Entscheidungsgründe

Die Klage hat Erfolg; sie ist begründet.

Der Bescheid der Beklagten vom 6. Februar 2020 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Der Beklagten ist es zwar in ihrer Eigenschaft als Kommunalaufsichtsbehörde nicht schon dem Grunde nach verwehrt, die Aufhebung einer Abgabensatzung auf der Grundlage des § 173 Abs. 1 Satz 1 NKomVG zu beanstanden. Nach dieser Bestimmung kann die Kommunalaufsichtsbehörde insbesondere Beschlüsse einer Kommune beanstanden, wenn sie das Gesetz verletzen. Die beanstandeten Beschlüsse des Rates der Klägerin vom 27. Juni und 21. November 2019 verletzen aber das Gesetz nicht. Nach Auffassung der Kammer steht es einer Gemeinde auch in Anbetracht der vom Landesgesetzgeber geschaffenen Flexibilisierungsmöglichkeiten bei der Erhebung von Beiträgen für den Straßenausbau rechtlich weiterhin frei, eine bestehende Straßenausbaubeitragssatzung auch gänzlich aufzuheben. Eine schwierige Haushaltssituation steht dem trotz der rechtlichen Beschränkungen für die Aufnahme von Investitionskrediten jedenfalls dann nicht entgegen, wenn die Einnahmeausfälle auf längere Sicht über Steuern kompensiert werden können. Schon im Beschluss vom 19. Mai 2020 – 1 B 1284/20 – ist die Kammer davon ausgegangen, dass sich die Beanstandung der Beschlüsse des Rates der Klägerin voraussichtlich als rechtswidrig erweisen wird. Zur Begründung ist im Einzelnen ausgeführt worden:

"Die Annahme der Antragsgegnerin, dass die Beschlüsse i. S. d. § 173 Abs. 1 Satz 1 NKomVG das Gesetz verletzen, wird sich voraussichtlich als nicht tragfähig darstellen. Die Kammer teilt indessen nicht die Auffassung der Antragstellerin, dass Einzelentscheidungen außerhalb der letztlich zu beschließenden Haushaltssatzung nebst Haushaltsplan ohnehin (weitgehend) einer kommunalaufsichtlichen Prüfung anhand der Grundsätze des kommunalen Haushaltsrechts (§§ 110, 111 NKomVG) entzogen seien. Eine solche Beschränkung der kommunalaufsichtlichen Prüfbefugnisse ergibt sich nicht aus den einfachrechtlichen Regelungen im Kommunalverfassungsgesetz und ist auch nicht in Anbetracht der verfassungsrechtlich gewährleisteten kommunalen Selbstverwaltung, zu der explizit auch die finanzielle Eigenverantwortung bzw. die kommunale Finanzhoheit gehört (Art. 28 Abs. 2 Sätze 1 und 3 GG, Art. 57 Abs. 1 und 3 NV), geboten. Aus dem in § 114 NKomVG geregelten Verfahren zum Erlass der Haushaltssatzung unter Beteiligung der Kommunalaufsichtsbehörde und den einzelnen Genehmigungsvorbehalten (vgl. etwa § 120 Abs. 2 Satz 1 NKomVG) lässt sich nicht ableiten, dass der Kommunalaufsichtsbehörde außerhalb dieses Verfahrens bei (rechtswidrigen) haushaltsrelevanten Entscheidungen Interventionsmöglichkeiten von vornherein versperrt wären. Eine solche Sichtweise wäre schon nicht mit dem Gedanken vereinbar, dass der Aufsicht Schutz- und Sicherungsfunktionen gleichermaßen zukommen (vgl. § 170 Abs. 1 Satz 1 NKomVG). Eine Kommunalaufsichtsbehörde soll eine Gemeinde nicht sehenden Auges "ins Verderben rennen lassen"; dies impliziert, dass ihre Interventionsmöglichkeiten bei haushaltsrelevanten Entscheidungen nicht erst dann beginnen, wenn es eigentlich bereits zu spät ist. Eine ungerechtfertigte Beschränkung der verfassungsrechtlich gewährleisteten kommunalen Finanzhoheit kann darin nicht erblickt werden. Es stellt zudem auch keinen Widerspruch dar – wie es die Antragstellerin aber andeutet –, dass die Antragsgegnerin die Beschlüsse vom 27. Juni und 21. November 2019 beanstandet, die spätere Haushaltssatzung nebst Haushaltsplan (soweit erforderlich) aber zwischenzeitlich genehmigt hat. Es ist nicht ersichtlich, dass sich die Beschlüsse zur Aufhebung der Straßenausbaubeitragssatzung überhaupt im aktuellen Haushalt für 2020 widerspiegeln, denn infolge des Verzichts auf beitragsfähige Straßenausbaumaßnahmen in 2019 und 2020 dürften dafür weder Ausgaben noch (wegfallende) Einnahmen anfallen. Soweit auch Verpflichtungsermächtigungen für zwei künftige Straßenerneuerungsmaßnahmen in 2021 genehmigt wurden, ist darin ebenfalls kein widersprüchliches Verhalten der Antragsgegnerin zu erblicken, denn die Antragstellerin hatte auf eine Anhörung angekündigt, deren Finanzierung über Straßenausbaubeiträge abbilden zu wollen, wenn die Beanstandungsverfügung gerichtlich bestätigt wird.

