Entscheidungsgründe

Das Gericht kann gemäß § 101 Abs. 2 VwGO im erklärten Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden.

Die Klage ist zulässig (I.) und teilweise begründet (II.).

I. Die Nichtigkeitsfeststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO ist die statthafte Klageart. Denn der Kläger begehrt die Feststellung der Nichtigkeit der verkehrsrechtlichen Anordnung, aufgrund derer vormals gleichzeitig beidseitig der L 333 die Verkehrszeichen 240 StVO aufgestellt wurden. Eine verkehrsrechtliche Anordnung ist ein Verwaltungsakt in Form einer Allgemeinverfügung, § 35 Satz 2 VwVfG (BVerwG, Urt. v. 09.06.1967 - VII C 18.66 -, juris Rn. 2).

Festgestellt werden kann nicht nur die gegenwärtige Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes sondern bei einem diesbezüglichen berechtigten Interesse auch die Nichtigkeit des Verwaltungsaktes zu einem früheren Zeitpunkt (Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl., § 43 Rn. 21 m.w.N.).

Der Kläger kann das erforderliche Feststellungsinteresse erfolgreich geltend machen, § 43 Abs. 1 VwGO. Ein solches Interesse kann rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Natur sein (Kopp/Schenke, a.a.O., § 43 Rn. 23). Bei der der Vergangenheit angehörenden Rechtsverhältnissen ist ein berechtigtes Interesse grundsätzlich nur anzuerkennen, wenn das Rechtsverhältnis über seine Beendigung hinaus anhaltende Wirkung in der Gegenwart hat (Kopp/Schenke, a.a.O., § 43 Rn. 25 m.w.N.). Entsprechendes gilt für die Nichtigkeitsfeststellungsklage, wenn sich der in Rede stehende Verwaltungsakt erledigt hat, etwa weil er aufgehoben wurde (vgl. BVerwG, Beschl. v. 13.10.1999 - 6 B 122/98 -, juris Rn. 2). Dann muss das Feststellungsinteresse aus den von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien für vergangene Rechtsverhältnisse entwickelt werden (Kopp/Schenke, a.a.O., § 43 Rn. 25 m.w.N.). Dabei kann auch auf die Rechtsprechung hinsichtlich des Fortsetzungsfeststellungsinteresses des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zurückgegriffen werden (Kopp/Schenke, a.a.O., § 43 Rn. 25 m.w.N.). Anhaltende Wirkungen werden bejaht bei Wiederholungsgefahr, fortdauernder Diskriminierung (Rehabilitationsinteresse) und um Amtshaftungs- oder Entschädigungsansprüche geltend zu machen (VG Köln, Urt. v. 23.09.2014 - 14 K 7066/13 -, juris Rn. 23ff.). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist bei der Entscheidung, ob ein berechtigtes Interesse vorliegt, maßgeblich auf die im konkreten Einzelfall gegebene Interessenlage abzustellen (BVerwG, Beschl. v. 18.02.2008 - 3 B 88/07 -, juris Rn. 4). Denn bei den oben genannten Fallgruppen handelt es sich angesichts der Vielfältigkeit denkbarer Fallgestaltungen, ihrer unscharfen Abgrenzung und der weiten Formulierung des Gesetzes lediglich um systematisierte Beispiele (Emmenegger in: Nomos Kommentar Verwaltungsrecht, 3. Aufl., § 113 VwGO Rn. 100). Insbesondere sollte ihnen keine de facto normative Funktion zugewiesen werden, indem aus der fehlenden Subsumtion einer Konstellation unter eine Fallgruppe auf ein fehlendes Feststellungsinteresse geschlossen wird (Emmenegger in: Nomos Kommentar Verwaltungsrecht, a.a.O., § 113 VwGO Rn. 100).

Ein berechtigtes Interesse ist insbesondere gegeben, wenn die Rechtslage unklar ist, die zuständige Behörde insoweit anderer Auffassung ist als der Kläger und der Kläger sein zukünftiges Verhalten an der Feststellung orientieren will (Kopp/Schenke, a.a.O., § 43 Rn. 24 m.w.N.). Die Feststellung ist im Hinblick darauf, dass dem Betroffenen nicht zuzumuten ist, die Klärung verwaltungsrechtlicher Zweifelsfragen auf der Anklagebank erleben zu müssen, sondern vielmehr diesbezüglich der Verwaltungsrechtsweg die fachspezifischere Rechtsschutzform ist, auch dann zu bejahen, wenn dem Kläger eine Strafanzeige oder ein Ordnungswidrigkeitsverfahren drohen, oder wenn ein strafgerichtliches Verfahren oder ein Ordnungswidrigkeitsverfahren bereits anhängig ist (Kopp/Schenke, a.a.O., Rn. 24; ebenso VG Augsburg, Urt. v. 01.10.2013 - Au 1 K 13.767 -, juris Rn. 15); und sogar dann, wenn eine strafgerichtliche Verurteilung bereits erfolgt bzw. ein Bußgeldbescheid bereits ergangen ist und damit auch eine Klärung durch den Strafrichter möglich ist oder möglich gewesen wäre (Kopp/Schenke, a.a.O., § 43 Rn. 24 m.w.N.).

