ergebnis ebenso Schellhorn, BSHG, 16. Aufl. 2002, § 93 a Rn. 11). Zwar nimmt § 93 a Abs. 2 Satz 1 BSHG Fassung 1999 nur auf die Leistungen nach Absatz 1 und nicht auf die nach Absatz 1 vereinbarten Leistungen Bezug. Es ergäbe aber keinen Sinn, diese Regelung dahin auszulegen, dass sich die Vergütungsvereinbarung nicht an den nach Maßgabe des § 93 a Abs. 1 BSHG vereinbarten Leistungen zu orientieren hätte. Denn dann müssten sich die Parteien der Vergütungsvereinbarung unabhängig von der (grundsätzlich) ebenfalls vor Beginn der Wirtschaftsperiode abzuschließenden Leistungsvereinbarung auf die der Vergütungsvereinbarung zu Grunde zu legenden Leistungen einigen. Die gesonderte Leistungsvereinbarung wäre bei dieser Auslegung des § 93 a Abs. 2 Satz 1 BSHG Fassung 1999 praktisch überflüssig. Da eine gesonderte Leistungsvereinbarung aber ausdrücklich vorgeschrieben ist, kann § 93 a Abs. 2 Satz 1 BSHG Fassung 1999 nur so verstanden werden, dass er gerade auf die Leistungen, die gemäß den in Absatz 1 dieser Vorschrift im Einzelnen festgelegten Kriterien vereinbart worden sind, als Grundlage für die Vergütungsvereinbarung Bezug nimmt. Der Gesetzgeber hat auch dadurch, dass er im Unterschied zu § 93 Abs. 2 Satz 1 BSHG Fassung 1994, der nur eine Vereinbarung über Inhalt, Umfang und Qualität der Leistungen sowie über die dafür zu entrichtenden Entgelte vorsah, die gesondert abzuschließende Leistungsvereinbarung in § 93 Abs. 2 Satz 1 BSHG Fassung 1999 an erster Stelle aufgeführt und den Inhalt dieser Vereinbarung in § 93 a Abs. 1 BSHG Fassung 1999 im Einzelnen geregelt hat, klar zum Ausdruck gebracht, dass allein auf diesem Wege die Leistungsmerkmale festzulegen sind, die die Grundlage der Vergütungsvereinbarung bilden sollen. Die der Reihenfolge der Vereinbarungen, wie sie in § 93 Abs. 2 Satz 1 BSHG Fassung 1999 aufgeführt sind, entsprechende Abfolge der Verträge ist auch sachgerecht, da eine Leistungsvereinbarung über Inhalt, Umfang und Qualität der Leistungen erzielt worden sein und damit feststehen muss, wofür der Sozialhilfeträger zahlen soll, bevor eine Vergütungsvereinbarung getroffen wird, die im Unterschied zu § 93 Abs. 2 Satz 1 BSHG Fassung 1994, der nur eine Vereinbarung über Inhalt, Umfang und Qualität der Leistungen sowie über die dafür zu entrichtenden Entgelte forderte, nach § 93 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BSHG Fassung 1999 eine gesonderte, in sich geschlossene Regelung (so die Begründung des Gesetzesentwurfs BT-Drucks. 13/2440 S. 28) darstellt.