Die auf eine Aufhebung der bislang bestehenden Straßenausbaubeitragssatzung gerichteten Beschlüsse verstoßen – als mithin auch außerhalb der konkreten Haushaltsplanung der kommunalaufsichtlichen Prüfung zugängliche Einzelentscheidungen – indessen nicht gegen die in Betracht zu ziehenden Vorgaben aus §§ 110, 111 NKomVG. Die Kammer teilt die Auffassung der Antragstellerin, dass der in § 110 Abs. 2 NKomVG verankerte Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit nicht die gemeindlichen Einnahmen betrifft, denn Sparsamkeit wird als Vermeidung unnötiger Ausgaben verstanden, während die Wirtschaftlichkeit die Relation zwischen Mitteleinsatz und Ergebnis umschreibt (vgl. Thiele, Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz, 2. Aufl. 2017, § 110 Rn. 3). Selbst wenn man den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit auch auf die Einnahmeseite ausdehnen wollte, könnten dadurch nicht die dafür geltenden speziellen Regelungen in § 111 NKomVG verdrängt werden. Ein Verstoß gegen die in § 111 NKomVG verankerten Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung und dort insbesondere die Festlegung der Reihenfolge der Finanzmittel in Absätzen 5 und 6 lässt sich indessen nicht feststellen. Nach § 111 Abs. 5 Satz 3 NKomVG in der Fassung der mit Wirkung zum 2. November 2019 in Kraft getretenen letzten Änderung (Nds. GVBl. 2019, S. 309) bestimmt nämlich (auch weiterhin) ausdrücklich, dass eine Rechtspflicht zur Erhebung von Beiträgen für Verkehrsanlagen, wiederkehrenden Beiträgen für Verkehrsanlagen und Beiträgen für öffentliche Spielplätze nicht besteht. Diese Sonderregelung ist nach Auffassung der Kammer dahingehend (weit) zu verstehen, dass Straßenausbaubeiträge grundsätzlich ohne weitere Voraussetzungen aus der ansonsten maßgeblichen Rangfolge bei der Finanzmittelbeschaffung herausgenommen werden können.

