Die Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts, mit dem dieses die aufschiebende Wirkung der gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 13. Juni 2012 gerichteten Klage des Antragstellers wiederhergestellt hat, ist begründet.

Der Antragsteller ist Halter des ca. vierjährigen kastrierten Schäferhund-Rüden "B." und dessen drei Jahre alten weiblichen Nachwuchses mit dem Namen "C.". Aufgrund eines anonymen Hinweises, wonach der Antragsteller seine Hunde tierschutzwidrig behandele, indem er sie schlage und trete, führte die Amtstierärztin des Antragsgegners am 17. April 2012 eine Kontrolle und am 29. Mai 2012 eine Nachkontrolle beim Antragsteller durch. Das Ergebnis dieser Überwachungsmaßnahme nahm der Antragsgegner zum Anlass, mit schriftlichem Bescheid vom 13. Juni 2012 eine bereits am 29. Mai 2012 ergangene mündliche Anordnung zu konkretisieren und zu erweitern. Dem Antragsteller wurde aufgegeben, die erfolgreiche Ablegung der theoretischen Sachkundeprüfung entsprechend § 3 NHundG bis zum 12. September 2012 (Ziffer 1. des Bescheides) und die erfolgreiche Ablegung der praktischen Sachkundeprüfung mit einem seiner beiden Hunde entsprechend § 3 NHundG bis zum 30. Dezember 2012 nachzuweisen (Ziffer 2.). Unter Ziffer 3. wurde angeordnet, dass beide Hunde nur auf Antrag und nach Genehmigung durch den Fachdienst Veterinärwesen und Verbraucherschutz des Antragsgegners in eine andere ihm zuvor zu benennende und tierschutzrechtlich überprüfte Haltung oder Betreuung verbracht werden dürfen. Für den Fall der Nichtbefolgung bzw. der nicht fristgerechten oder nicht vollständigen Befolgung der Ziffern 1. bis 3. drohte der Antragsgegner dem Antragsteller ein Zwangsgeld in Höhe von 500 EUR je Ziffer an. Die sofortige Vollziehung der Ziffern 1. bis 3. wurde angeordnet.

Das Verwaltungsgericht hat dem vorläufigen Rechtsschutzantrag des Antragstellers mit Beschluss vom 31. Juli 2012 stattgegeben. Zur Begründung hat es ausgeführt: Der auf § 16 a Satz 2 TierSchG gestützte Bescheid werde sich im Hauptsacheverfahren voraussichtlich als rechtswidrig erweisen, so dass das Aussetzungsinteresse des Antragstellers überwiege. Sowohl die Fotos als auch die Videoaufnahmen belegten nicht Fehlverhaltungsweisen der Hunde und schon gar nicht, dass diese auf ein tierschutzwidriges Verhalten des Antragstellers zurückzuführen seien. Soweit der Antragsgegner seine Zweifel daran, dass der Antragsteller über ausreichende Kenntnisse und Fähigkeiten in Bezug auf die Hundehaltung verfüge, damit begründe, dass die beiden Hunde durch einen Beißvorfall und durch Entlaufen aufgefallen seien, fehle es an hinreichenden Nachweisen. Wäre das Verhalten der beiden Hunde Ausdruck einer tierschutzwidrigen Behandlung, seien die angeordneten Maßnahmen nicht geeignet, der befürchteten weiteren tierschutzwidrigen Haltung zu begegnen. Selbst im Falle der erfolgreichen Ablegung einer theoretischen und praktischen Sachkundeprüfung sei nicht sichergestellt, dass der Antragsteller ein - unterstelltes - Fehlverhalten in der Hundehaltung zukünftig abstelle. Der Antragsteller sei auch nicht zuständig für die Anordnung einer Sachkundeprüfung nach § 3 NHundG. Für eine solche Maßnahme sei das NHundG das speziellere Gesetz, das der Gemeinde bzw. der Samtgemeinde die Zuständigkeit dafür zuweise. Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit dieses Teils des Bescheides bestünden auch, weil der Antragsgegner verlange, dass die Sachkundeprüfung erfolgreich absolviert werde. Einem Hundehalter könnten nur solche Verhaltensmaßregeln auferlegt werden, die er auch erfüllen könne. Das erfolgreiche Absolvieren der praktischen Sachkundeprüfung hänge auch von dem jeweiligen Hund des Antragstellers ab. Wegen der Annahme des Antragsgegners, der Antragsteller halte seine beiden Hunde nicht artgerecht, erscheine es eher kontraproduktiv, dem Hundehalter unter 3. des Bescheides Hindernisse für den Fall zu errichten, dass er die Hunde in eine artgerechte anderweitige Betreuung abgebe. Jedenfalls werde nicht deutlich, auf welche Art und Weise diese Anordnung die derzeitige vom Antragsgegner so eingeschätzte tierschutzwidrige Hundehaltung beseitigen oder mildern könnte.

