I.

Der Kläger wendet sich dagegen, daß der Beklagte ihn für das Jahr 1995 zu einer Abfallbeseitigungsgebühr herangezogen hat.

Der Beklagte betrieb die Abfallbeseitigung bis 1992 in Eigenregie. Nachdem zweifelhaft geworden war, ob weiterhin eine kreiseigene Mülldeponie zur Verfügung stehen würde, entschied sich der Beklagte 1991 dafür, den Abfall aus dem Kreisgebiet zur Deponie Schönberg/Ihlenberg in Mecklenburg-Vorpommern zu verbringen und dort einzulagern. Zur Realisierung seiner Entscheidung; schloß er am 25. Juni/6. November 1991 einen Vertrag mit der DAW Deutsche Abfallwirtschafts-GmbH, wonach letztere den Müllumschlag, den Mülltransport nach Mecklenburg-Vorpommern und die Ablagerung des Mülls in Schönberg/Ihlenberg übernahm.

Ebenfalls Anfang der 90er Jahre verstärkte sich beim Beklagten immer mehr der Wunsch, sein Abfallbeseitigungssystem insgesamt zu privatisieren und das bisherige Abfallsammelsystem durch eine neue Technologie, insbesondere das Multi-Service-Transport-System (MSTS), zu ersetzen. Der Beklagte nahm Verhandlungen mit der Firma ... auf und ließ sich von ihr ein Vertragsangebot unterbreiten. Nach einem vom Beklagten eingeholten Gutachten der ... und ... Treuhandgesellschaft mbH von 30. April 1992 würde eine Privatisierung der Müllabfuhr mit dem System MSTS jährlich ca. 3,6 Millionen DM teurer werden als eine in Eigenregie durch den Beklagten erfolgende Abfallbeseitigung; im Gutachten wurde festgestellt, daß die Verteuerung in Höhe von 1,3 Millionen DM auf die aufwendigere MSTS-Technik zurückzuführen und das Angebot der Firma ... nach privatwirtschaftlichen Grundsätzen kalkuliert sei.

Der Kreistag des Beklagten entschied sich trotz der vorhergesagten Verteuerung für eine Privatisierung der Abfallbeseitigung und die Einführung von MSTS. Am 9. September 1992 schloß der Beklagte mit der Firma ... einen Entsorgungsvertrag. Nach dessen § 1 übertrug er das Einsammeln und den Transport der Abfälle auf die Firma, die sich zur Einführung von MSTS verpflichtete. § 4 des Vertrages enthielt eine Preisanpassungsklausel, derzufolge sich die der Firma zustehende Vergütung entsprechend den ihrer Kalkulation zugrunde liegenden Kosten ändern sollte.

Im Jahre 1993 stellte die Firma ... das Abfallbeseitigungssystem im Kreisgebiet des Beklagten auf MSTS um. Die Kosten für die Hausmüllentsorgung hatten vor der Privatisierung 7,2 Millionen DM jährlich betragen. Nach der Privatisierung beliefen sie sich auf jährlich 12,8 Millionen DM. Für 1995 wurden Kosten der Hausmüllentsorgung in Höhe von 13.471.000,00 DM angesetzt; der Gesamtgebührenbedarf wurde auf 33.940.000,00 DM veranschlagt.

Der Beklagte und die Firma ... nahmen angesichts der Kostensteigerung Neuverhandlungen auf. Der Beklagte sah insbesondere die ihm gegenüber aufgrund des § 4 des Vertrages vom 9. September 1992 geltend gemachten Preiserhöhungen als überzogen an. Ausweislich zweier Schreiben vom 15./17. Oktober 1997 einigten sich die Vertragspartner dahingehend, daß

• die Preisanpassungsregelung in § 4 entfällt und durch eine neue Vereinbarung ersetzt wird,
• die für 1994 bis 1997 geltend gemachten Preiserhöhungen widerrufen werden und der Beklagte insoweit eine Gutschrift von 3,6 Millionen DM erhält,
• für die Laufzeit des Vertrages als angemessener Gewinn ein Wert von 7 % vom Umsatz gelten soll und folglich dem Beklagten für 1993 und 1994 ein Betrag von 1,156 Millionen DM brutto = 1,005 Millionen DM netto erstattet wird,
• ab dem 1. Januar 1998 als neuer Basispreis für das Sammeln und den Transport des Restabfalls pro Jahr ein Betrag von 10,5 Millionen DM netto (bisher 11,05 Millionen DM) zugrundegelegt wird.

Mit dem im vorliegenden Verfahren streitigen Bescheid vom 27. September 1995 zog der Beklagte den Kläger für 1995 in bezug auf dessen Grundstück ... 7 in ... zu einer Abfallbeseitigungsgebühr in Höhe von 239,00 DM heran, bestehend aus einer Grundgebühr von 111,00 DM sowie einer Volumengebühr für ein Abfallbehältervolumen von 20 l pro Woche in Höhe von 128,00 DM, also 6,40 DM pro Liter. Dabei stützte der Beklagte sich auf § 2 seiner Satzung über die Erhebung von Benutzungsgebühren für die Abfallentsorgung vom 15. Juni 1995 (Abfallgebührensatzung, AGS, Amtsblatt für den Landkreis Harburg S. 478). Die Vorschrift lautet:

1. 1.

   Zur Deckung eines Teils der unveränderlichen Kosten der Abfallentsorgung wird eine Grundgebühr von 111,00 DM jährlich für jede Wohnung und jeden Gewerbebetrieb erhoben.

   1. a)

      Als Wohnung gilt die Summe aller Räume, die nach ihrer baulichen Anlage oder Zweckbestimmung eine selbständige zu Dauerwohnzwecken dienende Einheit bilden. Als Wohnungen gelten auch Wochenendhäuser und ähnlich genutzte Gebäude.

   2. b)

      Als Gewerbebetrieb gelten auch öffentliche Einrichtungen, freiberufliche und andere Unternehmen, sobald sie in Räumen betrieben werden, die nicht Teile von Wohnungen im Sinne des Buchstaben a) sind.

2. 2.

   Zusätzlich zur Grundgebühr wird in Abhängigkeit vom nutzbaren Volumen der Abfallbehälter (§§ 4 Abs. 1, 14 AES) auf einem Grundstück und vom Abfuhrrhythmus eine Volumengebühr erhoben. Diese Gebühr berechnet sich nach der Literzahl des je Woche nutzbaren Behältervolumens, wird also bei zweiwöchentlicher Leerung nur mit der Hälfte des nutzbaren Volumens angesetzt.

   Die Volumengebühr beträgt je Liter jährlich 6,40 DM.

Nach einer Sitzungsvorlage vom 1. Juni 1995 (Drucks. Nr. 1176/95) sollen über die in § 2 Abs. 1 vorgesehene Grundgebühr 30 % des Gebührenbedarfs und über die in § 2 Abs. 2 vorgesehene Volumengebühr 70 % des Gebührenbedarfs abgedeckt werden. Die unveränderlichen Kosten der Abfallbeseitigung (sog. Fixkosten) machen nach einer Auflistung des Beklagten vom 31. Mai 1995 etwas weniger als 50 % der Gesamtkosten der Hausmüllentsorgung aus; 23.817.000,00 DM variable Kosten stehen danach 23.276.000,00 DM Fixkosten gegenüber. Grundlage für die Ermittlung des Gebührensatzes in § 2 Abs. 2 Satz 3 AGS bildete eine Plankostenrechnung des Beklagten vom 31. Mai 1995, derzufolge jährlich ein Gebührenbedarf von 33,94 Millionen besteht; für die Hausmüllabfuhr sind 13,471 Millionen DM angesetzt.

Den gegen die Heranziehung eingelegten Widerspruch des Klägers wies der Beklagte mit einem Widerspruchsbescheid vom 17. November 1995 als unbegründet zurück. Mit seiner daraufhin erhobenen Klage hat der Kläger beantragt,

Der Beklagte hat beantragt,

Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage als unbegründet abgewiesen. Seiner Meinung nach bildet die Gebührensatzung des Beklagten vom 15. Juni 1995 eine wirksame Rechtsgrundlage für die streitbefangenen Bescheide. Die Festlegung einer für Wohnungen und Gewerbebetriebe gleich hohen Grundgebühr in § 2 Abs. 1 AGS sei rechtlich nicht zu beanstanden. Sie entspreche dem Bestimmtheitsgrundsatz, dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG sowie den Vorgaben in § 12 Absätze 2 und 5 NAbfG. Der Behaltervolumenmaßstab nach § 2 Abs. 2 AGS entspreche ebenfalls dem § 12 Absätze 2 und 5 NAbfG. Auch die Gebührenkalkulation des Beklagten leide nicht an Rechtsmängeln. Der Beklagte sei berechtigt, sowohl die Kosten für die Privatisierung der Müllabfuhr einschließlich der Kosten für die Einführung der MSTS-Technik als auch die Kosten für die Anlieferung des Abfalls bei der Deponie Schönberg/Ihlenberg in die Gebührenkalkulation einzustellen.