Die gesetzliche Regelung, dass für Gemeinden eine Rechtspflicht zur Erhebung von Straßenausbaubeiträgen nicht besteht, existiert zuletzt ununterbrochen bereits seit dem 1. Januar 2007 (vgl. § 83 Abs. 2 Satz 2 der Niedersächsischen Gemeindeordnung i. d. F. von Art. 3 Nr. 2 Buchst. b des Änderungsgesetzes v. 07.12.2006 (Nds. GVBl. S. 575)), nachdem eine entsprechende Vorschrift zuvor zwischen 1992 und 2005 geltendes Recht war. Die Antragstellerin weist zutreffend darauf hin, dass der Gesetzgeber an dieser Sonderregelung trotz der 2017 und 2019 geschaffenen weiteren Flexibilisierungsmöglichkeiten bei der Beitragserhebung (vgl. nunmehr § 6b und § 6c NKAG in der seit dem 2. November 2019 geltenden Fassung) festgehalten hat. Den Gesetzgebungsmaterialien des (jüngsten) Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Kommunalabgabengesetzes und anderer Gesetze und zur Flexibilisierung von Straßenausbaubeiträgen vom 24. Oktober 2019 (Nds. GVBl. S. 309) lässt sich hinreichend verlässlich entnehmen, dass der Gesetzgeber trotz der Verankerung von weitergehenden Erleichterungen für die Beitragspflichtigen nichts an der den Gemeinden grundsätzlich eröffneten Möglichkeit ändern wollte, ganz von der Beitragserhebung abzusehen. Dabei ist auch gerade nicht erkennbar, dass diese Möglichkeit neben den neuen Instrumenten der Beitragserhebung nur für Kommunen gelten soll, die es sich nach ihrer Haushaltssituation auch "leisten" können. Vielmehr werden im Hinblick auf die neuen Flexibilisierungsmöglichkeiten gerade auch die für die Beitragspflichtigen entstehenden Belastungen in den Blick genommen, die mit der kommunalen Finanzsituation als solcher nichts zu tun haben. So wird im Schriftlichen Bericht zu den zugrundeliegenden Gesetzentwürfen aus einer Koalitionsvorlage wie folgt zitiert (LT-Drs. 18/4901, S. 3):

"Zurzeit bleibt es den Kommunen freigestellt, ob sie den Aufwand für die Herstellung, Anschaffung, Erweiterung, Verbesserung und Erneuerung der Straßen, die in ihrer Baulast stehen, durch die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen oder durch allgemeine Deckungsmittel aufbringen wollen (§ 111 Abs. 5 Satz 3 des Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes vom 17. Dezember 2010, zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 28. Februar 2018 (Nds. GVBl. S. 22). Haben sie sich entschieden, Beiträge nach § 6 zu erheben, so müssen sie den auf die Grundstückseigentümer umlagefähigen Aufwand auf die Beitragspflichtigen verteilen. Je nach Höhe des Aufwandes, der Anzahl der Beitragspflichtigen und Größe sowie Art der Grundstücke können so für einzelne Beitragspflichtige hohe Summen entstehen. Indem zukünftig die Kommunen im eigenen freien Ermessen entscheiden können, ob sie nur einen Teil des Aufwandes und in welcher Höhe sie ihn auf die Beitragspflichtigen verteilen wollen, können sie die Beitragslast herabsenken und somit die Belastung für die Betroffenen erträglicher gestalten. Mit dieser Regelung wird der Gestaltungsspielraum zur Deckung des Investitionsaufwands für die Kommunen über § 6c (neu) NKAG hinaus erweitert; sie können nunmehr eine Mischform für die Finanzierung wählen, die auch allen Grundstückseigentümern zugutekommen würde. Denn auch in Kommunen, in denen zukünftig keine Straßenausbaubeiträge mehr erhoben werden sollen, zeigt sich Unmut in der Bevölkerung, weil die wegfallenden Erträge aus den aufgehobenen Straßenausbaubeitragssatzungen vielfach durch Grundsteuererhöhungen kompensiert werden. Personen, die in der Vergangenheit entweder Erschließungsbeiträge oder Straßenausbaubeiträge gezahlt hatten, fühlen sich durch Grundsteuererhöhungen doppelt belastet."

Dem Gesetzgeber ging es also darum, neben der Möglichkeit des kompletten Verzichts auf die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen und den schon zuvor eingeführten wiederkehrenden Beiträgen eine weitere Form der Beitragserhebung zu verankern, bei der die Kommunen nach "freiem Ermessen" nur einen Teil des Aufwandes umlegen können sollen, um Belastungen für die infolge eines Straßenausbaus Beitragspflichtigen abzumildern. Dabei stand nicht etwa im Fokus, dass eine Gemeinde auf einen Teil der Refinanzierung nicht angewiesen ist, sondern (allein) die Erträglichkeit für die Betroffenen. Dieser im Gesetzgebungsverfahren hervorgehobene Gesichtspunkt korreliert nicht mit der allgemeinen Finanzsituation einer Gemeinde. Daran, dass es den Kommunen daneben weiterhin – wie schon seit 2007 – "freigestellt" bleiben soll, an die Stelle von Straßenausbaubeiträgen ansonsten nachrangige Deckungsmittel treten zu lassen, sollte aber gerade nichts geändert werden.

