I.

Die Beteiligten streiten über die Eintragung des an der Universität Moskau erworbenen Doktorgrades des Klägers in den Reisepass und den Personalausweis.

Dem Kläger, einem deutschen Staatsangehörigen, wurde ausweislich der in beglaubigter Übersetzung vorgelegten Urkunden am 19.05.2003 vom Bildungsministerium der Russischen Föderation/der staatlichen Universität für Bauwesen der Stadt Moskau der akademische Grad eines Kandidaten der technischen Wissenschaften - kandidat tehniceskih nauk (Doktor der Ingenieurswissenschaften) - verliehen. Bei seiner Anmeldung mit Hauptwohnung in Braunschweig am 10.07.2003 legte er die Übersetzung der Promotionsurkunde vor und beantragte die Ausstellung eines neuen Personalausweises sowie eines Reisepasses. Aufgrund dieses Nachweises nahm die Beklagte den Doktortitel ohne weiteren Zusatz (Dr.) in die Personalpapiere auf.

Nach Anhörung mit Schreiben vom 10.12.2003 forderte die Beklagte den Kläger mit der hier streitgegenständlichen Verfügung vom 30.03.2004 auf, seinen Personalausweis und seinen Reisepass abzugeben und neu zu beantragen. Den Antrag des Klägers, den Doktorgrad ohne Zusatz, hilfsweise den Doktorgrad mit Herkunftsangabe in die Personalpapiere einzutragen, lehnte sie ab. Zur Begründung führte sie an, der dem Kläger verliehene Titel dürfe nur mit der Herkunftsangabe geführt werden. Ein Doktortitel mit Herkunftsangabe sei aber nicht eintragungsfähig. Die dem Kläger ausgehändigten Personalpapiere seien daher ungültig.

Den Widerspruch des Klägers wies die Bezirksregierung Braunschweig mit Widerspruchsbescheid vom 22.09.2004 zurück.

Dagegen hat der Kläger am 22.10.2004 Klage erhoben, zu deren Begründung er im Wesentlichen Folgendes vorträgt:

Er sei berechtigt, seinen Doktortitel ohne Herkunftsbezeichnung zu führen. Ein ausländischer akademischer Grad dürfe ohne die Herkunftsangabe geführt werden, soweit völkerrechtlich durch ein Äquivalenzabkommen der Verzicht auf diese Herkunftsangabe vereinbart worden sei. Ein solches Äquivalenzabkommen liege mit der deutsch-russischen Gemeinsamen Erklärung zur gegenseitigen akademischen Anerkennung von Studienzeiten und Abschlüssen im Hochschulbereich vom 18.02.1999 vor. Diese Erklärung sei ein Äquivalenzabkommen und beinhalte deshalb den Verzicht auf die Herkunftsangabe. Es könne nicht darauf abgestellt werden, dass in diesem Abkommen nicht ausdrücklich auf die Herkunftsangabe verzichtet worden sei, denn nach der Legaldefinition des Äquivalenzabkommens im Runderlass des MWK vom 10.07.2001 sei ein Äquivalenzabkommen gerade dadurch charakterisiert, dass in ihm der Verzicht auf eine Herkunftsangabe des Titels vereinbart werde. Die deutsch-russische gemeinsame Erklärung vom 18.02.1999 erkenne den russischen wissenschaftlichen Grad "kandidat nauk" auf der Ebene des deutschen Doktorgrades an. Nach dem Sprachgebrauch sei dieser Titel damit genauso viel wert wie der deutsche Doktorgrad. Dies schließe bei lebensnaher Betrachtung ohne weiteres ein, dass er damit auch ohne Herkunftsbezeichnung geführt werden dürfe. In der Erklärung werde der fachliche Zusatz zum russischen Doktorgrad nicht verlangt, obwohl den Erklärenden bewusst gewesen sein müsse, dass für den deutschen Doktorgrad gerade kein fachlicher Zusatz vorgeschrieben sei. Die Beteiligten der Erklärung seien sich also der Frage der zusätzlichen Bezeichnung des Doktorgrades jedenfalls hinsichtlich des fachlichen Zusatzes bewusst gewesen und hätten diesen nicht verlangt. Dies müsse auch für die Herkunftsangabe gelten. Die Erklärung sei auch als völkerrechtlicher Vertrag zu werten. Auf deutscher Seite hätten die Vertreter der Konferenz der Kultusminister der Länder unterschrieben und die Bundesländer seien für den Hochschulbereich Völkerrechtssubjekte. Der Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 21.09.2001, der die Herkunftsangabe verlange, könne diesen mit Dritten abgeschlossenen Vertrag nicht abändern.