Das Verwaltungsgericht hat die Berufung zugelassen, da die Rechtsfrage grundsätzliche Bedeutung habe, ob und unter welchen Voraussetzungen die mit einer Privatisierung verbundenen Mehrkosten für die Abfallentsorgung in die Gebührenkalkulation eingestellt werden dürfen.

Mit seiner daraufhin eingelegten Berufung trägt der Kläger - wie schon im vorangegangenen Verfahren - vor:

Daß für Wohnungen und Gewerbebetriebe eine gleich hohe Grundgebühr erhoben werde, sei willkürlich. Denn dabei werde nicht berücksichtigt, wie groß die jeweiligen Einheiten seien, welcher Entsorgungsaufwand betrieben werde, welche Müllmengen entsorgt werden müßten und wie hoch der Verwaltungsaufwand sei. Zwar dürfen die insoweit bestehenden Unterschiede bei Wohnungen in bezug auf deren Größe und die Zahl der dort wohnenden Personen relativ gering sein. Bei Gewerbebetrieben gebe es jedoch höchst unterschiedliche Größenordnungen, jedenfalls wenn man sie in Relation zu durchschnittlichen Wohnungsgrößen und Haushalten setzte. Hinsichtlich des Müllaufkommens gebe es vor allem erhebliche Unterschiede zwischen großen Gewerbebetrieben einerseits und Normalwohnungen oder Kleinbetrieben andererseits.

Es sei nicht überzeugend, daß die Fixkosten angeblich 49 % der Gesamtkosten ausmachten. Denn die Vorhaltekosten für Fuhrpark und Personal stünden in Relation zur Menge der zu verarbeitenden Abfälle und seien deshalb abhängig vom Umfang der Müllentsorgung. Sie müßten deshalb weiter danach aufgegliedert werden, welchen Mindestumfang sie haben müßten, um die Häuser entsorgen zu können. Zu Unrecht nähmen der Beklagte und das Verwaltungsgericht an, zu den Fixkosten zählten alle Kosten mit Ausnahme der reinen Deponiegebühren.

Die Höhe der geltend gemachten Grundgebühr sei nicht sachgemäß bestimmt. Sie schließe einen Anreiz zur Abfallvermeidung aus. Denn die Grundgebühr könne im Extremfall etwa 70 % der Gesamtgebühr ausmachen. Der Einspareffekt zwischen dem Extremfall und dem Durchschnittsfall belaufe sich bei Einpersonenhaushalten lediglich auf 16,00 DM jährlich und sei daher unverhältnismäßig gering.

Die durch die Privatisierung der Müllabfuhr entstandenen Mehrkosten dürften nicht in die Gebührenkalkulation eingestellt werden. Die Privatisierungsentscheidung des Kreistages beruhe auf offensichtlich unzutreffenden Erwägungen, führe zu einem sachlich schlechthin unvertretbaren Ergebnis und ignoriere die Haushaltsführungsvorschriften. Die Privatisierung der Müllabfuhr habe zu jährlichen Mehrkosten von 4 bis 5 Mio DM geführt. Angesichts dieser Mehrkosten sei es weder erforderlich noch sachgerecht gewesen, Ende 1992 mit der Umstellung auf MSTS zu beginnen. Der Beklagte habe vor seiner Entscheidung für eine Privatisierung nicht erwogen, ob eine Umstellung auf MSTS auch ohne Privatisierung möglich sei, insbesondere ob er mit eigenem Personal in der Lage sei, die Abfallbehälter auszutauschen oder die für MSTS erforderlichen Behälter in angemessener Zeit auszugeben. Die Umstellung auf MSTS hätte der Beklagte aus eigenen Kräften bewältigen können. Umweltgesichtspunkte seien bei der Privatisierungsentscheidung sowie bei der Überlegung, MSTS rasch einzuführen, weder erörtert noch berücksichtigt worden. Bei den vom Beklagten behaupteten Erwägungen zur Privatisierung handele es sich um nachträglich in das Verfahren eingeführte Gesichtspunkte, die für die Sach- und Rechtslage nicht maßgeblich seien. Im Vordergrund der Überlegungen hätten seinerseits Privatisierungsideen gestanden, nicht aber die Umstellung auf das letztlich eingeführte technische System.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Er erwidert:

Die Ausgestaltung der Abfallbeseitigungsgebühr sei rechtlich nicht zu beanstanden. Die Grundgebühr bilde nur einen Teil der Gesamtgebühr. Eine pauschalisierende, in erster Linie kostenorientierte Gebührenbemessung, die nach Menge, Gewicht oder Personenzahl nicht differenziere, sei gerechtfertigt, weil die mit der Grundgebühr erfaßte Abfallentsorgungsleistung ausschließlich durch feste, von der Menge des zu entsorgenden Abfalls unabhängige Kosten geprägt werde. Die fixen Kosten der Abfallentsorgung beliefen sich im Kreisgebiet auf etwa 49,5 % der Gesamtkosten. Mit den Grundgebühren werde jedoch nur 30 % des Gesamtgebührenaufkommens abgedeckt. Zwar könne man in Einzelpunkten über die exakte Abgrenzung von variablen und festen Kosten unterschiedlicher Meinung sein, weil in Grenzbereichen gewisse Überschneidungen nicht völlig auszuschließen seien. Aus der bestehenden Differenz von 19 % ergebe sich jedoch eindeutig, daß mit der gemäß § 2 Abs. 1 AGS erhobenen Grundgebühr ausschließlich feste Kosten abgedeckt würden. Die Grundgebühren erfaßten somit nur solche Kosten, die sie auch erfassen dürften. Angesichts dieser klaren Sachlage kommt es nicht mehr darauf an, ob variable und fixe Kosten in allen Einzelpunkten richtig zugeordnet worden seien.

Die Ansicht des Klägers, daß die Grundgebühr nicht haushaltsbezogen, sondern nach Art und Zahl der Behälter berechnet werden müsse, sei nicht stichhaltig, weil es dem Wesen der Grundgebühr gerade entspreche, daß sie unabhängig von dem tatsächlichen Gewicht oder Volumen der Abfälle erhoben werde. Trotz der Erhebung der Grundgebühr bestünden noch hinreichende Anreize zur Abfallvermeidung. Beim Einpersonenhaushalt könnten 23 % der Gesamtgebühr von 207,00 DM eingespart werden. Für größere Haushalte bestünden entsprechend höhere Einsparmöglichkeiten.

Es verstoße nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz, daß § 2 Abs. 1 AGS beim Anknüpfen an die Wohnung oder den Gewerbebetrieb nicht näher differenziere, etwa nach der Anzahl der Bewohner. Eine weitere Differenzierung wäre angesichts der 91.000 Nutzungseinheiten im Entsorgungsgebiet unpraktikabel und mit weiterem Verwaltungsaufwand sowie zusätzlichen Kosten verbunden. Zwar könne der Aufwand für die Entsorgung größerer Gewerbebetriebe denjenigen für Wohnungen im Einzelfall übersteigen. Da die ermittelte Zahl größerer Gewerbebetriebe im Entsorgungsgebiet (380) aber deutlich weniger als 1 % der Nutzungseinheiten ausmache, dürften diese Betriebe bei der Grundgebühr im Rahmen einer zulässigen Pauschalierung wie andere Nutzungseinheiten behandelt werden, zumal das von ihnen produzierte größere Abfallvolumen hinreichend über die volumenabhängigen Abfallgebühren erfaßt werde. Auch sei bei Gewerbebetrieben generell nicht mit einem höheren, von der Grundgebühr abgedeckten Verwaltungsaufwand zu rechnen, weil einer eventuell erhöhten Abfallverursachung erhebliche Reduzierungen der Überlassungspflichten nach § 13 Abs. 1 KrW/AbfG gegenüberstünden und zahlreiche kleinere Gewerbebetriebe nicht mehr Müll produzierten als ein durchschnittlicher Haushalt. Für den ganz überwiegenden Teil der Gebührenschuldner mache die Grundgebühr nur einen relativ geringfügigen Teil der Gesamtgebühr aus, zumal 70 % der Gesamtgebühr volumenabhängig berechnet werde.

