Gründe

I.

Die von dem Antragsteller und dem Antragsgegner erhobenen Beschwerden haben keinen Erfolg.

Der Antragsteller, der in D. alternierend auf zwei links und rechts der B 191 liegenden, mit Knotengeflechtzäunen umgebenen Koppeln ca. 20 - 30 sog. Soay-Schafe hält, wendet sich gegen eine tierschutzrechtliche Verfügung des Antragsgegners, die Anordnungen hinsichtlich der Schafhaltung enthält.

Im Dezember 2016 beanstandete die Amtsveterinärin des Antragsgegners gegenüber dem Antragsteller, dass der Zaun auf den Weiden des Antragstellers an mehreren Stellen leicht mit dem Fuß angehoben werden könne, so dass kein ausreichender Untergrabungsschutz bestehe und ein Wolf leicht Zugang zu den Schafen erlangen könne. Sie empfehle, entweder eine stromführende Litze in Bodennähe vorzuspannen oder den Zaun ausreichend tief einzugraben oder so zu verlängern, dass ein grabender Wolf auf Maschendraht stoßen würde. Daraufhin teilte der Antragsteller dem Antragsgegner unter dem 26. Dezember 2016 mit, dass er den Zaun ausbessern werde. Die Errichtung eines wolfsgerechten Untergrabungsschutzes sei jedoch problematisch, da die Zäune auf der Grundstücksgrenze stünden. Außerdem seien die Soay-Schafe sehr wehrhaft.

Im Februar und März 2017 verendeten insgesamt zwölf der von dem Antragsteller gehaltenen Schafe, die zum damaligen Zeitpunkt überwiegend trächtig waren. Sie erlitten Bisse in den Ohren und Schnauzen sowie teilweise im Nackenbereich. Eine konkrete Todesursache konnte nicht ermittelt werden. Auch eine Zerlegung zweier Schafe in der Tierkörperbeseitigungsanstalt am 17. März 2017 sowie eine pathologisch-anatomische Untersuchung ergaben keine eindeutigen Erkenntnisse über die Todesursache. Die Beteiligten sind jedoch übereinstimmend der Ansicht, dass die Tiere nicht von einem Wolf gerissen wurden.

Mit Bescheid vom 7. April 2017 gab der Antragsgegner dem Antragsteller unter Anordnung der sofortigen Vollziehung sowie Zwangsgeldandrohung unter anderem auf, die Schafe ganzjährig so zu schützen, dass der Zugang von Beutegreifern (Füchse, Hunde, Wölfe) verhindert bzw. deutlich erschwert werde. Ein besonderes Augenmerk sei dabei auf einen effektiven Untergrabungsschutz zu legen. Auf die dagegen gerichtete Klage (6 A 130/17) sowie einen entsprechenden Eilantrag stellte das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 2. Juni 2017 die aufschiebende Wirkung der Klage wieder her (6 B 36/17). Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, dass erhebliche Zweifel daran bestünden, ob der fehlende Untergrabungsschutz ursächlich für den Tod der Schafe gewesen sei. Zudem sei die Anordnung zu unbestimmt und ermessensfehlerhaft.

Der Antragsgegner nahm daraufhin mit Bescheid vom 20. Juni 2017 seine tierschutzrechtliche Anordnung vom 7. April 2017 zurück und traf unter B) folgende Anordnungen:

 „1. Ab sofort, spätestens bis zum 07.07.2017, hat ihr Mandant seine Schafe in der Haltung bei D. ganzjährig so zu schützen, dass der Zugang von Beutegreifern wie Fuchs, Wolf und Hund (ab Fuchsgröße) zu seinen Tieren deutlich erschwert wird. Hierfür hat ihr Mandant seine Herde in einem vollständig geschlossenen, elektrisch geladenen Nutzgeflecht- oder Litzenzaun mit einer bauartbedingten Höhe von mindestens 90 cm zu halten. Dabei muss der Stromfluss ab maximal 20 cm Bodenabstand jederzeit gegeben sein. Das Weidezaungerät muss eine Entladeenergie von mindestens 1 Joule aufweisen. Der freie Zugang seiner Schafe zu Wasser, Futter und Witterungsschutz muss innerhalb dieser Umzäunung gewährleistet sein. Alternativen zu dieser Vorgabe finden sich in der Begründung zu Punkt 1.

2. Unverzüglich, spätestens bis zum 07.07.2017, hat Ihr Mandant lose Drahtreste und Drahtrollen sowie defekte Zaunteile aus dem Laufbereich seiner Schafe zu entfernen. Dasselbe gilt für Schafnetze ohne Strom sofern sie nicht gerade unter direkter Aufsicht ihres Mandanten eine Funktion erfüllen.“

In Ziffer B) 3. ordnete der Antragsgegner an, dass der Antragsteller seinen Schafen jederzeit Zugang zu hygienisch geeignetem Wasser anzubieten hat. Für den Fall der Zuwiderhandlung gegen die Anordnungen zu 1. und 2. drohte er ein Zwangsgeld von jeweils 500 EUR an (Ziffer B) 4.) und erklärte die Anordnungen Nrn. 1 bis 4 für sofort vollziehbar (Ziffer B) 5.). Schließlich setzte der Antragsgegner eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 423 EUR fest (Ziffer B) 6.).

Über die dagegen von dem Antragsteller am 28. Juni 2017 erhobene Klage (6 A 344/17) ist noch nicht entschieden worden. Auf seinen gleichzeitig gestellten Eilantrag hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 22. August 2017 (6 B 76/17) unter Abweisung des Antrages im Übrigen die aufschiebende Wirkung der Klage hinsichtlich der Anordnung B) 1. wiederhergestellt und die aufschiebende Wirkung der Klage angeordnet, soweit im Bescheid vom 20. Juni 2017 unter B) 6. eine Verwaltungsgebühr von mehr als 211,50 EUR festgesetzt worden ist.

