Die Klage ist zulässig und auch begründet.

Der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 21. September 1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. Januar 2000 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten.

Nach ständiger Verwaltungsrechtsprechung kann eine dienstliche Beurteilung als Akt wertender Erkenntnis von einem Verwaltungsgericht nur in einem eingeschränkten Umfang überprüft werden. Nur der Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte sollen über die dienstliche Beurteilung ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und in wie weit der Beamte den - ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen eines Amtes und seiner Laufbahn entspricht (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.8.1993 - 2 C 37.91 - ZBR 1994, 54 [BVerwG 10.11.1993 - BVerwG 2 ER 301.93] m.w.N.; OVG Lüneburg, Urteil vom 23.5.1995 - 5 L 3777/94 -, Nds.Rpfl. 1995, 402). Die Kontrolle der Verwaltungsgerichte hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, fremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat.

Gemessen an diesen Grundsätzen hält die angefochtene Beurteilung einer rechtlichen Überprüfung nicht stand.

Es kann allerdings nicht davon ausgegangen werden, dass die neuen Beurteilungsrichtlinien schon dem Grunde nach eine rechtsfehlerfreie Beurteilung nicht ermöglichen, dass etwa die Beurteilungsmaßstäbe nicht hinreichend konkretisiert sind, die Vorgabe von Quotenrichtwerten allgemeine Beurteilungsmaßstäbe verletzt oder die Durchführung von sogenannten Beurteilerkonferenzen dem Erfordernis einer individuellen Beurteilung entgegensteht (vgl. hierzu OVG Lüneburg, Urteil vom 11.5.1999 - 5 L 3782/98 -). Da vorliegend auf die Gruppe der Oberkommissare der Besoldungsgruppe A 10 im Bereich des Regierungsbezirks abgestellt wurde, die insgesamt 325 Beamte umfasst (die Vergleichsgruppe in der Polizeiinspektion E. umfasste bereits 44 Beamtinnen und beamte) war auch eine für die Anwendung der Richtwerte hinreichend große Vergleichsgruppe im Sinne der Ziffer 11 der Beurteilungsrichtlinien vom 4.1.1996 (Nds MBl. 1996, 169) vorhanden. Es bestehen auch keine stichhaltigen Anhaltspunkte für die Annahme, dass die Quotenrichtwerte in einer Weise überschritten worden sind, dass eine unzulässige Maßstabsverschiebung stattgefunden hat. Dass dies geschehen wäre, lässt sich aus dem statistischen Ergebnis der Beurteilungsaktion zum 1. Juni 1996 für die Vergleichsgruppe der Polizeioberkommissare (A 10) nicht zwingend herleiten. Es ist auch nicht ersichtlich, dass in den Zweitbeurteilerkonferenzen für den gehobenen Dienst eine von den allgemeinen Beurteilungsrichtlinien abweichende Notenbestimmung erfolgt ist, so wie sie in den vom Verwaltungsgericht Stade (vgl z. B. Urt. v. 17.8.2000 - 3 A 1420/99 - und - 3 A 1599/99 -) und dem erkennenden Gericht (Urt. v. 20.3.2002 - 1 A 164/00 -) entschiedenen Fällen für die Beamten des Polizeivollzugsdienstes im mittleren Dienst erfolgt ist.

Dahinstehen kann, ob die Beklagte aufgrund von Ziffer 11 letzter Absatz der Beurteilungsrichtlinien vom 4. Januar 1996 (Nds MBl. S. 169/172) überhaupt ermächtigt war, die bereits eröffneten Beurteilungen immer wieder aufzuheben (vgl. Krützmann, ZBR 1982, 41 f./43; Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 5. Aufl. 2001, Rdnr. 445 Fn 65). Nach dieser Vorschrift haben die Polizeibehörden und -einrichtungen zwar die Befugnis, die Beurteilung auf eine einheitliche Anwendung des Beurteilungsmaßstabes hin zu überprüfen, durch Weisung zu korrigieren und ggf. abzuändern. Ob diese Vorschrift die Polizeibehörden ermächtigt, bereits eröffnete aber noch nicht zur Personalakte gelangte Beurteilungen auch selbst aufzuheben, ist dem Wortlaut jedoch nicht zu entnehmen. Jedenfalls vorliegend ist eine Rechtsverletzung durch die Aufhebung der eröffneten Beurteilungen nicht gegeben. Denn der Kläger macht nicht geltend, dass die ihm zunächst eröffneten Beurteilungen rechtsfehlerfrei gewesen sind und nicht aufgehoben werden durften. Dem Vorbringen des Klägers ist vielmehr zu entnehmen, dass er bereits die zwei vorhergehenden Fassungen der Beurteilung für rechtswidrig hielt; er hat sich schon gegen sie gewandt und eine Abänderung begehrt.