An anderer Stelle heißt es (LT-Drs. 18/4901, S. 10):

"Die Entwurfsfassung der Fraktion der FDP hatte als Folgeänderung zu der in Artikel 1 vorgesehenen Streichung der §§ 6 und 6 b NKAG auch die Streichung des § 111 Abs. 5 Satz 3 vorgesehen, der u. a. die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen von der grundsätzlichen Verpflichtung der Kommunen zur Beitragserhebung ausnimmt. Der Änderungsvorschlag der Fraktionen von SPD und CDU in Vorlage 24 hatte eine Änderung der Entwurfsfassung insoweit hingegen nicht vorgesehen; Artikel 2 des Gesetzentwurfs der Fraktion der FDP, wonach § 111 Abs. 5 Satz 3 gestrichen werden sollte, wäre also erhalten geblieben. Das war nach Auskunft der Fraktionen der SPD und der CDU aber nicht beabsichtigt, weil die Kommunen bei Streichung des § 111 Abs. 5 Satz 3 i. V. m. den sonstigen im Änderungsvorschlag vorgesehenen Regelungen künftig verpflichtet gewesen wären, Straßenausbaubeiträge bzw. Beiträge für Verkehrsanlagen zu erheben."

Keine der im Gesetzgebungsverfahren agierenden Fraktionen wollte also in dem Fall, dass an der Möglichkeit zur Erhebung von Straßenausbaubeiträgen überhaupt festgehalten wird, eine Verpflichtung zur Erhebung einführen.

Diese jüngsten Wertungen des Gesetzgebers, der offenbar verschiedene Modelle vorhalten will, um oftmals schwer erträgliche Einmalbelastungen für Bürgerinnen und Bürger infolge von Straßenausbaumaßnahmen verhindern zu können, stützen die in der Kommentierung wohl überwiegend vertretene Auffassung einer gleichsam voraussetzungslosen Möglichkeit der Aufhebung einer Straßenausbaubeitragssatzung auf der Grundlage des § 111 Abs. 5 Satz 3 NKomVG (so ausdrücklich Thiele, a. a. O., § 111 Rn. 8 unter Hinweis auf VG Osnabrück, Urt. v. 10.07.2012 - 1 A 11/12 -, Rathaus & Recht 5/2012 S. 11; Herausnahme aus der Rangfolge der Finanzierungsmittel: KVR-NKomVG, Stand: November 2019, § 111 Rn. 6, a. A. wohl BeckOK Kommunalrecht Niedersachsen, Stand: 01.04.2020, § 111 Rn. 8). Die Kammer teilt diese Ansicht; es steht den Gemeinden grundsätzlich auch bei einer schwierigen Haushaltslage ohne weitere Voraussetzungen frei, Straßenausbaubeiträge aus der ansonsten nach § 111 Abs. 5 Satz 1 NKomVG einzuhaltenden Rangfolge der Finanzierungsmittel herauszunehmen. Straßenausbaubeiträge sind insoweit nicht anders zu behandeln als die ebenfalls in dieser Bestimmung genannten Beiträge für öffentliche Spielplätze, nur weil sie bislang "üblich" waren. Demgegenüber wäre es nicht überzeugend, die Anwendbarkeit des § 111 Abs. 5 Satz 1 NKomVG auf Gemeinden zu beschränken, die sich insgesamt in einer so "komfortablen" Finanzsituation befinden, dass es im Falle einer Abschaffung von Straßenausbaubeiträgen keiner Kompensation wegfallender Beitragseinnahmen bedürfte. Gerade auch das Ausweichen auf an sich nach der Reihenfolge des § 111 Abs. 5 Satz 1 NKomVG gegenüber den speziellen Entgelten nachrangige Finanzierungsmittel wurde vom Gesetzgeber auch bei den skizzierten jüngsten Gesetzesänderungen offenbar bewusst akzeptiert. Stellt man dies in Rechnung, ist die Annahme einer Gesetzesverletzung infolge der Aufhebung einer Straßenausbaubeitragssatzung und eines dadurch eingetretenen Kompensationsbedarfs kaum vorstellbar.

