Entscheidungsgründe

Die Berufung der Klägerin hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Sie ist zulässig und zum Teil begründet. Im Übrigen ist sie zurückzuweisen.

1. Die von der Klägerin mit ihrer allgemeinen Leistungsklage verfolgte Stundengutschrift auf ihrem Arbeitszeitkonto setzt sich wie folgt zusammen:

Die Klägerin hat neben den bereits durch die Vorinstanz zugesprochenen 4,8 Stunden einen Anspruch auf Gutschrift weiterer 9,6 Stunden auf ihrem Arbeitszeitkonto (3,2 Stunden für die Inanspruchnahme von Erholungsurlaub und 6,4 Stunden Gutschrift wegen Wochenfeiertagen). Ein darüber hinausgehender Anspruch besteht indes nicht; insoweit ist die Leistungsklage abzuweisen.

a) Die Klägerin kann für den streitgegenständlichen Zeitraum die Gewährung von weiteren 3,2 Stunden wegen der Inanspruchnahme von Erholungsurlaub als Folgenbeseitigungsanspruch verlangen (vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 18. März 2019 - 6 A 2122/17 -, juris Rn. 98 ff.).

Die Dauer und die Berechnung des Erholungsurlaubs ergibt sich für Beamte, die - wie die Klägerin - in den Anwendungsbereich des Niedersächsischen Beamtengesetzes fallen, aus der auf der Grundlage von § 68 Abs. 1 NBG erlassenen Niedersächsischen Erholungsurlaubsverordnung (NEUrlVO).

Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 NEUrlVO beträgt der Urlaubsanspruch bei einer Verteilung der Arbeitszeit auf 5 Arbeitstage in der Kalenderwoche für jedes Urlaubsjahr 30 Arbeitstage. Bei einer Verteilung der Arbeitszeit auf weniger oder mehr als 5 Arbeitstage vermindert oder erhöht sich der Urlaubsanspruch entsprechend (§ 4 Abs. 1 Satz 2 NEUrlVO). Arbeitstage sind gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 NEUrlVO alle Kalendertage, an denen Dienst zu leisten ist. Auf einen Werktag fallende gesetzliche Feiertage, für die kein Freizeitausgleich gewährt wird, gelten nicht als Arbeitstage (Satz 3).

aa) Ausgehend hiervon hat die Klägerin seit Beginn ihrer Teilzeittätigkeit (1. April 2017) einen jährlichen Anspruch auf Erholungsurlaub von 24 Arbeitstagen, da sich ihre Arbeitszeit auf 4 Arbeitstage (Schichten) in der Woche verteilt.

Gemäß § 60 Abs. 1 NBG, § 2 Abs. 1 Satz 1 Nds. ArbZVO beträgt die regelmäßige Arbeitszeit im Durchschnitt wöchentlich 40 Stunden. Für Teilzeitbeschäftige verringert sich die regelmäßige Arbeitszeit gemäß § 8 Abs. 1 Nds. ArbZVO entsprechend der gewährten Ermäßigung. Die ermäßigte Arbeitszeit kann ungleichmäßig auf die Arbeitstage der Woche verteilt werden, sofern nicht dringende dienstliche Gründe entgegenstehen. Ist die regelmäßige Arbeitszeit mindestens um ein Fünftel ermäßigt worden, so können einzelne Arbeitstage dienstfrei bleiben, jedoch nicht mehr als zwei aufeinanderfolgende (§ 8 Abs. 2 Sätze 1 und 2 Nds. ArbZVO).

Für die Klägerin beträgt die durchschnittliche wöchentliche Arbeitszeit aufgrund der ihr gewährten Ermäßigung von 20 % 32 Stunden. Zwar sieht Ziff. 2.3 Abs. 1 der Arbeitszeitregelung für den Polizeivollzugsdienst (Runderlass des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport vom 25.5.1992, Nds. MBl. S. 857) vor, dass die durchschnittliche Wochenarbeitszeit „grundsätzlich auf fünf Schichten“ zu verteilen ist. Bereits dem Wortlaut dieser Regelung („grundsätzlich“) ist zu entnehmen, dass im Einzelfall eine abweichende Regelung getroffen werden kann. Dementsprechend wurde im Fall der Klägerin deren Arbeitszeit auf 4 Schichten verteilt. Dem liegt zugrunde, dass die Beklagte für die Beamten der Wasserschutzpolizei eine Schichtdauer von 8 Stunden festgelegt hatte und eine kürzere Schichtdauer nicht vorgesehen ist. Dabei ist zu berücksichtigen, dass in Fällen, in denen die Dienstleistungspflicht durch einen Schichtplan - wie hier - konkretisiert wird, die außerhalb dieser Zeit (Schichten) liegenden Abschnitte arbeitsfrei sind (BVerwG, Beschluss vom 26.11.2012 - BVerwG 2 B 2.12 -, juris Rn. 10 m. w. N). In ständiger Verwaltungspraxis und in Absprache mit der Klägerin teilte die Beklagte sie im streitigen Zeitraum in 4 Schichten je Woche ein, und zwar durchweg montags, dienstags, donnerstags und freitags. Hiernach erfüllte die Klägerin ihre Dienstpflicht im Umfang von 32 Arbeitsstunden/Woche in 4 Schichten à 8 Stunden, wobei der Mittwoch für die Klägerin ein „dienstfreier Arbeitstag“ im Sinne des § 8 Abs. 2 Satz 2 Nds. ArbZVO war; hingegen war für Beamte der Wasserschutzpolizei eine Verteilung der Arbeitszeit auf 5 Arbeitstage in Schichten von weniger als 8 Stunden (etwa wegen einer Teilzeitbeschäftigung) für den Polizeivollzugsdienst generell nicht vorgesehen. Ein dienstfreier Arbeitstag ist ein Kalendertag, an dem der Beamte insgesamt keinen Dienst zu leisten hat (Sächs. OVG, Beschluss vom 26.10.2015 - 2 B 263/15 -, juris Rn. 6). Unabhängig davon konnte durch den Runderlass über die Arbeitszeitregelung für den Polizeivollzugsdienst eine von § 8 Abs. 2 Satz 2 Nds. ArbZVO abweichende Regelung nicht getroffen werden. Denn § 9 Abs. 1 Nr. 1 Nds. ArbZVO räumt den obersten Dienstbehörden lediglich die Möglichkeit ein, von § 2 abweichende Regelungen, nicht jedoch von § 8 abweichende Regelungen zu treffen.

