Die Klage ist zulässig und begründet. Die Klägerin hat Anspruch auf die Festsetzung weiterer 16,94 Zahlungsansprüche mit dem für Ackerland geltenden Wert.

Gemeinschaftsrechtliche Rechtsgrundlage für die Festsetzung von Zahlungsansprüchen sind die Regelungen über die einheitliche Betriebsprämie in Titel III der VO (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe (ABl. Nr. L 270/1) sowie die VO (EG) Nr. 795/2004 der Kommission vom 21. April 2004 (ABl. Nr. L 141/1) und die VO (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 (ABl. Nr. L 141/18). Die Umsetzung dieser Vorschriften auf nationaler Ebene ist u.a. durch das Gesetz zur Durchführung der einheitlichen Betriebsprämie (Betriebsprämiendurchführungsgesetz - BetrPrämDurchfG -) vom 21. Juli 2004 (BGBl. I S. 1763) in der nunmehr geltenden Fassung vom 28. März 2008 (BGBl. I S. 495) sowie durch die Verordnung zur Durchführung der einheitlichen Betriebsprämie (Betriebsprämiendurchführungsverordnung - BetrPrämDurchfV -) vom 3. Dezember 2004 (BGBl. I S. 3204), in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. Oktober 2006 (BGBl. I S. 2376), geändert durch Art. 1 der Verordnung vom 8. Mai 2008 (BGBl. I S. 801) erfolgt.

Die Beihilfen im Rahmen der Betriebsprämienregelung werden gemäß Art. 36 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 1782/2003 auf der Grundlage der Zahlungsansprüche für eine entsprechende Hektarzahl beihilfefähiger Flächen im Sinne des Art. 44 Abs. 2 gezahlt. Jeder Zahlungsanspruch gibt zusammen mit je einem Hektar beihilfefähiger Fläche Anspruch auf die Zahlung des mit dem Zahlungsanspruch festgesetzten Betrags [Art. 44 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 1782/2003]. Nach Art. 44 Abs. 3 meldet der Betriebsinhaber die Parzellen an, die der beihilfefähigen Fläche für jeden Zahlungsanspruch entsprechen. Die Anzahl der Zahlungsansprüche je Betriebsinhaber entspricht der Hektarzahl der Flächen, die er im ersten Jahr der Anwendung der Betriebsprämienregelung angemeldet hat. [Art. 43, 59 Abs. 4 VO (EG) Nr. 1782/2003]. Eine beihilfefähige Fläche ist dabei jede landwirtschaftliche Fläche eines Betriebes, die als Ackerland oder Dauergrünland genutzt wird, ausgenommen die für Dauerkulturen, Wälder oder nicht landwirtschaftliche Tätigkeiten genutzten Flächen [Art. 44 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003]. Der Wert eines Zahlungsanspruches bestimmt sich nach einem Referenzbetrag, der berechnet wird, indem ein flächenbezogener Betrag durch einen sog. "Top Up" erhöht wird, der sich im Wesentlichen aus einem betriebsindividuellen Betrag, geteilt durch die nach Art. 44 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003 angemeldete Hektarzahl ergibt [§ 59 Abs. 3 der VO (EG) Nr. 1782/2003 i.V. mit § 5 BetrPrämDurchfG]. Der flächenbezogene Betrag ergibt sich daraus, dass die Bundesrepublik Deutschland von der gemäß Art. 58 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1782/2003 vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, das ihr durch die genannte Verordnung zugeteilte Prämienvolumen [vgl. Anhang VIII VO (EG) Nr. 1782/2003] auf Regionen zu verteilen, und dort gemäß Art. 59 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1782/2003 teilweise auf alle Betriebsinhaber. Ihr stand damit gemäß Art. 61 Alt. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003 weiterhin die Möglichkeit offen, für Hektarflächen, die zu dem Zeitpunkt, der für die für 2003 gestellten Beihilfeanträge "Flächen" vorgesehen ist, als Dauergrünland genutzt wurden, und sonstige förderfähige Flächen - d.h. Ackerland - unterschiedliche Werte pro Einheit festzusetzen. Diese Möglichkeit hat die Bundesrepublik Deutschland durch die Vorschrift des § 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BetrPrämDurchfG i.V. mit der Anlage 2 ausgeschöpft und die Flächen, die am 15. Mai 2003 als Dauergrünland genutzt wurden, in das Wertverhältnis 0,391 zu den sonstigen beihilfefähigen Flächen gesetzt. Für die Region Bremen/Niedersachsen ergibt sich danach für das Jahr 2005 ein flächenbezogener Wert für Dauergrünland in Höhe von 99,75 EUR und für sonstige Flächen in Höhe von 255,12 EUR. Dauergrünland sind dabei grundsätzlich Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebes waren [Art. 2e der VO (EG) Nr. 795/2004, Art. 2 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 796/2004].