Die Beurteilung ist aber fehlerhaft und deshalb aufzuheben, weil die im vorliegenden Fall erforderliche plausible Begründung für die vom Erst- und Zweitbeurteiler vergebene Gesamtnote nicht vorliegt.

In welcher Weise für die Festlegung von Einzelnoten der Leistungsmerkmale und des Gesamturteils eine hinreichend plausible Begründung zu erfolgen hat, hängt insbesondere von den Umständen des Einzelfalles ab. Entscheidend ist, dass das Werturteil keine formelhafte Behauptung bleibt, sondern das es für den Beamten einsichtig und für außenstehende Dritte nachvollziehbar wird, dass der Beamte die Gründe und Argumente des Dienstherrn erfährt und für ihn der Weg, der zu der Bewertung geführt hat, sichtbar wird (Nds. OVG, Urteil vom 11.5.1999 - 5 L 3782/98 -). Dort, wo das Gesamturteil von dem allgemeinen Mittel der Teilbeurteilungen in signifikanter Weise abweicht, muss die Begründung des Vorgesetzten erkennen lassen, welche Teilaspekte, -vorgänge - und -urteile er stärker gewichtet hat als andere. In der Begründung ist die unterschiedliche Gewichtung der Teilurteile und die Berücksichtigung weiterer Kriterien deshalb plausibel niederzulegen, weil nur so ein willkürliches Vorgehen des Vorgesetzten auszuschließen ist und nur so eine effektive gerichtliche Kontrolle der Beurteilungsentscheidung möglich erscheint (vgl. Huber, Anforderung an die Erstellung dienstlicher Regelbeurteilungen, ZBR 1993, 361/368).

Diesen Anforderungen wird die Beurteilung nicht gerecht. Zwar liegt bei der hier zur Überprüfung gestellten (dritten) Beurteilung ein unauflösbarer Widerspruch zwischen der Bewertung der Einzelmerkmale und der Gesamtbewertung der Leistungsmerkmalen bzw. dem Gesamturteil nicht mehr vor; denn nach dem Mittelwert der vom Erst- und Zweitbeurteiler bei den Einzelmerkmalen erteilten Noten liegen die Leistungen des Klägers zwischen den Wertungsstufen 4 und 5. Liegen die Einzelbewertungen zwischen zwei Notenstufen, so kann die Vergabe der schlechteren Notenstufe (hier Wertungsstufe 4) ebenso schlüssig und widerspruchsfrei sein wie die Erteilung der besseren Notenstufe (hier Wertungsstufe 5). Darüber hinaus liegt der Mittelwert der bei den Einzelmerkmalen vergebenen Noten jetzt bei 4,38, so dass sich aus der Bewertung der Einzelmerkmale eine Tendenz zur Wertungsstufe 4 ergibt. Angesichts dieser Tendenz bedurfte es grundsätzlich keiner zusätzlichen textlichen Begründung, warum auch die Gesamtbewertung und ihr folgend das Gesamturteil mit der Wertungsstufe 4 statt 5 abschließt. Ferner haben nunmehr Erst- und Zweitbeurteiler eine übereinstimmende Bewertung in allen Beurteilungsmerkmalen abgegeben. Eine divergierende Bewertung von Erst- und Zweitbeurteiler, die ggf. eine weitergehende Begründung erfordert hätte, liegt mithin vordergründig ebenfalls nicht mehr vor.