Dementsprechend ist die Schiedsstelle auch nicht befugt, unabhängig von der Leistungsvereinbarung die Leistungsmerkmale als "Vorfrage" der ihr nach § 93 b Abs. 1 Satz 2 BSHG Fassung 1999 (eine entsprechende Regelung enthält § 77 Abs. 1 Satz 3 SGB XII) nur noch obliegenden Entscheidung über die Vergütung zu bestimmen (ebenso Grube/Wahrendorf, SGB XII, 2. Aufl. 2008, § 80 Rn. 13). Während die Schiedsstelle nach § 93 Abs. 3 Satz 2 BSHG Fassung 1994 auch über Inhalt, Umfang und Qualität der Leistungen zu entscheiden hatte, wenn zwischen den Beteiligten keine Einigung über diese Gegenstände erzielt werden konnte, entscheidet sie nach § 93 b Abs. 1 Satz 2 BSHG Fassung 1999 nur noch in dem Fall, dass eine Vergütungsvereinbarung nach § 93 a Abs. 2 BSHG Fassung 1999 nicht zustande kommt. Können sich die Parteien nicht über die Leistungsvereinbarung nach § 93 a Abs. 1 BSHG Fassung 1999 einigen, müssen sie das Verwaltungsgericht direkt anrufen (Schellhorn, a.a.O., § 93 b Rn. 3). Dieser Verteilung der Entscheidungs- / Prüfungskompetenzen widerspräche es, wenn die Schiedsstelle bei ihrer Entscheidung über die Vergütung nach § 93 a Abs. 2 BSHG Fassung 1999 unabhängig von der Leistungsvereinbarung nach Absatz 1 dieser Vorschrift über die Leistungen zu entscheiden hätte, die der Vergütungsfestsetzung zu Grunde zu legen sind. Würde man der Schiedsstelle eine solche Kompetenz einräumen, könnte überdies das der gesetzlichen Konzeption erkennbar zuwider laufende Ergebnis eintreten, dass der Inhalt der unter Umständen erst nach einer Entscheidung der Schiedsstelle über die Vergütung und auf der Grundlage eines verwaltungsgerichtlichen Urteils zustande gekommenen Leistungsvereinbarung mit den von der Schiedsstelle ihrer Entscheidung über die Vergütung zu Grunde gelegten Leistungen der Einrichtung nicht übereinstimmt. Schließlich liefe eine "Vorfragenkompetenz" der Schiedsstelle hinsichtlich der Bestimmung des der Vergütungsfestsetzung zu Grunde zu legenden Leistungsstandards auch darauf hinaus, die Einschränkung der Zuständigkeit der Schiedsstelle in § 93 b Abs. 1 Satz 2 BSHG Fassung 1999, die durch das Gesetz zur Reform des Sozialhilferechts vom 23. Juli 1996 eingeführt worden ist, zu unterlaufen, weil die Schiedsstelle in derselben Weise wie nach der Gesetzesfassung 1994 zu verfahren, nämlich "Inhalt, Umfang und Qualität der Leistungen sowie die dafür zu entrichtenden Entgelte" festzusetzen hätte. Setzt die Vergütungsvereinbarung bzw. die diese Vereinbarung gestaltende Entscheidung der Schiedsstelle das vorherige Zustandekommen der Leistungsvereinbarung aber voraus, entspricht die Entscheidungsbefugnis und Prüfungskompetenz der Schiedsstelle der Aufgabenzuweisung in § 93 b Abs. 1 Satz 2 BSHG Fassung 1999 und ist damit auch klar abgegrenzt von der im Streitfalle dem Verwaltungsgericht obliegenden Entscheidung über den Inhalt der Leistungsvereinbarung nach den Kriterien des § 93 a Abs. 1 BSHG Fassung 1999. ...

Soweit die Klägerin die Urteile des Senats vom 24. August 2005 (4 L 811/99), 14. März 2001 (4 L 2155/00), 7. März 2000 (4 L 3835/99) und 30. November 1999 (4 L 3515/99) zur Begründung ihrer Auffassung anführt, dass die Schiedsstelle eine Entscheidungskompetenz hinsichtlich der Feststellung des Leistungsstandards als Vorfrage für die Festsetzung der Vergütung habe, übersieht sie, dass diese Urteile zu der alten Rechtslage ergangen sind und daher für die Beurteilung der hier maßgeblichen Fragen auf der Grundlage der ab dem 1. Januar 1999 geltenden Rechtslage, die sich nach dem oben Gesagten gerade hinsichtlich dieser Fragen grundlegend geändert hat, keine Hinweise zu geben vermögen."

Ausgehend von dieser Rechtsprechung, an der der Senat festhält, wären die 1984/85 zwischen den Beteiligten geschlossenen Leistungsvereinbarungen keine Grundlage für Vergütungsvereinbarungen oder die Festsetzung der Vergütung durch die Schiedsstelle für die Zeit von 2002 bis 2004, weil sie - wie eingangs bereits ausgeführt - den Maßgaben des § 93 a Abs. 1 BSHG nicht genügen. Entsprechendes gilt für die Zeit ab 2005, da das Gesetz zur Einordnung des Sozialhilferechts in das Sozialgesetzbuch vom 27. Dezember 2003 (BGBl. I S. 3022) nach der Aufhebung des BSHG in §§ 75 ff. SGB XII entsprechende Bestimmungen enthält. Können die alten Vergütungsvereinbarungen aber auch im Falle ihrer Fortgeltung nicht mehr Grundlage für Vergütungsvereinbarungen oder die Festsetzung der Vergütung für die Zeit ab 2002 sein, besteht kein berechtigtes Interesse an der von der Klägerin begehrten Feststellung.

