I.

Die Beteiligten streiten - allein in der Höhe - über die Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag für die erstmalige Herstellung des "E. - F. - Wegs".

Die Kläger sind Eigentümer des an dem "E. - F. - Weg" gelegenen Hausgrundstücks mit der Flurstücksbezeichnung G. der Flur H., Gemarkung I., zur Größe von 970 qm, das sich im Geltungsbereich des Bebauungsplans "J." befindet. In Ost - West Richtung verlaufend verbindet der mit einer 4 m breiten Fahrbahn versehene, in rotem Rechteckpflaster ausgestattete "E. - F. - Weg" die "K. -straße" mit dem "L. - M. - Weg" und setzt sich westlich des "L. - M. - Wegs" - diesen überquerend - bis zur Einmündung - auf den letzten 20 m als Fußweg - in einen in Nord- Süd - Richtung verlaufenden Fußweg fort. Der westlich des "L. - M. - Wegs" verlaufende Teil des "E. - F. - Wegs" ist ca. 70 m lang und auf einer Länge von ca. 18 m ist die Fahrbahn 3,20 m breit, die danach in eine Art Wendehammer mit rotem und anthrazitfarbenem Drainsteinpflaster übergeht. Die Fahrbahn im Kreuzungs- und Einmündungsbereich "L. - M. - Weg"/" E. - F. - Weg" besteht - farblich abgesetzt zu den Fahrbahnflächen im "L. - M. - Weg" und "E. - F. - Weg" - aus gerumpeltem, natursteinfarbenem Betonsteinpflaster.

Im Zuge der Erschließung des Baugebiets wurde der "E. - F. - Weg" 1978 zunächst mit einer bituminös befestigten Fahrbahn in einer Stärke von 12 bis 21 Zentimeter auf einem für eine Anliegerstraße verdichteten und frostsicheren Unterbau angelegt. Diese Fahrbahn - ohne endgültige Deckschicht - sollte die seinerzeit vorgesehene endgültige Fertigstellung in einer Ausbaubreite von 5,50 Meter ermöglichen. Zu der ursprünglich beabsichtigten Fertigstellung kam es jedoch nicht.

Vielmehr beschloss der Rat der Gemeinde I. am 11. Dezember 2001, den "E. - F. - Weg" in einer Breite von nur noch 4 m und in Pflasterbauweise als 30 km/h Zone endgültig herzustellen. Damit konnte bei der Fertigstellung des "E. - F. - Wegs" in der geänderten Ausstattung die bisherige Fahrbahn nicht mehr verwendet werden. Sie wurde deshalb - wie vom Rat der Gemeinde beschlossen - einschließlich Unterbau vollständig entfernt.

Nach Beendigung der beschlossenen Straßenbaumaßnahmen im Jahr 2001 setzte die Beklagte in getrennten Bescheiden vom 31. Januar 2002 einen Erschließungsbeitrag in Höhe von 13.873,75 DM (7.093,54 EUR) für den "E. - F. - Weg" in seiner gesamten Ausdehnung gegen die Kläger fest. Ausgehend von diesem Betrag sahen die Bescheide unter Anrechnung einer von den Klägern im Jahre 1975 geleisteten Vorauszahlung von 2.900 DM (1.482,75 EUR) einen letztlich zu zahlenden Betrag in Höhe von 10.973,75 DM (5.610,79 EUR) vor. Der für die Berechnung des Erschließungsbeitrages berücksichtigte Erschließungsaufwand beinhaltete auch die Kosten für die zunächst - bituminös - angelegte Fahrbahn in Höhe von 36.391,64 DM.