Ungeachtet des Umstandes, dass die hier umstrittenen Flächen der Klägerin wegen des aus der Teilnahme an der Maßnahme B der NAU 2001 folgenden fünfjährigen Verpflichtungszeitraumes am 15. Mai 2003 unstreitig Dauergrünland im Sinne der genannten Regelungen dargestellt haben, kann die Klägerin insoweit die Berücksichtigung des für Ackerland geltenden Wertes verlangen. Dies folgt aus Art. 40 Abs. 5 der VO (EG) Nr. 1782/2003, der gemäß Art. 63 Abs. 4 der VO (EG) Nr. 1782/2003 auch im Falle einer (teilweisen) regionalen Anwendung der Betriebsprämienregelung Anwendung findet. Art. 40 Abs. 5 Unterabsatz 1 der VO (EG) Nr. 1782/2003 erstreckt die für die Berechnung des Referenzbetrages nach Art. 40 Abs. 1 bis Abs. 3 der VO (EG) Nr. 1782/2003 geltenden Härtefallbestimmungen u.a. auf Betriebsinhaber, die während des maßgeblichen Zeitraums Verpflichtungen im Zusammenhang mit Agrarumweltmaßnahmen im Sinne der Verordnungen (EWG) Nr. 2078/1992 und (EG) Nr. 1257/1999 des Rates unterlagen. Nach Art. 40 Abs. 5 Unterabsatz 2 der VO (EG) Nr. 1782/2003 legen in den Fällen, in denen sich die Agrarumweltmaßnahmen sowohl auf die Jahre 2000 - 2002 als auch auf die Jahre 1997 bis 1999 erstrecken, die Mitgliedsstaaten nach objektiven Kriterien unter Gewährleistung der Gleichbehandlung der Betriebsinhaber und unter Vermeidung von Markt- und Wettbewerbsverzerrungen einen Referenzbetrag gemäß den von der Kommission erlassenen Durchführungsbestimmungen fest. Hierzu trifft Art. 16 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 795/2004 der Kommission Regelungen, die vermeiden sollen, dass es durch Festsetzung von Referenzbeträgen einerseits und Zahlungen wegen der Agrarumweltverpflichtungen andererseits zu Doppelzahlungen kommt. Erstrecken sich die Agrarumweltmaßnahmen sowohl auf die Jahre 1997 bis 1999 als auch auf die Jahre 2000 - 2002, erhält ein Betriebsinhaber Zahlungsansprüche, die berechnet werden, indem ein von den Mitgliedsstaaten nach objektiven Kriterien unter Gewährleistung der Gleichbehandlung der Betriebsinhaber und unter Vermeidung von Markt- und Wettbewerbsverzerrungen festgesetzter Referenzbetrag durch eine Hektarzahl geteilt wird, die die von ihm im ersten Anwendungsjahr der Betriebsprämienregelung angemeldete Hektarzahl nicht übersteigt [Art. 16 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 795/2004]. Nach § 13 Abs. 2 Satz 1 BetrPrämDurchfV wird in diesen Fällen bei der Ermittlung des Referenzbetrages der betriebsindividuelle Betrag und der flächenbezogene Betrag auf der Grundlage des Kalenderjahres vor der Teilnahme an der Agrarumweltmaßnahme berechnet.

