Die Klage ist zulässig.

Soweit der Kläger die Aufhebung des Bescheids vom 19. Januar 2004 begehrt, mit dem der Beklagte den Bewilligungsbescheid vom 18. Januar 2002 aufgehoben hat, ist die Klage als Anfechtungsklage zulässig. Mit der Aufhebung des Bescheids vom 19. Januar 2004 lebt der Dauerverwaltungsakt vom 18. Januar 2002 wieder auf mit der Folge, dass der Beklagte verpflichtet ist, dem Kläger einen Pauschalstundensatz zu bezahlen. Soweit der Kläger die Zahlung des Pauschalstundensatzes begehrt, ist die Klage als Leistungsklage zulässig. Der Beklagte hat in dem Bescheid vom 19. Januar 2004 ausdrücklich die Zahlung eines Pauschalstundensatzes abgelehnt.

Die Klage ist begründet.

Der Bescheid des Beklagten vom 19. Januar 2004, mit dem der Beklagte den Bewilligungsbescheid vom 18. Januar 2002 aufgehoben hat, ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für die Aufhebung des den Kläger begünstigenden Bewilligungsbescheides vom 18. Januar 2002 ist § 49 Abs. 2 VwVfG. Danach darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft nur widerrufen werden, wenn die in § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1-5 VwVfG aufgezählten Voraussetzungen vorliegen. Entgegen der Auffassung des Beklagten kommt hier nicht § 48 VwVfG zur Anwendung, weil der Bewilligungsbescheid vom 18. Januar 2002 rechtmäßig ist.

Rechtsgrundlage für die Bewilligung ist § 35 Abs. 5 Satz 6 NLO i.V. mit § 5 Abs. 2 der Entschädigungssatzung des Beklagten vom 12. November 2001. Nach § 35 Abs. 5 Satz 6 NLO hat, wer ausschließlich einen Haushalt führt und keinen Verdienstausfall geltend macht, einen Anspruch auf Zahlung eines Pauschalstundensatzes. Diese gesetzliche Regelung ist in § 5 Abs. 2 der Entschädigungssatzung des Beklagten wortgleich übernommen worden. Ausschließlich ist die Haushaltsführung dann, wenn der Mandatsträger entsprechend den Vorstellungen des Gesetzgebers über die Gleichwertigkeit von Erwerbsund Haushaltstätigkeit sein maßgebliches Beschäftigungsfeld in der Tätigkeit einer Hausfrau oder eines Hausmannes sieht (Nds.OVG, Urt. v. 21.9.1999, -10 L 1997/97; s.a. Thiele, NGO, 5. Aufl. 1999, § 39 Ziff. 6). Nach dem Wortsinn bedeutet "Ausschließlichkeit", dass der Mandatsträger die Haushaltsführung grundsätzlich ganztätig ausüben muss und neben dieser Haushaltstätigkeit keiner selbstständigen oder unselbstständigen Erwerbstätigkeit oder einer sonstigen vergleichbaren Tätigkeit nachgehen darf. Das Tatbestandsmerkmal "ausschließlich" stellt mithin allein auf die tatsächliche Betätigung ab. Der Kläger führt ausschließlich einen Vier-Personen-Haushalt mit zwei schulpflichtigen Kindern und geht - außer seinen Mandatstätigkeiten - keiner weiteren Beschäftigung nach. Auch die übrigen Voraussetzungen des § 35 Abs. 5 Satz 6 NLO und des § 5 Abs. 2 der Entschädigungssatzung sind bei dem Kläger gegeben. Er ist Kreistagsabgeordneter, nicht erwerbstätig und macht keinen Verdienstausfall geltend.

Der Umstand, dass der Kläger neben seiner Tätigkeit als Hausmann beamtenrechtliche Ruhestandsbezüge erhält, steht seinem Anspruch auf Zahlung des Pauschalstundensatzes nicht entgegen. Weder § 35 Abs. 5 Satz 6 NLO noch § 5 Abs. 2 der Entschädigungssatzung des Beklagten enthalten ausdrücklich eine Einschränkung für Mandatsträger, die - ohne erwerbstätig zu sein - Versorgungsleistungen als Pensionäre und Rentner beziehen oder Vermögen haben.