Ob dies ausnahmsweise der Fall sein kann, wenn die Hebesätze bei den als nachrangige Deckungsmittel in Betracht kommenden Grund- und Gewerbesteuern schon so hoch sind, dass eine kompensationsbedingt an sich zwingende weitere Erhöhung bei diesen Finanzierungsmitteln gegen den Grundsatz der Zumutbarkeit für den Durchschnitt der Steuerpflichtigen verstoßen oder gar eine "Erdrosselungswirkung" eintreten würde, kann offenbleiben. Dass ein Ausweichen auf Steuern schlechterdings nicht mehr möglich wäre, ist trotz des Umstandes, dass die Antragsgegnerin bei der Grundsteuer B (gemeinsam mit anderen Kommunen) bereits vor der Aufhebung der Straßenausbaubeitragssatzung mit 600 % "Spitzenreiter" beim Hebesatz in Niedersachsen sein mag und Hebesätze über 500 % gemeinhin als außerordentlich hoch betrachtet werden (vgl. Orth, Die Bedeutung von Realsteuererhöhungen für die Haushaltssanierung, ZKF Nr. 4/2020, S. 73 (79)), nicht ersichtlich. Eine fehlende Zumutbarkeit oder gar eine "Erdrosselungswirkung" liegt ohnehin nicht nahe, wenn die Gesamtheit der Abgabenpflichtigen durch eine Erhöhung der Grundsteuer einerseits belastet, aber andererseits durch den Wegfall von Beiträgen (perspektivisch) auch entlastet wird. Letztlich wird bei (perspektivisch) gleichbleibender Gesamtbelastung der Abgabenpflichtigen lediglich das Finanzierungsinstrument ausgetauscht. Sämtliche finanziellen Implikationen, die mit einem Verzicht auf die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen einhergehen und die hinter der Grenze einer vor Kompensation bereits eingetretenen rechtlichen Erschöpfung allgemeiner Finanzierungsmittel zurückbleiben, sind dem Bereich der politischen Verantwortung des Rates zuzuordnen, eröffnen aber keine Interventionsmöglichkeit der Kommunalaufsicht. Dies gilt regelmäßig etwa hinsichtlich derjenigen Implikationen, die zwangsläufig dadurch entstehen, dass Bürgerinnen und Bürger, die für den Ausbau ihrer Straße über einen Beitrag in der Vergangenheit bereits "zur Kasse gebeten wurden" und künftig gleichwohl den Straßenausbau im übrigen Gemeindegebiet über Steuern "mitfinanzieren" sollen (vgl. zu diesem Aspekt unter Gleichheitsgesichtspunkten aber: VG Osnabrück, Urt. v. 10.07.2012, a. a. O.). Insbesondere reichen aber auch divergierende Vorstellungen der Kommunalaufsichtsbehörde und der beaufsichtigten Gemeinde darüber, welche Aufgaben der Daseinsvorsorge in Zukunft vorrangig zu finanzieren sind, für die Annahme einer Rechtswidrigkeit der Aufhebung der Straßenausbaubeitragssatzung und eine sich daraus ergebende Interventionsmöglichkeit der Kommunalaufsicht nicht aus. Eine solche Situation erscheint der Kammer hier durchaus nicht fernliegend zu sein, denn die Antragsgegnerin äußerte sich gegenüber allen der Aufsicht unterliegenden Gemeinden mit dem Rundschreiben vom 16. Mai 2019 grundlegend kritisch zur – gesetzlich möglichen – Abschaffung von Straßenausbaubeiträgen und wies dabei auf anstehende Ausgaben im Bereich der Schulen, Feuerwehren und Kinderbetreuung hin, für die Steuererhöhungen "aufgespart" werden müssten. Entsprechende (politische) Gestaltungsentscheidungen zu künftigen Ausgaben sind indessen – auch wenn es um pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben geht – nicht von der Kommunalaufsicht, sondern von der Gemeinde in eigener Verantwortung zu treffen.