Gegen ihre Heranziehung haben die Kläger Klage erhoben, soweit in den angefochtenen Bescheiden ein Erschließungsbeitrag von mehr als 4.238,17 EUR festgesetzt wurde. Im Verlauf des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht haben sie ihre Klage um einen Betrag in Höhe von 525,02 EUR eingeschränkt und beantragt,

Die Beklagte hat beantragt,

Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 17. März 2004 das Verfahren eingestellt, soweit die Kläger ihr Klagebegehren reduziert haben und die Erschließungsbeitragsbescheide der Beklagten vom 31. Januar 2002 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 9. April 2002 aufgehoben, soweit ein Beitrag von mehr als 4.763,19 EUR festgesetzt wurde. Ferner hat das Verwaltungsgericht die Berufung zugelassen. Zur Begründung führt das Verwaltungsgericht im Wesentlichen aus: Es sei festzustellen, dass die ursprüngliche - bituminös hergestellte - Fahrbahn - vom Verwaltungsgericht als "Baustraße" bezeichnet - zur Vorbereitung der jetzt vorhandenen endgültigen Anlage technisch nicht erforderlich gewesen sei. Auch wenn der Gemeinde auf Grund ihrer damaligen Planungsabsichten vorgeschwebt habe, dass die Baustraße erforderlich sei, um die endgültige Erschließungsanlage herzustellen, könne auch unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bei der "Erforderlichkeit" von Herstellungskosten für ein Provisorium - wie hier - nicht vordergründig und schwerpunktmäßig auf subjektive Absichten der Gemeinde abgestellt werden. Eine Änderung der Planungsabsichten und des Bauprogramms gehe kostenmäßig nicht stets zu Lasten der Anlieger. Die Auffassung der Beklagten könne zur Folge haben, dass die Beitragspflichtigen für eine Vielzahl von Provisorien zur Kasse gebeten würden, die sich bei Fertigstellung der endgültigen Erschließungsanlage als überholt und im Nachhinein nicht als erforderlich erwiesen. Damit würden im Hinblick auf die endgültige Erschließungsanlage überflüssige und objektiv nicht erforderliche Aufwendungen problemlos auf die Bürger umgelegt werden können, nur weil sie irgendwann einmal "erforderlich erschienen". Dies sei mit einem interessengerechten Ausgleich des finanziellen Risikos nicht vereinbar und würde sich vom Sinn und Zweck des § 128 Abs. 1 Nr. 2 BauGB und seiner eher objektiven Betrachtungsweise entfernen.

Die Beklagte hat die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassene Berufung eingelegt, zu deren Begründung sie im Wesentlichen vorträgt: Das Bundesverwaltungsgericht habe in seiner Rechtsprechung zur Frage, ob die Einrichtung einer Baustraße im Hinblick auf die spätere endgültige Herstellung der Erschließungsanlage erforderlich erschienen sei, erkennbar auf die Sicht der Gemeinde abgestellt. Die Beklagte habe sich von den 1978 bestehenden Vorstellungen über Art und Umfang einer Anbaustraße leiten lassen und eine Baustraße hergestellt, die aus Sicht des Jahres 1978 der endgültigen Anlage dienen sollte. Wenn sich die Gemeinde ca. 20 Jahre später auf Grund geänderter Vorstellungen über Art und Umfang des Straßenbaus und der Forderung nach einem verkehrsberuhigten Ausbau in Ausübung ihres Ausbauermessens für eine Variante entscheide, bei der die einmal als erforderlich angesehene Baustraße nicht mehr verwendbar sei, könne dies nicht zur Folge haben, dass die Kosten der ursprünglichen Baustraße als nicht beitragsfähig anzusehen seien. In entsprechender Anwendung von § 129 Abs. 1 Satz 1 BauGB seien ausschließlich die erforderlichen Herstellungskosten beitragsfähig. Nur wenn es für die Ausbauentscheidung der Gemeinde keine rechtfertigenden sachlichen Gründe gäbe und so gegen das Gebot der Wirtschaftlichkeit verstoßen werde, seien die Kosten zu beanstanden. Dafür müssten die Kosten eine grob unangemessene Höhe erreichen und dementsprechend sachlich schlechthin unvertretbar sein. Diese Grenze sei vorliegend bei einem Anteil der Kosten für die Baustraße an den Gesamtkosten in Höhe von 12% nicht erreicht. Da die vom Rat beschlossene Ausbauart die Beseitigung der Baustraße erforderlich gemacht habe, sei im Hinblick auf die kostenmäßige Erforderlichkeit ein unvertretbarer Mehraufwand nicht entstanden. Würde man die mit der Herstellung der Baustraße verbundenen Kosten wegen des andersartigen Endausbaus als nicht beitragsfähig qualifizieren, wären die Gemeinden stets gehalten, ihre ursprüngliche Planung unverändert durchzuführen, um wirtschaftliche Verluste zu vermeiden. Ein den geänderten Vorstellungen über Art und Umfang der Herstellung einer Anbaustraße entsprechender Ausbau sei damit ausgeschlossen.

