I.

Die Antragsgegnerin hat gegen die Antragstellerin, die türkische Luftfahrtgesellschaft, einen auf § 18 Abs. 5 Satz 1 AuslG gestützten Leistungsbescheid über 4.000,00 DM erlassen, weil die Antragstellerin unter Verstoß gegen ein vom Bundesminister des Innern verhängtes Beförderungsverbot zwei iranische Staatsangehörige ohne gültige Visa in die Bundesrepublik befördert habe. Gegen diesen Leistungsbescheid hat die Antragstellerin Widerspruch eingelegt und beim Verwaltungsgericht beantragt, die aufschiebende Wirkung dieses Widerspruches anzuordnen. Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, daß der Widerspruch aufschiebende Wirkung habe. Hiergegen wendet sich die Antragsgegnerin.

II.

Die Beschwerde ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die beanstandete Feststellung zu Recht getroffen.

Der Widerspruch gegen einen belastenden Verwaltungsakt hat aufschiebende Wirkung, soweit diese nicht nach der hier allein in Frage kommenden Vorschrift des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ausgeschlossen ist Keiner der dort genannten Ausnahmetatbestände greift hier ein.

Nach § 18 Abs. 5 S. 3 AuslG hat der Beförderungsunternehmer für jeden Ausländer, den er entgegen einen nach Satz 1 ausgesprochenen Beförderungsverbot ohne die erforderliche Aufenthaltserlaubnis in den Geltungsbereich dieses Gesetzes befördert, zum Ersatz der öffentlichen Aufwendungen infolge des Aufenthaltes im Geltungsbereich dieses Gesetzes beizutragen und zu diesem Zweck 2.000,00 DM zu entrichten.

1.

Bei dieser Zahlung handelt es sich nicht um Kosten im Sinne des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Kosten sind nur die in einem Verwaltungsverfahren einschließlich des Widerspruchsverfahrers für die öffentlich-rechtliche Tätigkeit der Behörde entstehenden Kosten, die sich in Gebühren und Auslagen unterteilen (Finkelnburg/Jank, Vorläufiger Rechtsschutz, 3. Aufl. Rdnr. 542 m.w.N.). Die umstrittene Zahlung ist weder eine im Zuge eines Verwaltungsverfahrens entstandene Gebühr noch eine Auslage. Hierüber besteht zwischen den Beteiligten auch kein Streit, so daß sich weitere Ausführungen hierzu erübrigen.

2.

Entgegen der Annahme der Antragsgegnerin handelt es sich auch nicht um eine Abgabe im Sinne des § 80 Abs. 2 VwGO.

a)

Nach der herkömmlichen engeren, an § 1 AO a.F. orientierten Bestimmung dieses Begriffes ist das selbstverständlich, weil danach "Abgabe" der Oberbegriff für Steuern, Gebühren und Beiträge ist. Alle anderen Geldleistungen, insbesondere Ausgleichsabgaben und wirtschaftslenkende Abgaben fallen danach nicht unter den Begriff (vgl. Finkelnburg/Jank, a.a.O., Rdnr. 533 m.w.N.). Daß der Begriff in dieser Auslegung die in § 18 Abs. 5 Satz 3 AuslG vorgeschriebene Zahlung nicht umfaßt, ist, soweit ersichtlich, allgemein anerkannt und wird auch von den Beteiligten nicht in Zweifel gezogen. Auch hierzu sind weitere Ausführungen entbehrlich.

b)

Streitig und somit entscheidungsbedürftig ist allein die Frage, ob die vorgeschriebene Zahlungsverpflichtung jedenfalls nach der im Vordringen begriffenen weiteren Auslegung (vgl. Finkelnburg/Jank, a.a.O., Rdnrn. 533 und 535) unter den Abgabenbegriff fällt. Diese Frage ist ebenfalls zu verneinen. Es erübrigt sich daher, zu der Frage Stellung zu nehmen, ob der herkömmliche enge oder der ... im Vordringen begriffene weitere Abgabenbegriff den Vorzug verdient.