Der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag hätte aber auch dann keinen Erfolg, wenn er zulässig wäre. Denn es lässt sich nicht feststellen, dass die alten Leistungsvereinbarungen mit der Maßgabe weiter gelten, dass sich die Beteiligten darüber einig sind, dass die Klägerin das Personal im Rahmen der vereinbarten Stellenschlüssel in den einzelnen Beratungsstellen flexibel einsetzen kann und eine Gesamtvergütungsvereinbarung nach § 93 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BSHG/§ 75 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 SGB XII in Form eines Jahresbudgets erfolgt. Zwischen den Beteiligten besteht keineswegs Einigkeit darüber, dass eine Gesamtvergütungsvereinbarung nach § 93 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BSHG/§ 75 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 SGB XII in Form eines Jahresbudgets auf der Grundlage der 1984/85 geschlossenen Vereinbarungen erfolgt. Zum einen vertritt der Beklagte den Standpunkt, dass die 1984/85 geschlossenen schriftlichen Vereinbarungen spätestens mit dem Außerkrafttreten der Übergangsfassung des Landesrahmenvertrags Ende 2001 ausgelaufen sind; schon deshalb kann nicht davon ausgegangen werden, dass er sich mit der Klägerin darüber einig ist, dass eine Gesamtvergütungsvereinbarung nach § 93 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BSHG/§ 75 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 SGB XII in Form eines Jahresbudgets auf der Grundlage der alten Vereinbarungen erfolgt. Zum anderen verlangt der Beklagte - wie oben bereits ausgeführt - den Abschluss getrennter Leistungsvereinbarungen für die 12 Beratungsstellen und entsprechender Vergütungsvereinbarungen, so dass er auch aus diesem Grund mit einer Gesamtvergütungsvereinbarung nicht einverstanden ist. Außerdem hat der Beklagte im Berufungsverfahren ausdrücklich betont, dass seit dem 1. Januar 2002 zwischen den Beteiligten keine Einigkeit über die von der Klägerin zu erbringenden Leistungen mehr bestehe, weil die Klägerin für die Beratungsstellen einen besseren Personalschlüssel als in den Vorjahren beantragt habe, was von ihm abgelehnt worden sei. Besteht aber ab 2002 keine Einigkeit über den Stellen-/Personalschlüssel mehr, kann nicht festgestellt werden, dass die alten Leistungsvereinbarungen mit der Maßgabe weiter gelten, dass die Beteiligten darüber einig sind, dass die Klägerin das Personal im Rahmen der vereinbarten Stellenschlüssel in den einzelnen Beratungsstellen flexibel einsetzen kann.

Der Hilfsantrag zu 1.5 wäre im Übrigen auch dann unbegründet, wenn er entgegen seinem Wortlaut darauf abzielte, festzustellen, dass die 1984/85 abgeschlossenen Leistungsvereinbarungen einschließlich der Einigkeit der Beteiligten darüber, dass die Klägerin das Personal im Rahmen der vereinbarten Stellenschlüssel in den einzelnen Beratungsstellen flexibel einsetzen kann und eine Gesamtvergütungsvereinbarung in Form eines Jahresbudgets erfolgt, weiter gelten. Denn es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Beteiligten sich in der Vergangenheit darüber einig gewesen sind, dass auch in Zukunft eine Gesamtvergütungsvereinbarung in Form eines Jahresbudgets abgeschlossen wird. Die Beteiligten haben zwar u. a. 1999, 2000 und 2001 für die gesamte von der Klägerin durchgeführte ambulante flächenorientierte Nichtsesshaftenhilfe Vergütungsvereinbarungen erzielt. Aus dem Abschluss dieser jeweils nur für ein Jahr geltenden Vereinbarungen kann aber nicht geschlossen werden, dass die Beteiligten sich damals darüber einig gewesen sind, auch in Zukunft stets derartige Gesamtvergütungsvereinbarungen abzuschließen. Abgesehen davon wäre eine dahingehende Vereinbarung unwirksam und damit nicht bindend, weil sie nach § 56 SGB X der Schriftform bedurft hätte, eine entsprechende schriftliche Vereinbarung aber nicht vorliegt.

6.

Das Verwaltungsgericht hat den Klagen der Beteiligten gegen den Schiedsspruch der Schiedsstelle vom 27. August/26. September 2002 im Ergebnis zu Recht stattgegeben. Die dafür angeführten Gründe treffen jedoch nicht zu.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts besitzt die Schiedsstelle für ihre Bewertungen und Beurteilungen im Rahmen der unbestimmten Rechtsbegriffe (insbesondere Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit, Leistungsfähigkeit, leistungsgerechtes Entgelt) eine Einschätzungsprärogative (BVerwG, Urt. v. 1.12.1998 - 5 C 17.97 -, BVerwGE 108, 47); Beschl. v. 28.2.2002 - 5 C 25.01 -, BVerwGE 116, 68 [BVerwG 27.02.2002 - 8 C 1/01]). Ausgehend davon beschränkt sich die gerichtliche Überprüfung eines Schiedsspruchs darauf, ob die Schiedsstelle die ihr gesetzten rechtlichen Vorgaben beachtet hat, den Sachverhalt vollständig ermittelt hat und in einem fairen und willkürfreien Verfahren zu vertretbaren Bewertungen gelangt ist (BVerwG, Beschl. v. 28.2.2002, a.a.O.; Urt. v. 1.12.1998, a.a.O.). Im vorliegenden Fall ergibt diese Überprüfung, dass die Schiedsstelle sich nicht an die materiell-rechtlichen Vorgaben des Entgeltvereinbarungsrechts gehalten hat.