Ein kommunalaufsichtliches Einschreiten mit Ziel der Beibehaltung einer Straßenausbaubeitragssatzung ist entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin nicht mit einem Einschreiten gegen eine Senkung von Realsteuerhebesätzen (vgl. dazu OVG Nordrh.-Westf., Beschl. v. 22.07.2009 - 15 A 2324/07 -, juris) vergleichbar, denn in Bezug auf Steuern besteht kein dem § 111 Abs. 5 Satz 3 NKomVG entsprechendes "Entscheidungsprivileg" der Gemeinde, welches ihr ermöglicht, auch in schwieriger Haushaltslage auf nachrangige Finanzierungsmittel – insbesondere Steuern – auszuweichen. Der Kammer erschließt sich dabei nicht die Darstellung der Antragsgegnerin, dass dies schon haushaltssystematisch unzulässig sei. Der von ihr thematisierte Grundsatz der (getrennten) Gesamtdeckung des Ergebnishaushalts einerseits und des Finanzhaushalts andererseits nach § 17 Abs. 1 KomHKVO mag zwar eine direkte Veranschlagung zusätzlicher Steuereinnahmen mit der Zweckbindung der Finanzierung von Straßenausbaumaßnahmen verbieten. Dieses Veranschlagungsprinzip verbietet aber nach Auffassung der Kammer keineswegs eine rechnerische Ermittlung, in welcher Höhe bei einer Satzungsaufhebung Beiträge wegfallen würden und Steuern zur Kompensation erhöht werden müssten. Auch einen direkt mit der Aufhebung der Straßenausbaubeitragssatzung verbundenen Verstoß der Antragstellerin gegen § 111 Abs. 6 NKomVG, wonach Kommunen Kredite nur dann aufnehmen dürfen, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre, vermag die Kammer nicht zu erblicken. Gerade wenn eine Kompensation wegfallender Straßenausbaubeiträge über Grundsteuern erfolgen soll, sind jedenfalls im Gesamtsaldo keine höheren Kredite notwendig, als bei einer Beibehaltung von Straßenausbaubeiträgen und gegenwärtigen Grundsteuerhebesätzen. Letztlich laufen die Betrachtungen der Antragsgegnerin allesamt darauf hinaus, das in § 111 Abs. 5 Satz 3 NKomVG verankerte "Entscheidungsprivileg" zu relativieren. Der Kammer erscheint indessen die Betrachtungsweise geboten, dass diese Entscheidungsfreiheit zur Erhebung von Straßenausbaubeiträgen umfassend gilt und bei der Überprüfung aller haushaltsrechtlichen Folgen einer Abschaffung durch die Kommunalaufsicht so zu agieren ist, als ob die Einnahmeart "Straßenausbaubeiträge" rechtlich gar nicht existieren würde."

Die Kammer hält an dieser Sichtweise nach nochmaliger Prüfung auch unter Berücksichtigung der Ausführungen in dem die Entscheidung der Kammer abändernden Beschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 22. Juli 2020 – 10 ME 129/20 – fest. Dass es sich bei den auf eine Aufhebung der bislang bestehenden Straßenausbaubeitragssatzung gerichteten Beschlüssen des Rates der Klägerin um der kommunalaufsichtlichen Prüfung zugängliche Einzelentscheidungen handelt, bedarf dabei in Anbetracht der im Ergebnis deckungsgleichen Sichtweisen der Kammer und des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (vgl. den genannten Beschl. v. 22.07.2020, juris Rn. 43 ff.) keiner weiteren Ausführungen mehr. Die Kammer vermag indessen nicht der Sichtweise des Oberverwaltungsgerichts zu folgen, dass die Aufhebung der vorhandenen Straßenausbaubeitragssatzung aufgrund der Haushaltslage der Klägerin gegen § 111 Abs. 6 NKomVG, wonach Kommunen Kredite nur dann aufnehmen dürfen, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre, verstößt. Die Kammer vertritt nach wie vor die Auffassung, dass die in § 111 Abs. 5 Satz 3 NKomVG explizit eröffnete Möglichkeit der Herausnahme von Straßenausbaubeiträgen aus der Rangfolge der Finanzmittelbeschaffung einer Kommune auch bei stark defizitärer Haushaltslage eröffnet ist und der beabsichtigten Abschaffung einer bestehenden Straßenausbaubeitragssatzung nicht entgegengehalten werden kann, dass ein Straßenausbau dann zunächst nur durch Aufnahme von Investitionskrediten finanzierbar ist.