Gegen diesen Beschluss haben sowohl der Antragsteller als auch der Antragsgegner Beschwerde erhoben. Der Antragsteller hat ursprünglich beantragt, die aufschiebende Wirkung seiner Klage unter Abänderung des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses auch gegen die Anordnungen B) 2. und B) 6. wiederherzustellen. Der Antragsgegner beantragt, den Antrag des Antragstellers unter Abänderung des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses auch hinsichtlich der Anordnungen B) 1. und B) 6. abzulehnen. Mit Schriftsatz vom 12. Oktober 2017 hat der Antragsteller vorgetragen, seine Schafhaltung „auf der betreffenden Wiese“ eingestellt zu haben und das Beschwerdeverfahren hinsichtlich der Anordnung B) 2. zunächst für erledigt erklärt sowie die Beschwerde hinsichtlich der Anordnung unter B) 6. zurückgenommen. Dem hat der Antragsgegner mit Schriftsatz vom 17. Oktober 2017 entgegengehalten, dass die Anordnungen in Ziffer B) 1. einen Dauerverwaltungsakt darstellten, der sich auf beide Weiden beziehe, so dass durch die Erklärung des Antragstellers keine Erledigung eingetreten sei. Daraufhin hat der Antragsteller mit Schriftsatz vom 30. November 2017 erklärt, dass er die Schafe nur vorübergehend auf einer Wiese an seinem Wohnhaus in E. untergebracht habe und nicht ausgeschlossen sei, dass die Tiere zukünftig „auf der streitgegenständlichen Wiese“ gehalten würden, so dass keine Erledigung eingetreten sei.

II.

Die gegen den Beschluss gerichteten Beschwerdegründe des Antragstellers und des Antragsgegners, auf deren Prüfung der Senat als Beschwerdegericht gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen nicht eine Abänderung des erstinstanzlichen Beschlusses.

Die Beschwerden sind zulässig (1.), haben aber in der Sache keinen Erfolg (2.).

1. Der Zulässigkeit der Beschwerde des Antragstellers steht nicht entgegen, dass er mit Schriftsatz vom 12. Oktober 2017 das Beschwerdeverfahren hinsichtlich der Anordnung B) 2. für erledigt erklärt hat, denn diese Erklärung hat er mit Schriftsatz vom 30. November 2017 revidiert. Da sich der Antragsgegner zu diesem Zeitpunkt der Erledigungserklärung des Antragstellers noch nicht angeschlossen, sondern dieser explizit widersprochen hatte, konnte der Antragsteller seine Erledigungserklärung auch noch wirksam widerrufen (vgl. W.R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 22. Aufl. 2016, § 161, Rn. 13, m.w.N.). Hinsichtlich der von dem Antragsteller in Bezug auf die Anordnung B) 6. mit Schriftsatz vom 12. Oktober 2017 erklärte Klagerücknahme ist diese Erklärung zwar als Prozesshandlung unwiderruflich und unanfechtbar (vgl. W.R. Schenke in: Kopp/Schenke, a.a.O., § 92, Rn. 2 und Rn. 11, m.w.N.). Gleichwohl bleibt auch diese Anordnung Gegenstand des Beschwerdeverfahrens, weil sich die von dem Antragsgegner eingelegte und uneingeschränkt aufrecht erhaltene Beschwerde auch gegen die diesbezügliche Entscheidung des Verwaltungsgerichts richtet.

2. Die Beschwerden haben aber in der Sache keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht ist im Rahmen der allein gebotenen summarischen Prüfung zutreffend zu dem Ergebnis gelangt, dass die unter B) 1. getroffenen Anordnungen einer rechtlichen Überprüfung nicht standhalten (a), während die Anordnungen in Ziffer B) 2. nicht zu beanstanden sind (b), so dass die unter Ziffer B) 6. festgesetzte Verwaltungsgebühr ebenfalls nur teilweise gerechtfertigt ist (c).

a) Die unter B) 1. getroffenen Anordnungen halten einer rechtlichen Überprüfung nicht stand. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass die unter B) 1. getroffenen Anordnungen grundsätzlich auf § 16 a Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1 i. V. m. § 2 Nr. 1 TierSchG gestützt werden können, die Voraussetzungen dieser Vorschriften in Bezug auf die streitgegenständlichen Anordnungen aber nicht erfüllt sind. Nach § 16 a Abs. 1 Satz 1 TierSchG trifft die zuständige Behörde die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und zur Verhütung künftiger Verstöße notwendigen Anordnungen. Nach Satz 2 Nr. 1 dieser Vorschrift kann sie insbesondere im Einzelfall die zur Erfüllung der Anforderungen des § 2 TierSchG erforderlichen Maßnahmen treffen. Gemäß § 2 Nr. 1 TierSchG muss, wer ein Tier hält, betreut oder zu betreuen hat, dieses seiner Art und seinen Bedürfnissen entsprechend angemessen ernähren, pflegen und verhaltensgerecht unterbringen. Das Merkmal ''angemessen'' bezieht sich dabei auch auf die verhaltensgerechte Unterbringung (vgl. BVerfG, Urt. v. 6.7.1999 - 2 BvF 3/90 -, BVerfGE 101, 1, juris, Rn. 138; Thüringer OVG, Urt. v. 28.9.2000 - 3 KO 700/99 -, juris, Rn. 32).

