Die zulässige Klage hat mit dem Hilfsantrag Erfolg. Der Kläger hat Anspruch auf Neubescheidung seines Antrages unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Deshalb sind der Bescheid des Beklagten vom 27 April 2006 und sein Widerspruchsbescheid vom 21. August 2006 aufzuheben.

Rechtsgrundlage für die Entscheidung sind §§ 2 und 6 Wasserhaushaltsgesetz in der Fassung vom 19. August 2002 mit der letzten Änderung vom 10. Mai 2007 (BGBl. S. 666) - WHG -, und §§ 3 und 8 Niedersächsische Wassergesetz in der Fassung der letzten Änderung vom 26. April 2007 (Nds. GVBl. S. 144) - NWG -. Der Kläger benötigt für die Verbringung von Baggergut aus dem Hafen in A. /U. in die Unterweser zwischen Stromkilometer 34 und 37 eine wasserrechtliche Erlaubnis nach § 3 Abs. 1 in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Nr. 4 NWG (§ 2 Abs. 1 i.V.m. § 3 Abs.1 Nr. 4 WHG). Er will ein oberirdisches Gewässer außerhalb der Küstengewässer nutzen, in das er Stoffe einbringt. Für das Einbringen von festen Stoffen in ein oberirdisches Gewässer kann eine Erlaubnis nach § 8 NWG (6 Abs. 1 WHG) erteilt werden. Eine Bewilligung als Verleihung eines Rechts nach § 13 Abs. 1 NWG scheidet für die Einbringung von festen Stoffen in ein Gewässer aus.

Die angefochtenen Bescheide sind formell rechtmäßig. Der Kreisausschuss war gemäß § 51 Abs. 2 NLO für die Entscheidung über die Erlaubnis funktionell zuständig. Die Zuständigkeit des Kreisausschusses ist nicht auf Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises beschränkt. Auch für die Widerspruchsentscheidung ist der Kreisausschuss - und nicht der Kreistag - zuständig (vgl. Thiele, Nds. Gemeindeordnung, 7. Aufl., § 57 Anm. 5). Die angefochtenen Bescheide entsprechen auch den Anforderungen von § 39 VwVfG. Sie enthalten die wesentlichen Gründe für die Ablehnung der Erlaubnis.

Die Bescheide sind aber materiell rechtswidrig, weil zwingende Versagungsgründe nicht gegeben sind und über den Antrag des Klägers nach Ermessen hätte entschieden werden müssen.

Die Erlaubnis ist nach § 8 Abs. 1 NWG (6 Abs. 1 WHG) zwingend zu versagen, wenn eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit zu erwarten ist, die nicht durch Auflagen oder hoheitliche Maßnahmen verhütet oder ausgeglichen werden kann. Der Begriff des Wohls der Allgemeinheit ist ein unbestimmter Rechtsbegriff mit uneingeschränkter verwaltungsgerichtlicher Kontrolle. Ob eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit zu erwarten ist, muss aufgrund einer konkreten Einzelfallbetrachtung unter Beachtung der in § 2 NWG (§ 1a WHG) enthaltenen Grundsätze entschieden werden. Danach sind unter anderem die Gewässer als Bestandteil des Naturhaushalts und als Lebensraum für Tiere und Pflanzen zu sichern. Der Gesetzgeber stellt dabei bewusst die Sicherung der ökologischen Gewässerfunktion in den Vordergrund und nicht die Ausnutzung natürlicher Ressourcen zugunsten der Menschen. Nachteilige Veränderungen der Tier- und Pflanzenwelt beeinträchtigen damit das Wohl der Allgemeinheit im Sinne des § 8 Abs. 1 NWG (§ 6 WHG). Damit wird auch im Wasserrecht die Natur in erster Linie um ihrer selbst willen geschützt und nicht als Erwerbsgrundlage von Naturnutzern (BVerwG, Beschluss vom 6. September 2004 - 7 B 62/04 - juris). Von Bedeutung bei der Begriffsbestimmung kann auch das Verschlechterungsverbot in § 64 b Abs. 3 NWG sein, das schon bei Erlass der angefochtenen Bescheide galt. Trotz des weiten Definitionsbereichs des Begriffs des Wohls der Allgemeinheit, dessen Grenzen hier nicht im Einzelnen zu bestimmen sind, gehören wirtschaftliche Belange des Tourismus und die Akzeptanz der Maßnahme durch die Bevölkerung nicht dazu.