Eine solche Einschränkung ergibt sich auch nicht aus Sinn und Zweck dieser Regelungen. Die Vorschrift des § 35 Abs. 5 Satz 6 NLO wurde aufgenommen, damit Frauen, die Kinder betreuen und einen Haushalt führen, die Möglichkeit gegeben wird, sich für eine Beteiligung an der Gemeindearbeit oder für die Mitarbeit bei sonstiger ehrenamtlicher Tätigkeiten zu entscheiden. Mit dieser Regelung soll die Haushaltsführung prinzipiell den gleichen Stellenwert wie eine außerhäusliche Erwerbstätigkeit erhalten (vgl. LT-DS 12/3260, S. 23). Hausfrauen/-männer können keinen Ausgleich real erlittener und messbarer Einkommenseinbußen bekommen. Sie sollen jedoch einen Pauschalstundensatz als Ersatz für den geldwerten, im Einzelfall allerdings nicht messbaren Nachteil erlangen, dass sie mandatsbedingt versäumte Hausarbeit zu einer anderen Zeit nachholen oder - gegen Entgelt - eine Ersatzkraft beschäftigen müssen. Dieser Nachteil betrifft jedoch entgegen der Auffassung von Thiele (NGO, a.a.O., § 39 Ziff. 6) nicht nur Mandatsträger, die "nur" Hausfrau/Hausmann sind, sondern auch solche, die daneben noch Einkommen aus einer Pension, Rente oder aus Vermögen beziehen. Dies führt auch nicht zu einer Ungleichbehandlung im Hinblick auf die Mandatsträger, die neben der Haushaltsführung noch einer selbstständigen oder unselbstständigen Erwerbstätigkeit mit "festem" Einkommen nachgehen, weil diese Gruppe wegen der neben der Hausarbeit ausgeübten Erwerbstätigkeit die Haushaltsführung eben nicht ganztätig ausüben und außerdem eventuell Verdienstausfall geltend machen kann (so auch OVG Münster, Urteil v. 26.9.1996 -15 A 2733/93 -, Kommunalpraxis 1997, 87).

Entgegen der Auffassung des Beklagten kann eine Haushaltsführung nicht nur dann als eine geldwerte Haushaltsführung angesehen werden, wenn sie der Erfüllung von Unterhaltspflichten dient. Ob der Kläger seiner Unterhaltspflicht gegenüber seinen Familienmitgliedern in erster Linie durch Abgabe seiner Versorgungsleistungen nachkommt, ist in kommunalrechtlichem Zusammenhang ohne Bedeutung. Weder § 35 Abs. 5 Satz 6 NLO noch § 5 Abs. 2 der Entschädigungssatzung des Beklagten noch die Gesetzesmaterialien stellen für die Beanspruchung des Pauschalstundensatzes auf die Erfüllung einer Unterhaltspflicht ab. Bei der Haushaltsführung geht es nicht um real erlittene Vermögenseinbußen, sondern um den Ersatz für den Nachteil, dass versäumte geldwerte Hausarbeit nachgeholt werden muss. Dieser Nachteil tritt unabhängig davon ein, ob neben der ausschließlichen Haushaltsführung noch Einkünfte bezogen werden (s.a. Wefelmeier, KVR Nds, NGO, § 39 Rn.94). Deshalb ist auch entgegen der Auffassung von Thiele (Rathaus & Recht 2005, 15) der Status des Mandatsträgers unmaßgeblich. Vielmehr stellt die Vorschrift des § 35 Abs. 5 Satz 6 NLO allein auf die konkrete Betätigung des Mandatsträgers ab.

Der Beklagte kann sich auch nicht mit Erfolg auf das Urteil des Nds. OVG vom 21. September 1999 (a.a.O.) berufen. In jenem Verfahren hatte das Nds. OVG zu prüfen, ob sich eine Studentin auf die Ausschließlichkeit ihrer Haushaltsführung berufen kann. Im vorliegenden Fall übt der Kläger jedoch ganztätig die Haushaltsführung aus und geht darüber hinaus weder einer entgeltlichen noch unentgeltlichen Tätigkeit nach.

Die vom Beklagten zitierte Entscheidung des Hess. VGH vom 18. Mai 2000 (8 UE 3165/97) führt ebenfalls nicht zu einem anderen Ergebnis. Die entsprechende hessische Entschädigungsregelung hat gegenüber § 35 Abs. 5 Satz 6 NLO einen anderen Wortlaut. Nach der der Entscheidung des Hessischen VGH zu Grunde liegenden Entschädigungssatzung wird Personen ohne eigenes Einkommen, die den ehelichen oder einen eheähnlichen oder einen eigenen Hausstand führen (Hausfrauen/Hausmänner), die Stundenpauschale ohne den in Abs. 1 genannten Verdienstausfall-Nachweis gewährt. Das Tatbestandsmerkmal "ohne eigenes Einkommen" enthalten § 35 Abs. 5 Satz 6 NLO und die Entschädigungssatzung des Beklagten aber gerade nicht. Vielmehr ist es nach der NLO unerheblich, ob die Person, die ausschließlich den Haushalt führt, ein Einkommen z.B. aus Versorgungsleistungen oder Vermögen hat. Der vom VGH Hessen entschiedene Fall ist mit dem vorliegenden auch deshalb nicht vergleichbar, weil die dortige Klägerin neben ihrer Hausfrauentätigkeit einer entlohnten Teilzeit-Berufstätigkeit nachgegangen ist.