Die in § 2 TierSchG allgemein geregelten Anforderungen an die art- und bedürfnisgerechte Ernährung, Pflege und Unterbringung können durch verschiedene weitere Quellen konkretisiert werden. In Betracht kommen dabei nach den allgemeinen Grundsätzen der Normenhierarchie - jeweils soweit im Einzelfall vorhanden und einschlägig - europarechtliche Vorgaben, nationale Verordnungen (vgl. § 2 a TierSchG) sowie ergänzend auch Empfehlungen und Leitlinien von Sachverständigen, die auf wissenschaftlichen Erkenntnissen und Praxiserfahrungen fußen und aussagekräftige, fachwissenschaftliche Angaben zu den bei bestimmten Tierarten unter bestimmten Haltungsbedingungen bestehenden Anforderungen enthalten (vgl. Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Kommentar, 3. Aufl. 2016, § 2, Rn. 33 ff.; Senatsurt. v. 20.4.2016 - 11 LB 29/15 -, Nds.VBl 2016, 312, juris, Rn. 41 ff.; Senatsbeschl. v. 21. 3.2007 - 11 ME 237/06 -, juris, Rn. 18; Senatsbeschl. v. 3.8.2009 - 11 ME 187/09 -, juris, Rn 15; Senatsbeschl. v. 21.3.2007 - 11 ME 237/06 -, juris, Rn. 13). Danach sind vorliegend zur Konkretisierung der in § 16 a Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1, § 2 Nr. 1 TierSchG enthaltenen Anforderungen zunächst die in § 3 der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung (i.d.F. v. 22.8.2006, BGBl. I S. 2043, zuletzt geändert d. Art. 3 Abs. 2 d. G. v. 30.6.2017, BGBl. I S. 2147, im Folgenden: TierSchNutztV) enthaltenen Regelungen, die u.a. die Vorgaben der Europäischen Richtlinie 98/58/EG des Rates über den Schutz landwirtschaftlicher Nutztiere (v. 20.7.1998, ABl. EG Nr. L 221 S. 23, geändert d. Verordnung (EG) Nr. 806/2003 des Rates v. 14.4.2003, ABl. EU Nr. L 122 S 1, im Folgenden: Nutztierschutz-RL) umsetzen, heranzuziehen. Nach § 3 Abs. 2 Nr. 3 TierSchNutztV müssen Haltungseinrichtungen so ausgestattet sein, dass den Tieren, soweit für den Erhalt der Gesundheit erforderlich, ausreichend Schutz vor widrigen Witterungseinflüssen geboten wird und die Tiere, soweit möglich, vor Beutegreifern geschützt werden, wobei es im Fall eines Auslaufes ausreicht, wenn den Nutztieren Möglichkeiten zum Unterstellen geboten werden. Nach Art. 4 Nutztierschutz-RL i.V.m. Ziffer 12 des Anhangs der Nutztierschutz-RL sind Tiere, die nicht in Gebäuden untergebracht sind, soweit erforderlich und möglich, vor widrigen Witterungsbedingungen, Raubtieren und Gefahren für die Gesundheit zu schützen. Da die Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung nach dem Willen des Verordnungsgebers eine vollständige Umsetzung der Nutztierschutz-RL darstellen soll (vgl. BR-Drucks. 317/01 v. 20.4.2001, S. 1; Lorz/Metzger, TierSchG, Kommentar, 6. Aufl. 2008, Vorbemerkung zur TierSchNutztV, Rn. 6), ist § 3 Abs. 2 Nr. 3 TierSchNutztV - jedenfalls im Rahmen einer richtlinienkonformen Auslegung - dahingehend zu verstehen, dass sich die im 1. Halbsatz dieser Vorschrift erwähnte Erforderlichkeit auch auf den im 2. Halbsatz erwähnten Schutz vor Beutegreifern bezieht. Tiere sind demnach, soweit erforderlich und möglich, vor Beutegreifern zu schützen.

Zur weiteren Konkretisierung dieser normativen Vorgaben können grundsätzlich ergänzend die von diversen Sachverständigen zur Schafhaltung entwickelten Empfehlungen herangezogen werden. Dazu gehören etwa die „Empfehlungen für die ganzjährige und saisonale Weidehaltung von Schafen“ des Nds. Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Landesentwicklung und des Nds. Landesamtes für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (3. Auflage, Stand: März 2009, vgl. zur Anwendung dieser Empfehlungen VG Hannover, Beschl. v. 3.3.2010 - 11 A 726/09 -, juris, Rn. 21; Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, a.a.O., § 2 Rn. 34), die „Empfehlung für das Halten von Schafen“ des Ständigen Ausschusses des Europäischen Übereinkommens zum Schutz von Tieren in landwirtschaftlichen Tierhaltungen vom 6. November 1992, die „Empfehlung für die Haltung von Schafen und Ziegen der Deutschen Veterinärmedizinischen Gesellschaft“ aus August 2012 (veröffentlicht in Tierärztliche Praxis Großtiere 5/2012, S. 314 ff.; vgl. zur Anwendung der beiden letztgenannten Quellen Sächsisches OVG, Beschl. v. 14.10.2016 - 3 D 85/16 -, juris, Rn. 10) sowie die Ausführungen „Sichere Weidezäune“ des aid-Infodienstes Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz e.V. (6. Aufl., Stand: April 2016). Keines dieser genannten Dokumente enthält jedoch konkrete Vorgaben dazu, dass Schafe vor Beutegreifern zwingend und ausschließlich durch die Errichtung eines der streitgegenständlichen Anordnung entsprechenden Zaunes zu schützen sind. Sofern in den genannten Dokumenten die Umzäunung einer Schafsweide durch Elektrozäune erwähnt wird, wird primär auf die mit der Installation von Elektrozäunen für die Schafe verbunden Gefahren hingewiesen (vgl. S. 31 f. der Empfehlungen des Nds. Landesamtes/LAVES; S. 316 f. der Empfehlungen der DVG und S. 33 - 40 der aid-Empfehlungen). In Art. 14 Abs. 1 der „Empfehlungen für das Halten von Schafen“ des Ständigen Ausschusses heißt es: „Besteht die Gefahr eines Angriffs durch Raubtiere, so müssen in Übereinstimmung mit den nationalen gesetzlichen Bestimmungen und anderen Rechtsinstrumenten zum Schutz von Tieren oder zum Schutz gefährdeter wildlebender Tierarten Maßnahmen getroffen werden, um diese Gefahr auf ein Minimum zu beschränken.“ Folglich ist auch nach diesen Empfehlungen primär auf die nationalen gesetzlichen Bestimmungen, ggf. unter Berücksichtigung europarechtlicher Vorgaben, abzustellen, vorliegend also auf die genannten Bestimmungen in § 16 a Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1, § 2 Nr. 1 TierSchG i.V.m. § 3 Abs. 2 Nr. 3 TierSchNutztV.