Die durch die Privatisierungsentscheidung entstandenen Kosten seien rechtmäßiger Bestandteil der Gebührenfestsetzung. Zum Zeitpunkt der Entscheidung zugunsten einer Privatisierung habe im Landkreis Harburg ein Müllnotstand gedroht. Um diesen abzuwehren, habe der Müll zur Deponie Schönberg/Ihlenberg in Mecklenburg-Vorpommern verbracht werden müssen. Wegen der Länge der Transportstrecke (110 bis 120 km) sei eine Direktanlieferung durch die bisherigen Sammelfahrzeuge nicht in Betracht gekommen, hätten vielmehr kurzfristig die Voraussetzungen für die notwendige Umstellung geschaffen werden müssen. Als Lösungen hätten sich eine Müllumschlaganlage, in der die Abfälle ausgeschüttet und für den Transport neu verladen würden, oder die Einführung des Systems MSTS, das als einziges den Abfalltransport auch ohne eine Müllumschlaganlage habe bewältigen können, angeboten. Gegen eine Müllumschlaganlage habe der erhebliche Widerstand in der Bevölkerung und das Fehlen einer bestandskräftigen Genehmigung gesprochen. Angesichts der drohenden Entsorgungskrise habe sich somit nur die sofortige Umstellung auf MSTS angeboten, zumal allein dieses System den rechtlichen Anforderungen an den Gesundheitsschutz hinsichtlich der manuellen Handhabung von Lasten entsprochen habe. Die Umstellung auf MSTS hätte theoretisch durch eine Abfallbeseitigung entweder in Eigenregie des Landkreises oder unter Inanspruchnahme eines Privatunternehmens erfolgen können. Tatsächlich sei die Einführung in Eigenregie nicht realisierbar gewesen, weil ein - bei der Personallage des kommunalen Abfallbetriebs nicht zu bewältigender - immenser Zeit-, Organisations- und Personalaufwand entstanden wäre und die für eine sofortige flächendeckende Einführung von MSTS notwendigen Investitionen den Landkreis finanziell überfordert hätten. Eine schrittweise Einführung von MSTS sei daran gescheitert, daß dies eine Müllumschlaganlage vorausgesetzt hätte und dem Bau einer solchen Anlage die genannten Gründe entgegengestanden hätten. Nur ein kompetentes Wirtschaftsunternehmen habe die mit der Systemumstellung notwendigen Umorganisationen in kürzester Zeit bewältigen können. Deshalb habe eine Entsorgungskrise lediglich durch die Beauftragung von Privatfirmen abgewendet werden können. Allerdings sei die Vertragsgestaltung dadurch beeinflußt worden, daß sich der Beklagte bei den Vertragsverhandlungen nicht in einer einfachen Position befunden habe. Der ganz überwiegende Teil des erhöhten Kostenaufwands für die Abfallentsorgung sei im übrigen nicht auf die Privatisierung, sondern auf die unumgängliche Verbringung der Abfälle zur Deponie Schönberg/Ihlenberg zurückzuführen. Das Gutachten der ... und ... Treuhandgesellschaft beziehe sich lediglich auf die gegenüber der bisherigen Abfallentsorgung entstehenden Mehrkosten. Langfristig habe die Inanspruchnahme Privater wegen der Personalkostenentwicklung beim Landkreis möglicherweise auch günstige Auswirkungen auf die Höhe der Kosten. Aus all diesen Gründen hätten sich die durch die Privatisierung hervorgerufenen Kosten in erster Linie aus der besonderen abfallpolitischen Lage im Landkreis ergeben. Die zu deren Bewältigung ergriffenen Maßnahmen seien zwecks Gewährleistung der Entsorgungssicherheit geboten, jedenfalls aber durch das den Entscheidungsträgern zustehende Ermessen gedeckt gewesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

II.

Die Berufung des Klägers ist zulässig und begründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig, weil der in § 2 Abs. 2 Satz 3 AGS festgeschriebene Gebührensatz von jährlich 6,40 DM je Liter nutzbaren Behältervolumens unwirksam ist. Er beruht nicht auf einer ordnungsgemäßen Kalkulation. Denn die Beträge, die der Beklagte für 1995 auf der Kostenseite in die Gebührenkalkulation eingestellt hat, sind überhöht, soweit sie Zahlungen an die DAW und die Firma ... betreffen. Der Beklagte hat die Voraussetzungen, unter denen Entgelte, die an in Anspruch genommene Privatunternehmer auf vertraglicher Grundlage gezahlt werden, auf der Kostenseite der Gebührenkalkulation angesetzt werden dürfen, teilweise nicht beachtet.

Entgelte der genannten Art sind im Gebührenhaushalt nur dann berücksichtigungsfähig, wenn die Inanspruchnahme des Privatunternehmers rechtlich zulässig ist. Hiervon kann im vorliegenden Fall ausgegangen werden. Der Beklagte durfte sich zur Erfüllung der öffentlichen Aufgabe Abfallbeseitigung eines Dritten, insbesondere einer Person des Privatrechts, bedienen (vgl. § 16 Abs. 1 KrW-/AbfG). Obwohl er die Entsorgungstätigkeit auf die Firma ... und die DAW übertragen hat, bleibt er Träger der öffentlichen Einrichtung Abfallbeseitigung. Als solcher ist er allein berechtigt, Benutzungsgebühren zu erheben. Die an die Privatunternehmen zu erbringenden Zahlungen sind "Entgelte für in Anspruch genommene Fremdleistungen" im Sinne des § 5 Abs. 2 Satz 4 NKAG. Sie gehören deshalb grundsätzlich zu den ansatzfähigen Kosten der öffentlichen Einrichtung (vgl. auch Lichtenfeld, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: Januar 1998, § 6 Rdnr. 736 m.w.N.).

Im Rahmen der Festlegung des Gebührensatzes darf der Beklagte das an den Privatunternehmer zu zahlenden Entgelt nicht schrankenlos, sondern nur unter bestimmten Voraussetzungen auf der Kostenseite in die Gebührenkalkulation einstellen. Der Ansatz von Kosten für den Privatunternehmer muß nämlich den Vorgaben des Niedersächsischen Kommunalabgabengesetzes genügen. Diese Anforderung ist in aller Regel erfüllt, wenn die öffentliche Hand nachweisen kann, daß sie die vom Privatunternehmer übernommene Aufgabe nicht kostengünstiger als dieser hätte durchführen können. In solchen Fällen werden rechtlich schutzwürdige Interessen des Gebührenzahlers nicht berührt, weil sich die Übertragung kostenmäßig nicht nachteilig auf ihn auswirkt.

Im vorliegenden Fall hat die Übertragung der Abfallbeseitigung auf die Privatunternehmer allerdings zu beträchtlichen Mehrkosten geführt. Dies gilt zum einen hinsichtlich der Beauftragung der DAW; der Beklagte räumt insofern selbst ein, daß die DAW - wie auch im Bericht des Rechnungsprüfungsamtes vom 14.07.1995 erwähnt (vgl. Teilziffern 6.2.121 und 6.9.460) - die Preise und Konditionen unter Ausnutzung einer Monopolstellung weitgehend diktiert habe und es deshalb zu Kostenerhöhungen im Vergleich zu einer in Eigenregie betriebenen Abfallbeseitigung gekommen sei. Eine erhebliche Verteuerung ist ferner durch den mit der Firma ... geschlossenen Entsorgungsvertrag vom 9. September 1992 eingetreten; das Rechnungsprüfungsamt hat in seinem Bericht vom 14. Juli 1995 insoweit festgestellt, daß die Beauftragung des Privatunternehmers zu Mehrkosten in Höhe von 2.279.500,00 DM geführt habe, was in erster Linie auf steuerliche Gründe und die Gewinnspanne des Privatunternehmers zurückzuführen sei (vgl. Drucks. XII/176).

Bringt die Übertragung der Abfallbeseitigung auf den Privatunternehmer Mehrkosten mit sich, so dürfen diese nur dann in die Gebührenkalkulation einfließen, wenn sachliche Gründe dafür bestanden haben, trotz der Mehrkosten eine Privatisierung durchzuführen. Der Beklagte hat seine Entscheidung, die durch eine Privatisierung veranlaßten Mehrkosten von 2,3 Millionen DM zu übernehmen, damit begründet, daß sich das auch aus Umweltgesichtspunkten vorteilhafte MSTS wegen der Umstellungsschwierigkeiten kurzfristig nur durch einen Privatunternehmer realisieren lasse und daß es dem Unternehmer aufgrund der Einführung von MSTS möglich sein werde, mit geringeren Personalkosten auszukommen als der Beklagte (vgl. den Bericht des Rechnungsprüfungsamtes des Landkreises vom 14.07.1995, Teilziffer 6.9.470). Derartige Gesichtspunkte stellen noch sachgerechte Gründe für eine Privatisierung dar. Bei dieser Einschätzung fällt ins Gewicht, daß die Entscheidung für oder gegen eine Privatisierung im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde steht. Das Gericht kann die getroffene Entscheidung nicht daraufhin überprüfen, ob sie seiner Ansicht nach die beste und zweckmäßigste gewesen ist bzw. ob sie sinnvoll war. Die Grenze zu einer im Einzelfall unzulässigen Privatisierung erscheint vorliegend insbesondere deshalb noch nicht überschritten, weil erwartet werden durfte, daß sich die Mehrkosten von jährlich 2,3 Millionen DM allmählich reduzieren und durch Einsparungen seitens des Privatunternehmers teilweise ausgeglichen werden würden.