Der weitere Abgabenbegriff beschränkt sich nicht auf den "klassischen" Abgabenbegriff, wie er seinen Niederschlag in der erwähnten Vorschrift des § 1 der AO alter Fassung gefunden hat, sondern rechnet zu den Abgaben unter Hinweis auf den uneinheitlichen Sprachgebrauch des Gesetzgebers und historische Vorläufer des § 80 Abs. 2 VwGO auch alle sonstigen dem einzelnen von der öffentlichen Hand auferlegten öffentlich-rechtlichen Geldleistungen, sofern diese - zumindest auch - zur Erzielung von Einnahmen bestimmt sind (Hess. VGH, Beschlüsse vom 23. Januar 1989 - 12 TH 3585/88 - und 12 TH 3157/87 - NVwZ 1989, 393 [VGH Hessen 23.01.1989 - 12 TH 3157/87], jeweils m.w.N.; Finkelnburg/Jank a.a.O., Rdnrn. 534 f.).

Der Hessische VGH (a.a.O.) entnimmt dem Gesetzeswortlaut, daß der in § 18 Abs. 5 S. 3 AuslG festgelegte Beitrag einen gesetzlich definierten Finanzierungszweck erfülle und deshalb als "Abgabe" in dem erweiterten Sinne anzusehen sei. Dem vermag sich der Senat nicht anzuschließen.

Soll der vom Gesetz verwendete Abgabenbegriff nicht jede Kontur verlieren, so bedarf auch der erweiterte Abgabenbegriff der näheren Präzisierung. Allein mit des Begriff der Einnahme oder der Einnahmenerzielung ist dies nicht möglich; diese Begriffe sind ebenso unscharf wie der Begriff der Abgabe selbst. "Einnahmen zu erzielen" ist schließlich der Zweck jedes Geldleistungsanspruchs und jeder Rechtsnorm die einer Seite zugunsten der anderen eine Zahlungspflicht auferlegt; hierin liegt überhaupt das Wesen jedes auf Geldleistung gerichteten Schuldverhältnisses. Der Begriff der "Einnahme" bestimmt lediglich rein finanztechnisch die Richtung der Zahlung; sie liegt bei Einnahmen in Zufluß der Mittel, bei Ausgaben in ihrem Abfluß. Für die Abgrenzung der "Abgabe" von anderen Zahlungen ist vielmehr der hinter der Einnahmeerzielung liegende Zweck entscheidend, also der Grund dafür, weshalb die Einnahme erzielt werden soll. So wie in dem hier allein in Betracht zu ziehenden Bereich des öffentlichen Rechts Ausgaben des Staates dem Ausgleich eines Schadens, der Erfüllung einer Subventionszusage, der Bezahlung einer Leistung oder ähnlichem dienen, so haben auch Einnahmen des Staates, also Leistungen des einzelnen an den Staat, einen bestimmten Grund. Nur anhand dieses Grundes läßt sich ermitteln, ob eine Zahlungspflicht dem erweiterten Abgabenbegriff unzerfällt. Und nur dann, wenn sich dabei ergibt, daß der Zweck, den öffentlichen Finanzbedarf zu decken, der ausschließliche, vornehmliche oder zumindest gleichrangige Zweck der auferlegten Zahlungspflicht ist, kann von einer "Abgabe" im Sinne des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gesprochen werden (Finkeinburg/Jank a.a.O. Rdnr. 535).

Dieser Zweck liegt im Falle des § 18 Abs. 5 Satz 3 AuslG den Wortlaut der Vorschrift nach darin, "zum Ersatz der öffentlichen Aufwendungen infolge des Aufenthaltes (des illegal eingereisten Ausländers) beizutragen". Dieser vom Gesetz selbst als "Zweck" bezeichnete Zahlungsgrund liegt also darin, dem Staat einen Ausgleich dafür zu schaffen, daß er infolge des rechtswidrigen Verstoßes gegen ein Beförderungsverbot Mittel für die Ernährung, Unterbringung und sonstige Betreuung des entgegen dem Beförderungsverbot eingereisten Ausländers aufbringen muß, weil dieser in aller Regel über keine ausreichenden eigenen Geldmittel verfügt. Es handelt sich nach dem insoweit nicht zweifelhaften Wortlaut um einen Beitrag (im Sinne einer Beteiligung, einer teilweisen Erstattung) zum Ersatz der öffentlichen Aufwendungen, die der öffentlichen Hand infolge des Aufenthaltes des Ausländers im Geltungsbereich dieses Gesetzes entstehen.