Für die Weigerung der Beklagten, einen Doktortitel mit Herkunftsangabe in die Personalpapiere einzutragen, gebe es keine hinreichende Rechtsgrundlage. Die Befugnis zum Führen eines ausländischen Doktorgrades falle in den Schutzbereich der freien Entfaltung der Persönlichkeit nach Art. 2 Abs. 1 GG. Dieses Recht dürfe nur aufgrund eines Gesetzes eingeschränkt werden. § 4 PassG und § 1 PAuswG sähen lediglich die Eintragung eines Doktorgrades vor. Die Einschränkung, dass ein Doktorgrad nur ohne Zusatz oder Herkunftsbezeichnung eintragungsfähig sei, ergebe sich lediglich aus einer Verwaltungsvorschrift.

Der Kläger beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Sie wiederholt und vertieft die Gründe von Bescheid und Widerspruchsbescheid.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der Entscheidungsfindung.

II.

Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig, aber nicht begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 30.03.2004 i. d. F. des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Braunschweig vom 22.09.2004 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.

Gemäß § 12 Abs. 1 PassG und § 8 Nds. AG zum PAuswG können ungültige Ausweispapiere eingezogen werden. Nach § 11 Nr. 2 PassG und § 6 Nr. 6 Nds. AG zum PAuswG sind Ausweise ungültig, wenn die Eintragungen unzutreffend sind.

Die Beklagte vertritt zu Recht die Auffassung, dass die Nennung des Doktortitels ohne Zusatz in den Ausweispapieren des Klägers eine unzutreffende Eintragung im Sinne dieser Vorschriften darstellt. Entgegen der Auffassung des Klägers ist er nicht befugt, den Doktortitel ohne die Herkunftsbezeichnung zu führen.

Gemäß § 10 Abs. 1 NHG i. d. aktuellen Fassung vom 24.06.2002 (Nds.GVBl. S. 286) kann ein ausländischer Hochschulgrad, der von einer nach dem Recht des Herkunftslandes anerkannten Hochschule aufgrund eines durch Prüfung abgeschlossenen Studiums verliehen worden ist, in der verliehenen Form unter Angabe der verleihenden Hochschule geführt werden, eine Umwandlung in einen entsprechenden inländischen Grad findet nicht statt. In § 10 Abs. 4 NHG wird das Fachministerium ermächtigt, aufgrund von Äquivalenzvereinbarungen durch Verordnung eine von den Abs. 1-3 abweichende, begünstigende Regelung zu treffen. Gemäß Absatz 5 der Vorschrift ist eine von den Absätzen 1 - 4 abweichende Grad- und Titelführung nicht erlaubt.