Die oben zur Übertragung auf Privatunternehmer entwickelten Grundsätze gelten entsprechend, wenn es um die Frage geht, ob der Beklagte anstelle der von ihm bisher betriebenen Form der Abfallbeseitigung ein neues technisches System, nämlich MSTS, einführen durfte. Insoweit ist vom Ansatz her davon auszugehen, daß der Beklagte auch in technischer Hinsicht grundsätzlich frei darüber bestimmen kann, wie er sein Abfallbeseitigungssystem ausgestalten will. Auch insoweit steht ihm ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu. Wählt er eine teurere Form der Abfallbeseitigung, die zu Mehrbelastungen für die Gebührenzahler führt, so muß er - wie bei der Übertragung auf den teureren Privatunternehmer - sachliche Gründe dafür anführen können.

Mit diesen Maßstäben ist die Entscheidung des Beklagten für MSTS vereinbar. Die Wahl dieses Systems hat nach dem Bericht des Rechnungsprüfungsamtes vom 14. Juli 1995 zwar zu Mehrkosten in Höhe von 1.336.000,00 DM geführt (vgl. Drucks. Nr. XII/176). Wie z.B. die Vorlage zur Sitzung des Ausschusses für Agrarangelegenheiten und Umwelt am 11. Mai 1992 (vgl. a.a.O.) zeigt, hat sich der Beklagte mit diesen Kostennachteilen befaßt und auseinandergesetzt. Er hat die Nachteile bewußt in Kauf genommen, weil MSTS zukünftigen Anforderungen des europäischen Rechts genügen würde und zahlreiche Vorteile nicht-finanzieller Art mit sich bringe, wie z.B. "eine hohe Beweglichkeit und Flexibilität des Abfuhrsystems", die Möglichkeit eines Zweischichtenbetriebs sowie Vorteile beim gemeinsamen Betrieb von Entsorgungsanlagen mit anderen Kommunen. Als weitere Vorteile werden die Einführung der Containerlogistik, die Möglichkeit eines Transports über große Distanzen sowie die Trennung von Einsammlung und Transport genannt (vgl. Gutachten der Göken und Pollak Treuhandgesellschaft vom 30.04.1992, Blatt 5; zu den Gründen für die Einführung von MSTS siehe auch die Niederschrift über die Kreistagssitzung vom 22.06.1992). Diese Gesichtspunkte sind sachlich vertretbar und deshalb rechtlich nicht zu beanstanden. Sie rechtfertigen es auch unter - den hier allein zu überprüfenden - gebührenrechtlichen Aspekten, sich für das nach dem damaligen Erkenntnisstand etwa 1,3 Millionen DM teurere MSTS zu entscheiden.

Damit steht fest: Dem Grunde nach dürfen die Mehrkosten, die mit der Einführung von MSTS und der Beauftragung von Privatunternehmen jeweils verbunden sind, in die Gebührenkalkulation eingestellt und über eine Erhöhung des Gebührensatzes auf die Gebührenpflichtigen umgelegt werden. Die Mehrkosten sind der Höhe nach allerdings nicht schrankenlos, sondern nur innerhalb bestimmter Grenzen auf der Kostenseite berücksichtigungsfähig:

Bei der Festlegung dieser Grenzen folgt der Senat nicht der vom OVG Münster (Urt. v. 15.12.1994, 9 A 2251/93, NWVBl. 1995, 173, 175) vertretenen Ansicht, daß die von der Privatgesellschaft in Rechnung gestellten Entgelte bei der Gebührenkalkulation immer berücksichtigt werden könnten, soweit betriebsnotwendige Kosten vorlägen und bei deren Bemessung des Äquivalenzprinzip gewahrt sei. Die Prüfungsmaßstäbe der Betriebsnotwendigkeit und des Äquivalenzprinzips gelten nämlich unmittelbar nicht im Verhältnis zwischen Gemeinde und Privatunternehmer, sondern ausschließlich zwischen Gebührenpflichtigem und Gemeinde. Nur im Rahmen dieser Beziehung kann überprüft werden, ob die zu zahlende Gebühr noch ein erforderliches und angemessenes Entgelt für die gebotene Leistung (Beseitigung und Entsorgung des Abfalls) darstellt, ob also die kostenbezogene Erforderlichkeit und Angemessenheit gewahrt ist. Das mit diesen Prinzipien zusammenhängende Gebot der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung markiert im Regelfall nur eine äußerste Grenze, die erst überschritten wird, wenn die Kosten in einer für die Gemeinde erkennbaren Weise eine grob unangemessene Höhe erreicht haben, also sachlich schlechthin nicht mehr vertretbar sind (vgl. statt aller Lichtenfeld, aaO, § 6 Rdnrn. 738 und 738 a)).

Der Senat folgt allerdings nicht der Betrachtungsweise des Verwaltungsgerichts, wonach "relativ großzügige Bemessungsgrundsätze" geltend, wenn es um die Fremdleistungen privater Unternehmer nach § 5 Abs. 2 Satz 4 NKAG geht. Auch der Ansatz privater Entgelte auf der Kostenseite der Gebührenkalkulation ist am kostenbezogenen Erforderlichkeitsprinzip zu messen. Die abfallbeseitigungspflichtigen Körperschaften können sich den gebührenrechtlichen Anforderungen, die bestehen würden, wenn sie selbst die Abfallbeseitigung in Eigenregie ausführten, nicht dadurch entziehen, daß sie nicht ansatzfähige Kosten bei einem Dritten, dem Privatunternehmer, entstehen lassen und auf diesem Umweg dann doch in die Gebührenkalkulation einstellen. Dies bedeutet, daß private Entgelte - ebenso wie sonstige Kosten der Gemeinde - nur eingestellt werden dürfen, soweit sie - bei Zugrundelegung des der Gemeinde einzuräumenden Beurteilungsspielraums - angemessen, erforderlich und vertretbar sind. Hiervon kann regelmäßig nur ausgegangen werden, wenn das Zustandekommen und die Höhe des Entgelts den gesetzlichen Vorschriften entsprechen. Dies setzt gemäß § 32 Abs. 1 NGemHVO regelmäßig voraus, daß der Vergabe von Aufträgen eine öffentliche Ausschreibung vorausgeht. Ist dem genüge getan, kann davon ausgegangen werden, daß die vereinbarten Entgelte Wettbewerbs- und marktgerecht sind. Durch das System des Wettbewerbs im Ausschreibungsverfahren wird garantiert, daß das Entgelt nicht zu Lasten der Gebührenpflichtigen überhöht ausfällt.

Nach Ansicht des OVG Rheinland-Pfalz (Urt. v. 09.09.1985, 10 C 22/84, KStZ 1986, 113; Urt. v. 09.04.1997, 6 A 12010/96, DVBl. 1998, 62 LS) setzt eine Refinanzierung privater Entgelte über Gebühren voraus, daß die haushaltsrechtlichen Vorschriften über die Vergabe von Aufträgen der öffentlichen Hand durch Ausschreibung (vgl. für Niedersachsen § 32 Abs. 1 Nds.GemHVO) beachtet worden sind. Eine derart strenge Betrachtungsweise teilt der erkennende Senat für den Bereich von Niedersachsen nicht (vgl. z.B. Urt. v. 29.03.1995, 9 L 4417/94, S. 38; so für Nordrhein-Westfalen auch OVG Münster, Urt. v. 15.12.1994, 9 A 2251/93, NWVBl. 1995, 173, 175; Lichtenfeld, a.a.O., § 6 Rdnr. 738 a)). Dies ist sachgerecht, weil es im Rahmen einer Gebührenerhebung nach den §§ 5 NKAG, 12 Abs. 2 und 5 NAbfG entscheidend nicht auf die Einhaltung kommunalrechtlicher Vorschriften, sondern die Wahrung des gebührenrechtlichen Erforderlichkeitsprinzips ankommt. Letzteres kann auch beim Fehlen einer Ausschreibung eingehalten sein, nämlich vor allem dann, wenn selbst bei einer Ausschreibung keine günstigeren Entgelte hätten vereinbart werden können. Daß der Beklagte die Verträge mit der DAW und der Firma ... ohne vorherige Ausschreibung abgeschlossen hat, bleibt somit für sich genommen gebührenrechtlich folgenlos.