Freilich läßt sich dieser Zweck nur mittelbar verwirklichen, weil die Bundesrepublik Deutschland als Gläubigerin der in § 18 Abs. 5 S. 3 AuslG bezeichneten Forderung in aller Regel nicht der Träger der durch den Aufenthalt des Ausländers verursachten Kosten ist. Das Gesetz hat ersichtlich einen theoretischen Zahlungsverbund der öffentlichen Kassen im Auge, wie er etwa auch im öffentlichen Dienstrecht den Vorschriften zugrunde liegt, durch die eine Doppelbelastung öffentlicher Mittel vermieden werden soll. Hier wird darauf abgestellt, daß die öffentlichen Mittel ein Ganzes darstellen, so daß ein Austausch zwischen verschiedenen Kassen und Finanzträgern tatsächlich erfolgt oder doch wenigstens möglich ist (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil von 29. Mai 1980 - BVerwG 6 C 43.78 - Buchholz 232.5 § 33 BeamtVG Nr. 2).

Weder daraus, daß man sich auch im Falle des § 18 Abs. 5 S. 3 AuslG einen derartigen Mittelverbund vorzustellen hat, noch daraus, daß sich der Zahlungszweck anhand des Gesetzeswortlautes einigermaßen genau feststellen läßt, läßt sich indessen schließen, die Zahlung diene ausschließlich, vornehmlich oder wenigstens gleichrangig einen Finanzierungszweck. Der vom Gesetz ausdrücklich erwähnte Finanzierungszweck tritt nämlich hinter den im Gesetz nicht erwähnten, den Gesamtzusammenhang jedoch deutlich zu entnehmenden Lenkungszweck der Zahlung zurück. Dem Gesetzgeber geht es nicht darum, zum Zwecke der allgemeinen Mittelbeschaffung die öffentliche Hand an Umsatz oder am Gewinn des Beförderungsunternehmers aus einer erlaubten oder zumindest geduldeten gewerblichen Tätigkeit partizipieren zu lassen, wie es bei der Umsatz- und der Einkommenssteuer der Fall ist. Ziel des Gesetzgebers ist vielmehr, den die Zahlungspflicht des Beförderungsunternehmers auslösenden Tatbestand - die Beförderung illegal einreisender Ausländer - zu unterbinden. Dem Willen des Gesetzgebers würde es am ehesten entsprechen, wenn zahlungspflichtige Vorgänge vollständig unterblieben, Einnahmen auf der Grundlage der hier fraglichen Bestimmung also nicht erzielt würden.

Ob die Zahlungspflicht geeignet ist, den vor allem beabsichtigten Abschreckungseffekt zu erzielen, und ob die Auferlegung der Zahlung rechtmäßig ist, insbesondere verfassungsrechtlichen Anforderungen entspricht, kann für die hier zu beantwortende Frage, ob die Zahlung unter § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO fällt oder nicht, nicht entscheidend sein; maßgeblich ist vielmehr der Zweck, den das Gesetz sich selbst beilegt oder der sonst erkennbar dem Gesetz zugrunde liegt. Die hier mögliche Feststellung, daß die in § 18 Abs. 4 S. 3 AuslG angeordnete Zahlung jedenfalls nicht vorrangig oder auch nur gleichrangig einem Finanzierungszweck dient, hat notwendigerweise zur Folge, daß sie auch nach der weiteren Auslegung dieses Begriffes nicht als "Abgabe" im Sinne des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO anzusehen ist.