bb) Die von der Beklagten gewählte Praxis, die Soll-Arbeitszeit der Klägerin im Zeiterfassungssystem (rechnerisch) auf 5 Arbeitstage zu verteilen, ihr im Gegenzug weiterhin 30 Tage Erholungsurlaub zu gewähren und dabei jeden Urlaubstag mit (nur) einem Fünftel ihrer wöchentlichen Arbeitszeit (6,4 Stunden) in Abzug zu bringen, steht mit dem einschlägigen Verordnungsrecht nicht im Einklang. Die Zahl der zu gewährenden Urlaubstage ist verbindlich durch die Niedersächsische Erholungsurlaubsverordnung vorgegeben. Die Beklagte war in Fällen des § 8 Abs. 2 Satz 2 NEUrlVO nicht befugt, die Urlaubsdauer abweichend von § 68 Abs. 1 Satz 1 NBG in Verbindung mit § 4 Abs. 1 NEUrlVO festzulegen.

Diese Praxis der Beklagten findet auch in § 5 Abs. 6 Satz 1 der vorgenannten Verordnung in der für den streitigen Zeitraum geltenden Fassung keine hinreichende rechtliche Grundlage. Nach dieser Vorschrift kann in Dienststellen, in denen die durchschnittliche wöchentliche Arbeitszeit der Beamten auf mehr oder weniger als 5 Arbeitstage in der Kalenderwoche verteilt ist und diese Verteilung Änderungen unterliegt, der Erholungsurlaub einschließlich eines etwaigen Zusatzurlaubs nach Stunden berechnet werden, wobei jeder nach § 4 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung zustehende Urlaubstag und etwaiger Zusatzurlaub mit einem Fünftel der regelmäßigen oder für den Beamten festgesetzten Arbeitszeit angesetzt wird.

Danach lag es entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht im Organisationsermessen der Beklagten, in welcher Weise sie die Minderung der wöchentlichen Arbeitszeit durch Inanspruchnahme von Erholungsurlaub vornimmt. Vielmehr war die Berechnung des Erholungsurlaubs nach Stunden - ebenso wie die Anrechnung eines Fünftels der regelmäßigen wöchentlichen Arbeitszeit je genommenem Urlaubstag - vom Verordnungsgeber an bestimmte Voraussetzungen geknüpft, die in Bezug auf die Dienststelle, bei der die Klägerin beschäftigt ist, nicht vorlagen. Diese am Wortlaut orientierte Auslegung steht mit dem Sinn und Zweck der Vorschrift im Einklang. Die in § 5 Abs. 6 Satz 1 NEUrlVO a. F. vorgesehene Urlaubsberechnung nach Stunden soll in Verwaltungsbereichen (Dienststellen), in denen sich die Anzahl der Arbeitstage in der Kalenderwoche, auf die sich die Arbeitszeit verteilt, häufiger ändert, den damit verbundenen erhöhten Verwaltungsaufwand für die Dienststellen gering halten und zugleich im Interesse der Bediensteten eine genaue Urlaubsberechnung gewährleisten, etwa bei Dienststellen, in denen ein großer Anteil der Beamten teilzeitbeschäftigt ist (vgl. Baßlsperger, EUrlV Onlinekommentar, Stand 10.11.2020, § 5 Rn. 18). Ein entsprechendes Bedürfnis war bei der Dienststelle der Klägerin indes nicht gegeben. Aufgrund des starren Schichtsystems der Dienststelle der Klägerin leisteten dort vollzeitbeschäftigte Beamte an 5 Arbeitstagen in der Woche eine 8-Stunden-Schicht, um ihre regelmäßige Wochenarbeitszeit von 40 Stunden zu erfüllen; bei der Klägerin waren es aufgrund ihrer Teilzeitbeschäftigung nach dem Vorstehenden 4 Arbeitstage (Schichten) in der Kalenderwoche. Die Verteilung der durchschnittlichen wöchentlichen Arbeitszeit auf mehr oder weniger als 5 Arbeitstage (oder Schichten) in der Kalenderwoche unterlag dort keinen Änderungen. Weder hat die Beklagte vorgetragen noch ist anderweitig ersichtlich, dass Änderungen der Verteilung der durchschnittlichen wöchentlichen Arbeitszeit auf 5 Arbeitstage (Schichten) in der Kalenderwoche - etwa abweichend vom o. a. Runderlass - erforderlich waren. Auch Ungerechtigkeiten durch eine „strategische Urlaubsplanung“ wie von der Beklagten angenommen, die durch die Fünftel-Regelung vermieden werden sollen, sind infolge des starren Schichtsystems bei der Wasserschutzpolizeistation nicht zu befürchten. Wegen der gleichmäßigen Schichtlänge von 8 Stunden ist es nicht möglich, dass dort einzelne Beamte durch Urlaubnahme an einem Tag mit einer regulär besonders langen Schicht im Verhältnis zu anderen Beamten in unbilliger Weise bezüglich ihrer Arbeitszeit entlastet werden.

Im Ergebnis war die Dauer des jährlichen Erholungsurlaubs bei den Beamten der Wasserschutzpolizeistation der Beklagten nicht nach Stunden, sondern nach Tagen zu berechnen. Des Weiteren - und dies dürfte aus Sicht der Klägerin letztlich das Entscheidende sein - war die Inanspruchnahme von Erholungsurlaub auf dem Arbeitszeitkonto ohne Anwendung der Fünftel-Regelung zu verbuchen.