Durch die Härtefallvorschrift des Art. 40 Abs. 5 VO (EG) Nr. 1782/2003 soll vermieden werden, dass Betriebsinhaber, die an einer EU-Umweltmaßnahme im Agrarbereich teilgenommen haben, Nachteile erleiden, die auf den übernommenen Extensivierungsverpflichtungen beruhen. Solche Nachteile können eintreten, wenn die Produktion in dem für die Berechnung des Referenzbetrages maßgeblichen Zeitraum wegen der Teilnahme an der Agrarumweltmaßnahme beeinträchtigt gewesen ist. Sie können auch dadurch entstehen, dass sich wegen der Umwandlung von Ackerland in Grünland als Folge einer Verpflichtung im Zusammenhang mit Agrarumweltmaßnahmen für die Betriebsinhaber ein geringerer flächenbezogener Betrag ergibt, als dies ohne die Umwandlung der Fall gewesen wäre (s. hierzu BRDrs. 728/04 v. 29.4.2004 S. 24). Für diesen Fall finden Art. 40 Abs. 5 Unterabsatz 2 der VO (EG) Nr. 1782/2003 sowie Art. 16 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 795/2004 i.V. mit § 13 Abs. 2 BetrPrämDurchfV Anwendung, da für die Berechnung des flächenbezogenen Betrages allein maßgebend ist, ob die Flächen am 15. Mai 2003 Dauergrünland im Sinne der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften darstellen und es damit auf einen der in Art. 40 Abs. 1 und Abs. 2 der VO (EG) Nr. 1782/2003 genannten Zeiträume nicht ankommt.

Hier liegt ein Härtefall im Sinne der genannten Vorschriften vor. Die Klägerin unterlag zu dem maßgeblichen Stichtag, dem 15. Mai 2003, mit den umstrittenen Flächen Verpflichtungen im Zusammenhang mit einer Agrarumweltmaßnahme nach der VO (EG) Nr. 1257/1999 des Rates. Sie war durch ihre Teilnahme an der Maßnahme B der NAU 2001 nach der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen für Niedersächsische Agrar-Umweltprogramme (RdErl. des ML v. 10.10.2001 - 303.2-6017/03 - NdsMBl.S. 899) zu einer extensiven Bewirtschaftung der fraglichen Flächen verpflichtet. Besonderer Zuwendungszweck der Maßnahme B war die Einführung oder Beibehaltung extensiver, ressourcenschonender und besonders umweltverträglicher Grünlandbewirtschaftungsverfahren. Gefördert wurde die Einhaltung einer extensiven Bewirtschaftung des Dauergrünlandes des Betriebes mit höchstens 1,4 Raufutter fressenden Großvieheinheiten je Hektar Hauptfutterfläche. Die Zuwendungsempfänger mussten für eine Dauer von fünf Jahren u.a.:

• eine extensive Bewirtschaftung in dem genannten Sinne einhalten,

• einen Viehbesatz mit mindestens 0,3 und höchstens 1,4 Raufutter fressenden Großvieheinheiten je Hektar Hauptfutterfläche einhalten, der zu keinem Zeitpunkt unter- oder überschritten werden durfte,

• das Dauergrünland mindestens einmal jährlich durch Grünfuttererwerbung oder Beweidung nutzen,

• auf Umwandlung von Dauergrünland in Ackerland verzichten.

Um diese Verpflichtungen einzuhalten, hat die Klägerin - auch dies ist zwischen den Beteiligten nicht streitig - die fraglichen Ackerflächen in Grünland umgewandelt. Dies hat zu einer Einschränkung der Produktion ihres Betriebes geführt und zu dem Status der Flächen als Dauergrünland am 15. Mai 2003.