Die Anwendung des § 3 Abs. 2 Nr. 3 TierSchNutztV ist entgegen der Ansicht des Antragstellers nicht dadurch versperrt, dass diese Verordnung in § 1 Abs. 1 TierSchNutztV ihren Anwendungsbereich dahingehend definiert, dass sie für „das Halten von Nutztieren zu Erwerbszwecken“ gilt. Nach § 2 Nr. 1 TierSchNutztV sind Nutztiere landwirtschaftliche Nutztiere sowie andere warmblütige Wirbeltiere, die zur Erzeugung von Nahrungsmitteln, Wolle, Häuten oder Fellen oder zu anderen landwirtschaftlichen Zwecken gehalten werden oder deren Nachzucht zu diesen Zwecken gehalten werden soll. Der Antragsteller trägt einerseits vor, seine Schafhaltung stelle eine „reine Hobbyzucht“ dar. Andererseits räumt er ein, dass er das Fleisch der Tiere sowohl zum Eigenbedarf als auch durch Verkauf an Dritte verwerte. Durch diese Verwertung hält der Antragsteller die Tiere - jedenfalls auch - zur Erzeugung von Nahrungsmitteln, so dass seine Schafe Nutztiere i.S.v. § 2 Nr. 1 TierSchNutztV sind. Sofern der Antragsteller in diesem Zusammenhang einwendet, dass der Annahme der in § 1 Abs. 1 TierSchNutztV geforderten Erwerbsmäßigkeit entgegenstehe, dass er die Tiere ohne Gewinnerzielungsabsicht halte, weil er durch den Verkauf eines Schafes nur ca. 100 EUR erziele, die tatsächlich anfallenden Kosten für das Schlachten, die Pacht, das Futter, den Tierarzt etc. den Verkaufserlös jedoch überschritten, ist ihm entgegenzuhalten, dass im Rahmen des § 1 TierSchNutztV eine Gewinnerzielungsabsicht im Sinne einer Gewerbemäßigkeit nicht erforderlich ist (Hirt/Maisack/Moritz, a.a.O., § 1 TierSchNutztV, Rn. 1; Lorz/Metzger, a.a.O., § 1 TierSchNutztV Rn. 3). Für eine entsprechende Auslegung spricht dabei auch die in Art. 1 Nutztierschutz-RL enthaltene Regelung, wonach die Richtlinie Mindestnormen für den Schutz „landwirtschaftlicher Nutztiere“ festlegt. Dass die Nutztiere, wie in § 1 Abs. 1 TierSchNutztV formuliert, „zu Erwerbszwecken“ gehalten werden, ist dabei nach der Nutztierschutz-RL gerade nicht erforderlich. Nach dem Willen des Verordnungsgebers entspricht der in § 1 Abs. 1 TierSchNutztV normierte Anwendungsbereich (mit Ausnahme von kaltblütigen Tieren wie Fische, Reptilien und Amphibien) vielmehr den Vorgaben der Nutztierschutz-RL (vgl. BR-Drucks. 317/01 v. 20.4.201, S. 18). Bedenkt man zudem, dass ein Ausschluss von nicht zu Erwerbszwecken gehaltenen Nutztieren für diese Tiere zugleich eine Unterschreitung des europarechtlich vorgegebenen Mindestschutzes bedeuten würde, legt es auch eine europarechtskonforme Auslegung nahe, an die in § 1 Abs. 1 TierSchNutztV erwähnte Erwerbsmäßigkeit keine zu hohen Anforderungen zu stellen. Demnach dürfte eine Erwerbsmäßigkeit unabhängig von einer Gewinnerzielungsabsicht und dem tatsächlich erzielten Gewinn bereits dann zu bejahen sein, wenn ein Verkauf von tierischen Produkten vorliegt. Letztlich bedarf es diesbezüglich im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes aber keiner abschließenden Entscheidung und weiteren Vertiefung. Denn selbst wenn man den Anwendungsbereich der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung aufgrund der von dem Antragsteller vorgetragenen Hobby-Tierhaltung als nicht eröffnet ansähe, kämen die in § 3 TierSchNutztV enthaltenen Vorgaben als Konkretisierungen der in § 2 Nr. 1 TierSchG enthaltenen allgemeinen Anforderungen jedenfalls entsprechend zur Anwendung (Hirt/Maisack/ Moritz, a.a.O., § 1 TierSchNutztV, Rn. 1). In diesem Zusammenhang hat auch bereits das Verwaltungsgericht zutreffend darauf hingewiesen, dass kein Grund ersichtlich ist, dass Nutztiere, die nicht zu Erwerbszwecken gehalten werden, einen geringeren Schutz verdienen (so auch Sächsisches OVG, Beschl. v. 14.10.2016 - 3 D 85/16 - juris, Rn. 11; Lorz/Metzger, a.a.O., § 1 TierSchNutztV, Rn. 4).