Die Einbringung von Stoffen kann zu einer Beeinträchtigung des Gewässers und seiner Funktion sowie der in § 1 a WHG aufgeführten Belange führen, wobei nicht nur auf die Schadstoffbelastung abzustellen ist. Ob im Einzelfall eine Benutzung des Gewässers für die Umlagerung von Baggergut zulässig ist, kann auf Grund der Handlungsanweisungen für den Umgang mit Baggergut im Binnenland (HABAB-WSV) entscheiden werden, die von der Bundesanstalt für Gewässerkunde entwickelt und in der 2. überarbeiteten Fassung vom Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen mit Erlass vom 8. August 2000 in Kraft gesetzt worden sind. Die HABAB-WSV berücksichtigen die Auswirkungen auf den Gewässerboden, auf Flora und Fauna und auf die Gewässergüte und schreiben ein sehr detailliertes Prüfungsprogramm vor. Für die Zulässigkeit der zu erwartenden Schadstoffbelastung kommt es entscheidend darauf an, inwieweit die mittlere Konzentration eines einzelnen Schadstoffes im Baggergut die mittlere Schadstoffkonzentration des Sediments im Bereich der Ablagerungsstelle überschreitet. Das Baggergut kann danach umgelagert werden, wenn die Konzentration eines Schadstoffes nicht den 1,5-fachen Wert der mittleren Schadstoffkonzentration des Sediments im Bereich der Ablagerungsstelle überschreitet (Fall 1). Wenn die mittlere Konzentration unterhalb des 3-fachen Werts der Schadstoffkonzentration im Sediment im Bereich der Ablagerungsstelle bleibt, ist über die Umlagerung im Einzelfall zu entscheiden und möglich, wenn keine erheblichen oder nachhaltigen Beeinträchtigungen zu erwarten sind (Fall 2). Bei einer Überschreitung des 3-fachen Werts der Schadstoffkonzentration im Ablagerungsbereich darf das Baggergut grundsätzlich nicht umgelagert werden (Fall 3). Wesentliche Grundlage für die Annahmen der HABAB zum Schadstoffeintrag ist das Verschlechterungsverbot (Bundesanstalt für Gewässerkunde, Kommentar zur HABAB-WSV 5.4.4.2). Das in die fließende Welle umgelagerte Baggergut soll nicht höher mit Schadstoffen belastet sein als die Schadstoffkonzentration in dem entsprechenden Gewässerabschnitt.

Die HABAB sind für den Beklagten als Behörde der mittelbaren Landesverwaltung allerdings nicht verbindlich. Sie sind vom zuständigen Bundesministerium erlassen und den Wasser- und Schifffahrtsbehörden des Bundes zur Befolgung übersandt worden. Die Landesbehörden haben die Handlungsanweisungen lediglich zur Kenntnisnahme erhalten. Als Verwaltungsvorschrift binden sie im Rahmen der Fachaufsicht die Bundesbehörden, nicht aber die Landesbehörden. Sie sind ein Planungs- und Entscheidungsinstrument der (Bundes)behörden bei der Durchführen der ihnen obliegenden Ausbau- und Unterhaltungsmaßnahmen an Bundeswasserstraßen außerhalb des Küstenbereichs. Dennoch sind die in der HABAB enthaltenen Grenzwerte inhaltlich auch von den Landesbehörden als Regelwerk zu berücksichtigen. Sie enthalten fachlich begründete materielle Bestimmungen über die Zulässigkeit von Gewässerbelastungen als Folge von Baggerarbeiten im Allgemeininteresse.