Dass in den übrigen Dienststellen im Organisationsbereich der Beklagten die Urlaubsberechnung nach Stunden und unter Anwendung der Fünftel-Regelung gemäß § 5 Abs. 6 Satz 1 a. F. NEUrlVO Anwendung finden, kann zu keinem anderen Ergebnis führen. Abgesehen davon, dass nach dem Wortlaut der Vorschrift auf die jeweilige Dienststelle abzustellen ist und die Voraussetzungen im Fall der Dienststelle der Wasserschutzpolizeistation - wie bereits ausgeführt - nicht vorliegen, mögen die Unterschiede zwischen dem starren Schichtsystem bei der Wasserschutzpolizei und der Arbeitszeitverteilung in den übrigen Dienststellen der Beklagten, die nach ihrer Darstellung durch Schichten unterschiedlichster Lage und Dauer (zwischen 4 und 12 Stunden) geprägt ist, eine unterschiedliche Anrechnung der Urlaubstage rechtfertigen können. Dies bedarf hier aber keiner Entscheidung.

Die von der Beklagten angeführten Schwierigkeiten in der praktischen Anwendung ihres Zeiterfassungssystems rechtfertigen eine andere Beurteilung nicht. Zum einen bot die Beklagte der Klägerin vorprozessual eine Umstellung ihres Zeiterfassungssystems mit einer Verteilung der Arbeitszeit auf 4 Arbeitstage in der Kalenderwoche bei 24 Tagen Erholungsurlaub pro Jahr à 8 Stunden an (Schreiben vom 15.03.2018 [Bl. 27 ff./BA 001]). Zum anderen haben die (programmtechnischen) Vorgaben des von der Beklagten verwendeten Zeiterfassungssystems ausschließlich rechnerische, keinesfalls jedoch rechtlich konstitutive Bedeutung. Verbindlich sind allein die normativen Vorgaben der Vorschriften über die Arbeitszeit und die Dauer des Erholungsurlaubs (vgl. BVerwG, Urteil vom 1.4.2004 - BVerwG 2 C 14.03 -, juris Rn. 15).

cc) Die Klägerin hatte nach alledem einen Anspruch darauf, an 30 Tagen (solange sie noch in Vollzeit, mithin an 5 Tagen in der Woche tätig war) bzw. seit Beginn ihrer Teilzeittätigkeit (wegen der Verteilung ihrer Arbeitszeit auf 4 Arbeitstage) an 24 Tagen im Kalenderjahr durch Urlaubnahme von der Dienstpflicht an den betreffenden Tagen vollständig befreit zu werden und die für diese Arbeitstage vorgesehene Arbeitszeit (Soll-Arbeitszeit) im Zeiterfassungssystem in Abzug gebracht bzw. ausgeglichen zu bekommen.

Dass die Beklagte den Erholungsurlaub im streitgegenständlichen Zeitraum nach Stunden und unter Anwendung der Fünftel-Regelung berechnet hat, obwohl die Voraussetzungen hierfür nicht vorlagen, führt allerdings nur für das Jahr 2017 dazu, dass der Klägerin in zu geringem Umfang Arbeitszeit für die Inanspruchnahme von Erholungsurlaub im Zeiterfassungssystem in Abzug gebracht worden ist, mithin der Klägerin insoweit ein Anspruch auf eine entsprechende Zeitgutschrift auf ihrem Arbeitszeitkonto zusteht.

Wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat (siehe zur Berechnungsformel Weber/Banse, Das Urlaubsrecht des öffentlichen Dienstes, Stand 1.7.2020, § 5 EUrlV [Bund] Rn. 136), standen der Klägerin in den Jahren 2018 und 2019 in Arbeitsstunden ausgedrückt jeweils 192 Stunden für Erholungsurlaub zu (32 Std. : 4 Tage x 24 Tage); dies entspricht in zeitlicher Hinsicht 24 Arbeitstagen à 8 Stunden oder aber - nach dem bisherigen System der Beklagten - 30 Tagen à 6,4 Stunden.

Die Klägerin hat in den Jahren 2018 und 2019 die Arbeitszeitgutschriften für den ihr zustehenden Erholungsurlaub vollständig erhalten, nämlich für 24 Arbeitstage zusammen 192 Arbeitsstunden. Dabei ist für den vorliegenden Rechtsstreit nicht von Belang, dass sich diese Arbeitszeitgutschriften statt auf 24 auf 30 Arbeitstage verteilt haben. Dass der Klägerin über ihren eigentlichen Anspruch von 24 Tagen Erholungsurlaub weitere sechs Tage der Freistellung als „zeitliche Kompensationstage“ erhalten hat, stellt letztlich eine Vergünstigung der Klägerin dar, die sie jedenfalls in arbeitszeitlicher Hinsicht nicht benachteiligt. Denn bei der Abwicklung von Erholungsurlaub ist konkret festzustellen, wieviel Arbeitszeit der Beamte während des Urlaubszeitraums zu leisten hätte. Um diese Arbeitszeit vermindert sich dann der Urlaubsanspruch (Weber/Banse, Das Urlaubsrecht des öffentlichen Dienstes, Stand 1.7.2020, § 5 EUrlV [Bund] Rn. 224) und in diesem zeitlichen Umfang wird der Beamte entsprechend dem sog. Ausfallprinzip von seiner Dienstpflicht befreit; mithin ist in diesem Umfang das Arbeitssoll im Zeiterfassungssystem herabzusetzen (oder als erbracht zu behandeln).

Für das Jahr 2017 hat die Klägerin Anspruch auf eine Gutschrift weiterer 3,2 Stunden zugunsten ihres Arbeitszeitkontos, weil ihr für die Inanspruchnahme von Erholungsurlaub bisher lediglich 204,8 Stunden statt 208 Stunden angerechnet worden sind.

Die Klägerin hatte im Jahr 2017 Anspruch auf insgesamt 26 Tage Erholungsurlaub, der mit 208 Stunden im Arbeitszeitkonto der Klägerin zu berücksichtigen ist. Bei der Berechnung der Urlaubsdauer für dieses Jahr ist § 5a Abs. 1 NEUrlVO zu beachten. Verringert sich bei einem Wechsel von Vollzeit- zu Teilzeitbeschäftigung oder während einer Teilzeitbeschäftigung die Zahl der Arbeitstage in der Kalenderwoche, so sind nach dieser Vorschrift die noch nicht in Anspruch genommenen und nicht verfallenen Urlaubstage entsprechend der verringerten Zahl der Arbeitstage in der Kalenderwoche umzurechnen. Abweichend hiervon sind Urlaubstage des laufenden Urlaubsjahres, auf die im Zeitpunkt der Verringerung der Zahl der Arbeitstage ein Anspruch entstanden ist und vorangegangener Urlaubsjahre, die der Beamte vor der Verringerung der Zahl der Arbeitstage nicht in Anspruch nehmen konnte, nicht umzurechnen. Für die Bestimmung der Zahl der Urlaubstage des laufenden Urlaubsjahres, auf die im Zeitpunkt der Verringerung der Zahl der Arbeitstage ein Anspruch entstanden ist, ist davon auszugehen, dass für jeden angefangenen Kalendermonat ein Anspruch auf ein Zwölftel des Jahresurlaubs entsteht.