Ist eine Ausschreibung entgegen § 32 Abs. 1 NGemHVO unterblieben, so kann nicht ohne weiteres angenommen werden, daß markt- und wettbewerbsgerechte Preise vereinbart worden sind. In solchen Fällen muß die Kommune auf geeignete Weise nachweisen, daß das vereinbarte und in die Kalkulation eingestellte Entgelt sich noch im Rahmen dessen bewegt, was das kostenbezogene Erforderlichkeitsprinzip voraussetzt. Ihr obliegt also eine "Darlegungs- und Plausibilisierungspflicht" (so zu Recht Lichtenfeld, a.a.O., § 6 Rdnr. 738 a), die vor allem den Nachweis erfordert, daß die vereinbarten Entgelte in jeder Hinsicht markt- und wettbewerbsgerecht sind und daher niedrigere Entgelte auch bei einer Ausschreibung voraussichtlich nicht hätten vereinbart werden können. Der Nachweis wird in aller Regel geführt sein, wenn der geschlossene Vertrag den Vorschriften des Preisprüfungsrechts entspricht. Hierzu zählt die Verordnung PR Nr. 30/53über die Preise bei öffentlichen Aufträgen vom 21. November 1953 (BAnz Nr. 244 vom 18.12.1953) mit den in der Anlage aufgeführten Leitsätzen für die Preisermittlung (LSP). Zur Überprüfung von Preisen für Aufträge der öffentlichen Hand sind darin Bestimmungen zur Preisermittlung nach Selbstkosten enthalten. Vertragliche Regelungen, die nicht mit diesen Bestimmungen übereinstimmen, sind wegen Verstoßes gegen § 1 Abs. 3 der Verordnung PR Nr. 30/53 gemäß § 134 BGB nichtig, soweit ein überhöhter Preis vereinbart worden ist. Eine Gebührenerhebung, mit der ein in einem nichtigen Vertrag vereinbartes Entgelt finanziert werden soll, ist rechtswidrig und unzulässig.

Zusammengefaßt gilt nach alledem: Die beseitigungspflichtige Körperschaft muß sich nicht für die billigste Form der Abfallbeseitigung entscheiden. Sie kann auch ein teureres System wählen, wenn hierfür sachliche Gründe sprechen. Hat sie sich - in vertretbarer Weise - auf eine bestimmte Form der Abfallbeseitigung durch Privatunternehmen festgelegt, so muß sie grundsätzlich den günstigsten Anbieter durch eine Ausschreibung ermitteln oder aber sich an die Leitsätze für die Preisermittlung (LSP) halten. Das Gericht überprüft die abgeschlossenen Verträge umfassend daraufhin, ob sie in kostenrechtlicher Hinsicht unnötig nachteilig sind. Ist die entsorgungspflichtige Körperschaft ohne Notwendigkeit finanzielle Verpflichtungen eingegangen, darf dies nicht den Gebührenpflichtigen durch einen höheren Gebührensatz zum Nachteil gereichen.

Bei Anwendung der vorgenannten Maßstäbe hat im vorliegenden Fall folgendes zu gelten:

In bezug auf die von der Firma ... erbrachten Entsorgungsleistungen ist eine förmliche Ausschreibung unterblieben. Es erscheint allerdings fraglich, ob eine solche Ausschreibung nach § 32 Abs. 1 NGemHVO nach den gegebenen Umständen erforderlich war oder ob hier nicht besondere Umstände es zuließen, ausnahmsweise von einer Ausschreibung abzusehen. Für das letztere spricht, daß möglicherweise nur die Firma ... oder eine begrenzte Zahl von Unternehmen eine Lizenz zum Betreiben von MSTS besaßen und der Beklagte immerhin insgesamt 9 Unternehmen bundesweit schriftlich gebeten hat, Angebote für eine Abfallbeseitigung mit MSTS einzureichen. Wie sich dies im einzelnen verhalten hat, kann indessen offenbleiben, weil es darauf nicht entscheidend ankommt. Denn nach dem Ergebnis der Berufungsverhandlung steht jedenfalls fest, daß die mit der Firma ... ausgehandelten Konditionen weder markt- noch wettbewerbsgerecht sind und eine Vereinbarung hätte getroffen werden können, die vor allem hinsichtlich der Preisgestaltung deutlich günstiger für den Beklagten gewesen wäre. Dies folgert der Senat daraus, daß der Beklagte das 1992 erzielte Verhandlungsergebnis in der Folgezeit selbst als unbefriedigend angesehen und Neuverhandlungen aufgenommen hat, die zu einer für den Beklagten wesentlich günstigeren Vertragsgestaltung, und zwar sowohl für die Vergangenheit als auch für die Zukunft, geführt haben, wie z.B. dem vom Beklagten vorgelegten Schreiben vom 15./17.10.1997 zu entnehmen ist. Hätte der Vertrag vom 9. September 1992 markt- und wettbewerbsgerechte Regelungen enthalten, so hätte sich die Firma ... nicht nachträglich freiwillig bereit erklärt, erhebliche Beträge an den Beklagten zu erstatten und diesem künftig günstigere Konditionen einzuräumen. Deren vertragliche Zugeständnisse im Jahre 1997 sind hinsichtlich der hier maßgeblichen Gebührenkalkulation für 1995 belanglos, weil sie nicht zu deren Änderung geführt haben.

Darüber hinaus macht auch der Bericht des Rechnungsprüfungsamtes vom 14. Juli 1995 deutlich, daß günstigere Konditionen zu erzielen gewesen wären. So wird in dem Bericht kritisch zum Entsorgungsvertrag ausgeführt:

Durch die Privatisierung der Müllabfuhr hat sich die Dienstleistung erheblich verteuert, und zwar schlimmer als befürchtet. Die Mehrkosten allein für die Hausmülleinsammlung haben sich im ersten Vergleichsjahr auf 5,5 Millionen DM belaufen. Wir befürchten, daß sich dieser Privatisierungseffekt in den Folgejahren noch zu Ungunsten des Gebührenzahlers verstärken wird, da sich das Unternehmen höhere Gebühren selbst für den Fall ausbedungen hat, daß für ihn keine (effektiv) höheren Kosten entstehen (Teilziffer 6.2.124). ...

Dieses Ziel (gemeint ist die beiderseitige Verteilung der Risiken und Chancen) ist im Vertrag nur unvollkommen erreicht worden, weil die Chancen einer Preisanpassung überwiegend auf Seiten des Unternehmers, die Risiken dagegen fast vollständig auf Seiten des Landkreises liegen (Teilziffer 6.9.471). ...

Die Vorschrift (gemeint ist § 4) läuft darauf hinaus, daß der Landkreis Jahr für Jahr mit Preisanhebungen überzogen wird, ohne daß ihm hiergegen eine Handhabe eingeräumt worden ist (Teilziffer 6.9.471).

Aufgrund der genannten Umstände steht zur Überzeugung des Senats fest, daß der Beklagte gegenüber der Firma ... nicht erforderliche Verpflichtungen eingegangen ist. Da diese Annahme durch ein Sachverständigengutachten nicht entkräftet werden kann, bedarf es der vom Beklagten hilfsweise beantragten Einholung eines solchen Gutachtens nicht.

Auch in bezug auf die von der DAW erbrachten Entsorgungsleistungen ist eine Ausschreibung nicht erfolgt. Die zwischen den Verfahrensbeteiligten umstrittenen Fragen, ob insoweit in jeder Hinsicht ein Markt für eine Ausschreibung bzw. eine realistische Alternative zur Deponierung des Abfalls in Schönberg/Ihlenberg bestanden hat, braucht nicht entschieden zu werden. Jedenfalls war ein Markt für eine Ausschreibung insoweit vorhanden, als es um den Müllumschlag und den Transport des Abfalls nach Schönberg/Ihlenberg, nicht also um dessen dortige Einlagerung, gegangen ist. Zumindest in diesem Umfang kann davon ausgegangen werden, daß eine Ausschreibung für den Beklagten zu günstigeren Preisen geführt hätte. Der Senat schließt sich insoweit den Ausführungen im Bericht des Rechnungsprüfungsamtes vom 14. Juli 1995 an, in dem es heißt:

Es bleibt die Frage offen, weshalb ein Vertrag abgeschlossen wurde, der auch die Logistik und den Transport durch die Firma DAW beinhaltet. Der durch MSTS erzielte Vorteil, daß auf eine Umladung in der Müllumschlagsanlage verzichtet werden kann, geht dadurch wieder verloren (Teilziffer 6.9.462).

Der größte Kostenblock der Abfallwirtschaft ist darauf zurückzuführen, daß wegen des Fehlens eigenen Deponieraums die Abfälle des Landkreises zu einer Deponie in Mecklenburg-Vorpommern transportiert werden müssen, und zwar zu Preisen, die aufgrund der Monopolstellung des Deponiebetreibers weder marktgerecht noch verhandelbar waren, sondern dem Landkreis diktiert worden sind (Teilziffer 6.2.121 sowie Teilziffer 6.9.460). Ein Paradebeispiel für die Ausnutzung der Zwangslage des Landkreises ist die Tatsache, daß der Transportvertrag gemäß Anlage 2 Ziff. 3 ohne Rücksicht auf die tatsächliche Kostenentwicklung eine jährliche Preisanhebung von 10 % vorsieht (Teilziffer 6.9.464).