Das Feststellungsinteresse ist auch zu bejahen, wenn die begehrte Feststellung, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig war, als „Genugtuung“ und/ oder zur Rehabilitierung erforderlich ist, weil der Verwaltungsakt diskriminierenden Charakter hatte und sich aus ihm eine Beeinträchtigung des Persönlichkeitsrechts des Betroffenen ergab (Kopp/Schenke, a.a.O., § 113 Rn. 142). Dabei handelt es sich um ein ideelles Interesse an der Beseitigung oder Minderung einer Beeinträchtigung des Ansehens, also eine Fallkonstellation, in der es um die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer Maßnahme geht, die durch Inhalt oder Begleitumstände eine für den Betroffenen ehrenrührige Wirkung hat (Rehabilitationsinteresse). Gemeint ist eine solche, welche über die eigentlich belastenden Verfügungen hinausgeht (Stuhlfauth in: Bader, VwGO, 6. Aufl., § 113 Rn. 70).

Vorliegend sind der Kläger und der Beklagte nach wie vor unterschiedlicher Auffassung. Der Beklagte geht erkennbar davon aus, dass die hier streitgegenständliche Anordnung der beidseitigen Radwegbenutzungspflicht den Radfahrern die Möglichkeit gegeben habe, einen der Radwege frei zu wählen. Zu dieser verkehrsrechtlichen Situation sind bisher verschiedene Meinungen vertreten worden (s.o). Eine verwaltungsgerichtliche Entscheidung liegt bislang - soweit bekannt - nicht vor. Die Rechtslage ist mithin unklar und der Ausgang des Rechtstreits ist somit auch entscheidungserheblich für das zukünftige Verhalten des Klägers. Dies gilt insbesondere, weil - nach dem Vortrag des Klägers - eine vergleichbare Verkehrsgestaltung in Gestalt einer beidseitig angeordneten Radwegbenutzungspflicht in der „I. Straße“ in C. existiert. Schon aus diesem Grund kann dem Kläger ein Feststellungsinteresse nicht per se abgesprochen werden. Zudem kann eine verwaltungsgerichtliche Entscheidung dazu dienen, die ehrenrührige Wirkung, die von der Verurteilung zur Zahlung eines Bußgeldbescheides ausgeht, zu mindern oder zu beseitigen. Zwar wendet sich der Kläger in diesem Verfahren gegen die verkehrsrechtliche Anordnung und nicht gegen den Bußgeldbescheid. Dies kann jedoch nicht dazu führen, dem Kläger ein Feststellungsinteresse zu versagen, denn ein etwaiger Erfolg seiner Nichtigkeitsfeststellungsklage würde auch zu seiner Rehabilitation führen. Von einer ehrenrührigen Wirkung kann ausgegangen werden, weil der Kläger als Mitglied des ADFC im regelmäßigen Kontakt zum Beklagten steht, um sich aktiv für die straßenrechtlichen Belange von Fahrradfahrern im Landkreis M. einzusetzen und seine fachlichen Kompetenz diesbezüglich in Frage steht.

Das berechtigte Interesse entfällt nicht, weil der Kläger zuvor einen Antrag auf Feststellung der Nichtigkeit bei der Behörde gemäß § 44 Abs. 5 VwVfG gestellt hatte und diesen nach dem vermeintlichen Abbau aller gegenständlichen Verkehrszeichen zurückgenommen hat. Denn dies wäre nur dann der Fall, wenn der Kläger vor Erhebung der Feststellungsklage einen solchen Antrag gestellt hat und eine angemessene Frist noch nicht abgelaufen ist oder die Behörde die Nichtigkeit des Verwaltungsaktes bereits festgestellt hat (Kopp/Schenke, a.a.O., § 43 Rn. 20 m.w.N.). Vorliegend sind zwischen Stellung des Antrages nach § 44 Abs. 5 VwVfG und Erhebung der Klage bzw. Rücknahme des Antrages bei der Beklagten mehr als drei Monate verstrichen. Das Abwarten von drei Monaten ist in Anlehnung an § 75 Satz 2 VwGO als angemessene Frist anzusehen.