Die Beklagte beantragt,

Die Kläger beantragen,

Die Kläger sind der Auffassung, dass der "E. - F. - Weg" aufgrund seiner Ausgestaltung in seiner gesamten Ausdehnung die Erschließungsanlage "E. - F. - Weg" bilde. Die Herstellungskosten für die frühere Baustraße seien nicht umlagefähig. Zur Beitragsfähigkeit der Kosten für provisorisch angelegte Baustraßen habe das Bundesverwaltungsgericht in seiner Rechtsprechung gerade nicht ausschließlich auf die Sicht der Gemeinde abgestellt, sondern verlangt, dass deren Einschätzung auf der Grundlage objektiver technischer Regeln zu erfolgen habe. Wenn die Gemeinde sich zur Beantwortung der Frage, ob eine Baustraße dem späteren Endausbau diene, ausdrücklich auf objektive Regeln der Bautechnik zu stützen habe, könne dies nur dahingehend ausgelegt werden, dass als einzig mögliche Ausnahme, nach der die Planung des Endausbaus durch die Gemeinde geändert werden könne und die Kosten für ein Provisorium dennoch erstattungsfähig blieben, nur eine solche Planungsänderung in Betracht komme, die ausschließlich auf Veränderungen der technischen Regeln beruhe. Als eine solche Änderung könnten jedoch nur Neuerungen angesehen werden, die der Gemeinde zwingend eine Änderung der ursprünglichen Ausbaupläne auferlegten. Eine Änderung der technischen Regeln in diesem Sinne sei im vorliegenden Fall nach Abschluss der Planung der ursprünglichen Erschließungsanlage nicht ersichtlich und werde von der Beklagten auch nicht vorgetragen. Das ursprüngliche Vorhaben hätte nach den bereits 1979 geltenden technischen Regeln durchgeführt werden können. Eine zwingende Vorgabe, die ursprüngliche Ausbauplanung zu ändern, gehe auch aus den Empfehlungen für die Anlage von Erschließungsstraßen der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen - EAE 85/95 - nicht hervor. Entgegen der Ansicht der Beklagten finde § 129 BauGB keine Anwendung. Gem. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB seien lediglich die Kosten der erstmaligen Herstellung erstattungsfähig. Dazu zählten Provisorien - wie die hier angelegte Baustraße - nicht. Der hier zu beurteilende Sachverhalt werde durch § 128 BauGB abschließend erfasst, so dass es für eine entsprechende Anwendung des § 129 BauGB an der nötigen Regelungslücke fehle und mithin die Frage der Angemessenheit außer Betracht bleiben müsse.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten, die in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

II.

Die Berufung hat Erfolg, soweit die Klage auch hinsichtlich eines 6.630,16 EUR übersteigenden Betrags abgewiesen worden ist. Im Übrigen ist sie zurückzuweisen, da das Verwaltungsgericht die Klage insoweit zu Recht als unbegründet abgewiesen hat.

Damit erweisen sich die Bescheide der Beklagten vom 31. Januar 2002 in Höhe von 463,38 EUR als rechtswidrig. Dieser Betrag stellt die Differenz zwischen dem in den Beitragsbescheiden festgesetzten Erschließungsbeitrag in Höhe von 7.093,54 EUR (13.873,75 DM) und dem rechtmäßigen Erschließungsbeitrag von 6.630,16 EUR dar.