Der Antragsgegner hat mit seiner Beschwerdebegründung vom 28. August 2012 Gründe im Sinne des § 146 Abs. 4 Satz 4 VwGO dargelegt, aus denen die angefochtene Entscheidung abzuändern ist. Der Bescheid des Antragsgegners vom 13. Juni 2012 wird sich im Hauptsacheverfahren voraussichtlich als rechtmäßig erweisen. Dem Vollzug der tierschutzrechtlichen Anordnungen ist deshalb ein höheres Gewicht beizumessen als dem privaten Interesse des Antragstellers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage.

Die Voraussetzungen für die von dem Antragsgegner getroffenen Maßnahmen liegen vor. Rechtsgrundlage für die Anordnungen unter Ziffer 1. und 2. des Bescheides ist § 16 a Satz 1 und Satz 2 Nr. 1 i.V.m. § 2 TierSchG. Nach Satz 1 trifft die zuständige Behörde die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und die zur Verhütung künftiger Verstöße notwendigen Anordnungen. Sie kann nach Satz 2 Nr. 1 der genannten Vorschrift insbesondere im Einzelfall die zur Erfüllung der Anforderungen des § 2 erforderlichen Maßnahmen anordnen. Nach § 2 TierSchG muss ein Tierhalter u.a. über die für eine angemessene Pflege des Tieres erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten verfügen (Nr. 3) und das Tier seiner Art und seinen Bedürfnissen entsprechend angemessen pflegen (Nr. 1). Der Begriff der Pflege umfasst die Maßnahmen, die das Wohlbefinden des Tieres herbeiführen und erhalten (Lorz/Metzger, Tierschutzgesetz, 6. Aufl. 2008, § 2, Rn. 32). Entsprechend weit ist dieses Gebot auszulegen (BVerfG, Urt. v. 6.7.1999 - 2 BvF 3/90 -, BVerfGE 101, 1 = [...], Rn. 120, zur Legehennenhaltung). Zur Pflege rechnet damit alles, was der allgemeine Sprachgebrauch unter einer guten Behandlung versteht (Hirt/Maisack/Moritz, Tierschutzgesetz, 2. Aufl. 2007, § 2, Rn. 24). Nach den vom Antragsgegner ermittelten Tatsachen verfügt der Antragsteller nicht über ausreichende Kenntnisse und Fähigkeiten, um eine artgerechte und angemessene Pflege seiner beiden Hunde zu gewährleisten. Anlässlich einer amtstierärztlichen Kontrolle am 17. April 2012 zeigten die beiden Hunde deutliche Anzeichen von Angst vor dem Antragsteller. "B." lief auf Zuruf des Antragstellers mit eingeklemmtem Schwanz in seine Hundehütte und war nicht dazu zu bewegen, sich dem Antragsteller zu nähern. "C." näherte sich dem Antragsteller nur in ausgeprägter Beschwichtigungshaltung, auf dem Bauch kriechend mit eingeklemmtem Schwanz und teilweise die Zähne bleckend. Vor dem Antragsteller warf sie sich auf den Rücken. Dieses Verhalten, das zum Teil durch Videoaufnahmen dokumentiert ist, deutet nach der Aussage der Amtstierärztin des Antragsgegners, der in Fragen der Tierhaltung besondere Sachkunde zukommt (Senatsbeschl. v. 3.8.2009 - 11 ME 187/09 -, Nds. VBl. 2009, 349), darauf hin, dass die Tiere Angst vor dem Antragsteller haben. Diese Annahme wurde durch die Nachkontrolle am 29. Mai 2012 nicht entkräftet, da sich der Antragsteller weigerte, der Amtstierärztin das Heranrufen der Hunde vorzuführen. Der Einschätzung der Amtstierärztin steht auch nicht entgegen, dass der Antragsteller im Hauptsacheverfahren Zeugenbeweis dazu angeboten hat, dass er mit den Hunden liebevoll, zugewandt und offen umgeht, sie ordnungsgemäß mit Unterkunft, Futter und Wasser versorgt und sie nicht zu einem demütigen unterwürfigen Verhalten anhält. Die Zeugen könnten allenfalls aussagen, in welcher Weise der Antragsteller in der zeitlich begrenzten Anwesenheit Dritter die Tiere behandelt. Maßgeblich ist jedoch, ob das Verhalten des Antragstellers auch dann dem Tierschutzrecht genügt, wenn er unbeobachtet durch Außenstehende mit den Hunden umgeht.