Zwar enthält – worauf insbesondere Driehaus in seiner Anmerkung vom 22. Juni 2020 zum Eilbeschluss der Kammer hinweist (https://publicus.boorberg.de/kredite-statt-entgeltabgaben/) und worauf auch das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht im Beschluss vom 22. Juli 2020 abhebt – § 111 Abs. 6 NKomVG keine ausdrückliche Regelung dazu, dass Straßenausbaubeiträge nicht zu den "anderen Finanzierungsmöglichkeiten" im Sinne dieser Bestimmung gehören. Eine solche ausdrückliche Regelung enthält hingegen § 83 Abs. 3 des Kommunalselbstverwaltungsgesetzes des Saarlandes – KSVG SL –, wobei die dortigen landesrechtlichen Vorschriften ansonsten mit dem Unterschied deckungsgleich mit § 111 Abs. 5 und Abs. 6 NKomVG sind, dass sich die Herausnahme von Entgelten aus der Rangfolge der Deckungsmittel im Saarland auf Straßenausbaubeiträge und Tourismusabgaben und in Niedersachsen auf Straßenausbaubeiträge und Spielplatzbeiträge bezieht. Nach Auffassung der Kammer hat der – von Driehaus in Niedersachsen vermisste – Zusatz in § 83 Abs. 3 Satz 2 KSVG SL allerdings nur klarstellenden und nicht etwa konstitutiven Charakter. Wird die Entscheidung, ob Straßenausbaubeiträge erhoben werden, nicht vom Landesgesetzgeber selbst getroffen, sondern die Entscheidungsbefugnis der Kommune überantwortet, so handelt es sich um eine kommunalpolitische Entscheidung des dazu demokratisch legitimierten Rates im Rahmen der in entsprechender Weise ausgestalteten Finanzhoheit der Gemeinde. Wird die kommunalpolitische Entscheidung getroffen, dass keine Straßenausbaubeiträge erhoben werden sollen, kann bereits dann eine andere Finanzierung i. S. d. § 111 Abs. 6 NKomVG – vorerst – "nicht möglich" sein. Dass dies nur so sein könnte, wenn der Gesetzgeber ausdrücklich im Gesetz verankert, dass eine nach der kommunalpolitischen Grundentscheidung nicht (mehr) bestehende Finanzierungsmöglichkeit keine Finanzierungsmöglichkeit im Sinne der die Kreditaufnahme regelnden Vorschrift ist, erscheint der Kammer schlichtweg zu spitzfindig. Naheliegend erscheint der Kammer vielmehr, dass auch diejenigen Länder, die eine ausdrückliche Klarstellung wie in § 83 Abs. 3 Satz 2 KSVG in den die Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung regelnden Vorschriften nicht verankert haben, exakt dieselbe Rechtslage schaffen wollten, wie sie im Saarland unzweifelhaft besteht: Danach ist eine kommunalpolitische Entscheidung zur Nichterhebung von Straßenausbaubeiträgen auch dann möglich, wenn dies für den Kreditbedarf im Haushalt Konsequenzen haben kann.