Es kann dabei offenbleiben, ob die Auffassung des Hessischen VGH (a.a.O.). zutreffend ist, die Rechtsnatur der Geldleistungsverpflichtung nach § 18 Abs. 5 S. 3 AuslG sei im Eilverfahren nicht eindeutig zu klären. Von diesen Rechtsstandpunkt aus wäre es nach Auffassung des Senats nämlich erst recht nicht zulässig, diese Zahlungsverpflichtung unter § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu subsumieren. Denn bei dieser Bestimmung handelt es sich um eine Ausnahme von dem Grundsatz des § 80 Abs. 1 VwGO, daß der Widerspruch aufschiebende Wirkung hat. Ausnahmebestimmungen - zumal solche, die den Rechtsschutz des Bürgers verkürzen - sind jedoch restriktiv und nicht extensiv zu handhaben. Im Zweifel muß der Grundsatz den Vorrang vor der Ausnahme genießen. Es ist Sache des in seiner Formulierung freien Gesetzgebers, Gesetze so eindeutig zu fassen, daß kein Zweifel darüber möglich ist, ob die vorgeschriebene Geldzahlung unter § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO fallen soll oder nicht; notfalls steht ihm die Möglichkeit offen, die aufschiebende Wirkung des Widerspruches und der Anfechtungsklage ausdrücklich auszuschließen (§ 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO), wie dies in § 18 Abs. 5 S. 2 AuslG ja auch geschehen ist. Bleiben bei der Auslegung der Bestimmung Unklarheiten, so geht dies zu Lasten dessen, der sich auf die Ausnahmebestimmung beruft.

Der Hessische VGH stützt sich zur Begründung seiner gegenteiligen Auffassung u.a. auf die Entstehungsgeschichte der Norm: Der Gesetzgeber habe zunächst in Abs. 4 die Verpflichtung des Beförderungsunternehmers eingeführt, einen zurückgewiesenen Ausländer wieder außer Landes zu bringen. 1981 sei die Vorschrift um das Beförderungsverbot und den Ausschluß des Suspensiveffektes ergänzt worden (Abs. 5 S. 1 und 2). Der Aufwendungersatz (Satz 3) sei erst 1987 in das Gesetz aufgenommen worden. Wenn zunächst das Beförderungsverbot eingeführt und insoweit die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage ausgeschlossen worden sei, dann aber für die später eingeführte Zahlungsverpflichtung eine ausdrückliche Regelung über den Sofortvollzug nicht getroffen wurde, so deutet dies nach Aufassung des Hessischen VGH darauf hin, daß der Gesetzgeber angesichts der allgemeinen Bestimmung des 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hierzu keine Veranlassung gesehen habe. Mangels irgendwelcher Anhaltspunkte für die insoweit vom Gesetzgeber angestellten Überlegungen in den Gesetzgebungsmaterialien könne nicht angenommen werden, der Gesetzgeber habe zwar beim Transportverbot, nicht aber bei der Heranziehung der Beförderungsunternehmer zur Finanzierung der Aufenthaltssaufwendungen Wert auf der sofortigen Vollzug des Gesetzes gelegt. Denn beide Maßnahmen seien ersichtlich zu dem Zweck eingeführt worden, die Einreise von Ausländern ohne die erforderlichen Einreisepapiere möglichst wirksam und schnell zu unterbinden. Dem Gesetzgeber sei dabei das Problem der sofortigen Vollziehbarkeit von Sonderabgaben hinreichend, bekannt gewesen; 1984 habe er die Vorschrift des § 12 a in das Abwasserabgabengesetz eingefügt und damit den Ausschluß der aufschiebenden Wirkung angeordnet, um zuvor bestehende Meinungsverschiedenheiten zur; Sofortvollzug dieser Abgabe zu beseitigen.