Hiervon ausgehend belief sich der Urlaubsanspruch der Klägerin im Jahr 2017 auf 26 Urlaubstage à 8 Stunden, was umgerechnet 208 Arbeitsstunden entspricht. Auf das erste Quartal des Jahres 2017, in dem die Klägerin noch vollzeitbeschäftigt war, entfielen (gemäß § 4 Abs. 3 NEUrlVO aufgerundet) 8 Urlaubstage (30 Tage : 12 Monate x 3 = 7,5 Tage). Diese Urlaubstage waren, da die Klägerin unstreitig krankheitsbedingt während der ersten drei Monate des Jahres 2017 keinen Urlaub hatte nehmen können, nicht umzurechnen. Für die übrigen Quartale des Jahres 2017 verblieben 22 Urlaubstage, die wegen der Verteilung der Arbeitszeit auf 4 Arbeitstage in der Kalenderwoche ab dem 1. April 2017 nach Maßgabe des § 5a Abs. 1 Satz 1 NEUrlVO umzurechnen waren. Hierdurch ergeben sich für die Monate April bis Dezember 2017 weitere (22 Tage x 4/5 =) 17,6 Tage Erholungsurlaub, was zusammengerechnet mit den 8 Tagen für das erste Quartal 2017 und gemäß § 4 Abs. 3 NEUrlVO aufgerundet einen Gesamtanspruch auf Erholungsurlaub von 26 Tagen für das Jahr 2017 ergibt. Der im Verhältnis zu den beiden Folgejahren höhere Urlaubsanspruch beruht auf dem Wechsel der Verteilung der Arbeitszeit von 5 Tagen auf 4 Tage in der Woche infolge der Teilzeitbeschäftigung der Klägerin in jenem Jahr.

dd) Die Klägerin hat - mit Ausnahme der bereits erwähnten 3,2 Stunden - keinen Anspruch auf Gutschrift von 10 weiteren „Urlaubsstunden“ im Zusammenhang mit dem Übergang von einer Vollzeit- zu einer Teilzeittätigkeit im Jahr 2017.

Die Klägerin irrt, soweit sie davon ausgeht, dass sie aufgrund der bisherigen Arbeitszeiterfassungs- und Urlaubsabwicklungspraxis der Beklagten urlaubsbedingte Minusstunden hätte nacharbeiten müssen. Denn mit der Gewährung von zusätzlich 4 „Kompensationstagen“ (30 statt 26 Tage) sind der Klägerin letztlich 10,4 Stunden Arbeitszeit auf dem Arbeitszeitkonto gutgeschrieben worden. Es liegt in der Natur der Sache, dass ein Arbeitszeitkonto in Kombination mit Schichtdienst erst über einen längeren Zeitraum hinweg ausgeglichen werden kann (BVerwG, Beschluss vom 26.11.2012 - BVerwG 2 B 2.12 -, juris Rn. 17). Wie aufgezeigt, ist - unter Berücksichtigung der mit diesem Urteil ausgesprochenen weitere 3,2 Stunden - der Anspruch auf Erholungsurlaub auf dem Arbeitszeitkonto mit 208 Stunden vollständig erfasst, mithin wird ein „Nacharbeitenmüssen“ für Erholungsurlaub von der Klägerin nicht (mehr) verlangt. Die von der Klägerin begehrte weitere Gutschrift von jeweils 1,6 Stunden für bereits genommene Urlaubstage kommt nicht in Betracht. Hierin läge eine nicht gerechtfertigte Gleichstellung mit vollzeitbeschäftigten Beamten (mit einer 5-Tage-Arbeitswoche), obwohl die Klägerin ihre Arbeitszeit auf lediglich 4 Arbeitstage in der Woche verteilt hat.

Gegenteiliges kann dem Unionsrecht nicht entnommen werden. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, auf die sich die Klägerin beruft, darf im Falle eines Wechsels von einer Vollzeit- zu einer Teilzeittätigkeit der Umfang des bis dahin erworbenen und noch nicht verbrauchten Urlaubsanspruchs nicht in einer Weise angepasst werden, dass der Urlaubsanspruch reduziert wird oder der Arbeitnehmer diesen nur noch mit einem geringeren Urlaubsentgelt verbrauchen kann, sofern es dem Arbeitnehmer nicht möglich war, den Urlaub bis zu diesem Zeitpunkt in Anspruch zu nehmen (EuGH, Urteil vom 22.4.2010 - Rs. C-486/08 [„Zentralbetriebsrat der Landeskrankenhäuser Tirol“] -, juris Rn. 32 u. 35; Urteil vom 13.6.2013 - Rs. C-415/12 [„Brandes“] -, juris). Hieraus ist zu folgern, dass die Zeiträume, in denen der Arbeitnehmer nach verschiedenen Arbeitsrhythmen arbeitet, für die Urlaubsberechnung zu unterscheiden sind, wobei die Zahl der entstandenen Einheiten an jährlicher Ruhezeit im Vergleich zur Zahl der geleisteten Arbeitseinheiten für jeden Zeitraum getrennt zu berechnen ist (EuGH, Urteil vom 11.11.2015 – Rs. C-219/14 [„Greenfield“] -, juris Rn. 35).