Der Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Anordnungen steht jedoch entgegen, dass die Errichtung eines Zaunes in der angeordneten Art und Weise nicht erforderlich i.S.d. § 3 Abs. 2 Nr. 3 TierSchNutztV ist. Eine derartige Erforderlichkeit ist nur dann anzunehmen, wenn im Einzelfall die hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass die Tiere, die durch die Errichtung eines speziellen Zaunes vor bestimmten Beutegreifern geschützt werden sollen, in absehbarer Zeit von eben diesen bestimmten Beutegreifern angegriffen werden, mithin eine mindestens konkrete Gefahr für die Tiere besteht (vgl. § 2 Nr. 1 a Nds. SOG), und die Errichtung des angeordneten Zaunes geeignet ist, den Eintritt dieser konkreten Gefahr zu verhindern. Diese Maßstäbe ergeben sich zunächst aus den in § 3 Abs. 2 Nr. 3 TierSchNutztV sowie in Ziffer 12 des Anhangs der Nutztierschutz-RL enthaltenen Formulierungen, die jeweils verdeutlichen, dass ein absoluter Schutz vor Raubtieren oder Beutegreifern nicht möglich ist und insofern auch nicht gefordert werden kann (vgl. auch RdErl. d. ML v. 9.1.2017 „Tierschutz und Cross Compliance, Schutz von Nutztieren vor Raubtieren“, Nds. MBl. 2017, Nr. 3, S. 114 - VORIS 78530 -, juris S. 1, im Folgenden: Runderlass Raubtierschutz). Bei der Frage, ob und ggf. welche (Mindest-) Anforderungen in diesem Zusammenhang von Seiten der Behörde gestellt werden müssen, ist eine einzelfallbezogene Abwägung unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes vorzunehmen (vgl. Runderlass Raubtierschutz, juris S. 2). Dabei kommt es entscheidend darauf an, wie sich die tatsächliche Gefährdungslage im Einzelfall darstellt, wobei jeweils auf die gehaltene Tierart und die diese Tierart gefährdenden Beutegreifer abzustellen ist.

Vorliegend geht es dem Antragsgegner ausweislich der streitgegenständlichen Ziffer B) 1. des Bescheides vom 20. Juni 2017 darum, dass der „Zugang von Beutegreifern wie Fuchs, Wolf und Hund (ab Fuchsgröße) […] deutlich erschwert wird“. Die sich anschließenden Anordnungen dazu, dass ein elektrisch geladener Nutzgeflecht- oder Litzenzaun mit einer bauartbedingten Höhe von mindestens 90 cm zu errichten ist, sind ebenso wie die unter Punkt 1 der Begründung enthaltenen Alternativen zu diesen Vorgaben offensichtlich der - nahezu wortgleichen - Anlage 1 der „Richtlinie über die Gewährung von Billigkeitsleistungen und Zuwendungen zur Minderung oder Vermeidung von durch den Wolf verursachten wirtschaftlichen Belastungen in Niedersachsen (RdErl. d. MU v. 15.5.2017, VORIS 28100, im Folgenden: Richtlinie Wolf) entnommen, die eine Definition des wolfsabweisenden Grundschutzes für Schafe und Ziegen enthält. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass die Anforderungen der Richtlinie Wolf als Voraussetzung für die Zahlung von Billigkeitsleistungen erlassen wurden, die als freiwillige Unterstützung des Staates zur Minderung der Schäden bei Nutztieren durch die Rückkehr des Wolfs nach Niedersachsen gewährt werden können. Die Regelungen der Richtlinie Wolf stellen somit nicht die (Mindest-)Anforderungen zur Einhaltung der tierschutzrechtlichen Erfordernisse dar (vgl. Runderlass Raubtierschutz, juris S. 3). Folglich kann auch die Einhaltung der in der Richtlinie Wolf enthaltenen Anforderungen nur dann gefordert werden, wenn die im Einzelfall bestehende konkrete Gefahrenlage die Einhaltung der Anforderungen i.S.v. § 3 Abs. 2 Nr. 3 TierSchNutztV erforderlich macht (vgl. auch Runderlass Raubtierschutz, juris S. 3).

Dies ist vorliegend nicht der Fall. Sofern der Antragsgegner zur Begründung der streitgegenständlichen Anordnungen ausführt, dass es die Lage der Weiden des Antragstellers „mitten in einem Wolfsterritorium erforderlich [mache], die Schafe fachgerecht zu schützen“ und das „hohe Risikopotenzial der aus der Anwesenheit von Wölfen für Schafe resultierenden Gefahr“ durch im angrenzenden Landkreis Uelzen erfolgte Übergriffe belegt sei, ist dieser Vortrag nicht geeignet, die hinreichende Wahrscheinlichkeit zu begründen, dass gerade die Schafe des Antragstellers in absehbarer Zeit durch einen Wolf angegriffen werden. Für diese Sichtweise sprechen auch die zu Wolfsangriffen auf Schafe zur Verfügung stehenden Zahlen. Ausweislich von veröffentlichten wissenschaftlichen Untersuchungen hat es in Niedersachsen im Jahr 2015 insgesamt 36 Wolfsangriffe auf Schafe gegeben (vgl. Mennerich-Bunge, „Eine amtstierärztliche Sicht auf die Rückkehr des Wolfes nach Deutschland“, in: Amtstierärztlicher Dienst und Lebensmittelkontrolle 2016, 224 (228), m.w.N.). Setzt man diese Zahl ins Verhältnis zu den insgesamt in Niedersachsen im Jahr 2015 gehaltenen 167.100 Schafen (vgl. http://www.ml.niedersachsen.de/themen/landwirtschaft/tierische_produktion/schafhaltung-149368.html), sind damit im Jahr 2015 lediglich 0,0002% der Schafe Opfer eines Wolfsangriffs geworden. Selbst unter Berücksichtigung des Umstandes, dass es in den Jahren 2016 und 2017 im Vergleich zu 2015 offenbar vermehrt zu Wolfsangriffen auf Schafe gekommen ist (vgl. dazu die Übersicht über gemeldete Nutztierrisse in Niedersachsen, bei denen der Wolf als Verursacher geprüft worden ist: https://www.wolfsmonitoring.com/monitoring/nutztierrisse/), kann daraus nicht der Rückschluss gezogen werden, dass ein Wolfsangriff auf die von dem Antragsteller gehaltenen Schafe zum Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Anordnung in absehbarer Zeit hinreichend wahrscheinlich war und deshalb die Anordnung eines wolfsabweisenden Grundschutzes nach der Anlage 1 der Richtlinie Wolf i.S.d. § 3 Abs. 2 Nr. 3 TierSchNutztV erforderlich wäre.