Den Ergebnis dieser Argumentation vermag der Senat nicht zuzustimmen. Gerade das Beispiel des Abwasserabgabengesetzes zeigt, daß der Gesetzgeber Zweifelsfälle, die er zugunsten des Sofortvollzuges geklärt wissen wollte, durch eine entsprechende Gesetzesformulierung in dieser. Sinne klärt. Hätte der Gesetzgeber auch für die in § 18 Abs. 5 S. 3 AuslG bestimmte Zahlung den zu erwartender. Meinungsstreit im Sinne des Sofortvollzuges entscheiden wellen, so hätte es nahe gelegen, den jetzigen Satz 3 nicht nach, sondern vor den jetziger. Satz 2 einzufügen oder in anderer Weise seine Absicht unmißverständlich zum Ausdruck zu [xxxxx]verbot für sofort vollziehbar erklärt, das unmittelbar folgende Zahlungsgebot aber nicht, läßt sich ebenso dahingehend deuten, daß das Zahlungsgebot dem Sofortvollzug gerade nicht unterliegen sollte. Hierfür gibt es auch einleuchtende Gründe: Das Beförderungsverbot kann wirksam nur durchgesetzt werden, wenn es sofort vollziehbar ist. Der Verstoß gegen das Verbot ist tatbestandliche Voraussetzung sowohl für die in § 18 Abs. 5 S. 3 AuslG festgelegte Zahlungspflicht als auch für die Verfolgung als Ordnungswidrigkeit (§ 48 Abs. 3a AuslG). Bliebe die Verbindlichkeit des Verbotes infolge eines Widerspruches in der Schwebe, so wäre zumindest sehr zweifelhaft, ob nach deren Klärung weitere, insbesondere verschuldensabhängige Rechtsfolgen durchsetzbar wären. Eine Zahlungspflicht hingegen bedarf zu ihrer Wirksamkeit keineswegs des Sofortvollzuges: Der Bundesrepublik als Gläubigerin steht in dem Beförderungsunternehmen ein normalerweise solventer Schuldner gegenüber. Von der Frage der Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift abgesehen ist auch nicht ersichtlich, welche Argumente im Einzelfall mit Erfolg gegen die Zahlungspflicht sollten geltend gemacht werden können, so daß auch kein Bedürfnis dafür erkennbar ist, die Zahlungspflicht schon vor Abschluß eines langwierigen Rechtsstreits zur vorläufigen Sicherung zunächst einmal durchzusetzen. Das Argument des Hessischen VGH, die Zahlung solle ebenso wie das Beförderungsverbot dazu dienen, die Einreise von Ausländern ohne die erforderlichen Einreisepapiere möglichst wirksam zu unterbinden, ist zwar richtig, beweist aber nicht die Notwendigkeit, auch die Zahlungsverpflichtung sofort vollziehbar zu machen. Dem genannten Ziel dient vor allem das Beförderungsverbot, weshalb sich der Gesetzgeber hier auch richtigerweise veranlaßt gesehen hat, den Sofortvollzug anzuordnen. Die Zahlungspflicht als Folge eines rechtswidrigen Verstoßes gegen dieses Verbot hat dagegen Sanktions- und Genugtuungscharakter; sie dient dem Ausgleich eines wie immer vorgestellten Schadens der öffentlichen Hand, den diese durch die rechts widrige Handlungsweise des Beförderungsunternehmers erlitten hat, und zugleich der Unterbindung dieser Handlungsweise. Zahlungen dieser Art sind ebenso wie andere Schadensersatzleistungen. Kriminalstrafen und Bußgelder typischerweise aber erst vollstreckbar, wenn ihre Rechtmäßigkeit mit ordentlichen Rechtsbehelfen nicht mehr angefochten werden kann.

Das Verwaltungsgericht hat daher zu Recht die Ansicht vertreten, der Widerspruch der Antragstellerin gegen den Bescheid der Antragsgegnerin habe aufschiebende Wirkung. Mit dieser Auffassung folgt der Senat im Ergebnis dem Beschluß des OVG Münster vom 6. Juni 1988 - 18 B 2224/87 - NVwZ 1989, 84.

Die Nebenentscheidungen folgen aus § 154 Abs. 2 VwGO und § 13 GKG.

Dieser Beschluß ist unanfechtbar.