Die niedersächsische Verordnung über die Führung ausländischer akademischer Grade, Titel und Bezeichnungen (AkGradVO) vom 9. Juli 2001 (Nds. GVBl. 423) ist auf der Grundlage von § 26 NHG i. d. F. v. 24.03.1998 (Nds.GVBl. S. 300) ergangen, der die Führung ausländischer Hochschulgrade generell von einer Genehmigung abhängig machte und in seinem Absatz 2 das Fachministerium ermächtigte, durch Verordnung die Voraussetzungen zur Führung des Grades und des Titels mit oder ohne Herkunftsangabe als allgemeine Genehmigung oder als Einzelgenehmigung zu regeln. In § 1 AkGradVO findet sich die in § 10 Abs.1 NHG in der aktuellen Fassung genannte Voraussetzung eines abgeschlossenen Studiums, hier mit staatlicher Prüfung. § 3 AkGradVO regelt, dass sowohl bei der Einzelgenehmigung als auch bei der allgemeinen Genehmigung in der Genehmigung festzulegen ist, in welcher Form der Grad oder Titel geführt werden darf. Nach Absatz 5 der Vorschrift ist bei der Führung eines ausländischen akademischen Grades die Herkunft anzugeben, es sei denn, nach Absatz 4 ist der Verzicht auf die Herkunftsangabe in der allgemeinen Genehmigung enthalten. In dem Erlass des Niedersächsischen MWK vom 10.07.2001 (Nds. MBl. S. 628) sind die Genehmigungsvoraussetzungen spezifiziert und - in Ziff. 4.2.1 - die allgemeine Genehmigung zur Führung des dem Kläger verliehenen Grades erteilt worden. Demnach kann sowohl nach dem aktuellen NHG als auch nach der AkGradVO i. V. m. Ziff. 4.1.3 des Erlasses vom 10.07.2001 auch bei Vorliegen der Genehmigung zur Führung des akademischen Grades auf die Herkunftsangabe nur dann verzichtet werden kann, wenn völkerrechtlich der Verzicht auf die Herkunftsangabe in einem sogenannten Äquivalenzabkommen vereinbart worden ist. Die im Erlass vom 10.07.2001 unter 4.1.1 und 2 genannten Sonderregelungen für Hochschulgrade aus Mitgliedsstaaten der EU oder von bestimmten Hochschulen sowie für Spätaussiedlerinnen und Spätaussiedler sind vorliegend nicht einschlägig und im Rahmen des allgemeinen Genehmigungsteils des Erlasses, in dem auch der vom Kläger erworbene Grad aufgeführt ist, wird ausdrücklich auf die in Ziff. 4.1 getroffene Regelung über die Herkunftsangabe Bezug genommen, also nicht auf die Herkunftsangabe verzichtet.

Der Kläger macht geltend, die Gemeinsame Erklärung zur gegenseitigen akademischen Anerkennung von Studienzeiten und Abschlüssen im Hochschulbereich sowie von Urkunden über russische wissenschaftliche Grade und deutsche akademische Qualifikationen zwischen HRK/KMK und dem Ministerium für Allgemeine und Berufliche Bildung der Russischen Föderation vom Februar 1999 stelle ein Äquivalenzabkommen und damit die Rechtsgrundlage dafür dar, dass er den Doktortitel ohne Herkunftsbezeichnung führen dürfe. Diese Auffassung teilt die erkennende Kammer nicht.