Die am 17. April 2012 im Rahmen der amtstierärztlichen Überwachung festgestellte Verängstigung beeinträchtigt die beiden Hunde erheblich in ihrem Wohlbefinden. Das Meideverhalten von "B." und das Demutsverhalten von "C." zeigen zudem, dass die Tiere unter den Haltungsbedingungen im Sinne des § 1 Satz 2 TierSchG leiden. Auch Angst ist Leiden (Hirt/Maisack/Moritz, a.a.O., § 1 Rn. 22).

Ob die bei den Tieren festgestellten Verhaltensstörungen auf Misshandlungen des Antragstellers zurückzuführen sind, kann in dem vorliegenden Verfahren auf sich beruhen. Der Antragsgegner hat zugunsten des Antragstellers angenommen, dass die Verunsicherung und Ängstlichkeit der beiden Hunde auf einem Vertrauensverlust zwischen Tier und Halter beruhen, der auf die mangelnde Sachkunde des Antragstellers im Umgang mit seinen Hunden zurückzuführen ist. Die Aussage des Antragstellers, seine Hunde müssten nur gehorchen, wenn sie selbst es wollten, zeigt, dass bei ihm ein Nachschulungsbedürfnis besteht. Das sichere Abrufen gehört zu den Grundregeln der Hundeerziehung. Es muss vom Hundehalter beherrscht werden, um eine von dem Hund ausgehende Gefahr für Leib und Leben anderer Tiere oder Menschen zu vermeiden. Der Einwand des Antragstellers, er halte beide Hunde ausschließlich ganzjährig freilaufend auf seinem Grundstück, befreit den Antragsteller nicht vom Sachkundenachweis. Ausweislich eines bei dem Verwaltungsvorgang des Antragsgegners befindlichen Vermerks der Polizeistation D. vom 27. Februar 2010 hat der Antragsteller, nachdem seine beiden Hunde freilaufend auf der Bundesstraße 216 angetroffen wurden, in der polizeilichen Befragung eingeräumt, dass die Hunde bereits mehrfach sein Grundstück unbeaufsichtigt verlassen hätten. Dieser Vorfall zeigt, dass es dem Antragsteller jedenfalls in der Vergangenheit nicht gelungen ist, seine Hunde ständig und lückenlos zu beaufsichtigen. Während ihres Streunens auf der Bundesstraße ging von den Tieren eine erhebliche Gefahr für Verkehrsteilnehmer und Passanten aus.