Darüber hinaus ist die Stellung eines Antrages nach § 44 Abs. 5 VwVfG keine Zulässigkeitsvoraussetzung der Nichtigkeitsfeststellungsklage (BSG, Urt. v. 23.02.1989 - 11/7 RAr 103/87 -, juris Rn. 17; Kopp/Schenke, a.a.O., § 43 Rn. 21 m.w.N).

II. Die Nichtigkeitsfeststellungsklage ist in dem im Tenor ausgesprochenen Umfang begründet. Der Antrag des Klägers ist zwar auf die Feststellung der Nichtigkeit der verkehrsrechtlichen Anordnung - beidseitige Radwegbenutzungspflicht - gerichtet. Diese Fassung des Antrages schließt es jedoch nicht aus, gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ihre Rechtswidrigkeit festzustellen, wenn sich ergibt, dass der ihr anhaftende Fehler keine Nichtigkeit herbeiführt, sondern lediglich eine Anfechtbarkeit begründet hat. Die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ist gegenüber der Feststellung seiner Nichtigkeit nach § 43 Abs. 1 VwGO ein Weniger, nicht aber etwas wesentlich anderes (BVerwG, Urt. v. 26.06.1970 - VII C 10.70 -, juris Rn. 11). Rechtswidrige Verwaltungsakte sind sowohl unwirksame, die infolge schwerer Mängel nichtig sind und keine rechtlichen Wirkungen äußern, als auch diejenigen, die zwar wirksam, aber wegen eines ihnen anhaftenden Mangels anfechtbar sind. Der Unterschied zwischen diesen beiden Arten der Rechtswidrigkeit ist nur ein gradueller; sie stehen im Verhältnis weitreichenderer oder geringerer Rechtsfolgen, stellen aber nicht etwas grundsätzlich anderes dar (BVerwG, Urt. v. 26.06.1970 - VII C 10.70 -, juris Rn. 12). Die gleichzeitige Anordnung der Radwegebenutzungspflicht auf beiden Fahrbahnseiten ist zwar - sofern nicht baulich getrennte Richtungsfahrbahnen vorliegen - rechtswidrig aber nicht nichtig. Deshalb ist die weitergehende Klage unbegründet.

1. Eine Nichtigkeit nach § 44 VwVfG liegt nicht vor.

a. Sind in Fahrtrichtung sowohl der rechte als auch der linke Radweg mit dem Verkehrszeichen 240 StVO versehen, ist die damit angeordnete Radwegbenutzungspflicht nicht wegen tatsächlicher Unmöglichkeit gemäß § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG nichtig (anders: BASt, BMVI), weil dem Radfahrer die Wahl bleibt, den rechten oder linken Radweg zu benutzen. Eine entsprechende Auslegung ist dem Radfahrer möglich und zumutbar. Gemäß § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG ist ein Verwaltungsakt, den aus tatsächlichen Gründen niemand ausführen kann, nichtig. Dies ist vorliegend nicht der Fall. Die verkehrsrechtliche Anordnung enthält zwei Regelungen, nämlich die getrennte Anordnung der Radwegbenutzungspflicht für beide Straßenseiten. Jede einzelne angeordnete Radwegbenutzungspflicht in Form des Verkehrszeichens 240 StVO konnte ausgeführt werden, weil jede Radwegbenutzungspflicht bei isolierter Betrachtung befolgt werden konnte. Nur bei Berücksichtigung der Radverkehrsanlage in ihrer Gesamtheit konnten beide Radwegbenutzungspflichten tatsächlich nicht gleichzeitig ausgeführt werden. Dabei ist jedoch zunächst zu ermitteln, was Inhalt der verkehrsrechtlichen Anordnung war. Der Inhalt der Erklärung des Verwaltungsaktes richtet sich nicht nach der Vorstellung der Behörde, sondern es ist vielmehr auf den objektiven Erklärungsgehalt des bekannt gegebenen Verwaltungsaktes abzustellen, wie dieser von dem Adressat unter Berücksichtigung von Treue und Glauben (§§ 157, 242 BGB) verstanden werden konnte und durfte, wobei Unklarheiten zu Lasten der Behörde gehen (Schwarz in: Nomos Kommentar Verwaltungsrecht, a.a.O., § 37 VwVfG Rn. 9). Aus dem objektiven Empfängerhorizont kann eine solche verkehrsrechtliche Anordnung nur dahingehend verstanden werden, dass die Verkehrszeichen § 240 StVO die Benutzung der Straße ausschließen und den Radfahrer verpflichten sollten, einen der Radwege zu benutzen. Ein durchschnittlicher Radfahrer, der regelmäßig am Straßenverkehr teilnimmt, wird die getroffene Anordnung nicht in dem Sinne verstehen, dass von ihm etwas Unmögliches verlangt wird, in der Gestalt, seine Person „teilen“ zu müssen, um beiden Pflichten nachzukommen.