Die Gemeinsame Erklärung enthält keine Vereinbarung über den Wegfall der Herkunftsangabe. In ihr wird festgelegt, dass Inhaber von Doktorgraden wie dem des Klägers anstelle der im Herkunftsland zugelassenen oder nachweislich allgemein üblichen Abkürzung die Abkürzung Dr. ohne fachlichen Zusatz, jedoch mit Herkunftsbezeichnung, führen können. Die Auffassung des Klägers, aus der Formulierung in Ziff. 4.1.3 des Erlasses vom 10.07.2001 "Soweit völkerrechtlich der Verzicht auf eine Herkunftsangabe vereinbart ist (Äquivalenzabkommen) ..." ,ergebe sich, dass ein Äquivalenzabkommen per Definitionem einen Verzicht auf die Herkunftsangabe darstelle, trifft nicht zu. Zwar mag der Wortlaut des Erlasses missverständlich sein, klarer ist jedoch bereits die Formulierung in § 10 Abs. 4 NHG, der gegenüber dem Erlass höherrangigen Rechtsvorschrift. Darin wird "Das Fachministerium ... ermächtigt, von den Absätzen 1 bis 3 abweichende, begünstigende Regelungen aufgrund von Äquivalenzvereinbarungen oder für Berechtigte nach dem Bundesvertriebenengesetz durch Verordnung zu treffen". Daraus ergibt sich, dass eine Äquivalenzvereinbarung auch eine Vereinbarung sein kann, in der Regelungen über die anderen in § 10 Abs. 1-3 NHG genannten Voraussetzungen für die Anerkennung von Titeln und Graden getroffen werden, wie z. B. die Gleichwertigkeit der Ausbildungen. Dafür, dass ein Äquivalenzabkommen nicht quasi automatisch den Verzicht auf die Herkunftsangabe mit sich bringt, spricht auch der Text des von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Äquivalenzabkommens mit Ungarn vom 01.12.2001, das den Verzicht auf die Herkunftsangabe nur für bestimmte Grade ausdrücklich regelt. Auch aus der Überschrift der gemeinsamen Erklärung "Äquivalenzen und Anerkennungen" ergibt sich die vom Kläger behauptete Bedeutung nicht. Auch der Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 21.09.2001, der von der Beklagten ins Verfahren eingeführt worden ist, zeigt, dass die KMK selbst nicht davon ausgeht, dass in der von ihr abgeschlossenen gemeinsamen Erklärung ein Äquivalenzabkommen mit Verzicht auf die Herkunftsangabe zu sehen ist.

Im Übrigen ist die gemeinsame Erklärung auch kein Äquivalenzabkommen. Die Frage, ob die KMK berechtigt ist, im Bereich des Hochschulrechts ein völkerrechtliches Abkommen zu schließen, kann dahinstehen. Jedenfalls findet sie sich in der Datenbank "Anabin" der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen (im Internet unter http://213.157.12.18) unter dem Stichwort "Äquivalenzabkommen der Bundesrepublik Deutschland" nicht, sondern unter dem Stichwort "bilaterale Vereinbarungen der KMK/HRK mit Australien und Russland". Aus dieser Datei ergibt sich auch, dass die dort als Äquivalenzabkommen bezeichneten Abkommen jeweils von Vertretern der Bundesregierung unterzeichnet und im Gesetzblatt veröffentlicht worden sind.

Der Kläger ist deshalb nicht berechtigt, den Doktortitel ohne Herkunftsangabe zu führen. Die ihm ausgehändigten Personaldokumente sind daher ungültig weil die Eintragung "Dr." unzutreffend ist. Der Kläger ist verpflichtet, die Personalpapiere abzugeben.

Er hat auch keinen Anspruch auf die Aufnahme der Herkunftsangabe in die Personalpapiere. Zwar hat der Kläger lediglich den Antrag gestellt, den Bescheid vom 30.03.2004 i. d. F. des Widerspruchsbescheides vom 22.09.2004 aufzuheben, die Kammer führt jedoch dazu Folgendes aus:

Zwar sehen § 4 PassG und § 1 PAuswG lediglich die Eintragung eines Doktorgrades in abgekürzter Form vor, ohne dass weitere Einschränkungen gemacht sind. Die von der Beklagten angeführte Einschränkung ergibt sich demnach nicht ohne Weiteres aus dem Gesetzeswortlaut, sondern aus Verwaltungsvorschriften. Nach Ziffer 6.2.2.3 der Ersten Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Änderung der Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zur Durchführung des Passgesetzes (vom 03.07.2000 - GMBl. S. 582) darf ein ausländischer Doktorgrad nur eingetragen werden, wenn der Passbewerber zur Führung der Abkürzung "Dr." ohne weiteren Zusatz berechtigt ist. Diese Regelung entspricht inhaltlich der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Durchführung des Passgesetzes vom 02.01.1988 (GMBl. S. 3).