Eine normative Vorgabe des materiellen Entgeltvereinbarungsrechts für die Schiedsstelle und damit zugleich auch ein Prüfungsmaßstab im gerichtlichen Verfahren ergibt sich aus dem ab dem 1. Juli 1994 geltenden sog. prospektiven Entgeltsystem. Dazu hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 1. Dezember 1998 (a.a.O.) u. a. Folgendes ausgeführt:

"Die gesetzlich vorgeschriebene "prospektive" Berechnung der Pflegesätze hat die "Funktion, ... konkrete stationäre Hilfen leistungsgerecht zu vergüten" und "dem geltenden Gebot der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit ... verstärkt Rechnung (zu tragen)". ... Die prospektiven Entgelte sind darum nicht kosten-, sondern leistungsorientiert. ... Eine Bemessung der Pflegesätze nach den tatsächlich entstanden Selbstkosten (Selbstkostendeckungsprinzip) entspricht mithin seit dem 1. Juli 1994 nicht mehr dem geltenden Recht. Mit dem System der Prospektivität ist eine Orientierung an bereits entstanden Kosten (retrospektiven Selbstkosten) allerdings nicht generell unvereinbar. Nur ist die tatsächliche Höhe der in der Vergangenheit entstandenen Kosten jetzt nicht mehr Ausgangspunkt, sondern lediglich einer von mehreren Anhaltspunkten für die Entgeltgestaltung. ... Durch die Forderung des Gesetzes, dass die Entgelte leistungsgerecht sein und einer Einrichtung bei sparsamer und wirtschaftlicher Betriebsführung ermöglichen müssen, eine bedarfsgerechte Hilfe zu leisten, soll den Einrichtungen ein "auskömmlicher, leistungsgerechter Preis gewährleistet" werden. ... Auf Grund des prospektiven Entgeltsystems sollen Einrichtungen daher nicht gezwungen werden, die von ihnen erwarteten Leistungen unterhalb ihrer Gestehungskosten anzubieten. ... (Prospektive) Selbstkosten sind folglich, sofern sie den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit entsprechen, auch bei prospektiven Pflegesätzen die Untergrenze des festzusetzenden Entgelts. Die Beurteilung, ob ein Anbieter den von ihm benötigten Pflegesatz zur Deckung seiner Selbstkosten wirklich benötigt, ist nicht möglich, ohne dass die Schiedsstelle eine an jenen Grundsätzen orientierte Entscheidung über Kalkulationsgrundlagen trifft. ... Solche Bewertungen setzen notwendig einen Vergleich voraus. Dabei kommt in Betracht, dass Entgelte verschiedener Einrichtungen für vergleichbare Leistungen verglichen werden ("externer Vergleich") oder dass einzelne, interne Positionen der Pflegesatzkalkulation eines Einrichtungsträgers gesondert daraufhin überprüft werden, ob sie einer sparsamen und wirtschaftlichen Betriebsführung entsprechen ("interner Vergleich" ...). Dabei sind nicht die konkreten Kosten der in Rede stehenden Einrichtung maßgeblich, sondern es gilt - was aus dem Wortlaut des Gesetzes hervorgeht ,das auf "eine Einrichtung" abstellt - ein genereller, nicht auf "die" jeweilige individuelle Einrichtung abstellender Maßstab. Die Erforderlichkeit eines "externen" Vergleichs, also des Vergleichs mit Entgelten, wie sie auch andere Einrichtungen für vergleichbare Leistungen erheben, folgt aus der Verpflichtung der Sozialhilfeträger, nur wirtschaftliche und sparsame Pflegesätze zu vereinbaren. ... Bei der konkreten Beurteilung der Vergleichbarkeit der dem Pflegesatzangebot zugrunde liegenden Leistungen kommt die Einschätzungsprärogative der Schiedsstelle zum Tragen. Erweist sich hiernach, dass der betreffende Einrichtungsträger der preisgünstigste Anbieter ist, reicht der "externe Vergleich" aus. Kann der betreffende Einrichtungsträger hingegen nicht geltend machen, der günstigste Anbieter zu sein, kann er nach Maßgabe der Grundsätze des § 93 Abs. 2 Satz 3 BSHG und des Merkmals "leistungsgerechtes Entgelt" in § 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG nur berücksichtigt werden, wenn der von ihm gewünschte Pflegesatz innerhalb der Bandbreite der Entgelte für vergleichbare Leistungen anderer Einrichtungen liegt (sog. "marktgerechter" Preis)."