Unter Anwendung der in der HABAB 5.4.4.2 enthaltenen chemischen Kriterien ist die Ablagerung wegen der TBT-Belastung zulässig. Danach kann Baggergut umgelagert werden, wenn die mittlere Konzentration jedes einzelnen Schadstoffes im Baggergut nicht den 1,5-fachen Wert der mittleren Schadstoffkonzentration im Bereich der Ablagerungsstelle überschreitet. Die TBT-Belastungen sind im Gutachten des Limnologischen Instituts Dr. Nowack vom 23. März 2004, das damals noch im Auftrag des Eigenbetriebs der Stadt Achim erstellt wurde, nachgewiesen. Die Bundesanstalt für Gewässerkunde hat dazu in ihrer Stellungnahme vom 5. November 2004 ausgeführt, dass hinsichtlich der TBT-Belastung eine Umlagerung nach HABAB als Fall 1 einzustufen ist und deshalb im Ablagerungsbereich unbedenklich ist. Auch der Beklagte geht davon aus, dass die vorgesehen Grenzwerte eingehalten werden. Nach Auswertung der Messergebnisse und Gutachten legt das Bundesamt für Gewässerkunde einen Wert von weniger als 20 µg Kg/TS im Hafensediment zu Grunde. Da im Verbringungsbereich eine mittlere Konzentration von über 100 µg Kg/TS gemessen wird, führt die Einbringung des Baggergutes nicht zu einer nach HABAB-WSV bedenklichen Veränderung der chemischen Gewässergüte bezüglich der TBT-Belastung. Nicht nur die Relation des einzubringenden Schadstoffes zu dem bereits vorhandenen ist nach der HABAB-WSV unbedenklich. Auch nach den TBT-Richtwerten für Umlagerung von Baggergut im Küstenbereich können Konzentrationen von 20 µg TBT/Kg TS auch nach langfristiger Konzeption zur Schadstoffverminderung umgelagert werden. Dieser Wert ist nach 3.4 des Schadkatasters für Sediment und Baggergut (Bundesanstalt für Gewässerkunde März 2003) nach ökotoxikologischen Kriterien festgelegt, während der höhere Wert R2, der auch noch eine Umlagerung von TBT-haltigem Material zulässt, die derzeitigen technischen und wirtschaftlichen Möglichkeiten berücksichtigt und erst im Laufe der Zeit auf 60 µg TBT/Kg abgesenkt werden soll. Die im Hafensediment vom Bundesamt für Gewässerkunde berechneten TBT-Konzentrationen können somit nach den von sachkundigen Stellen aufgestellten Regelwerken eine Versagung der Genehmigung aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit nicht rechtfertigen.

Die Einwendung des NLWKN, das schlammige Baggergut vertrage sich nicht mit der Bodenbeschaffenheit an der Ablagerungsstelle, weil grundsätzlich Korngröße zu Korngröße passen müsse, führt ebenfalls nicht zur zwingenden Versagung. Dazu hat die Bundesanstalt für Gewässerkunde ausgeführt, die Verklappung von 10.000 m³ Baggergut rufe nur geringfügige kurzzeitige Ablagerungen hervor, weil das Material entweder sofort entlang der Stromwege verdriftet oder kurzzeitig an der Sohle abgelagert und innerhalb weniger Tiden resuspendiert werde. Die befürchtete Trübung des Wasser hält die Bundesanstalt für Gewässerkunde für unmaßgeblich. Die von den Anliegergemeinden behaupteten Beeinträchtigungen der Badestellen und Auswirkungen auf die Fischpopulation könnten durch Festlegung einer Ausschlusszeit für die Verbringung von Anfang Mai bis Ende Juni gemindert oder vermieden werden.

Auch aus § 8 Abs. 2 NWG lässt sich ein zwingender Versagungsgrund nicht herleiten. Danach ist die Erlaubnis zu versagen, wenn von der beabsichtigten Benutzung eine erhebliche Beeinträchtigung eines FFH-Gebietes, eines Vogelschutzgebietes oder eines Konzertierungsgebietes im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes zu erwarten ist. Dazu ist ein umfangreiches Gutachten der Küfog-GmbH, Bio-Consult und Dr. N. vom Oktober 2005 vorgelegt worden, das vom Beklagten fachkundig geprüft und bestätigt worden ist. Danach sind erhebliche Beeinträchtigungen für die in § 8 Abs. 2 NWG aufgeführten Gebiete nicht zu erwarten. Soweit das NLWKN in seiner Stellungnahme vom 15. Dezember 2004 Bedenken äußerte, sind diese durch die ergänzende Stellungnahme des Bundesamtes für Gewässerkunde vom 16. Februar 2005 behandelt und ausgeräumt. Insbesondere die verhältnismäßig geringe Menge des Baggergutes und der vorgesehene Verbringungszeitpunkt im Winter lassen die nach § 8 Abs. 2 NWG abzuwendende Beeinträchtigung nicht erwarten.