Nach alledem sind in der Gebührenkalkulation überhöhte private Entgelte angesetzt, so daß der in § 2 Abs. 2 Satz 3 AGS festgeschriebene Gebührensatz unwirksam ist.

Die Einwände, die der Kläger gegen den Gebührenmaßstab nach § 2 AGS erhebt, sind unbegründet:

Der Senat hat in dem Parallelverfahren 9 K 6907/95 mit Urteil ebenfalls vom 24. Juni 1998 entschieden, daß die in § 2 Abs. 1 AGS getroffene Entscheidung für eine Grundgebühr noch mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist. Er hat insoweit zur Begründung ausgeführt:

Die Erhebung einer Grundgebühr wird durch § 12 Abs. 5 Satz 3 NAbfG ausdrücklich zugelassen. Sie ist vom Grundsatz her mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Zwar führt sie dazu, daß die Erzeuger geringer Abfallmengen für den Liter erzeugten Abfalls im Ergebnis mehr bezahlen müssen als die Erzeuger durchschnittlicher oder überdurchschnittlicher Abfallmengen. Bei ersteren fällt die Grundgebühr - bezogen auf die Menge des erzeugten Abfalls - relativ stärker ins Gewicht, so daß sie bei einer Bemessung der Abfallbeseitigungsgebühr ausschließlich nach der Menge des erzeugten Abfalls vergleichsweise günstiger dastünden. Die darin liegende Benachteiligung verstößt allerdings deshalb nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil sie sachlich gerechtfertigt ist. Die Erhebung einer Grundgebühr trägt zum einen dem Umstand Rechnung, daß die durch das Vorhalten eröffnete Benutzungsmöglichkeit gleichermaßen für jeden Benutzer besteht, egal, ob er viel oder wenig Abfall produziert. Ferner ließe eine ausschließlich nach der Menge des erzeugten Abfalls bemessene Gebühr unberücksichtigt, daß das Bereitstellen und ständige Vorhalten einer betriebsfertigen Abfallentsorgungseinrichtung in bezug auf jeden Benutzer invariable Kosten verursacht, die also unabhängig davon entstehen, wieviel Abfall im Einzelfall produziert wird. Das gleiche Maß der Verursachung dieser Kosten rechtfertigt es, die invariablen Vorhaltekosten unabhängig vom Maß der Benutzung im jeweiligen Einzelfall auf die Benutzer der Anlage in gleicher Höhe zu verteilen. Durch die Aufspaltung der Gesamtgebühr in eine verbrauchsunabhängige Grundgebühr und eine verbrauchsabhängige Zusatzgebühr wird vermieden, daß die weitgehend gleichermaßen durch jede Benutzergruppe verursachten Vorhaltekosten ausschließlich nach dem Maß der jeweiligen Inanspruchnahme und damit unterschiedlich verteilt werden. Durch die Grundgebühr sollen die Bezieher geringer Leistungsmengen stärker an den invariablen Kosten der Leistungserstellung beteiligt werden als bei einer strikt leistungsmengenbezogenen Gebührenbemessung. Hierfür spricht der Gesichtspunkt, daß der Anteil der Verursachung der Vorhaltekosten nicht entsprechend der Verringerung der tatsächlichen Abfallmenge abnimmt (vgl. auch Lohmann, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand: Januar 1998, § 6 Rdnr. 693 b). Außerdem gebietet eine am Gerechtigkeitsgedanken orientierte Betrachtungsweise nicht, alle Kosten nach dem Maß der Inanspruchnahme zu verteilen und unberücksichtigt zu lassen, daß bestimmte Kosten gleichermaßen von allen Benutzern verursacht werden (zu derartigen Erwägungen vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 12.08.1981, 8 B 20.81, KStZ 1982, 31; Dahmen, in: Driehaus, a.a.O., § 6 Rdnr. 487 ff.).

Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, daß § 2 Abs. 1 AGS für die Bemessung der Grundgebühr an Wohnungen und Gewerbebetriebe anknüpft. Der Maßstab für die Grundgebühr darf sich nicht - verbrauchsabhängig - am Maß der Benutzung orientieren, sondern muß - verbrauchsunabhängig - im wesentlichen an Art. und Umfang der aus der Lieferbereitschaft folgenden abrufbaren Arbeitsleistung ausgerichtet sein (vgl. BVerwG, Urt. v. 01.08.1986, 8 C 112.84, KStZ 1987, 11; Lohmann, a.a.O., § 6 Rdnr. 693 a; Dahmen, a.a.O., § 6 Rdnr. 497). Hierzu darf die Grundgebühr - bei Beachtung der Verwaltungspraktikabilität und der besonderen örtlichen Verhältnisse - nicht in einem offensichtlichen Mißverhältnis stehen. Bei einem Abfallbeseitigungssystem gilt die Grundgebühr nämlich nicht die von der Abfallmenge abhängigen Leistungen, sondern den Vorteil ab, der daraus resultiert, daß der Bürger angesichts des Vorhaltens sowie Bereitstellens des betriebsfertigen Abfallbeseitigungssystems jederzeit die Möglichkeit hat, sich des anfallenden Abfalls in unschädlicher Weise zu entledigen (vgl. BVerwG, a.a.O. sowie Beschl. v. 12.08.1981, 8 B 20.81, KStZ 1982, 31; Urt. des erk. Sen. v. 29.03.1995, 9 K 664/94; OVG Lüneburg, Urt. v. 07.05.1981, 3 A 3/81, NJW 1983, 411; Dahmen, a.a.O.). Da Abfälle typischerweise in Wohnungen und Gewerbebetrieben anfallen und vor diesen eingesammelt werden und daher das Abfallbeseitigungssystem typischerweise von Wohnungen und Gewerbebetrieben aus genutzt wird, besteht ein hinreichend enger Bezug zwischen den Anknüpfungskriterien Wohnung bzw. Gewerbebetrieb und den durch das Vorhalten des Abfallbeseitigungssystems vermittelten Vorteilen. Insbesondere wird dem Umstand Rechnung getragen, daß das Innehaben von Wohnungen und Gewerbebetrieben erfahrungsgemäß ein vermehrtes Entstehen von Abfall zur Folge hat und es daher im besonderen Maße erforderlich macht, ein betriebsbereites Abfallbeseitigungssystem vorzuhalten (vgl. auch Lohmann, a.a.O., § 6 Rdnr. 693 b).

Der Antragsgegner war aufgrund des Gleichheitssatzes nicht verpflichtet, für die Grundgebühr einen genaueren Maßstab zu wählen als denjenigen der Wohnung und des Gewerbebetriebs, also z.B. zusätzlich zu differenzieren nach der Größe der Wohnungen bzw. Gewerbebetriebe oder nach der Anzahl der sich dort aufhaltenden Personen. Er durfte für alle Wohnungen und Gewerbebetriebe eine gleich hohe Grundgebühr vorsehen. Das Fehlen von Differenzierungen führt allerdings in mehrfacher Hinsicht zur Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte: So werden alle Wohnungen im Verhältnis zueinander gleichgestellt, unabhängig von der Anzahl der sich in ihnen aufhaltenden Personen; mithin werden beispielsweise Einpersonenhaushalte behandelt wie Sechspersonenhaushalte, obwohl letztere das Abfallbeseitigungssystem typischerweise stärker in Anspruch nehmen. Ferner werden Wohnungen behandelt wie Gewerbebetriebe, was unberücksichtigt läßt, daß die Art. und Menge des Abfalls bei beiden Gruppen unterschiedlich sein kann. Auch werden alle Gewerbebetriebe im Verhältnis zueinander gleich behandelt, selbst wenn sie bezüglich der Größe, der Zahl ihrer Beschäftigten und/oder der Art. ihrer Betätigung erhebliche Unterschiede auf weisen. Es fehlt schließlich auch eine Sonderregelung für sonstige Betriebe im weiteren Sinn, und zwar Selbst in den Fällen, in denen bei solchen Betrieben erheblich mehr Abfall anfällt als durchschnittlich bei Gewerbebetrieben und Wohnungen.