Zu einem anderen Ergebnis führt auch nicht der Umstand, dass die gesetzliche Regelung des § 35 Abs. 5 Satz 6 NLO zu erheblichen Auslegungsschwierigkeiten und bei ihrer Anwendung zu Ergebnissen führen kann, die der Gesetzgeber wohl kaum gewollt haben kann (siehe dazu im einzelnen Wefelmeier, a.a.O. § 39, Rn. 95). Der niedersächsische Gesetzgeber hat in Kenntnis dieser Probleme gleichwohl diese Regelung im "Gesetz zur Änderung des niedersächsischen Kommunalverfassungsrechts und anderer Gesetze" vom 22. April 2005 (Nds.GVBI. 2005, 110, 114) unverändert gelassen und lediglich um Bestimmungen über die Höhe des Pauschalstundensatzes ergänzt. Das spricht dafür, dass der niedersächsische Gesetzgeber eine andere Regelung nicht hat treffen wollen.

Nach alledem ist der Bewilligungsbescheid vom 18. Januar 2002 rechtmäßig.

Die Voraussetzungen für den Widerruf dieses rechtmäßig begünstigenden Verwaltungsaktes nach § 49 Abs. 2 VwVfG liegen nicht vor.

Nach § 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft nur widerrufen werden, wenn der Widerruf durch Rechtsvorschriften zugelassen oder im Verwaltungsakt vorbehalten ist. Weder die NLO noch die Entschädigungssatzung des Beklagten enthalten die rechtliche Möglichkeit des Widerrufs eines Bescheides über die Bewilligung eines Pauschalstundensatzes. Im Bewilligungsbescheid vom 18. Januar 2002 wird lediglich darauf hingewiesen, dass Änderungen, die sich auf die Gewährung der vorstehenden Entschädigung auswirken könnten, unverzüglich mitzuteilen und zu viel gezahlte Beträge zurückzuzahlen seien. Einen Widerrufsvorbehalt enthält der Bewilligungsbescheid nicht.

Gemäß § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG ist der Widerruf eines rechtmäßig begünstigenden Verwaltungsaktes zulässig, wenn die Behörde auf Grund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde. Diese Voraussetzungen liegen ebenfalls nicht vor. Es fehlt eine Änderung der maßgeblichen Tatsachen. Der Kläger war bereits im Zeitpunkt der Antragstellung Beamter im Ruhestand. Das Einzige, was sich seit Erlass des Bewilligungsbescheids vom 18. Januar 2002 zwei Mal geändert hat, ist die Erlasslage (siehe Erlasse des Nds. Innenministeriums vom 4. Juni 2003 und vom 8. Februar 2005).

Nach § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG ist ein Widerruf zulässig, wenn die Behörde auf Grund einer geänderten Rechtsvorschrift berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, soweit der Begünstige von der Vergünstigung noch keinen Gebrauch gemacht oder auf Grund des Verwaltungsaktes noch keine Leistungen empfangen hat, und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde. Hier fehlt es an einer Änderung von Rechtsvorschriften. Soweit sich die Erlasslage geändert hat, ist dies zuletzt zu Gunsten des Klägers erfolgt.

Die übrigen Widerrufsgründe des § 49 Abs. 2 VwVfG liegen ebenfalls nicht vor.

Schließlich ist der angefochtene Bescheid vom 19. Januar 2004 auch deshalb rechtswidrig, weil er nicht den Anforderungen an eine Ermessensentscheidung über die Aufhebung eines begünstigenden Verwaltungsaktes gerecht wird. Die Entscheidung über den Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsaktes (§ 49 VwVfG) steht, sofern die rechtlichen Voraussetzungen dieser Vorschriften erfüllt sind, im Ermessen der zuständigen Behörde. Weder der angefochtene Bescheid vom 19. Januar 2004 noch der Widerspruchsbescheid vom 13. Juli 2004 enthalten Ermessenserwägungen im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und unter Berücksichtigung des Vertrauensschutzinteresses des Klägers.

Nach alledem ist der Bescheid des Beklagten vom 19. Januar 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13. Juli 2004 aufzuheben. Damit lebt der Bewilligungsbescheid vom 18. Januar 2002 wieder auf. Der Kläger hat einen Anspruch auf Zahlung des Pauschalstundensatzes ab 18. August 2003.

Die Voraussetzungen der vom Beklagten begehrten Vorlage beim Bundesverfassungsgericht gem. Art. 100 GG liegen nicht vor. Der Erlass des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport vom 8. Februar 2005 kann nicht Gegenstand einer konkreten Normenkontrolle gemäß Art. 100 Abs. 1 GG sein.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.

Gründe, die Berufung gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, liegen nicht vor.