Der Annahme eines Härtefalles im Sinne von Art. 40 Abs. 5 der VO (EG) Nr. 1782/2003 steht nicht entgegen, dass die Klägerin durch ihre Teilnahme an der Maßnahme B der NAU 2001 nicht zu einer Umwandlung von Ackerflächen verpflichtet war, sondern die vorgeschriebene Extensivierung auch auf anderem Wege hätte erreichen können. Art. 40 Abs. 5 der VO (EG) Nr. 1782/2003 setzt nicht voraus, dass die Agrarumweltmaßnahme unmittelbar zu einer Umwandlung von Ackerflächen zu Grünland verpflichtet. Aus dem Wortlaut der maßgeblichen gemeinschaftsrechtlichen und nationalen Vorschriften ergeben sich hierfür keine Anhaltspunkte. Nach Art. 40 Abs. 5 1. Unterabsatz der VO (EG) Nr. 1782/2003 wird lediglich gefordert, dass "Verpflichtungen im Zusammenhang mit Agrarumweltmaßnahmen" bestanden. Art. 16 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 795/2004 bezieht sich auf die "dort", d.h. in Art. 40 Abs. 5 der VO (EG) Nr. 1782/2003 genannten "Agrarumweltverpflichtungen" und trifft ansonsten keine zusätzlichen Regelungen zu den Voraussetzungen, unter denen ein Härtefall im Sinne der Vorschrift anzunehmen ist. Auch der Wortlaut des § 13 BetrPrämDurchfV lässt nicht den Schluss zu, dass im Fall einer Umwandlung von Ackerland in Grünland ein Härtefall nach dem Willen des Gesetzgebers nur dann vorliegen sollte, wenn dies Folge einer unmittelbaren Verpflichtung der betreffenden Agrarumweltmaßnahme war. Die Vorschrift enthält weitere Voraussetzungen für die Annahme eines Härtefalles im Falle der Umwandlung von Ackerland in Grünland nicht, sondern regelt solche lediglich bei einer Beeinträchtigung der tierischen Erzeugung (§ 13 Abs. 2 Satz 2 und 3 BetrPrämDurchfV). Der nach § 13 Abs. 2 Satz 3 BetrPrämDurchfV für eine Erhöhung des Referenzbetrages hier notwendige Grenzwert gilt nach § 13 Abs. 2 Satz 4 BetrPrämDurchfV nicht in Fällen, "in denen im Rahmen von Agrarumweltmaßnahmen Ackerland in Grünland umgewandelt wurde". Diese Formulierung stellt lediglich auf den tatsächlichen Umstand der Umwandlung ab und fordert nicht, dass eine unmittelbare Verpflichtung hierzu bestand.

Allein die Begründung zu § 13 BetrPrämDurchfV (BRDrs. 728/04 v. 29.4.2004 S. 24, 25) könnte dafür sprechen, dass nach der Vorstellung des deutschen Verordnungsgebers Härtefälle im Sinne des Art. 40 Abs. 5 der VO (EG) Nr. 1782/2003 im Falle einer Umwandlung von Ackerland in Grünland nur vorliegen, wenn die jeweilige Agrarumweltmaßnahme eine unmittelbare Verpflichtung zur Umwandlung beinhaltet hat. Hier heißt es:

"Zum anderen kann der flächenbezogene Betrag betroffen sein. Hier geht es um die Fälle einer Umwandlung von Ackerland in Dauergrünland im Rahmen von Agrarumweltmaßnahmen. Für Flächen, die nach der Definition in Art. 2 Absatz 2 der VO (EG) Nr. 796/2004 zum Stichtag 15. Mai 2003 als Dauergrünland anzusehen sind, soll dennoch der flächenbezogene Betrag für die sonstigen förderfähigen Flächen gewährt werden, sofern die Flächen noch einer entsprechenden Verpflichtung im Rahmen eines Agrarumweltprogrammes unterlagen".

In der Regelung des § 13 BetrPrämDurchfV hat sich eine derartige Intention jedoch nicht niedergeschlagen.

Im Übrigen muss die Auslegung der Härtefallregelung den Grundsatz der Gleichbehandlung berücksichtigen. Hierzu verpflichtet Art. 40 Abs. 5 Unterabsatz 2 der VO (EG) Nr. 1782/2003 die Mitgliedsstaaten ausdrücklich. Das Gebot der Gleichbehandlung folgt auch aus dem im Gemeinschaftsrecht verankerten allgemeinen Gleichheitsgrundssatz, nach dem vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich behandelt werden dürfen, es sei denn, die Differenzierung ist objektiv gerechtfertigt (EuGH, Urt.v.  19.10.1977 - 117/79,  16/77 -) sowie aus Art. 3 Abs. 1 GG. Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er gilt für ungleiche Belastungen wie auch für ungleiche Begünstigungen. Verboten ist daher auch ein gleichheitswidriger Begünstigungsausschluss, bei dem eine Begünstigung einem Personenkreis gewährt, einem anderen aber vorenthalten wird. Dabei ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Ein Verstoß gegen das Willkürverbot liegt dabei erst dann vor, wenn sich ein vernünftiger, sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonst wie einleuchtender Grund für die Ungleichbehandlung nicht finden lässt (z. Vorst.: BVerfG, Beschl.v.  11.01.2005 - 2 BvR 167/02 -, BVerfGE 112, 164; Beschl.v.  26.04.1988 - 1 BvL 84/86 - BVerfGE 78, 104 ).