Nach dieser Rechtsprechung, der der Senat folgt, ergibt sich aus der Verpflichtung der Sozialhilfeträger, nur wirtschaftliche und sparsame Pflegesätze zu vereinbaren, die Notwendigkeit eines externen Vergleichs, d. h. des Vergleichs mit Entgelten, die andere Einrichtungen für vergleichbare Leistungen erheben (Senatsurt. v. 6.11.2007 - 4 LC 225/05 -). Diesen Maßgaben hat die Schiedsstelle bei ihrem Schiedsspruch vom 27. August/26. September 2002, mit dem sie das Budget des Jahres 2001 in Höhe von 1.530.913,49 EUR ab dem 6. Februar 2002 um 1,54 % erhöht und damit konkludent eine weitere Erhöhung abgelehnt hat, nicht entsprochen. Denn die Schiedsstelle hat weder ermittelt, welche anderen Einrichtungsträger vergleichbare Leistungen erbringen, noch festgestellt, welche Entgelte diese erheben, ob die Klägerin der preisgünstigste Anbieter ist oder ob der von ihr gewünschte Pflegesatz innerhalb der Bandbreite der Entgelte für vergleichbare Leistungen anderer Einrichtungen liegt. Stattdessen hat sie sich bei der Festsetzung der Vergütung der Klägerin an einer Übereinkunft der Parteien des Landesrahmenvertrags, Kostensteigerungen in Höhe von 1,54 % anzunehmen und die Vergütungen für die dem Landesrahmenvertrag beigetretenen Einrichtungen um denselben Prozentsatz anzuheben, orientiert und die Auffassung vertreten, dieser Steigerungssatz entspreche dem Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Diese Vorgehensweise kann den grundsätzlich durchzuführenden externen Vergleich nicht ersetzen, ist aber auch aus anderen Gründen verfehlt. Das Bundesverwaltungsgericht hat ausdrücklich hervorgehoben, dass die gesetzlich vorgeschriebenen prospektiven Entgelte nicht kosten-, sondern leistungsorientiert sind. Das Abstellen allein auf Kostensteigerungssätze läuft aber auf eine kostenbezogene Bemessung der Entgelte hinaus, die unter der Geltung des prospektiven Entgeltsystems nicht mehr zulässig ist. Der Orientierung an dem o. g. Steigerungssatz für das Jahr 2002 steht ferner entgegen, dass die Vergütungen für Leistungen der ambulanten flächenorientierten Nichtsesshaftenhilfe bis 2001 - worauf die Klägerin zu Recht hingewiesen hat - nicht prospektiv kalkuliert, sondern aufbauend auf dem letzten Pflegesatz nach dem Kostendeckungsprinzip nach Maßgabe der Bestimmungen der Übergangsfassung des Landesrahmenvertrags linear erhöht worden sind. Ist aber bis 2001 eine den gesetzlichen Bestimmungen entsprechende prospektive Berechnung der Vergütungen nicht erfolgt, kann die Vergütung in den Folgejahren nicht anhand von Kostensteigerungssätzen festgesetzt werden. Es liegt auf der Hand und bedarf keiner näheren Begründung, dass einer Einrichtung, die in der Vergangenheit eine gemessen an einem externen Vergleich zu geringe Vergütung erhalten hat, eine angemessene Erhöhung der Vergütung nicht mit der Begründung versagt werden, mit anderen Einrichtungsträgern sei nur eine Erhöhung der Vergütung um einen geringeren Prozentsatz vereinbart worden. Umgekehrt kann eine Einrichtung, die in den Vorjahren eine mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit unvereinbar hohe, bei einem externen Vergleich nicht gerechtfertigte Vergütung erlangt hat, nicht dieselbe prozentuale Erhöhung der Vergütung wie eine Einrichtung beanspruchen, deren bisherige Vergütung leistungsgerecht gewesen ist und den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit entsprochen hat.

Hinzu kommt, dass die Übereinkunft der Parteien des Landesrahmenvertrags über eine prozentuale Kostensteigerung und eine entsprechende Erhöhung der Vergütung sich auch auf Leistungen erstreckt, die mit den von der Klägerin erbrachten Leistungen nicht vergleichbar sind, weil der Landesrahmenvertrag Rahmenbedingungen nicht nur für Leistungen der ambulanten flächenorientierten Nichtsesshaftenhilfe, sondern auch für sonstige Leistungen in teilstationären oder stationären Einrichtungen regelt. Daher trägt die Heranziehung der Übereinkunft der Parteien des Landesrahmenvertrags über eine prozentuale Kostensteigerung und eine entsprechende prozentuale Anhebung der Vergütung der Maßgabe des Entgeltvereinbarungsrechts, dass im Rahmen des externen Vergleichs nur Entgelte, die für vergleichbare Leistungen erhoben werden, zu berücksichtigen sind, nicht Rechnung.

Nach alledem ist das Vorgehen der Schiedsstelle mit den Vorgaben des Entgeltvereinbarungsrechts nicht vereinbar. Da es demnach auf die Vergütung für die im Jahre 2001 erbrachten Leistungen nicht ankommt, kann entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts dahinstehen, welcher Betrag der Klägerin im Jahre 2001 tatsächlich zur Verfügung gestanden hat.