Etwas anders folgt auch nicht aus dem von dem Antragsgegner mit Schriftsatz vom 4. Dezember 2017 übermittelten und durch einen übersandten Zeitungsartikel (Elbe-Jeetzel-Zeitung vom 17.11.2017, S. 3) unterstützten Vortrag, dass es nunmehr auch erstmalig im Zuständigkeitsbereich des Antragsgegners einen Wolfsangriff auf Schafe gegeben habe. Dieser Vortrag ist bereits deshalb nicht berücksichtigungsfähig, weil er außerhalb der Beschwerdebegründungsfrist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO vorgetragen wurde. Zudem handelt es sich vorliegend in der Hauptsache um eine Anfechtungsklage, so dass hinsichtlich des entscheidungserheblichen Zeitpunktes grundsätzlich auf den Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung, hier also den Erlass des streitgegenständlichen Bescheides, abzustellen ist (vgl. Senatsurt. v. 20.4.2016 - 11 LB 29/15 -, Nds.VBl 2016, 312, juris, Rn. 34). Aber selbst wenn man vorliegend aufgrund des Umstandes, dass es sich bei der Anordnung in Ziffer B) 1. um einen sog. Dauerverwaltungsakt handelt - der in seinen Wirkungen auf Dauer angelegt ist und sich nicht in einem einmaligen Gebot erschöpft (vgl. Senatsurt. v. 20.4.2016 - 11 LB 29/15 -, juris, Rn. 34, m.w.N.) - auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abstellte und den neuen Vortrag des Antragsgegners gleichwohl berücksichtigte, führte dies nicht zu einem anderen Ergebnis. Zwar ließe sich durch den geschilderten Wolfsriss möglicherweise für den von diesem Angriff betroffenen Schafhalter, der seine Weide ausweislich des vorgelegten Zeitungsartikels nur an drei Seiten, nicht aber zu einem angrenzenden Kanal hin umzäunt hatte, eine konkrete Gefahr begründen, die die Anordnung, die Weide auch zum Kanal hin (wolfsabweisend) abzuzäunen, rechtfertigen könnte. Eine konkrete Gefahr in Bezug auf die von dem Antragsteller gehaltenen Schafe lässt sich jedoch auch mit dem Hinweis darauf, dass es nunmehr offenbar erstmalig im Zuständigkeitsbereich des Antragsgegners einen Wolfsangriff auf Schafe gegeben hat, nicht begründen.

Entgegen der Ansicht des Antragsgegners ergibt sich die für die Anordnung eines wolfsabweisenden Grundschutzes nach der Richtlinie Wolf erforderliche konkrete Gefahr für die von dem Antragsteller gehaltenen Tiere auch nicht daraus, dass im Frühjahr 2017 zwölf seiner Tiere qualvoll verendet sind. Diesbezüglich ist zunächst festzustellen, dass der im Frühjahr 2017 eingetretene Tod der Schafe zum Zeitpunkt des Erlasses des streitgegenständlichen Bescheides keine Gefahr - also eine zukünftig drohende Rechtsgutverletzung -, sondern eine bereits eingetretene Rechtsgutverletzung - mithin eine Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (vgl. zu dem Begriff der Störung Ipsen, Nds. Polizei- und Ordnungsrecht, 3. Aufl. 2004, Rn. 132; Böhrenz/Unger/Siefken, Nds. SOG, Kommentar, 9. Aufl. 2008, § 2 Rn. 2) - darstellte.  Eine derartige Störung ist gefahrenabwehrrechtlich nur dann von Bedeutung, wenn von ihr erneut eine Gefahr für das gleiche Rechtsgut oder eine neue Gefahr für ein anderes Rechtsgut ausgeht (vgl. Böhrenz/Unger/Siefken, a.a.O., § 2 Rn. 2). Zur Annahme einer erneuten Gefahr bedürfte es hier aber zunächst gesicherter Erkenntnisse darüber, woran die Schafe des Antragstellers konkret gestorben sind. Denn nur unter Berücksichtigung der Todesursache könnte verlässlich ermittelt werden, welche Maßnahmen erforderlich sind, um zukünftige vergleichbare Rechtsgutbeeinträchtigungen - ein Verenden anderer, vom Antragsteller gehaltener Schafe - zu verhindern. Vorliegend konnte die Ursache für den Tod der Schafe jedoch nicht identifiziert werden. Die Beteiligten haben diesbezüglich zwar jeweils Vermutungen geäußert, allerdings sind diese Vermutungen nicht durch fundierte, nachvollziehbare Erkenntnisse gesichert und widersprechen sich teilweise.