Hier sind keine sachlichen Gründe ersichtlich, die es rechtfertigen könnten, bei der Anwendung der Härtefallregelung die Klägerin, die als Teilnehmerin an der Maßnahme B der NAU 2001 Ackerland in Grünland umgewandelt hat, anders zu behandeln als Betriebsinhaber, die diese Umwandlung im Rahmen der sog. Maßnahme 720, d.h. einer Förderung nach der Ziffer 6.1.3. der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen für Vorhaben zum Trinkwasserschutz in Wasservorranggebieten im Rahmen des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (RdErl d. MU v. 2.2.2001 - 203-01373/08/03 - NdsMBl.S. 712) vorgenommen haben. Der Vortrag der Beklagten, wonach der die Differenzierung rechtfertigende Grund darin bestehe, dass die Klägerin die Umwandlung freiwillig vorgenommen habe, überzeugt nicht. Gemessen an dem Sinn und Zweck des Art. 40 Abs. 5 der VO (EG) Nr. 1782/2003 sowie der zur Ausführung ergangenen gemeinschaftsrechtlichen und nationalen Vorschriften, nämlich zusätzliche, über die übernommenen Verpflichtungen hinausgehende Nachteile für Teilnehmer an Agrarumweltmaßen zu vermeiden und so das Vertrauen der betroffenen Betriebsinhaber in die zeitliche Befristung der Agrarumweltmaßnahme zu schützen, befindet sich die Klägerin in einer mit den Teilnehmern an der sog. Maßnahme 720 vergleichbar schützenswerten Position. Sie ist bis zum Ablauf des Verpflichtungszeitraumes hinsichtlich der Nutzung der umgewandelten Flächen in der Produktion ebenso beeinträchtigt, wie diejenigen Betriebsinhaber, die durch die Maßnahme 720 unmittelbar zu einer Umwandlung verpflichtet wurden. Die Folgen, die sich im Rahmen der Anwendung der Betriebsprämienregelung durch die Bemessung des flächenbezogenen Betrages nach dem Status der betroffenen Flächen am 15. Mai 2003 ergeben, sind identisch. Allein der Umstand, dass die Klägerin nach den Regelungen der NAU 2001 nicht unmittelbar zu einer Umwandlung der Ackerflächen verpflichtet war, sondern die vorgeschriebene Extensivierung auch durch andere Maßnahmen hätte erreichen können, ist kein sachgerechtes Differenzierungskriterium, weil nicht davon ausgegangen werden kann, dass die Klägerin etwaige Nachteile im Hinblick auf künftige Förderung freiwillig in Kauf genommen hat. Zu dem Zeitpunkt ihrer Entscheidung zur Umwandlung ab dem Jahr 2001 konnte die Klägerin die Folgen nicht absehen, die sich für sie durch das Inkrafttreten der Betriebsprämienregelung im Jahr 2003 ergeben würden. Die Anwendung des Art. 40 Abs. 5 der VO (EG) Nr. 1782/2003 im vorliegenden Fall bedeutet auch keine ungerechtfertigte Bevorzugung der Klägerin gegenüber denjenigen Teilnehmern an der Maßnahme B der NAU 2001, die zur Einhaltung der Extensivierungsverpflichtung Flächen hinzugepachtet haben, denn für diese folgen im Rahmen der Betriebsprämienregelung keine vergleichbaren Nachteile durch die Änderung des Flächenstatus von ehemaligen Ackerflächen.

Die Klägerin hat zuletzt die von § 13 Abs. 1 BetrPrämDurchfV geforderte schriftliche Erklärung zur Kürzung der im Rahmen der Agrarumweltmaßnahme für die jeweilige Verpflichtung zu zahlenden Beträge abgegeben. Die Formulierung der Erklärung kann die Beklagte der Klägerin nicht entgegenhalten, denn diese hat das einzige von der Beklagten hierfür vorgesehene Formular verwandt. Es schadet auch nichts, dass sich dieser Vordruck auf die sog. Maßnahme 720 bezog, denn durch die handschriftlichen Ergänzungen hat die Klägerin klargestellt, dass sie die dort vorgesehenen Vorgaben auch in ihrem Fall angewendet wissen will.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V. mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Berufung und die Sprungrevision werden nach §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3, 134 Abs. 1 und Abs. 2, 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen, weil den hier entschiedenen Rechtsfragen zur Anwendung des Art. 40 Abs. 5 der VO (EG) Nr. 1782/2003, Art. 16 der VO (EG) Nr. 796/2004 sowie des § 13 Abs. 2 BetrPrämDurchfV grundsätzliche Bedeutung zukommt.