Der Schiedsspruch der Schiedsstelle vom 27. August/26. September 2002 ist des Weiteren rechtswidrig, weil eine den Maßgaben des § 93 a Abs. 1 BSHG entsprechende schriftliche Leistungsvereinbarung im Sinne des § 93 Abs. 2 Nr. 1 BSHG für das Jahr 2002 zwischen den Beteiligten nicht besteht. Die gegenteilige Auffassung des Verwaltungsgerichts ist unzutreffend. Der Senat hat in seinem eingangs zitierten Beschluss vom 4. Juli 2008 (4 LA 115/06) bereits entschieden, dass eine Vergütungsvereinbarung nach § 93 a Abs. 2 BSHG Fassung 1999 ebenso wie eine Festsetzung der Vergütung durch die Schiedsstelle nach § 93 b Abs. 1 Satz 2 BSHG Fassung 1999 eine wirksame Vereinbarung über die Leistungen nach § 93 a Abs. 1 BSHG Fassung 1999 voraussetzt und auf dieser aufbaut. In der Rechtsprechung des Senats ist weiterhin geklärt, dass die Schiedsstelle auch nicht befugt ist, unabhängig von einer wirksamen Leistungsvereinbarung die Leistungsmerkmale als "Vorfrage" der ihr nach § 93 b Abs. 1 Satz 2 BSHG Fassung 1999 nur noch obliegenden Entscheidung über die Vergütung zu bestimmen (Senatsbeschl. v. 4.7.2008 - 4 LA 15/06 -). In Anbetracht dessen kann entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts nicht davon ausgegangen werden, dass die Schiedsstelle eine Vergütung für das Jahr 2002 festsetzen durfte, weil - so das Verwaltungsgericht - aufgrund von langjährigen Vertragsbeziehungen zwischen den Beteiligten Art und Umfang der zu vergütenden Leistungen festgestanden habe, Verhandlungen bzw. Rechtsstreitigkeiten über den Abschluss einer Leistungsvereinbarung im Sinne des § 93 Abs. 2 Nr. 1 BSHG geführt würden und beide Seiten darüber einig seien, dass bis zu dem formgültigen Abschluss neuer Vereinbarungen die Leistungen nach Art und Umfang wie in der Vergangenheit weiter erbracht werden. Schon der Umstand, dass die Beteiligten über das Bestehen bzw. Abschluss einer Leistungsvereinbarung im Sinne des § 93 Abs. 2 Nr. 1 BSHG vor Gericht streiten, zeigt, dass keine Grundlage für eine Festsetzung der Vergütung für das Jahr 2002 durch die Schiedsstelle gegeben war. Da höchstrichterlich geklärt ist, dass Leistungsvereinbarungen auch rückwirkend geschlossen werden können und das Ausmaß der zu erbringenden Leistungen nach Inhalt, Umfang und Qualität nicht auf das tatsächlich erbrachte Niveau vereinbart werden muss, sondern auch auf ein darunter liegendes Niveau vereinbart werden kann (BVerwG, Beschl. v. 24.9.2007 - 5 B 77.06 - u. 25.9.2007 - 5 B 53.07 -), ist es der Schiedsstelle auch verwehrt, die Vergütung auf der Grundlage der tatsächlich erbrachten Leistungen ohne Vorliegen einer entsprechenden Leistungsvereinbarung festzulegen. Da die vereinbarten oder festgesetzten Vergütungen nach Ablauf des Vereinbarungszeitraums nach § 93 b Abs. 2 Satz 4 BSHG bis zum Inkrafttreten neuer Vergütungen weiter gelten, lässt sich eine Befugnis der Schiedsstelle zur Festsetzung der Vergütung auf der Grundlage der tatsächlich erbrachten Leistungen schließlich auch nicht mit dem Grundsatz von Treu und Glauben begründen.

7.

Der Schiedsspruch der Schiedsstelle vom 2./11. Dezember 2003 ist dagegen rechtmäßig, so dass das Verwaltungsgericht die gegen diese Entscheidung gerichtete Klage der Klägerin hätte abweisen müssen.

Die Schiedsstelle hat die Festsetzung einer Vergütung für das Jahr 2003 mit der Begründung abgelehnt, dass eine Leistungsvereinbarung, die zwingende Voraussetzung für einen Schiedsspruch über die Höhe der Vergütung sei, zwischen den Beteiligten für 2003 nicht vorliege. Diese Begründung begegnet entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts keinen Bedenken. Zum einen setzt der Abschluss einer Vergütungsvereinbarung bzw. eine diese Vereinbarung gestaltende Schiedsstellenentscheidung - wie eingangs bereits dargelegt - nach §§ 93 ff. BSHG Fassung 1999 den vorherigen Abschluss einer schriftlichen Leistungsvereinbarung, die den Maßgaben des § 93 a Abs. 1 BSHG entspricht, voraus und ist die Schiedsstelle nicht befugt, die für die Vergütung maßgeblichen Leistungen der Einrichtung unabhängig hiervon festzustellen. Zum anderen existiert keine den Maßgaben des § 93 a Abs. 1 BSHG entsprechende wirksame Leistungsvereinbarung für das Jahr 2003. Daher erweist sich die Klage gegen den o. g. Schiedsspruch als unbegründet.

8.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage der Klägerin mit dem Antrag zu 4. zu Unrecht abgewiesen. Denn die Klage ist insoweit nicht nur - wovon das Verwaltungsgericht ausgegangen ist - zulässig, sondern auch begründet, weil der Beklagte gegen die Klägerin für die Zeit ab dem 1. Januar 2002 keine Ansprüche mehr aus den Ziffern 3 bis 5 der Ergänzungsvereinbarung zwischen dem Land Niedersachsen und den Trägern der ambulanten flächenorientierten Hilfe nach § 72 BSHG vom 6. Dezember 1995, § 5 Abs. 5 der Übergangsfassung des Landesrahmenvertrags und der Vereinbarung über den Investitionspool vom 3. Mai 1999 hat.