Aber auch wenn zwingende Versagungsgründe nach § 8 NWG nicht gegeben sind, besteht für den Kläger kein Anspruch auf die beantragte Erlaubnis. Die Erteilung einer nach § 3 Abs. 1 i.v.m. § 4 Abs. 1 Nr. 4 NWG erforderlichen Erlaubnis steht im Ermessen des Beklagten. Ein Rechtsanspruch auf Erlaubnis besteht nach dem NWG nicht (Haupt/Reffken/Rhode, NWG, Kommentar § 8 Anm. 2). Eine „Ermessensreduzierung auf Null“ ist nicht gegeben. Die Bewirtschaftung der Gewässer hat im Allgemeininteresse zu erfolgen. Private Rechtsansprüche bestehen deshalb außer in den gesetzlich bestimmten Fällen nicht. Dass die zuständige Wasserstraßenverwaltung dem Kläger Stellen für die Verklappung zugewiesen hat, gibt ihm keinen Anspruch auf Genehmigung durch den Beklagten. Die WSD bzw. das WSA entscheidet nur nach strompolizeilichen Erwägungen.

Mangels eines Rechtsanspruchs kann die Klage auf Erteilung der Erlaubnis keinen Erfolg haben. Da der Beklagte das ihm zustehende Ermessen aber noch nicht ausgeübt hat, muss er unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut über den Antrag entscheiden.

Der Beklagte hat sich gehindert gesehen, in eine Ermessensbetätigung einzusteigen, weil er zwingende Versagungsgründe annahm, die eine Erteilung ausschließen. Zwar ist der Widerspruchsbescheid in seiner Begründung nicht eindeutig. Er enthält auch Elemente, die einer Abwägung bei Ermessensausübung zuzuordnen sein könnten. Im Schriftsatz vom 15. Dezember 2006 ist jedoch ausdrücklich vorgetragen, dass kein Ermessen ausgeübt worden sei, weil das per Gesetz nicht zugelassen sei. In der mündlichen Verhandlung ist dieser Standpunkt vom Beklagten bestätigt worden. Man sei aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit zwingend zur Ablehnung verpflichtet. Dieser Ermessensausfall führt zum Anspruch auf Neubescheidung. Dabei wird der Beklagte unter sachgerechter Beurteilung der vorliegenden Messdaten und Gutachten das Interesse des Klägers am Betrieb seines Sportbootshafens mit dem Allgemeininteresse an der Verfügbarkeit von öffentlichen Gewässern für die Einbringung von Baggergut abzuwägen haben. Dabei mag es rechtlich nicht ausgeschlossen sein, an eine Verbringung von Baggergut aus Sportboothäfen strengere Anforderung an die Gewässerbenutzung zu stellen als an Ausbaggerungen, die im öffentlichen Interesse an der Schiffbarkeit von Bundeswasserstraßen erforderlich sind. Aus den Regelwerken zur Zulässigkeit von Ausbaggerungen an Bundeswasserstraßen kann nicht zwingend ein Anspruch abgeleitet werden, unter gleichen Bedingungen auch Baggergut aus privatwirtschaftlich genutzten Gewässern, die nicht Bestandteil der Bundeswasserstraße sind, ablagern bzw. entsorgen zu dürfen.

Bei der Ermessensentscheidung sind die Anforderungen des § 40 VwVfG zu beachten. Da die wasserrechtliche Erlaubnis nicht als Planfeststellung ausgestaltet ist, gelten nicht die Anforderungen und Voraussetzungen, die für das Planfeststellungsverfahren und das Planungsermessen entwickelt worden sind. Der Beklagte hat zwar ein recht aufwendiges Verfahren durchgeführt und auch Trägern öffentlicher Belange die Möglichkeit zur Stellungnahme und zur Diskussion gegeben, wie sie auch im Planfeststellungsverfahren vorgesehen sind. Dennoch war hier kein Planfeststellungsverfahren durchzuführen und es ist auch keines durchgeführt worden. Vielmehr diente das Verfahren der Ermittlung von Erkenntnissen über die Auswirkungen des Eingriffs in den Wasserhaushalt und sollte auch Akzeptanz bei den Gebietskörperschaften und Verbänden schaffen.