Das Verwaltungsgericht ist im angefochtenen Urteil bei der Festlegung des Streitgegenstands und des Anfechtungsbegehrens von falschen Beträgen ausgegangen. In Anlehnung an die teilweise missverständliche Bezeichnung in den angefochtenen Bescheiden hat es angenommen, das Zahlungsgebot über 10.973,75 DM (5.610,79 EUR) stelle die Festsetzung dar. Bei zutreffender Betrachtung beläuft sich die - im Klage- und Berufungsverfahren allein streitige - Festsetzung indessen auf 13.873,75 DM (7.093,54 EUR) und ist lediglich das Leistungsgebot, d. h. letztlich der Betrag, den die Kläger der Beklagten noch zahlen müssen, unter Berücksichtigung der gezahlten Vorausleistung in Höhe von 2.900,- DM (1.482,75 EUR) auf 10.973,75 DM (5.610,79 EUR) beziffert.

Zur Überprüfung der im Berufungsverfahren zwischen den Beteiligten streitigen Frage, inwieweit die über den Betrag in Höhe von 6.245,94 EUR hinausgehende Festsetzung des Erschließungsbeitrages, nämlich in Höhe von 847,60 EUR (7.093,54 EUR - 6.245,94 EUR) gerechtfertigt ist, ist zunächst zu klären, ob der "E. - F. - Weg" eine einheitliche Erschließungsanlage bildet oder in zwei Erschließungsanlagen aufzuteilen ist. Denn für die Ermittlung des Erschließungsaufwands ist auf die einzelne (beitragsfähige) Erschließungsanlage im Sinne des § 127 Abs. 2 BauGB abzustellen. Bei der Beantwortung der Frage, ob eine Straße eine einzelne Erschließungsanlage ist oder aus mehreren Anlagen besteht, ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der der Senat in ständiger Rechtsprechung folgt (vgl. etwa Beschluss des Senats vom 9.8.2001 - 9 L 3120/00 -), grundsätzlich - ausgehend von einer natürlichen Betrachtungsweise - auf das durch die tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt des Entstehens sachlicher Erschließungsbeitragspflichten geprägte Erscheinungsbild abzustellen (BVerwG, Urteil vom 22. März 1996 - BVerwG 8 C 17.94 - 101, 12 = NVwZ 1996, 794 = KStZ 1997, 214). Hingegen sind rein behördeninterne, nach außen nicht erkennbar werdende Vorgänge - wie die von der Beklagten angeführte Widmungsverfügung und die Zuordnung im Liegenschaftskataster - rechtlich unerheblich. Derartige Umstände gewinnen für die Festlegung der öffentlichen Einrichtung lediglich insoweit Bedeutung, als sie ihren Niederschlag in äußerlich erkennbaren Gegebenheiten gefunden haben, etwa in der Gestaltung der Straße oder der Aufstellung von Schildern, die also auf diese Weise das tatsächliche Erscheinungsbild prägen. Nur die Funktion, die der Straße nach ihrem äußeren Erscheinungsbild zukommt, ist bei der Beurteilung dessen, was die öffentliche Einrichtung ist, entscheidungserheblich (Beschluss des Senats vom 13.6.2000 - 9 M 1349/00 - NSt-N 2000, 242 = NdsVBl 2001, 18 = NdsRpfl. 2000, 296).