Zur Behebung der bei dem Antragsteller festgestellten Defizite im Umgang mit seinen Hunden durfte der Antragsgegner dem Antragsteller die Ablegung einer theoretischen und praktischen Sachkundeprüfung auferlegen. Nach § 16a Satz 2 Nr. 1 TierSchG kann die Behörde die zur Erfüllung der Anforderungen nach § 2 TierSchG erforderlichen Maßnahmen anordnen. Hierzu gehört auch die Erbringung eines Nachweises über die Sachkunde im Umgang mit Hunden. Dass ein solcher Eignungsnachweis aus Gründen des Tierschutzes geboten sein kann, zeigt auch der Maßnahmenkatalog in § 16a Satz 2 Nr. 3 TierSchG, der die zuständige Behörde berechtigt, gegenüber demjenigen, der den Vorschriften des § 2 TierSchG wiederholt oder grob zuwidergehandelt und dadurch den von ihm gehaltenen oder betreuten Tieren erhebliche oder länger anhaltende Schmerzen zugefügt hat, das Halten oder Betreuen von Tieren einer bestimmten oder jeder Art untersagen oder es von der Erlangung eines entsprechenden Sachkundenachweises abhängig machen kann.

Für die Anordnung einer solchen Maßnahme ist der Antragsgegner als Tierschutzbehörde auch sachlich zuständig (§ 1 Abs. 1 Nr. 10 AllgZustVO-Kom). Soweit das Verwaltungsgericht ausführt, der Antragsgegner sei nicht zuständig für die Anordnung einer Sachkundeprüfung nach § 3 NHundG, übersieht es, dass der Antragsgegner seinen Bescheid zu den Ziffern 1. und 2. nicht auf das NHundG gestützt hat, sondern auf das TierSchG. Lediglich hinsichtlich der Art, des Inhalts und des Umfanges der abzulegenden Prüfung verweist der Antragsgegner auf die in § 3 NHundG im Einzelnen niedergelegten Anforderungen durch die Formulierung "entsprechend § 3 NHundG". Unerheblich ist, dass die Vorschriften zum Sachkundenachweis in § 3 NHundG erst am 1. Juli 2013 in Kraft treten (vgl. Art. 3 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes zur Neufassung des NHundG vom 26.5.2011, Nds. GVBl. S. 130). Die genannte Rechtsvorschrift ist nicht Rechtsgrundlage für die von dem Antragsgegner als Tierschutzbehörde getroffenen Maßnahmen. Mit der Bezugnahme sollen lediglich die Anforderungen an die abzulegende Sachkundeprüfung konkretisiert werden.

Die Anordnungen unter Ziffer 1 und 2 des angefochtenen Bescheides sind auch verhältnismäßig. Die theoretische und praktische Sachkundeprüfung ist geeignet, dem Antragsteller die für die angemessene Pflege seiner Hunde erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten zu vermitteln. Gegenstand der Schulung sind u.a. der Erwerb von theoretischen Kenntnissen über die Anforderungen an die Hundehaltung und der Berücksichtigung des Tierschutzrechts (vgl. § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NHundG) und über das Erkennen und Beurteilen von Gefahrensituationen mit Hunden (§ 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 NHundG) sowie der Nachweis in der praktischen Sachkundeprüfung, dass die theoretischen Kenntnisse im Umgang mit einem Hund angewendet werden können (§ 3 Abs. 2 Satz 2 NHundG). Nach den Feststellungen der Amtstierärztin ist die Hundehaltung des Antragstellers insbesondere in diesen Bereichen mangelhaft. Dem Antragsgegner ist deshalb darin zu folgen, dass die Ablegung des Sachkundenachweises dem Antragsteller die Gelegenheit gibt, sich das für eine tierschutzgerechte Haltung seiner Hunde erforderliche Wissen anzueignen und in der Praxis anzuwenden. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts ist die Sachkundeprüfung auch ein geeignetes Mittel, den Antragsteller zukünftig vor einem Fehlverhalten im Umgang mit seinen beiden Hunden zu bewahren. Denn der Antragsgegner ist zugunsten des Antragstellers davon ausgegangen, dass er seinen Tieren nicht bewusst, sondern aus Unkenntnis Leiden zugefügt hat. Wäre dem Antragsteller nach Ablegung der theoretischen und praktischen Sachkundeprüfung vorzuwerfen, dass er seine Hunde vorsätzlich misshandelt, könnte der Antragsgegner dagegen ebenfalls durch Anordnungen nach § 16 a TierSchG einschreiten und dem Antragsteller beispielsweise die Hundehaltung insgesamt untersagen. Bei den getroffenen Anordnungen handelt es sich zudem gegenüber einer Fortnahme der Tiere (vgl. § 16 a Satz 2 Nr. 2 Halbsatz 1 TierSchG) um das mildere Mittel.

Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Anordnungen unter Ziffer 1. und 2. des Bescheides bestehen auch nicht deshalb, weil der Antragsgegner dem Antragsteller aufgegeben hat, die Sachkundeprüfung mit Erfolg abzulegen. Nach dem Ergebnis der amtstierärztlichen Kontrolle beruhen die Verhaltensauffälligkeiten der Hunde des Antragstellers darauf, dass der Antragsteller mit ihnen nicht artgerecht und ihren Bedürfnissen entsprechend umgeht. Es ist deshalb erforderlich, dass der Antragsteller mit dem theoretischen und praktischen Sachkundenachweis die gegen seine Eignung als Hundehalter aufgetretenen Bedenken ausräumt. Dass dem Antragsteller aus in seiner Person liegenden Gründen das erfolgreiche Absolvieren der Prüfung tatsächlich oder rechtlich unmöglich ist, hat er selbst nicht vorgetragen und ist auch für den Senat nicht ersichtlich.

Es liegen auch keine ausreichenden Anhaltspunkte dafür vor, dass dem Antragsteller die erfolgreiche Ablegung der praktischen Sachkundeprüfung mit einem seiner Hunde unmöglich ist. Soweit der Antragsteller mehrfach betont hat, dass seine Hunde nicht auf Gehorsam trainiert sind, ist dem entgegenzuhalten, dass die Sachkundeprüfung gerade auch dem Ziel dient, dem Hundehalter die Techniken zu vermitteln, mit deren Hilfe die Hunde zu dem im Umgang mit den Menschen zwingend erforderlichen Gehorsam erzogen werden können. Soweit der Antragsteller Bedenken hat, sich mit dem Rüden "B." der Prüfung zu stellen, kann er auf den anderen Hund "C." zurückgreifen. Dass beide Tiere Erziehungsmaßnahmen nicht zugänglich seien könnten, ist nicht ersichtlich. Beide Tiere sind ansprechbar, wie ihr freundliches Verhalten gegenüber der Amtstierärztin gezeigt hat.

Die Anordnung unter Ziffer 3 des Bescheides vom 13. Juni 2012 ist ebenfalls rechtmäßig. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in§ 16 a Satz 1 TierSchG. Mit der behördlichen Überwachung einer etwaigen Verbringung der Hunde will der Antragsgegner verhindern, dass den Hunden durch die Anordnung der Sachkundeprüfung Schaden und Leid oder eine andere tierschutzwidrige Haltung zugefügt wird. Hierfür bestand Anlass, weil der Antragsteller im Zuge der Nachkontrolle am 29. Mai 2012 gegenüber der Amtstierärztin geäußert hat, er werde sich der Hunde entledigen, falls ihm tierschutzrechtliche Auflagen zur Hundehaltung erteilt würden. Ferner hat er angedeutet, dass "sonst was" mit den Tieren passieren würde. Angesichts dieser Äußerungen des Antragstellers ist die Anordnung unter Ziffer 3 des Bescheides ermessensfehlerfrei ergangen.

Die Androhung der Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 500 EUR pro Anordnungsziffer beruht auf § 70 NVwG i.V.m.§§ 64, 65, 67, 70 Nds. SOG und ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Falls es dem Antragsteller trotz Teilnahme an der Sachkundeschulung nicht gelingen sollte, die theoretische und praktische Prüfung erfolgreich zu bestehen, wäre im Vollstreckungsverfahren von dem Antragsgegner zu prüfen, ob die dann von dem Antragsteller darzulegenden Hinderungsgründe es rechtfertigen, von der Zwangsgeldfestsetzung (vorübergehend) abzusehen, um dem Antragsteller beispielsweise eine Wiederholungsprüfung zu ermöglichen.