b. Die verkehrsrechtliche Anordnung verlangt vom Radfahrer auch nicht die Begehung einer rechtswidrigen Tat im Sinne des § 44 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG, weil er eine der beiden gleichlautenden Gebote (Radwegbenutzungspflicht) befolgen kann und sich damit rechtmäßig verhält. Die durch Verkehrszeichen 240 StVO angeordnete Radwegbenutzungspflicht verlangt an sich keine Begehung einer rechtswidrigen Tat; ihr Regelungsgehalt folgt aus der Anlage 2 zu § 41 StVO. Die gegenständliche verkehrsrechtliche Anordnung, die eine beidseitige Beschilderung mit Verkehrszeichen 240 StVO zum Inhalt hatte, kann nicht dahingehend verstanden werden, dass der Beklagte von Radfahrern die Begehung einer rechtswidrigen Tat verlangt. Denn der Tatbestand des § 44 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG ist dann nicht erfüllt, wenn die für die Verfolgung der Ordnungswidrigkeit zuständige Fachbehörde wegen des ihr aufgrund des Opportunitätsprinzips zustehenden Ermessens (§ 47 OWiG) die betreffende Tätigkeit nicht unterbinden will (VG Potsdam, Urt. v. 09.12.1993 - 1 K 54/93 -, juris Leitsatz 2). Dies ist hier der Fall. Der Beklagte hat geltend gemacht, dass die gleichzeitige beidseitige Anordnung dem Fahrradfahrer die Möglichkeit lassen sollte, einen Radweg frei zu wählen und dieser sich bei Befolgung einer der beiden Gebote auch rechtmäßig verhält. So ist die Anordnung auch objektiv zu verstehen (s.o.). Damit erklärte der Beklagte auch zumindest konkludent, nicht wegen eines Verstoßes gegen die jeweils gegenüberliegende Radwegbenutzungspflicht ein Ordnungswidrigkeitsverfahren einleiten zu wollen, solange einer der beiden Radwege benutzt wird.

c. Auch eine Nichtigkeit nach § 44 Abs. 1 VwVfG liegt nicht vor. Die streitgegenständliche Anordnung der Radwegbenutzungspflicht auf beiden Fahrbahnseiten ist zwar rechtswidrig; der Fehler wiegt jedoch nicht besonders schwer und ist nicht offensichtlich im Sinne von § 44 VwVfG, weil zumindest bei baulich getrennten Richtungsfahrbahnen eine solche Anordnung rechtmäßig ergehen kann. Ein Fehler wiegt besonders schwer, wenn es mit der rechtsstaatlichen Ordnung und Anforderung an eine ordnungsgemäße Verwaltung unvereinbar erscheint, dem Verwaltungsakt den Anschein der Wirksamkeit oder auch nur eine vorläufige Geltung zu lassen (Nds. OVG, Urt. v. 12.09.1997 - 1 L 5585/96 -, juris Rn. 2; Meyer in Knack, VwVfG, 8. Aufl., § 44 Rn. 14). Eine Nichtigkeit kann bei schweren inhaltlichen Fehlern vorliegen. So ist ein völlig unverständlicher Verwaltungsakt nichtig (Meyer in Knack, a.a.O., § 44 Rn. 22). Bereits das Vorliegen eines schweren Fehlers muss hier jedoch verneint werden, denn zum einen ist Ziel der Radwegbenutzungspflicht in erster Linie, die Radfahrer von der Fahrbahn fernzuhalten (König in: Hentschel, König, Dauer, Straßenverkehrsrecht, 43. Aufl. § 2 StVO Rn. 67). Dieses Ziel wurde durch die Anordnung erreicht. Zum anderen ist eine beidseitige Benutzungspflicht unstreitig zulässig, soweit für die Straße oder den Straßenabschnitt eine bauliche Richtungstrennung besteht; bei dieser Ausnahme ist zu berücksichtigen, dass die Abgrenzung im Einzelfall Schwierigkeiten bereiten kann und sich dementsprechend schon ausschließt, dass es sich bei einer beidseitigen angeordneten Radwegbenutzungspflicht um einen besonders schwerwiegenden Fehler handelt.