Die dargelegte Gleichbehandlung aller Wohnungen und Gewerbebetriebe rechtfertigt sich vom Grundsatz her aber daraus, daß sie alle gleichermaßen in einem bestimmten Umfang invariable Kosten verursachen und vom Vorhalten des Abfallbeseitigungssystems profitieren. Sowohl die Einpersonenwohnungen als auch Mehrpersonenwohnungen sowie größere oder kleinere Gewerbebetriebe tragen bis zu einer gewissen Höhe in gleicher Weise zum Entstehen von Fixkosten bei und profitieren bis zu einem gewissen Grad gleichermaßen von der Betriebsbereitschaft des Abfallbeseitigungssystems, die u.a. dadurch gewährleistet ist, daß Fahrzeuge, Abfallbehälter und Mülldeponie vorgehalten werden und Personal beschäftigt wird. In diesem Umfang des gleichermaßen gegebenen Vorteils und der gleichermaßen veranlaßten Kosten ist es sachlich - gewissermaßen spiegelbildlich - auch gerechtfertigt, die Begünstigten gleichermaßen an den Fixkosten zu beteiligen. Erst wenn die Vorhaltekosten deshalb steigen, weil das verstärkte Aufkommen von Abfall größere Vorhalteleistungen erfordert (so müssen z.B. für Erzeuger von erheblichen Abfallmengen mehr Abfallbehälter oder Fahrzeuge vorgehalten und mehr Beschäftigte angestellt werden), kann die sachliche Rechtfertigung dafür, auch die Erzeuger von wenig Abfall gleichermaßen zu den Vorhaltekosten heranzuziehen, in Zweifel gezogen werden, weil die Vorhaltekosten dann nur bestimmten Gruppen zuzuordnen sind. Diesen Grenzbereich hat der Antragsgegner mit der Einführung der Grundgebühr aber noch nicht überschritten, weil er über die Grundgebühr nur 30 % der Gesamtkosten der Abfallbeseitigung abdeckt und durch die Grundgebühr daher nur der Fixkostenanteil erfaßt wird, der von allen Gebührenpflichtigen mitzuverantworten ist und ihnen im wesentlichen gleichermaßen genutzt hat. Zumindest hinsichtlich dieses Kostenanteils ist es daher vom Grundsatz her sachlich gerechtfertigt, alle Wohnungen und Gewerbebetriebe in gleicher Höhe mit einer Grundgebühr zu belasten.

Für die Vereinbarkeit dieser Gleichbehandlung mit Art. 3 Abs. 1 GG spricht ferner, daß dem Satzungsgeber bei der Festlegung von Wahrscheinlichkeitsmaßstäben ein weites Ermessen eingeräumt ist. Er braucht nicht den zweckmäßigsten, vernünftigsten, gerechtesten oder wahrscheinlichsten Maßstab auszuwählen. Vielmehr darf bei der Bemessung der Gebühr, auch der Grundgebühr, die Praktikabilität des Gebührenmaßstabes berücksichtigt werden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 12.08.1981, 8 B 20.81, KStZ 1982, 31; Beschl. v. 21.10.1994, 8 C 21.92, NST-N 1994, 323). Dem Gesichtspunkt der Verwaltungspraktikabilität kommt um so mehr Gewicht zu, je weniger sich vorhandene Unterschiede auf das zu zahlende Entgelt auswirken (vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.10.1994, a.a.O.). Im vorliegenden Fall lassen es Gründe der Verwaltungspraktikabilität vertretbar erscheinen, nicht auf die Größe von Wohnungen bzw. Gewerbebetrieben oder auf die Anzahl der sich dort regelmäßig aufhaltenden Personen abzustellen. Käme es darauf bei den 91.000 Wohnungen und Betrieben im Entsorgungsgebiet an, so hätte dies einen erheblichen Verwaltungsmehraufwand zur Folge, der seinerseits zu einer allgemeinen Verteuerung des Abfallentsorgungssystems führen würde. Bei dieser Sachlage sind die Pauschalierungen, die mit dem undifferenzierten Abstellen auf Wohnungen und Gewerbebetriebe verbunden sind, jedenfalls deshalb hinnehmbar, weil über die Grundgebühr lediglich 30 % der Gesamtkosten abgedeckt werden und sich die Pauschalierung daher nur in diesem untergeordneten Teilbereich auswirkt, während im übrigen eine mengenabhängige Gebührenerhebung stattfindet.

Aus den vorstehenden Erwägungen verpflichtet der allgemeine Gleichheitssatz den Antragsgegner auch nicht, die vom Antragsteller vorgeschlagenen "Abrechnungseinheiten" zu bilden, also insbesondere auf Zahl und Größe der Abfallbehälter abzustellen. Dies gilt um so mehr, als derartige Kriterien im engen Bezug zum Umfang der Inanspruchnahme stehen. Zur "durch die Grundgebühr abgegoltenen" Vorhalteleistung weisen sie nur eine entferntere Beziehung auf, weil die Vorhalteleistung unabhängig davon besteht, wie später "abgerechnet" wird und in welchem Umfang die Inanspruchnahme erfolgt.

Die gleichmäßige Belastung aller Wohnungen mit einer einheitlichen Grundgebühr widerspricht nicht der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Oktober 1994 (a.a.O.). Dort hat das Gericht Stellung bezogen zu einer Müllgebührenbemessung, die an die einzelnen Haushalte unabhängig von der Zahl der Haushaltsangehörigen oder der Müllmenge anknüpft. Das Bundesverwaltungsgericht hat ausgeführt, daß Art. 3 Abs. 1 GG haushaltsbezogene Gebührenmaßstäbe nur "eher ausnahmsweise" zuläßt, nämlich dann, wenn die Abfallentsorgungsleistung nahezu ausschließlich durch feste, von der Menge des zu entsorgenden Abfalls unabhängige Kosten gekennzeichnet werde. Diese Aussage bezog sich auf eine Satzungsregelung, welche die Gesamtgebühr haushaltsbezogen festlegte. Hier geht es aber um eine Bestimmung, die lediglich einen Teil der Gebühr, über den eine bloß 30%ige Kostendeckung erreicht wird, wohnungsbezogen (und damit in den meisten Fällen zugleich haushaltsbezogen) ausgestaltet. Wegen dieser Verschiedenheit läßt sich die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 21. Oktober 1994 nicht auf die hier angesprochene Fragestellung übertragen. Hinsichtlich des Maßstabs für einen Teil der Gebühr, hier der Grundgebühr, gelten - auch im Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG - nicht dieselben Grundsätze wie für die Gesamtgebühr. Ob eine verfassungswidrige Gleichbehandlung vorliegt, muß - wie bereits dargelegt - in erster Linie in bezug auf die Gesamtgebühr, nicht aber hinsichtlich einzelner Gebührenbestandteile, die - wie hier die Grundgebühr - lediglich die Berechnung der Gesamtgebühr beeinflussen und nicht selbständig erhoben werden können (vgl. § 12 Abs. 5 Satz 3 NAbfG), beantwortet werden.

Bei der Überprüfung, ob eine einheitliche Grundgebühr für Wohnungen und Gewerbebetriebe zulässig ist, muß weiterhin berücksichtigt werden, daß die Menge des durchschnittlich anfallenden Abfalls in den verschiedenen Gewerbebetrieben sehr unterschiedlich sein kann. Gewerbebetriebe, in denen wenig Abfall erzeugt wird, stehen Großbetrieben gegenüber, in denen die Abfallmenge durchschnittlich um ein vielfaches höher liegt als bei kleineren Gewerbebetrieben und Mehrpersonenhaushalten. Der Senat vermag allerdings nicht zu erkennen, daß für die Durchschnittsfälle angenommen werden muß, in Gewerbebetrieben falle erfahrungsgemäßig deutlich mehr Abfall an als in Mehrpersonenhaushalten. So regelt § 2 Abs. 1 Buchst. b) AGS auch erweiternd, daß zu den Gewerbebetrieben auch öffentliche Einrichtungen, freiberufliche und andere Unternehmen zählen, sobald sie in Räumen betrieben werden, die nicht Teile von Wohnungen i.S.d.. Buchst. a) sind. Bei der gebotenen typisierenden Betrachtungsweise ist die Gleichsetzung von Gewerbebetrieben mit Mehrpersonenhaushalten und damit grundsätzlich auch mit Wohnungen gerechtfertigt. Im Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG sind "normale" Gewerbebetriebe und Mehrpersonenhaushalte in wesentlicher Beziehung gleich, so daß die Auferlegung einer gleich hohen Grundgebühr vertretbar ist.