Diese Entscheidung betraf aber die hier nicht einschlägige Situation, dass sich die Zahl der wöchentlichen Arbeitstage während des laufenden Urlaubsjahres erhöht. Den o. a. Entscheidungen des Europäischen Gerichtshof vom 22. April 2010 und vom 13. Juni 2013, auf die sich die Klägerin ebenfalls beruft, ist durch Einführung des § 5a Abs. 1 in die NEUrlVO hinreichend Rechnung getragen worden. Die danach erforderliche Berechnung des Urlaubsanspruchs nach Zeitabschnitten (im Falle der Klägerin vom 1. Januar bis 31. März 2017 einerseits und vom 1. April bis 31. Dezember 2017 andererseits) ist hier erfolgt. Zwar hat die Beklagte zunächst für das Jahr 2017 nur 192 Arbeitsstunden (30 Tage x 6,4 Std.) zugunsten der Klägerin für Erholungsurlaub angerechnet und im Juli 2018 weitere 12,8 Arbeitsstunden (8 Tage für das erste Quartal 2017 x 1,6 Std.) gutgeschrieben. Wie bereits dargelegt, kann die Klägerin - da der Anspruch auf Erholungsurlaub statt in Stunden in Tagen zu berechnen gewesen ist - noch eine Gutschrift von weiteren 3,2 Arbeitsstunden für Erholungsurlaub für das Jahr 2017 verlangen, die letztlich auf die in einem solchen Fall gemäß § 4 Abs. 3 NEUrlVO vorzunehmende Aufrundung zurückzuführen ist.

b) Die Klägerin kann eine Gutschrift von weiteren 3,2 Stunden (2 x 1,6 Stunden) für zwei Freistellungstage, die sie am 9. Februar 2018 und am 1. Februar 2019 genommen und bei denen es sich jeweils um einen Freitag gehandelt hat, nicht beanspruchen.

Gemäß § 6 Abs. 1 der Nds. ArbZVO werden Beamte in jedem Kalenderjahr an einem Arbeitstag - sofern sie Schichtdienst leisten, für eine Dienstschicht - vom Dienst freigestellt. Die Dauer der Freistellung beträgt gemäß § 6 Abs. 3 Nds. ArbZVO höchstens ein Fünftel der jeweils geltenden regelmäßigen wöchentlichen Arbeitszeit.

Hiervon ausgehend hat die Klägerin lediglich einen Anspruch auf Gutschrift auf ihrem Arbeitszeitkonto von 6,4 Stunden je Freistellungstag, da dies einem Fünftel ihrer regelmäßigen wöchentlichen Arbeitszeit im streitgegenständlichen Zeitraum entspricht. Diese Freistellung (Minderung der wöchentlichen Arbeitszeit auf dem Arbeitszeitkonto) ist ihr bereits gewährt worden.

Ein Verstoß gegen höherrangiges Recht (Art. 3 Abs. 1 GG) ist hierin nicht zu erblicken. Insbesondere liegt in der durch § 6 Abs. 3 Nds. ArbZVO vorgegebenen Fünftel-Regelung weder eine unzulässige Diskriminierung von Teilzeitbeschäftigten noch von Frauen. Der Zweck des Freistellungstages liegt nicht in der Gewährung einer Art weiteren Urlaubstags, sondern in der gleichmäßigen Reduzierung der Arbeitszeit bei allen Beamten. Historisch gesehen handelt es sich bei dem Freistellungstag um eine Reaktion auf einen entsprechenden Tarifabschluss betreffend die Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes. Deren Ziel im Rahmen der Tarifverhandlungen war die Verkürzung der Arbeitszeit gewesen. Erstmals wurde im Rahmen des Tarifabschlusses nicht die regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit selbst gekürzt, sondern mit dem Freistellungstag eine Art Freischichtenregelung vereinbart, die in der Folge im Verordnungswege auf die Beamten übertragen wurde (hierzu Weber, Die Arbeitszeit der Bundesbeamten, in: Die Personalvertretung 1993, S. 49 ff. [59]). Hiervon ausgehend fehlt es bereits an einer Ungleichbehandlung, weil die Arbeitszeit bei allen Beamten in gleicher Weise reduziert worden ist. Die sich aus der Anrechnung des Freistellungstages mit einem Fünftel der wöchentlichen Arbeitszeit ergebende Folge, dass teilzeit- oder vollzeitbeschäftigte Beamte wie die Klägerin, deren Arbeitszeit - etwa wegen der Verteilung der Arbeitszeit auf weniger als 5 Tage in der Woche - mehr als ein Fünftel der wöchentlichen Arbeitszeit beträgt oder sich ungleichmäßig auf die Wochentage verteilt, zum Teil „nacharbeiten“ müssen, stellt sich lediglich als Effekt ihrer jeweiligen Arbeitszeitgestaltung dar. Die Klägerin hat im Gegenzug indes auch den Vorteil, dass sie am betreffenden Tag von einer vollen 8-Stunden-Schicht freigestellt wird, obwohl diese ein Fünftel ihrer wöchentlichen Arbeitszeit übersteigt.

c) Die Klägerin hat jedoch einen Anspruch auf die Arbeitszeitgutschrift von jeweils 1,6 Stunden für die 4 Wochenfeiertage 17. April 2017 (Ostermontag), 1. Mai 2017 (Montag), 25. Mai 2017 (Himmelfahrtstag) und 10. Juni 2019 (Pfingstmontag) (aa)). Hinsichtlich des ebenfalls streitgegenständlichen Wochenfeiertags 2. April 2018 (Ostermontag) und des 31. Dezember 2018 (Montag) besteht ein solcher Anspruch hingegen nicht (bb)).

aa) Der Anspruch auf weitere Arbeitszeitgutschrift für die o. a. Wochenfeiertage des Jahres 2017 ergibt sich aus § 2 Abs. 1 Satz 2 der auf der Grundlage von § 60 Abs. 5 NBG erlassenen Nds. ArbZVO. Hiernach vermindert sich die regelmäßige Arbeitszeit des Beamten für gesetzlich anerkannte Wochenfeiertage um die darauf entfallene Zeit. Für den 24. Dezember (Heiligabend) und den 31. Dezember (Silvester) gilt dies gemäß § 2 Abs. 3 Satz 2 Nds. ArbZVO entsprechend. Nach Maßgabe dessen ist die wöchentliche Arbeitszeit der Klägerin für die vorgenannten Wochenfeiertage nicht - wie von der Beklagten angenommen - nur um 6,4 Stunden, sondern um 8 Stunden zu mindern. Denn aufgrund der Verteilung der Arbeitszeit der Klägerin auf 4 Arbeitstage (Schichten) à 8 Stunden entsprach dies der auf den jeweiligen Wochenfeiertag entfallenen Zeit.