Darüber hinaus muss der besonders schwerwiegende Fehler bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich sein, um zur Nichtigkeit des Verwaltungsaktes zu führen, § 44 Abs. 1 VwVfG. Das ist hier ebenfalls nicht der Fall. Die Fehlerhaftigkeit muss dem Verwaltungsakt „auf die Stirn“ geschrieben sein, d. h. es dürfen ernsthafte Zweifel, dass der Verwaltungsakt doch rechtmäßig sein könnte, nicht bestehen (VG Dresden, Urt. v. 07.03.2007 - 5 K 2283/02 -, juris Rn 74). Die schwere Fehlerhaftigkeit muss sich geradezu aufdrängen (Nds. OVG, Urt. v. 27.06.2007, a.a.O., juris Rn. 28). Nur in einem solchen Fall ist es nämlich aus Gründen der Rechtssicherheit vertretbar, einem Hoheitsakt alle mit ihm beabsichtigten Rechtswirkungen von Anfang an zu nehmen (Meyer in Knack, a.a.O., § 44 Rn. 22). Der objektive Maßstab eines unvoreingenommenen, nicht unbedingt sachkundigen, aber aufgeschlossenen Betrachters ist maßgebend (VG Dresden, Urt. v. 07.03.2007 - 5 K 2283/02 -, juris Rn 74). Besondere Rechts- oder Fachkenntnisse dürfen bei dem fiktiven Durchschnittsbetrachter nicht vorausgesetzt werden, jedoch muss von der zu erwartenden durchschnittlichen Erkenntnisfähigkeit eines Angehörigen des Personenkreises ausgegangen werden, dem der Betroffene angehört (Meyer in Knack, a.a.O., § 44 Rn. 29). Ein unvoreingenommener Betrachter - hier Radfahrer - erkennt, dass er aufgrund von Zeichen 240 StVO die Fahrbahn nicht benutzen darf und dass die gleichzeitige beidseitige Anordnung der Radwegbenutzungspflicht durch Verkehrszeichen 240 StVO dem Radfahrer die Möglichkeit eröffnen soll, alternativ auf beiden Seiten der Straße den Radweg benutzen zu dürfen (s.o.).

2. Die auf beiden Fahrbahnseiten der „B. -Straße“ L 333 in C. zwischen der Einmündung der Straße „D.“ und der Kreuzung mit der B 6 angeordneten Verkehrszeichen 240 StVO (Gemeinsamer Geh- und Radweg mit Radwegbenutzungspflicht) waren jedoch rechtswidrig, weil diese Anordnung von keiner Ermächtigungsgrundlage gedeckt ist. Bei der Anordnung eines Ge- und Verbots handelt es sich um einen belastenden Verwaltungsakt, der nach dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes einer formell-gesetzlichen Grundlage bedarf.

Dem Ge- und Verbot zu Verkehrszeichen 240 StVO in Anlage 2 zu § 41 Abs. 1 StVO kann entnommen werden, dass sich die Radwegbenutzungspflicht des Verkehrszeichens 240 StVO immer auf einen bestimmten Radweg in der jeweiligen Fahrtrichtung bezieht, vgl. auch § 2 Abs. 4 Satz 2 StVO. Die StVO kennt kein Verkehrszeichen, welches die Radwegbenutzungspflicht auf beiden Fahrbahnseiten in gleicher Fahrtrichtung anordnen kann, sodass es diesbezüglich an einer Ermächtigungsgrundlage fehlt (vgl. NLBStV; BASt). Die Ermächtigung, eine solche Radverkehrsanlage auszuweisen, ist auch nicht in einem anderen Gesetz vorgesehen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 und § 711 Satz 1 und 2 ZPO.

Die Berufung war wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen (§§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Grundsätzliche Bedeutung misst die Kammer der hier entscheidungserheblichen und noch nicht höchstrichterlich geklärten Rechtsfrage bei, ob in Fahrtrichtung beidseitig einer Straße ohne getrennte Richtungsfahrbahnen angeordnete Verkehrszeichen 240 StVO (Gemeinsamer Geh- und Radweg mit Radwegbenutzungspflicht) nichtig sind.