Nach dem bei der Gerichtsakte befindlichen Kartenmaterial und insbesondere unter Berücksichtigung des von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat vorgelegten Ausbauplans steht für den Senat außer Zweifel und bedarf daher nicht mehr der Aufklärung in einem Beweistermin, dass die gegenüber den Klägern abgerechnete Erschließungsanlage "E. - F. - Weg" bei natürlicher Betrachtungsweise in westlicher Richtung mit der Einmündung in den "L. - M. - Weg" endet und sich darüber hinaus nicht in westlicher Richtung fortsetzt. Der Einmündungsbereich in den "L. - M. - Weg" stellt die westliche Grenze der Erschließungsanlage "E. - F. - Weg" dar. Dass die Erschließungsanlage "E. - F. - Weg" sich westlich nahtlos über den Kreuzungsbereich "E. - F. - Weg"/ "L. - M. - Weg" hinaus als einheitliche Erschließungsanlage fortsetzt, wird durch die trennende Wirkung des in der Pflasterung farblich abgesetzten und dominanten Kreuzungsbereichs ausgeschlossen. Gegen eine Fortsetzung der Erschließungsanlage in westliche Richtung spricht weiter, dass der "E. - F. - Weg" westlich des genannten Kreuzungsbereichs im Vergleich zur Fahrbahnbreite des übrigen "E. - F. - Wegs" von 4 m lediglich eine Breite von 3,20 m aufweist. Der westlich des Kreuzungsbereichs "E. - F. - Weg"/ "L. - M. - Weg" gelegene Teil des "E. - F. - Wegs" mündet daher für den Betrachter in den "L. - M. - Weg" ein, so dass er allenfalls ein Teil dieses Weges sein kann. Beide Teile des "E. - F. - Wegs" erwecken zusammengenommen nicht den Eindruck, dass sie in enger Verbundenheit die trennende Wirkung des Kreuzungsbereichs überspielen und so ihrerseits den "L. - M. - Weg" in zwei Erschließungsanlagen teilen. Für eine Einbeziehung des westlich des Kreuzungsbereichs gelegenen Teilstücks des "E. - F. - Wegs" in die gegenüber den Klägern abgerechnete Erschließungsanlage "E. - F. - Weg" lässt sich schließlich auch nicht mit Erfolg anführen, dass dieser Teil im Hinblick auf die Straßenbezeichnung dem weiteren Verlauf des "E. - F. - Wegs" zugeordnet ist, denn Straßennamen scheiden nach der Rechtsprechung als maßgebliches Kriterium zur Bestimmung der Erschließungsanlage aus (BVerwG, Urteil vom 22.4.1994 - 8 C 18/92 - KStZ 1995, 209 = Buchholz 406.11 § 131 BauGB Nr. 91).

Unter Berücksichtigung der danach auf die Strecke zwischen "L. - M. - Weg" und "K. -straße" begrenzten Erschließungsanlage "E. - F. - Weg" ergibt sich nach der von der Beklagten vorgelegten und von den Klägern nicht beanstandeten Vergleichsberechnung für das Grundstück der Kläger - ohne Einbeziehung der Kosten für die "Baustraße" - eine Erschließungsbeitragsfestsetzung in Höhe von 6.630,16 EUR. Insoweit hat das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht entschieden, dass die Herstellungskosten für die 1978 errichtete "Baustraße" mit bituminöser Decke und verdichtetem und frostsicherem Unterbau nicht zum beitragsfähigen Aufwand gehören. Zum beitragsfähigen Erschließungsaufwand zählen grundsätzlich alle Aufwendungen für diejenigen Ausstattungen, die in der endgültig hergestellten Erschließungsanlage vorhanden sind. Sie müssen Bestandteil der endgültigen Erschließungsanlage geworden sein. Hierzu zählt der von der Beklagten in die Berechnung eingestellte Aufwand für die "Baustraße" nicht, weil diese im Zuge der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlage vollständig entfernt wurde und sich bezogen auf den endgültigen Herstellungszustand als überflüssig erwiesen hat. Aufwendungen für Teile einer früheren teilweisen Herstellung, die für die endgültige Herstellung nicht beibehalten werden, können ausnahmsweise nur dann auf die Beitragspflichtigen umgelegt werden, wenn nach technischen Regeln die Einrichtung einer provisorischen Anlage erforderlich erschien, um später eine endgültige Erschließungsanlage ordnungsgemäß herstellen zu können (BVerwG, Urteil vom 5.9.1969 - IV C 67.68 - BVerwGE 34,19 [BVerwG 05.09.1969 - IV C 67/68] = DVBl 1970, 81). Im vorliegenden Fall greift diese Ausnahme bereits deshalb nicht, weil es sich bei der "Baustraße" entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht um ein lediglich der Herstellung der endgültigen Anlage dienendes Provisorium handelte. Insoweit hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat klar gestellt, dass die bituminös befestigte - als "Baustraße" bezeichnete - Fahrbahn nach den seinerzeit bestehenden ursprünglichen Planungen Teil der endgültig hergestellten Erschließungsanlage werden sollte. Sie erfüllte gerade nicht die Funktion einer Baustraße im eigentlichen Sinn, nämlich als - im Hinblick auf die endgültige Fertigstellung provisorische - Fahrstraße für den Baustellenverkehr im Baugebiet.