Die Beklagte kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, der Umfang der Verminderung der Wochenarbeitszeit für gesetzlich anerkannte Feiertage richte sich im Fall der Klägerin abweichend von § 2 Abs. 1 Satz 2 Nds. ArbZVO nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 Nds. ArbZVO in Verbindung mit Ziff. 2.7 der Arbeitszeitregelung für den Polizeivollzugsdienst. Nach Auffassung des Senats kommt diese Regelung aus mehreren Gründen nicht zur Anwendung.

Zwar können die obersten Dienstbehörden oder die von ihnen bestimmten Dienststellen für einzelne Verwaltungsbereiche von § 2 abweichende Regelungen treffen, wenn es ihre besonderen Belange erfordern und der Gesundheitsschutz der Beamten gewahrt wird.

Eine solche abweichende Regelung sieht Ziff. 2.7 Abs. 1 der Arbeitszeitregelung für den Polizeivollzugsdienst vor. Danach vermindert sich u. a. für Beamte, die Schichtdienst verrichten, die durchschnittliche Wochenarbeitszeit für gesetzlich anerkannte Feiertage, die auf die Tage von Montag bis Freitag einer Woche fallen (Wochenfeiertage), um ein Fünftel je Feiertag. Dies gilt unabhängig davon, ob sie an betreffenden Wochenfeiertag tatsächlich Dienst verrichten oder dienstplanbedingt gerade an diesem Tag vom Dienst befreit sind. Diese Regelung führt im Fall einer Verteilung der Arbeitszeit auf weniger als 5 Tage in der Woche dazu, dass sich die Wochenarbeitszeit des Beamten nicht in dem Maß verringert, die für den betreffenden Feiertag an sich anfällt, mithin der Beamte wegen eines gesetzlichen Feiertags nacharbeiten muss, um sein Arbeitszeitkonto auszugleichen (vgl. hierzu Weber/Banse, Das Urlaubsrecht des öffentlichen Dienstes, Stand 1.7.2020, § 5 EUrlV [Bund] Rn. 132). Für Beamte im Regeldienst vermindert sich gemäß Ziff. 2.7 Abs. 2 der Arbeitszeitregelung für den Polizeivollzugsdienst die durchschnittliche Wochenarbeitszeit für gesetzlich anerkannte Wochenfeiertage hingegen um die darauf entfallende Arbeitszeit, was der Regelung in § 2 Abs. 1 Satz 2 Nds. ArbZVO entspricht.

Nach dem Wortlaut unterfällt die Klägerin dieser Regelung, weil sie Schichtdienst im Sinne von Ziff. 2.2.2 der Arbeitszeitregelung für den Polizeivollzugsdienst leistet. Danach liegt Schichtdienst vor, wenn mindestens zwei Beamte ein- und dieselbe übereinstimmende Dienstaufgabe erfüllen, in dem sie sich regelmäßig nach einem feststehenden und überschaubaren Plan ablösen, so dass der eine Beamte arbeitet, während der andere dienstfreie Zeit hat. Die bei der Wasserschutzpolizeistation der Beklagten tätigen Beamten sind im Schichtdienst tätig. Dass es sich nicht um einen Regeldienst handeln kann, folgt daraus, dass die Beamten jeweils nach einem Monatsplan in der Früh-, Spätschicht oder Tagesschicht sowie ggf. zu weiteren Sondereinsätzen eingeplant werden. Die Arbeitszeiten stehen also nicht schon von Vornherein fest, sondern es bedarf eines Dienstplans.

Allerdings war das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport als oberste Dienstbehörde nicht ermächtigt, eine von § 2 Abs. 1 Satz 2 Nds. ArbZVO abweichende Regelung durch Verwaltungsvorschrift zu treffen.

Zum einen unterliegt es bereits durchgreifenden Zweifeln, ob die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 Nds. ArbZVO) vorliegen. Denn es ist schon nicht ersichtlich, welche besonderen dienstlichen Belange bezüglich der Schichtdienstleistenden im Polizeivollzugsdienst eine Abweichung von der allgemeinen Wochenfeiertagsregelung des § 2 Abs. 1 Satz 2 Nds. ArbZVO im Sinne einer Anwendung der Fünftel-Regelung erfordern könnten. Soweit die Beklagte einwendet, dass einzelne schichtdienstleistende Beamte durch geschickte Dienstplanung gegenüber anderen Beamten übermäßig im Hinblick auf ihre Arbeitszeit entlastet werden könnten, handelt es sich nicht um einen „besonderen Belang“ im Sinne des § 9 Abs. 1 Nr. 1 Nds. ArbZVO. Denn ein besonderer Bezug zum Polizeivollzugsdienst ist nicht erkennbar. Vielmehr gilt diese Erwägung für sämtliche schichtdienstleistenden Beamten mit einer unregelmäßigen Verteilung der Arbeitszeit oder einer Verteilung der Arbeitszeit auf weniger als 5 Tage in der Woche in allen Bereichen der Landesverwaltung gleichermaßen, weshalb etwa die Verordnung über die Arbeitszeit der Beamtinnen und Beamten des Bundes in § 3 Abs. 3 Satz 2 eine Regelung für die im Schichtdienst eingesetzten Beamten enthält.

Angesichts dessen, dass der Dienstherr in arbeitszeit- und urlaubsrechtlicher Hinsicht Teilzeitbeschäftigte nicht benachteiligen darf und insoweit den Anforderungen der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) Rechnung tragen muss, können die Vorgaben für die Minderung der regelmäßigen Arbeitszeit für gesetzlich anerkannte Wochenfeiertage nicht allein Verwaltungsvorschriften überlassen bleiben, wenn sie abweichend zur gesetzlichen Regelung eine ungünstigere Regelung für Teilzeitbeschäftige vorsehen, die häufiger ihre Arbeitszeit auf weniger als 5 Tage in der Woche verteilen. Solche im Vergleich zur Verordnung ungünstigeren Vorschriften für Teile der Beamtenschaft (vor allem Teilzeitbeschäftigte mit einer Verteilung der Arbeitszeit auf weniger als 5 Arbeitstage) bedürfen im Lichte des Gleichbehandlungsgrundsatzes in Anwendung des verfassungsrechtlichen Wesentlichkeitsgrundsatzes der Regelung durch Rechtsnormen.