Gleichwohl ist hier aber mit Blick auf das gesamte Verfahren und das Zustandekommen des letztlich vergebenen Mittelwertes von 4,38 eine hinreichend deutliche und plausible Begründung der Beurteiler für die von ihnen jetzt vergebene Notenstufe zwingend erforderlich. Da diese nicht vorliegt, kann hier nur noch von einer fehlerhaften Beurteilung ausgegangen werden. Hierzu ist folgendes auszuführen:

Angesichts des Umstandes, dass der Erstbeurteiler sowohl bei seiner ersten Beurteilung vom 31. Mai 1997 als auch bei seiner zweiten Beurteilung vom 29. Juni 1998 bei den Einzelmerkmalen der Leistungsbewertung für den Kläger im Schnitt die Note 4,69 vergeben hatte, nämlich neun mal die Notenstufe 5 und vier mal die Notenstufe 4, und daraufhin von ihm jeweils für die Gesamtbewertung und das Gesamturteil die Notenstufe 5 erteilt worden war, ist es nicht nachvollziehbar, warum er bei der Beurteilung vom 16. April 1999 plötzlich bei den Einzelmerkmalen im Schnitt nur noch die Note 4,38 (5 mal Stufe 5 und 8 mal Stufe 4) vergeben hat, die dann die Gesamtnote 4 gerechtfertigt hat. Dies ist um so unverständlicher, als der Erstbeurteiler auf die Aufforderung der Beklagten vom 16. März 1999, seine Abweichung von der Rangreihung des Klägers in die Wertungsstufe 4 zu begründen, in seiner Stellungnahme vom 19. März 1999 noch folgendes erklärt hatte:

Bei der Erstellung der Beurteilung habe er die jeweiligen Beurteilungskriterien intensiv geprüft. Dabei sei er insgesamt zu der Wertstufe 5 gelangt. Zudem habe er mit Schreiben vom 28. Juli 1998 eine detaillierte, nachvollziehbare und auf Lebenssachverhalte abgestimmte Begründung zu den mit der Wertungsstufe 5 versehenen Leistungsmerkmalen erstellt. In mehreren Gesprächen habe zwar der Zweitbeurteiler versucht ihm zu verdeutlichen, dass er bei seiner Beurteilung nicht den richtigen Maßstab gefunden habe. Er sei jedoch der Auffassung, dass er die Beurteilung für den Kläger nach besten Wissen und Gewissen gefertigt habe und es sei auch seine feste innere Überzeugung, den richtigen Maßstab bei dieser und anderen von ihm gefertigten Beurteilungen berücksichtigt zu haben.

Seine Beweggründe hierzu hat der Erstbeurteiler nicht dargelegt.

Der Zweitbeurteiler hat zwar bei allen drei Beurteilungen im Gesamturteil die Wertungsstufe 4 für den Kläger vergeben. Diese Note ist aber ebenfalls nicht plausibel angesichts dessen, dass er sich noch bei der ersten Beurteilung vom 31. Mai 1997 der Bewertung des Erstbeurteilers sowohl bei den Einzelmerkmalen als auch bei der Gesamtbewertung der Leistungsmerkmale vorbehaltlos angeschlossen und erklärt hatte, Änderungen in den Leistungs- und Befähigungsmerkmalen hätten mangels eigener Feststellungen nicht vorgenommen werden können; von daher treffe die Gesamtbewertung des Erstbeurteilers zu. Die Herabsetzung der Beurteilungsnote sei erfolgt, weil die durch die Maßstabsbildung vorgegebenen Quoten bereits erschöpft gewesen seien. Im eindeutigen Widerspruch dazu hat er dann bei der zweiten Beurteilung vom 29. Juni 1998 bei den Einzelmerkmalen im Schnitt die Note 4 vergeben und bei der dritten Beurteilung vom 16. April 1999 sich dem Erstbeurteiler angeschlossen, der im Schnitt die Note 4,38 vorgegeben hat. Dass der Zweitbeurteiler bei der Abfassung seiner ersten Beurteilung die neu anzuwendenden Beurteilungsmaßstäbe als verantwortlicher Beurteiler in einer Weise verkannt hat, die eine derart erhebliche Abweichung für die Kammer möglicherweise verständlich erscheinen lassen würde, hat er nicht dargelegt. Eine von ihm offenbar unter dem 19. August 1999 abgegebene Stellungnahme zu seiner zweiten Beurteilung ist in den Verwaltungsvorgängen nicht enthalten und kann von der Beklagten nach ihren Angaben auch nicht mehr vorgelegt werden, so dass sie im vorliegenden Verfahren nicht berücksichtigt werden kann.