Die erkennende Kammer folgt dem Kläger nicht in seinem Vortrag, dass eine solche Einschränkung durch Verwaltungsvorschriften nicht dem Gesetzesvorbehalt des Art. 2 GG entspricht und deshalb keine ausreichende Rechtsgrundlage für die angefochtene Maßnahme darstellt. Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits in seiner Entscheidung vom 13.12.1988 (1 C 54.86 - zitiert nach Juris) dazu ausgeführt, aus der Gesetzesbegründung für die Regelung in den beiden Gesetzen ergebe sich, dass mit der - gegenüber der vorrangegangenen Regelung neuen - Erwähnung des Doktorgrades in den Vorschriften über den Umfang der Eintragungen lediglich die damalige Verwaltungspraxis gesetzlich verankert und der Tatsache Rechnung getragen werden sollte, dass Doktorgrade im täglichen Leben in der Regel neben dem Namen verwendet werden. Die auch zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Passgesetzes schon in den einschlägigen Verwaltungsvorschriften geregelte einschränkende Verwaltungspraxis werde deshalb von der uneingeschränkten Aufnahme des Doktorgrades in die Vorschriften über den Inhalt des Passes nicht berührt. Daraus ergebe sich, dass kein Anspruch darauf bestehe, einen Doktorgrad mit den hochschulrechtlich notwendigen Zusätzen in die Ausweispapiere aufzunehmen und auch kein Anspruch darauf bestehe, einen Doktorgrad, der nur mit Zusatz zu führen sei, überhaupt in die Ausweispapiere zu übernehmen. Soweit das Bundesverwaltungsgericht ausführt, die Regelung verstoße nicht gegen höherrangiges Recht, hat es sich zwar nur auf den allgemeinen Gleichheitssatz und das Grundrecht der Berufsfreiheit bezogen. Aber das Grundrecht der Berufsfreiheit steht in Art. 12 GG ebenso unter dem Vorbehalt des Gesetzes wie der vom Kläger geltend gemachte Art. 2 GG. Im Hinblick auf das Gewicht der Rechtsbeeinträchtigung weist das Bundesverwaltungsgericht darauf hin, dass die Regelung den Kläger nicht daran hindert, den Doktorgrad in der genehmigten Form - hier mit Herkunftsbezeichnung - etwa bei der Berufsausübung zu führen. Dies gelte auch für den täglichen privaten und beruflichen Verkehr. Eingeschränkt werde lediglich das Recht, sich ohne weiteres durch den Reisepass oder Personalausweis als Inhaber eines Doktorgrades ausweisen zu können. Dieses Bedürfnis könne durch die Mitführung der entsprechenden Urkunde erfüllt werden.

Das Bundesverfassungsgericht hat ausweislich des Ausdruckes aus Juris die gegen diese Entscheidung erhobene Verfassungsbeschwerde mit Beschluss vom 27.08.1990 (1 BvR 207/89) nicht zur Entscheidung angenommen.

Die erkennende Kammer schließt sich der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts an. Aus der vom Bundesverwaltungsgericht zitierten amtlichen Begründung für das PassG vom 19.04.1986 (BGBl.I S.537) ergibt sich, dass der Gesetzgeber die geltenden Verwaltungsvorschriften bewusst nur umsetzen und nicht ändern wollte, sie mithin in seinen Willen aufgenommen hat. Dies genügt insbesondere angesichts der bereits vom Bundesverwaltungsgericht erwähnten Geringfügigkeit des Eingriffs in die Rechte des Klägers den Anforderungen des Art. 2 GG. Es liegt auch keine nach Art. 3 GG zu berücksichtigende Ungleichbehandlung mit Personen vor, deren Künstlername in die Personalpapiere eingetragen wird. Bei diesen Personen erfordert der Grundsatz der Passklarheit die Eintragung und rechtfertigt die Ungleichbehandlung.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Diejenige über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertentscheidung ergeht gemäß § 52 Abs. 2 GKG.