Einig sind sich die Beteiligten lediglich dahingehend, dass die zwölf in der Herde des Antragstellers verendeten Schafe nicht Opfer eines Wolfsangriffs waren. Auch die vorgelegten Verwaltungsvorgänge bieten keinerlei Anhaltspunkte für die Annahme, dass ein Wolf die Schafe des Antragstellers angefallen hat. Damit lässt sich auch mit dem Umstand, dass im Frühjahr 2017 zwölf Tiere des Antragstellers verendet sind, nicht die hinreichende Wahrscheinlichkeit begründen, dass andere vom Antragsteller gehaltene Schafe in absehbarer Zeit (erneut) Opfer eines Wolfsangriffs werden.

Entsprechendes gilt im Ergebnis auch für potenzielle Angriffe durch Hunde oder Füchse. Soweit es der Antragsteller für möglich hält, dass ein Hund seine Schafe angefallen hat, gibt es für diese Vermutung keinerlei belastbare Beweise. Gleiches gilt für die von dem Antragsgegner geäußerte Behauptung, es könne auch ein Fuchs gewesen sein. Hinzu kommt, dass verschiedene Mitarbeiter des Antragsgegners unterschiedliche, sich teilweise widersprechende Vermutungen geäußert haben. So hat die Amtsveterinärin des Antragsgegners in einem Vermerk vom 10. März 2017 (Bl. 16 f. der dem VG vorgelegten Verwaltungsvorgänge) ausgeführt, dass die Frassspuren auf „kleine Tiere (Ratten, Marder, Iltis??)“ als Verursacher hinwiesen. Weiter heißt es in dem Vermerk, dass bei einem Fuchs und einem Marderhund mit größeren Abtrennungen von Fleisch oder Gliedmaßen zu rechnen sei, Füchse und Hunde öffneten auch sehr schnell den Bauch. Es sei daher zu vermuten, dass die Tiere erst postmortal angefressen worden seien. Zudem bedeute der Umstand, dass die Untersuchungen der verendeten Tiere keine Ergebnisse gebracht haben, nicht, dass es keine spontanen Todesfälle gewesen sein könnten. Die Fütterung von Backwaren - die die Amtsveterinärin bei einer früheren Kontrolle der Schafhaltung des Antragstellers festgestellt und beanstandet hatte - werde als riskant angesehen, die von dem Antragsteller durchgeführte Entwurmung als verbesserungswürdig. Demgegenüber heißt es in dem streitgegenständlichen Bescheid zur Begründung der Anordnungen unter B) 1., dass die Lokalisation der Gewebezerstörung der sezierten Schafe „typisch für den Biss großer Caniden“ sei. Weiter wird auf Seite 5 des Bescheids vom 20. Juni 2017 ausgeführt, dass es Aspekte gebe, die es nahelegten, dass die Verursachung der Todesfälle „zumindest bei einigen, evtl. bereits geschwächten Tieren durch einen Beutegreifer erfolgt“ sei. Welche „Aspekte“ und welche konkreten Beutegreifer damit gemeint sein sollen, wird allerdings nicht näher dargelegt und ist auch weder aus den vorgelegten Verwaltungsvorgängen noch ansonsten ersichtlich. Damit kommt man auch in Bezug auf die von dem Antragsgegner in der streitgegenständlichen Anordnung neben dem Wolf genannten Füchse und Hunde zu dem Ergebnis, dass nicht festgestellt werden kann, dass ein Angriff dieser Tiere ursächlich für den Tod der zwölf Schafe des Antragstellers war. Folglich fehlen auch ausreichende Anhaltspunkte, um mit hinreichender Wahrscheinlichkeit annehmen zu können, dass die von dem Antragsteller gehaltenen Schafe in absehbarer Zeit (erneut) von einem Hund oder einem Fuchs angegriffen und getötet werden und dies durch die Errichtung eines wolfsabweisenden Zaunes verhindert werden könnte.

Da es somit bereits an der Erforderlichkeit der Anordnung eines wolfsabweisenden Zaunes fehlt, kommt es auf die weitere von dem Verwaltungsgericht aufgeworfene und zwischen den Beteiligten umstrittene Frage, ob die Errichtung eines wolfsabweisenden Zaunes auch deshalb nicht verlangt werden kann, weil es nach dem letzten Halbsatz des § 3 Abs. 2 Nr. 3 TierSchNutztV „im Fall eines Auslaufs ausreicht, wenn den Nutztieren Möglichkeiten zum Unterstellen geboten werden“, nicht mehr entscheidungserheblich an. Der Senat tendiert diesbezüglich allerdings dazu, dass ein Unterstand nur dann als ausreichender, weitere Schutzmaßnahmen entbehrlich machender Schutz vor Beutegreifern angesehen werden kann, wenn die betroffenen Tiere in dem vorhandenen Unterstand effektiven Schutz vor den sie jeweils bedrohenden Beutegreifern erlangen können (vgl. Hirt/Maisack/Moritz, a.a.O., § 3 TierSchNutztV, Rn. 10). Für diese Sichtweise spricht, dass der Verordnungsgeber mit dem letzten Halbsatz offensichtlich primär den Schutz von Geflügel vor Greifvögeln im Blick hatte, die ggf. in einem Stall oder dichtem Gebüsch hinreichend vor Greifvögeln geschützt sein können (vgl. Hirt/Maisack/Moritz, a.a.O., § 3 TierSchNutztV, Rn. 10; vgl. auch Beispiel 2 in dem Runderlass Raubtierschutz, juris S. 2). Der auf der Weide des Antragstellers enthaltene Unterstand ist jedoch offensichtlich nicht geeignet, den Schafen in Bezug auf die von dem Antragsgegner angeführten Beutegreifer Wolf, Hund und Fuchs ausreichend Schutz zu gewähren.