Soweit die Beklagtenvertreterin in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, dass der Verordnungsgeber bei Erlass der in § 9 Abs. 1 Nr. 1 Nds. ArbZVO enthaltenen Ermächtigung eine Regelung wie die in Ziff. 2.7 Abs. 1 der Arbeitszeitregelung für den Polizeivollzugsdienst möglicherweise bereits im Blick gehabt habe, führt dies zu keiner anderen Bewertung. Abgesehen davon, dass es weiterhin an den die Abweichung erfordernden besonderen dienstlichen Belangen fehlt, hat der verfassungsrechtliche Wesentlichkeitsgrundsatz zur Folge, dass der Normgeber die Regelung selbst zu treffen hat; insoweit genügt es nicht, dass er eine etwaige Regelung der Verwaltung durch Verwaltungsvorschriften „im Blick“ gehabt haben sollte.

Der Einwand der Beklagten, die Fünftel-Regelung verstoße nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, weil auf längere Sicht (innerhalb eines Zeitraums von sechs Jahren) ein Ausgleich dadurch erreicht werde, dass ein gesetzlicher Feiertag auf einen arbeitsfreien Wochentag falle und der Beamte hierfür eine Minderung der Arbeitszeit von einem Fünftel der Wochenarbeitszeit erhalte, greift nicht durch. Dieser Annahme steht schon entgegen, dass ein Teil der gesetzlichen Feiertage stets auf einen bestimmten Wochentag (Ostermontag, Karfreitag, Himmelfahrtstag und Pfingstmontag) fällt. Ein Ausgleich dadurch, dass sie in kommenden Jahren auf einen anderen Wochenarbeitstag fallen, der für den Beamten dienstfrei ist, scheidet für diese gesetzlichen Feiertage aus. Zum anderen ist aufgrund möglicher Veränderungen der Arbeitszeitverteilung nicht gewährleistet, dass betroffene Beamte den angesprochenen Ausgleich tatsächlich erhalten. So nehmen gerade junge Elternteile häufig aus familiären Gründen Teilzeit in Anspruch und verteilen ihre Arbeitszeit auf weniger als 5 Tage in der Woche. Diese konkrete Ausgestaltung der Teilzeit unterliegt in dieser Lebensphase häufiger Änderungen, so dass fraglich ist, ob der von der Beklagten angenommene Ausgleich tatsächlich greift, wobei dieser - wie ausgeführt - nicht vollständig erfolgen kann.

Bezogen auf das Jahr 2017 hat die Klägerin einen solchen Ausgleich nicht erhalten. In jenem Jahr fiel weder ein gesetzlicher Feiertag noch Heiligabend und Silvester auf einen Mittwoch. Im Jahr 2019 fiel lediglich einer dieser Tage auf einen Mittwoch (1. Mai 2019). Den 6,4 Stunden, die ihr aufgrund der Fünftel-Regelung für einen auf einen Mittwoch fallenden Feiertag gutgeschrieben werden, stehen für das Jahr 2017 14,4 Stunden und für das Jahr 2019 11,2 Stunden gegenüber, die ihr bei Anwendung von § 2 Abs. 1 Satz 2 Nds. ArbZVO zusätzlich gutzuschrieben gewesen wären.

Nach dem Vorstehenden sind der Klägerin in Anwendung des § 2 Abs. 1 Satz 2 Nds. ArbZVO für die streitgegenständlichen Wochenfeiertage 17. April 2017 (Ostermontag), 1. Mai 2017 (Montag), 25. Mai 2017 (Himmelfahrt) und 10. Juni 2019 (Pfingstmontag) noch jeweils 1,6 Stunden auf ihrem Arbeitszeitkonto gutzuschreiben, weil an den vorgenannten Tagen jeweils eine Arbeitszeit von 8 Stunden angefallen wäre.

bb) Soweit die Klägerin für den 2. April 2018 (Ostermontag) und den Silvestertag 2018 (Montag) jeweils die Gutschrift von 1,6 Stunden begehrt, besteht ein Anspruch hingegen nicht. Denn die Beklagte hat ihren Anspruch auf Minderung ihrer Wochenarbeitszeit für gesetzlich anerkannte Wochenfeiertage (nebst Heiligabend und Silvester) des Jahres 2018 erfüllt. Insoweit berührt die von ihr beanstandeten Regelung in Ziff. 2.7 Abs. 1 der Arbeitszeitregelung für den Polizeivollzugsdienst ihren Anspruch auf Arbeitszeitminderung nicht. Denn im Jahr 2018 fielen 3 Wochenfeiertage auf einen Mittwoch (3. Oktober, 31. Oktober [Reformationstag] und 26. Dezember [2. Weihnachtstag]), so dass der Klägerin aufgrund der strittigen Fünftel-Regelung für jenes Jahr bereits 19,2 Stunden (3 x 6,4 Std.) gutgeschrieben bekommen hat. Nach § 2 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Nds. ArbZVO hätten ihr lediglich zusätzliche 14,4 Stunden (9 x 1,6 Std.) gutgeschrieben werden können.

d) Die Klägerin hat über die bereits durch das Verwaltungsgericht zugesprochenen 1,6 Stunden hinaus keinen Anspruch auf eine weitere Gutschrift von 6,4 Stunden wegen Krankheit am 12. Juni 2019.