Das Land Niedersachsen und verschiedene Träger der ambulanten flächenorientierten Hilfe nach § 72 BSHG i.V.m. § 3 Nds. AG BSHG, darunter die Klägerin, haben am 6. Dezember 1995 für die ambulante flächenorientierte Nichtsesshaftenhilfe eine Ergänzungsvereinbarung getroffen, die am 1. Januar 1996 in Kraft getreten ist. Anschließend haben die Vertragsparteien in § 5 Abs. 5 der Übergangsfassung des Landesrahmenvertrags, die am 1. Januar 1999 in Kraft trat, vereinbart, dass die Ziffern 3 bis 5 dieser Ergänzungsvereinbarung mit der Maßgabe fortgelten, dass das Verfahren nach Ziffer 3 (Investitionskosten) einvernehmlich neu geregelt werden kann. Daraufhin haben das Land Niedersachsen und verschiedene Träger der ambulanten flächenorientierten Nichtsesshaftenhilfe, zu denen auch die Klägerin gehörte, unter dem 3. Mai 1999 vereinbart, dass Ziffer 3 der Ergänzungsvereinbarung mit Wirkung vom 1. Januar 1999 in folgender Fassung Anwendung findet:

"Das Land nimmt zustimmend zur Kenntnis, dass die Träger der ambulanten und nachgehenden Hilfe nach § 72 BSHG i.V.m. § 3 Nds. AG BSHG aus den für das Haushaltsjahr 1995 vereinbarten Investitionskosten einen gemeinsamen Finanzierungspool bilden, um einen internen Zahlungsausgleich zu schaffen.

Der Finanzierungspool enthält in den Jahren 1999 bis 2001 jeweils 380.000 DM.

Die Verteilung des Finanzierungspools erfolgt unter den Trägern auf der Basis der Anzahl der insgesamt im Jahr 1998 mit dem Land vereinbarten Planstellen für sozialpädagogische Fachkräfte in der ambulanten und nachgehenden Hilfe in jeweils gleicher Höhe pro Planstelle.

Es besteht Einigkeit darüber, dass die Auflösung dieses Finanzierungspools und eine entsprechende Umsetzung der Kosten in Entgeltbausteine bis zum 31.12.2001 abgeschlossen sein soll."

Da die Übergangsfassung des Landesrahmenvertrags mit Ablauf des Jahres 2001 außer Kraft getreten ist, haben die Ziffern 3 bis 5 der Ergänzungsvereinbarung ebenfalls nur bis zum Jahresende 2001 gegolten. Folglich kann der Beklagte für die Zeit ab dem 1. Januar 2002 aus den Ziffern 3 bis 5 der Ergänzungsvereinbarung vom 6. Dezember 1995, § 5 Abs. 5 der Übergangsfassung des Landesrahmenvertrags und der Vereinbarung über den Finanzierungspool vom 3. Mai 1999 keine Ansprüche gegen die Klägerin mehr herleiten.

Dem kann der Beklagte nicht entgegenhalten, dass die Beteiligten vereinbart hätten, dass eine Auflösung des Finanzierungspools und eine entsprechende Umsetzung der Kosten in Entgeltbausteine bis zum 31. Dezember 2001 erfolgen solle, und dass die daraus resultierenden finanziellen Auswirkungen den Zeitraum ab dem 1. Januar 2002 beträfen. Ziffer 3 der Ergänzungsvereinbarung in der modifizierten Fassung vom 3. Mai 1999 besagt zwar, dass zwischen den Vertragsparteien darüber Einigkeit besteht, dass die Auflösung des Finanzierungspools und eine entsprechende Umsetzung der Kosten in Entgeltbausteine bis zum Ende des Jahres 2001 abgeschlossen sein soll. Damit haben die Vertragsparteien aber für die Zeit ab dem 1. Januar 2002 noch nicht konkret vereinbart, dass die Kosten auch tatsächlich in Entgeltbausteine umgewandelt werden. Zum einen bringt die Formulierung "abgeschlossen sein soll" zum Ausdruck, dass eine Umwandlung der Kosten in Entgeltbausteine lediglich beabsichtigt gewesen ist. Zum anderen hätte eine entsprechende Umsetzung der Kosten in Entgeltbausteine eine Vereinbarung der Beteiligten über die genauen Modalitäten vorausgesetzt, die zwischen der Klägerin und dem Beklagten indessen nicht zustande gekommen ist. Denn dem Inhalt der Vereinbarung vom 3. Mai 1999 kann nicht entnommen werden, was unter einer entsprechenden Umwandlung der Kosten in Entgeltbausteine konkret zu verstehen ist. Der Beklagte hat im Berufungsverfahren außerdem selbst darauf hingewiesen, dass "die Zurechnung der Auszahlungsbeträge aus dem Investitionspool zum Vergütungsbestandteil Investitionsbetrag ... mit den Vertragsparteien abzustimmen" gewesen sei, "so dass die Saldierung der Vergütungen und die Benennung des Investitionsbetrages erst im Oktober und November 2002 vorgenommen werden konnte".