b) Die von dem Antragsteller in Bezug auf die Anordnung B) 2. vorgetragene Beschwerdebegründung kann eine Abänderung des erstinstanzlichen Beschlusses ebenfalls nicht rechtfertigen. Rechtsgrundlage der Anordnung, lose Drahtreste und Drahtrollen sowie defekte Zaunteile aus dem Laufbereich der Schafe zu entfernen, ist § 16 a Abs. 1 Sätze 1 und 2 Nr. 1, § 2 Nr. 1 TierSchG i.V.m. § 3 Abs. 2 Nr. 1 TierSchNutztV (siehe zur - jedenfalls entsprechenden - Anwendbarkeit der letztgenannten Vorschrift obige Ausführungen unter II. 2. a)). Nach § 3 Abs. 2 Nr. 1 TierSchNutztV müssen Haltungseinrichtungen nach ihrer Bauweise, den verwendeten Materialien und ihrem Zustand so beschaffen sein, dass eine Verletzung oder sonstige Gefährdung der Gesundheit der Tiere so sicher ausgeschlossen wird, wie dies nach dem Stand der Technik möglich ist. Auf einer Schafsweide befindliche lose Drahtreste und Drahtrollen sowie defekte Zaunteile stellen für Schafe - wie von dem Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt - eine Verletzungsgefahr dar, die durch die Entfernung der erwähnten Teile einfach beseitigt werden kann. Sofern der Antragsteller diesbezüglich in seiner Beschwerdebegründung anführt, dass die Umwicklung des Baumes mit grobmaschigem Netz keine Verletzungsgefahr für die Tiere bedeute, was auch daraus ersichtlich werde, dass darin keine Schaftshaare hingen und die Tiere nicht verletzt seien, ist ihm entgegenzuhalten, dass es bei einem Verstoß gegen die verhaltensgerechte Unterbringung nicht darauf ankommt, ob es (bereits) zu Schmerzen, Leiden oder Schäden für die Tiere gekommen ist (Senatsbeschl. v. 21.3.2007 - 11 ME 237/06 -, AUR 2007, 231, juris, Rn. 21; Hirt/Maisack/Moritz, a. a. O., § 2 Rn. 31).

Der weitere Einwand des Antragstellers, zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Bescheides seien bereits sämtliche Gefahrenquellen beseitigt gewesen, führt ebenfalls zu keiner anderen Beurteilung. Zunächst würde selbst die von dem Antragsteller behauptete vollständige Entfernung des in der Anordnung B) 2. erwähnten Materials nicht der Rechtmäßigkeit, sondern lediglich der - vorliegend nicht streitgegenständlichen - Vollstreckbarkeit der Anordnung entgegenstehen. Denn das Verbot, die erwähnten, für die Tiere eine erhebliche Verletzungsgefahr darstellenden Materialien im Laufbereich der Schafe herumliegen zu lassen, folgt unmittelbar aus § 3 Abs. 2 Nr. 1 TierSchNutztV. Dessen ungeachtet belegen die von dem Antragsgegner bei einer Nachkontrolle am 26. Juli 2017 erstellten Fotos, dass sich auch zu diesem Zeitpunkt noch Drahtreste und Drahtrollen im Laufbereich der Schafe befunden haben. Insofern ist das Verwaltungsgericht zu Recht davon ausgegangen, dass der nicht näher belegte Vortrag des Antragstellers, die Beseitigung der Materialien sei bereits vor Erlass der streitgegenständlichen Anordnung vollständig erfolgt, durch diese Fotos widerlegt ist.

c) Soweit sich nach der diesbezüglichen Beschwerderücknahme durch den Antragsteller (siehe dazu obige Ausführungen unter II. 1.) nur noch die Beschwerde des Antragsgegners gegen die von dem Verwaltungsgericht in Bezug auf die Ziffer B) 6. getroffene Entscheidung bezieht, rechtfertigt der von dem Antragsgegner diesbezüglich allein vorgebrachte Einwand, die Verwaltungsgebühr sei in vollem Umfang rechtmäßig, weil auch die Anordnung B) 1. rechtmäßig sei, nicht die Abänderung der erstinstanzlichen Entscheidung. Denn wie oben (unter II. 2. a)) dargelegt, hält die Anordnung B) 1. einer rechtlichen Überprüfung nicht stand.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO. Dabei misst der Senat dem Obsiegen des Antragstellers hinsichtlich der Anordnung B) 1. vor dem Hintergrund der dahinterstehenden wirtschaftlichen Interessen ein deutlich größeres Gewicht zu als seinem Unterliegen hinsichtlich der Anordnung B) 2., so dass eine entsprechende Kostenquote von ¾ zu ¼ angemessen erscheint. Soweit der Antragsteller seine Beschwerde hinsichtlich der Entscheidung des Verwaltungsgerichts, die Hälfte der in Ziffer B) 6. festgesetzten Verwaltungsgebühren zahlen zu müssen, zurückgenommen hat, ist er diesbezüglich zwar nach § 155 Abs. 2 VwGO kostentragungspflichtig. Im Verhältnis zu seinem Obsiegen hinsichtlich der Anordnung B) 1. stellt sich dieser Punkt jedoch als geringfügiger Teil dar, der kostenmäßig nicht gesondert ins Gewicht fällt, sondern in dem von dem Antragsteller zu tragenden Kostenteil von ¼ aufgeht.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG i.V.m. Nr. 35.2 und Nr. 1.5 Satz 1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (NordÖR 2014, 11).