Der von der Beklagten in diesem Zusammenhang weiter verfolgte Ansatz, die Gemeinde könne jederzeit bis zur endgültigen Herstellung ihr Ausbauprogramm ändern und deshalb die Kosten für bis dahin - gemessen an dem alten Ausbauprogramm - erforderliche Baumaßnahmen in den beitragsfähigen Erschließungsaufwand einstellen, d. h. die Kosten für die Herstellung der "Baustraße" dem Erschließungsaufwand zurechnen, überzeugt nicht. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann eine Gemeinde das die Anforderungen an die endgültige Herstellung einer Teilanlage wie z.B. der Fahrbahn regelnde Ausbauprogramm mit Auswirkungen auf den Umfang der für eine solche Teilanlage entstehenden Kosten der erstmaligen Herstellung im Sinne des § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB zwar so lange noch ändern und insbesondere ausweiten, wie die jeweilige Teilanlage - hier die ursprünglich angelegte Fahrbahn - noch nicht erstmalig auf ihrer gesamten Länge programmgemäß endgültig hergestellt ist (BVerwG, Urteil vom 13.12.1985 - 8 C 66/84 - NVwZ 1986, 925 = DVBl 1986, 349 = KStZ 1986, 91). Diese Rechtsprechung betrifft jedoch allein die zu bejahenden Fragen, ob Änderungen des Bauprogramms nach Baubeginn zulässig und die Kosten für das geänderte Ausbauprogramm als Kosten der erstmaligen Herstellung im Sinne des § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB in die Aufwandsermittlung einzubeziehen sind, was im vorliegenden Fall zwischen den Beteiligten unstreitig ist. Die von der Beklagten vertretene weitergehende Auffassung, auch die Kosten für ursprünglich - seinerzeit entsprechend dem früheren Ausbauprogramm - teilweise hergestellte, inzwischen aber wieder beseitigte Teileinrichtungen seien umlagefähig, ist dagegen abzulehnen. Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urteil vom 13.12.1985 - 8 C 66/84 - a. a. O.) ist bei Änderungen des Ausbauprogramms für flächenmäßige Teileinrichtungen auf das letzte Ausbauprogramm abzustellen, dessen Umsetzung erst zur Entstehung der sachlichen Beitragspflicht führt. Allein die für die Umsetzung dieses letzten Ausbauprogramms erforderlichen Kosten sind der Ermittlung des beitragsfähigen Aufwands zugrunde zu legen (vgl. auch Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 7. Aufl. § 13 Rdnr. 54). Im vorliegenden Fall diente die Herstellung der letztlich entfernten "Baustraße" gerade nicht der Umsetzung des geänderten Ausbauprogramms, sondern nur der Realisierung des später aufgegebenen Ausbauprogramms. Der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann nicht entnommen werden, dass sämtliche Kosten, auch wenn sie im Hinblick auf das letzte maßgebliche Ausbauprogramm völlig überflüssig waren, in den beitragsfähigen Aufwand einzustellen sind. Die gegenteilige Auffassung hätte zur - nicht mehr mit § 128 Abs. 1 Nr. 2 BauGB in Einklang stehenden - Folge, dass Änderungen am Ausbauprogramm von der Gemeinde beliebig zu Lasten Dritter, nämlich der beitragspflichtigen Anlieger, vorgenommen und sogar wiederholt werden könnten.