Hinzu kommt, dass sich aus der Vereinbarung über den Finanzierungspool ohnehin keine Ansprüche des Beklagten gegen die Klägerin herleiten lassen. Nach dieser Vereinbarung hat das Land Niedersachsen zustimmend zur Kenntnis genommen, dass die Träger der ambulanten und nachgehenden Hilfe nach § 72 BSHG i.V.m. § 3 Nds. AG BSHG aus den für den Haushaltsjahr 1995 vereinbarten Investitionskosten einen gemeinsamen Finanzierungspool bilden, um einen internen Zahlungsausgleich zu schaffen. Daraus ergibt sich, dass nicht das Land Niedersachsen und die Träger der Nichtsesshaftenhilfe, sondern die Träger der Nichtsesshaftenhilfe untereinander einen Finanzierungspool bilden, dessen Schaffung das Land lediglich zustimmend zur Kenntnis nimmt. Die Vertragsbestimmungen besagen weiter, dass der Finanzierungspool der Schaffung eines internen Zahlungsausgleichs zwischen den Trägern der Nichtsesshaftenhilfe dient und die Verteilung des Finanzierungspools unter den Trägern nach einem bestimmten Schlüssel erfolgt. Daraus folgt, dass auch Ansprüche auf einen internen Zahlungsausgleich nur zwischen den Trägern der Nichtsesshaftenhilfe untereinander bestanden haben. Die vertraglichen Bestimmungen zu Ziffer 3 begründen mithin keinen Anspruch des Landes Niedersachsen gegen einen Träger der Nichtsesshaftenhilfe im Zusammenhang mit dem Finanzierungspool.

Der Beklagte kann auch nicht mit Erfolg einwenden, dass § 5 Abs. 5 der Übergangsfassung des Landesrahmenvertrags in Verbindung mit den Ergänzungsvereinbarungen über den 31. Dezember 2001 hinaus Folgewirkungen entfalte, weil er - der Beklagte - gemäß Ziffer 3 der Vereinbarung vom 3. Mai 1999 eine Umsetzung der Kosten in Entgeltbausteine vorgenommen habe, was zu einer Reduzierung der Vergütung für 2001 geführt habe, und weil er nach § 93 b Abs. 2 Satz 4 BSHG gegenwärtig nur verpflichtet sei, die für 2001 vereinbarte Vergütung weiter zu zahlen. Der Beklagte übersieht, dass § 93 b Abs. 2 Satz 4 BSHG keinen Anspruch des Beklagten, sondern einen Anspruch der Klägerin auf Zahlung der vereinbarten oder festgesetzten Vergütung bis zum Inkrafttreten neuer Vergütungen begründet, so dass sich mit dem Hinweis auf diese Vorschrift das Bestehen eines Anspruchs des Beklagten gegen die Klägerin für die Zeit ab dem 1. Januar 2002 nicht begründen lässt.

Aus Ziffer 4 der Ergänzungsvereinbarung vom 6. Dezember 1995 ergeben sich ebenfalls keine Ansprüche des Beklagten gegen die Klägerin für die Zeit ab dem 1. Januar 2002. Diese Vertragsbestimmung betrifft den Fall, dass eine der vom Land Niedersachsen anerkannten Planstellen für sozialpädagogische Fachkräfte in der ambulanten Nichtsesshaftenhilfe länger als 30 Tage unbesetzt ist, und regelt, dass das bisher vereinbarte Jahresbudget bis zum Ablauf des Vereinbarungszeitraums bzw. bis zum vorgesehenen Zeitraum der Wiederbesetzung der Stelle nach Ablauf von weiteren 60 Tagen entsprechend gekürzt wird. Daraus ergeben sich gegenwärtig schon deshalb keine Ansprüche des Beklagten gegen die Klägerin für die Zeit ab dem 1. Januar 2002, weil für diesen Zeitraum kein Jahresbudget zwischen den Beteiligten vereinbart worden ist. Daher kann dahinstehen, ob die Voraussetzungen für eine Kürzung eines vereinbarten Jahresbudgets in der Vergangenheit überhaupt vorgelegen haben, wofür im Übrigen aber auch keine Anhaltspunkte vorgetragen worden oder erkennbar sind.

Der Beklagte kann schließlich auch aus Ziffer 5 der Ergänzungsvereinbarung keine Ansprüche gegen die Klägerin für die Zeit ab dem 1. Januar 2002 herleiten. Daher kann die Klägerin gegenwärtig die Feststellung beanspruchen, dass der Beklagte gegen sie für die Zeit ab dem 1. Januar 2002 keine Ansprüche mehr aus den o. g. Bestimmungen hat.