Eine Gleichbehandlung von Sachverhalten, die in wesentlicher Beziehung ungleich sind, liegt allerdings insofern vor, als bei größeren Gewerbebetrieben, die weit mehr Abfall erzeugen als Mehrpersonenhaushalte oder "normale" Gewerbebetriebe, eine genauso hohe Grundgebühr gezahlt werden muß wie bei den Vergleichsgruppen. Dies ist im Blick auf den allgemeinen Gleichheitssatz hier aber nicht zu beanstanden, weil die Gruppe der größeren, erfahrungsgemäß deutlich mehr Abfall produzierenden Gewerbebetriebe zahlenmäßig nicht ins Gewicht fällt und deshalb im Rahmen einer typisierenden Betrachtungsweise vernachlässigt werden darf (vgl. BVerwG, Urt. v. 01.08.1986, 8 C 112.8, 4, KStZ 1987, 11). Der Grundsatz der Typengerechtigkeit gestattet dem Satzungsgeber, bei der Gestaltung gebührenrechtlicher Regelungen in der Weise zu verallgemeinern und zu pauschalieren, daß an Regelfälle eines Sachbereichs angeknüpft wird und dabei die Besonderheiten von Einzelfällen außer Betracht bleiben, so lange diese nicht mehr als 10 % der Gebührenfälle ausmachen (vgl. a.a.O. sowie zuletzt Beschluß vom 31. März 1998, 8 B 43.98).

Der Senat läßt offen, ob es entsprechend der Schätzung des Antragsgegners wirklich nur 380 größere Gewerbebetriebe, die viel Abfall produzieren, gibt. Jedenfalls steht fest, daß die Zahl solcher Betriebe weit unter 10 % liegt. Denn zum einen sind unter den 91.000 Nutzungseinheiten ohnehin nur 6.000 Gewerbebetriebe. Ferner fällt der deutlich überwiegende Teil dieser Betriebe in den Bereich der Gruppe, die mit den Mehrpersonenhaushalten gleichgestellt werden kann. Darüber hinaus sind die Überlassungspflichten bei Gewerbebetrieben, in denen viel Abfall anfällt, häufig eingeschränkt. So sieht § 6 Abs. 2 der Abfallentsorgungssatzung des Beklagten (Amtsbl. für den LK Harburg 1995, 463) vor, daß bestimmte Gewerbebetriebe von der öffentlichen Abfallentsorgung sogar ausgeschlossen sind und ihre Abfälle selbst anliefern müssen.

Nach alledem ist die in § 2 Abs. 1 AGS vorgesehene Erhebung einer einheitlichen Grundgebühr mit dem allgemeinen Gleichheitssatz vereinbar.

Diese Ausführungen gelten im vollen Umfang auch für das vorliegende Verfahren. Damit sind die Argumente, die der Kläger im Blick auf die Gleichbehandlung gegen eine Grundgebühr erhebt, entkräftet.

Der in § 2 AGS zugrunde gelegte Gebührenmaßstab ist auch mit § 12 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 5 NAbfG vereinbar. Insbesondere ist dem Gebot des § 12 Abs. 2 Satz 2 NAbfG, die Gebühren so zu gestalten, daß die Vermeidung und Verwertung von Abfällen gefördert werden, hinreichend Rechnung getragen. Dem steht nicht entgegen, daß nach § 2 Abs. 1 AGS eine Grundgebühr erhoben wird. In einem Urteil vom 26. November 1997 (9 L 234/96, NSTN 1998, 138) hat der Senat ausgeführt:

Erhebt die entsorgungspflichtige Körperschaft für die Abfallentsorgung eine Grundgebühr, so erfordert das Gebot des § 3 a Abs. 2 Satz 2 NAbfG Fassung 1991 (= § 12 Abs. 2 Satz 2 NAbfG Fassung 1994), daß in bezug auf die Gebührenhöhe das Verhältnis zwischen Grundgebühr und mengenabhängigen zusätzlichen Gebühren so gestaltet wird, daß der Gebührenpflichtige ein abfallvermeidendes und damit umweltfreundliches Verhalten nicht von vornherein als ohne Sinn und Nutzen ansieht, was sich aber bei einer sehr hohen Grundgebühr wie im vorliegenden Fall geradezu aufdrängt. Der erkennende Senat hält es für geboten, daß die Höhe der Grundgebühr nicht mehr als 50 v.H. der gesamten Gebührenbelastung ausmachen darf, die den Pflichtigen trifft.

An dieser Rechtsprechung hält der Senat fest. Sie ist allerdings nicht dahin zu verstehen, daß die Grundgebühr im Abrechnungszeitraum, also regelmäßig im Kalenderjahr, bei allen denkbaren Gruppen von Gebührenpflichtigen nicht mehr als 50 v.H. der gesamten Gebührenbelastung ausmachen darf. Vielmehr gilt die getroffene Aussage für den Durchschnitts- bzw. Regelfall. Sie braucht m.a.W. nur in der überwiegenden Mehrzahl der Fälle und bei einem gewöhnlichen Abfallverhalten eingehalten worden sein. Bei der Beurteilung, ob sie beachtet worden ist, wird nicht die Gebührenbelastung eines Abgabeschuldners zugrundegelegt, der extrem wenig Abfall produziert und daher ein besonderes geringes Behältervolumen vorhält. Abzustellen ist vielmehr auf eine durchschnittliche Abfallmenge, die der erkennende Senat mit 10 Liter pro Person und Woche bemißt (vgl. Urteil vom 29.03.1995, 9 L 4417/94, Nds.VBl. 1995, 204). Insoweit ergänzt der Senat sein Urteil vom 26. November 1997 (a.a.O.). Dies bedeutet für den vorliegenden Fall:

Die Höhe der Grundgebühr macht nach dem Satzungsrecht des Beklagten nicht mehr als 50 % der gesamten Gebührenbelastung im Kalenderjahr aus, wenn das wöchentlich nutzbare Volumen über 17,5 Liter liegt; in diesen Fällen beliefe sich die Volumengebühr auf 6,40 DM mal 17,5 = 112,00 DM oder mehr. Geht man auf der Grundlage des Senatsurteils vom 29. März 1995 von einer durchschnittlichen Abfallmenge von nur 10 Liter pro Person und Woche aus, so müßten Zweipersonenhaushalte wöchentlich ein Volumen von 20 Liter und Drei- oder Vierpersonenhaushalte ein Volumen von 30 Liter oder 40 Liter vorhalten. In allen Fällen liegt - ebenso wie bei Haushalten mit noch mehr Personen - die Grundgebühr also niedriger als die Volumengebühr. Nur bei Einpersonenhaushalten gilt entsprechendes nicht, weil dort die Volumengebühr bei einer Abfallmenge von wöchentlich 10 Liter nur 64,00 DM betragen würde.

Diese Behandlung der Einpersonenhaushalte bedeutet indessen nicht, daß insoweit eine Verletzung des § 12 Abs. 2 Satz 2 NAbfG vorliegt. Denn zum einen braucht die vom Senat befürwortete 50 % Grenze - wie dargelegt - nicht bei allen Gruppen von Gebührenpflichtigen gewahrt zu sein. Darüber hinaus fällt ins Gewicht, daß der Beklagte es auch den Einpersonenhaushalten weitgehend freigestellt hat, das verfügbare Volumen zu wählen, und deshalb auch bei ihnen beträchtliche Möglichkeiten bestehen, die Höhe der zu zahlenden Gebühr zu beeinflussen; insoweit verweist der Senat zur Vermeidung von Wiederholungen auf die zutreffenden Ausführungen im angefochtenen Urteil (S. 11).

Erfolglos bleiben auch die Einwände, die der Kläger in bezug auf die Berechnung der Fixkosten erhebt. Zwar ist es fehlerhaft, daß der Beklagte die Kosten der Hausmüllabfuhr (13.471.000,00 DM) nach einem Vermerk vom 31. Mai 1995 betreffend die "Unterteilung in variable und fixe Kosten" vollumfänglich den Fixkosten zugeschlagen hat. Der Beklagte hätte diese Kosten zumindest zu einem nennenswerten Teil den variablen Kosten zuordnen müssen. Daraus, daß er dies nicht getan hat, läßt sich aber nicht die allein rechtlich erhebliche Folgerung ziehen, variable Kosten seien in unzulässiger Weise über die Grundgebühr abgedeckt worden. Denn die im Vermerk vom 31. Mai 1995 vorgenommenen Zuteilungen sind überwiegend derart fragwürdig, daß dem Vermerk in seiner Gesamtheit die Eignung abgesprochen werden muß, eine taugliche Grundlage für eine Aufteilung von Fixkosten und variablen Kosten zu bilden. Diese Einschätzung führt indessen nicht zur Fehlerhaftigkeit des Gebührensatzes für die Grundgebühr und rechtfertigt nicht die Annahme, über die Grundgebühr würden nicht nur Fixkosten abgerechnet. Es entspricht nämlich den Erfahrungen des Senats und ist in der Berufungsverhandlung von den Vertretern des Beklagten nicht in Abrede gestellt worden, daß die Fixkosten einen beträchtlichen, in aller Regel den deutlich überwiegenden Teil der Kosten der Abfallbeseitigung ausmachen. Deshalb ist jedenfalls die - dem Gebührensatz für die Grundgebühr zugrunde liegende - Annahme eines 30 %igen Fixkostenanteils sachlich gerechtfertigt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.

Gründe für eine Zulassung der Revision (vgl. § 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.