Die erforderliche Darlegung der Gründe der Beurteiler für ihre Notenvergabe ist hier vor allem auch angesichts des praktizierten Verfahrens in den Beurteilerkonferenzen geboten: Der Vertreter der Beklagten hat hierzu in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass der Erstbeurteiler seinen Beurteilungsentwurf in der Beurteilerkonferenz vorgestellt habe. Danach sei in der Beurteilerkonferenz zunächst eine Rangfolge der zu beurteilenden Beamten aufgestellt worden. Anschließend sei über sie unter Berücksichtigung der vorgegebenen Richtwerte ein von dem anwesenden Zweitbeurteiler auf die zur Beurteilung anstehende Zahl der Beamten umgelegter „Quotenrahmen“ bestimmt und die Rangfolge diesem Rahmen angepasst worden. In diesem Verfahrensabschnitt hätten die jeweiligen Beurteiler dargelegt und begründet, warum sie die von ihnen vergebene Note unter Berücksichtigung des Rahmens, der Maßstäbe und im Vergleich mit den anderen zu beurteilenden Beamten weiter für zutreffend hielten bzw. nicht mehr für zutreffend hielten. Danach sei von der Beurteilerkonferenz die Note für die zu beurteilenden Beamten im Einzelnen verbindlich festgelegt worden. Diese habe der Erstbeurteiler umzusetzen gehabt, auch wenn er sich mit seinem Notenvorschlag in der Konferenz nicht durchgesetzt habe. Für den Fall der Abweichung von der festgelegten Notenstufe seien ihm zum Teil „dienstrechtliche“ Maßnahmen angedroht worden, da in der Abweichung von den Ergebnissen der Beurteilerkonferenz eine Weigerung liege, die Beurteilungsrichtlinien ordnungsgemäß anzuwenden und hierin ein Dienstvergehen zu sehen sei.

Diese Verfahrensweise ist eindeutig fehlerhaft und rechtswidrig. Zwar ist die Vorgabe von Richtwerten und ist die Durchführung von Beurteilerkonferenzen mit dem Ziel, den für die Beurteilung vorgegebenen Maßstab zu verdeutlichen und unter Beachtung der festgelegten Richtwerte auf leistungsgerecht abgestufte und untereinander vergleichbare Beurteilungsergebnisse hinzuwirken, ganz grundsätzlich zulässig. Unzulässig ist es jedoch, wenn letztlich - wie hier - die Beurteilerkonferenz die Note auch gegen die Überzeugung des Erstbeurteilers für diesen verbindlich festlegt. Angesichts dieser Praktiken, in die auch die Zweitbeurteiler eingebunden waren, kann die erhebliche Notenänderung des Erst- und des Zweitbeurteilers nur dann als rechtmäßig angesehen werden, wenn sie deutlich machen, dass sie sie nicht lediglich zur widerspruchsfreien Begründung der in der Konferenz verbindlich festgelegten Note vorgenommen haben, sondern weil sie selbst von dieser Note als zutreffender Leistungsbewertung in der Sache überzeugt sind. Von dem Erstbeurteiler ist dies hier insbesondere deshalb zu fordern, weil die Beklagte mit unmissverständlichem Schreiben vom 31. März 1999 an die Polizeiinspektion E. die (dritte) Beurteilung (Mittelwert 4,38) mit folgender Bemerkung angefordert hat:

„Sollten Ihnen Erkenntnisse vorliegen, nach denen der zuständige Erstbeurteiler, Herr Kriminalhauptkommissar C., nicht bereit ist, eine Beurteilung im Sinne der Konferenzergebnisse zu fertigen, bitte ich um eine entsprechende Information. Neben dienstrechtlichen Maßnahmen werde ich dann über den Entzug und die weitere Delegation der Beurteilerkompetenz entscheiden.“

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO. Gründe, die Berufung gemäß § 124 a i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO zuzulassen, liegen nicht vor.