Die allgemeine Dienstpflicht eines Beamten besteht darin, während eines bestimmten Zeitraums an einem bestimmten Ort die ihm übertragenen Dienstobliegenheiten zu erfüllen. Diese abstrakte Dienstpflicht wird durch den Dienst- bzw. Schichtplan in zeitlicher Hinsicht konkretisiert. Außerhalb der darin vorgesehenen Zeiten muss der Beamte keine Dienstleistung erbringen (BVerwG, Beschluss vom 26.11.2012 - BVerwG 2 B 2.12 -, juris Rn. 10). Ist ein Beamter dienstunfähig, so ist er nach dem sog. Ausfallprinzip von der konkreten Dienstleistungspflicht für den betreffenden Zeitraum befreit, weil er sie nicht erfüllen kann (BVerwG, Urteil vom 12.10.2006 - BVerwG 1 D 2.05 -, juris Rn. 32; Urteil vom 1.4.2004 - BVerwG 2 C 14.03 -, juris Rn. 17).

Um einen solchen Fall handelte es sich hier jedoch nicht. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht darauf hingewiesen, dass die 6,4 Minusstunden (Soll-Arbeitszeit), die für den 12. Juni 2019 erfasst worden sind, mit der Erkrankung der Klägerin in keinem Zusammenhang standen. Es handelte sich bei jenem Tag um einen Mittwoch, so dass die krankheitsbedingte Stundengutschrift für jenen Tag nicht vorgenommen wurde. Da die Klägerin mittwochs - entsprechend einer Absprache oder üblichen Praxis - nicht zum Dienst eingeplant worden ist, kann ihr für den 12. Juni 2019 (zweiter Tag der Erkrankung) keine Zeit auf ihrem Arbeitszeitkonto gutgeschrieben werden. Die von der Klägerin beanstandete Buchung wäre bei ausgebliebener Erkrankung in gleicher Weise erfolgt. Ein Zeitausgleich für Tage, an denen der Beamte ohnehin dienstfrei hat, kommt nicht in Betracht (BVerwG, Beschluss vom 26.11.2012 - BVerwG 2 B 2.12 -, juris Rn. 12). Dass letztlich in der betreffenden Woche ein nicht erfülltes Arbeitssoll von 1,6 Stunden („Minusstunden“) verblieb, ist nicht auf die o. a. Erkrankung der Klägerin zurückzuführen, sondern allein auf die Handhabung der Beklagten, die wöchentliche Arbeitszeit für gesetzliche Wochenfeiertage - hier Pfingstmontag (10. Juni 2019) - um lediglich 6,4 Stunden zu mindern. Da der Klägerin für diesen gesetzlichen Feiertag aber eine Zeitgutschrift von 1,6 Stunden zuzusprechen war - vorstehend 1. c) aa) -, ist die Soll-Arbeitszeit für die Klägerin in jener Woche nunmehr ausgeglichen.

e) Die Klägerin hat ferner keinen Anspruch auf die Gutschrift von (weiteren) 3 Stunden im Zusammenhang mit der Verabschiedung eines Arbeitskollegen am 5. Juni 2019.

Die Behauptung der Klägerin, dass sie - anders als alle anderen Kollegen - im Zusammenhang mit der Verabschiedung eines Kollegen keine Gutschrift von 3 Stunden erhalten habe, trifft bereits nicht zu. Wie sich dem Monatsjournal für den Monat Juni 2019 (Bl. 183/GA) entnehmen lässt, hat sich die Klägerin über einen Summenkorrektureintrag im Zeiterfassungssystem für jene Veranstaltung sogar 4 Stunden gutschreiben lassen. Unabhängig davon stand der Klägerin diese Gutschrift nicht zu, weil sie am betreffenden Tag (Mittwoch) dienstfrei hatte. Überdies wäre der Einwand, andere Beamte hätten eine Zeitgutschrift erhalten, obwohl sie an der Veranstaltung nicht teilgenommen hätten, zurückzuweisen. Eine solche Handhabung wäre erkennbar rechtswidrig und eine Gleichbehandlung im Unrecht kann die Klägerin nicht verlangen.

f) Schließlich besteht auch kein Anspruch auf eine Gutschrift von 12,8 Stunden für sogenannte „Fehltage“.

Bei Tagen, die in den Monatsjournalen mit „Fehltag“ gekennzeichnet wurden, handelt es sich um Arbeitstage, an denen die Klägerin, ohne dass sie Urlaub hatte oder krankgemeldet war, dienstfrei hatte, weil sie - wie jeweils auch mittwochs - nicht in den Dienstplan eingetragen war. Streitgegenständlich sind der 9. Juli 2018 (Montag), der 30. Oktober 2018 (Dienstag), der 3. und 7. Dezember 2018 (Montag und Freitag) sowie der 27. Dezember 2018 (Donnerstag).

Soweit die Klägerin hierzu in der Berufungsbegründung erstmalig vorgetragen hat, dass es sich hierbei durchgehend um einzeln ärztlich attestierte Zeiten der Arbeitsunfähigkeit gehandelt habe (BB, S. 5 [Bl. 173/GA]), folgt der Senat dem nicht. Nach den überzeugenden und von der Klägerin nicht mehr in Zweifel gezogenen Angaben der Beklagten wurde im Zeiterfassungssystem für die vorgenannten Tage nicht der Vermerk „krank“ aufgenommen, obwohl dies für Tage der Krankmeldung üblich gewesen ist (insoweit unterscheidet das Zeiterfassungssystem zwischen „krank“ und „Fehltag“) und zum anderen liegen keine Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen vor. Anhaltspunkte für eine Falschbuchung der betreffenden Tage gibt es nicht.

Die Frage, ob die Klägerin an den streitgegenständlichen Tagen tatsächlich dienstunfähig erkrankt war, kann offenbleiben. Selbst wenn die Klägerin an jenen Tagen dienstunfähig gewesen wäre, könnte sie für diese Tage, da es sich - mangels Eintragung in den Dienstplan - um für sie dienstfreie Tage handelte, keine Stundengutschrift verlangen. Diese als „Fehltage“ gekennzeichneten dienstfreien Tage sind insofern nicht anders zu bewerten als ein dienstfreier Mittwoch oder Wochenendtag. Für solche Tage kann die Klägerin, unabhängig davon, ob sie erkrankt ist oder nicht, keine Stundengutschrift auf ihrem Arbeitszeitkonto beanspruchen.

2. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711, 709 Satz 2 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO, § 63 Abs. 3 BeamtStG, § 127 BRRG liegen nicht vor.