Bei dieser Sichtweise ist einer ausufernden Kreditaufnahme nicht etwa "Tür und Tor" geöffnet. Es bleibt nämlich dabei, dass Steuern als allgemeine Finanzierungsmittel bei der Einnahmebeschaffung nach § 111 Abs. 5 und 6 NKomVG Vorrang vor Krediten haben. Deshalb kommt – ungeachtet der im Verfahren diskutierten haushaltstechnischen Vorgaben – sehr wohl in Betracht, ausfallende Einnahmen aus Straßenausbaubeiträgen rechnerisch durch Grundsteuern zu kompensieren, auch wenn dies regelmäßig nicht "auf einen Schlag" zu dem Zeitpunkt erfolgen kann, wenn die Ausgaben für Straßenausbaumaßnahmen tatsächlich anfallen. Eine "gestreckte" Kompensation wegfallender Straßenausbaubeiträge durch Steuern – etwa durch die Grundsteuer – ist rechnerisch auch dann möglich, wenn sich eine Kommune über Jahre in einem Haushaltsdefizit befindet und Liquiditätskredite und Bedarfszuweisungen in Anspruch nimmt. Genau eine solche rechnerische Kompensation des Beitragsaufkommens durch Grundsteuereinnahmen hat die Klägerin bereits in den Blick genommen. Das ist nach Auffassung der Kammer dem Grunde nach nicht zu beanstanden, auch wenn es sich um eine "Kompensation im Defizit" handelt. Der Kammer ist dabei durchaus bewusst, dass das Grundsteueraufkommen aufgrund der haushaltsrechtlichen Vorgaben zur Doppik nicht etwa zweckgebunden zur Deckung der Ausgaben für den Straßenbau oder zur Rückzahlung von Investitionskrediten verwendet werden kann, sondern sich die Verbuchung im Haushalt nach den Grundsätzen der Gesamtdeckung (§ 17 KomHKVO) zu richten hat. Die Kammer will allerdings mit dem Gedanken der rechnerischen Kompensation auch nicht behaupten, erhöhte (Grund-)Steuereinnahmen stünden zweckgebunden "für" den Straßenausbau zur Verfügung. Der Kompensationsgedanke besteht lediglich darin, dass die Summe der bei Beibehaltung der Straßenausbaubeitragssatzung zu erwartenden Beiträge rechnerisch über einen gestreckten Zeitraum durch ein erhöhtes (Grund-)Steueraufkommen "aufgewogen" werden kann. Die Kammer hält es demgegenüber für unzutreffend, aus der verordnungsrechtlichen Vorgabe des § 17 KomHKVO zur Gesamtdeckung bei der 2006 eingeführten Doppik im Rückschluss Vorgaben für die gesetzliche Rangfolge der Einnahmebeschaffung abzuleiten, die mit identischem Inhalt (§ 83 NGO in der bis 2005 geltenden Fassung) schon zu Zeiten der Kameralistik bestand.

Die von der Kammer vertretene Sichtweise zur Normsystematik wird durch die Entstehungsgeschichte der maßgeblichen gesetzlichen Regelungen bestätigt. Schon bei der erstmaligen Verankerung der Regelung, dass eine Rechtspflicht zur Erhebung von Straßenausbaubeiträgen nicht besteht, wird in der Begründung des Gesetzentwurfs (LT-Drs. 12/2275, S. 50 ff.) Folgendes ausgeführt:

"1. § 83 Abs. 2 NGO enthält eine für die Gemeinden verbindliche Rangfolge, nach der sie die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Einnahmen zu beschaffen haben. Danach ist folgende Rangfolge bei der Einnahmebeschaffung zu beachten:

a) sonstige Einnahmen,

b) spezielle Entgelte,

c) Steuern.

Die Gemeinden dürfen spezielle Entgelte erst dann erheben, wenn die vorrangig auszuschöpfenden sonstigen Einnahmen (z. B. Vermögenseinnahmen, Schlüssel- und Zweckzuweisungen) nicht ausreichen, um den gemeindlichen Finanzbedarf zu decken. Zu den speziellen Entgelten gehören Gebühren und Beiträge, mithin auch Straßenausbaubeiträge gemäß § 6 NKAG. In der Rangfolge erst an dritter Stelle steht die Finanzierung durch Steuern, d. h. es ist bislang von einer strengen Subsidiarität in dem Sinne auszugehen, dass vor der Steuererhebung zunächst alle anderen Einnahmequellen auszuschöpfen sind. Nach der geltenden Rechtslage sind die niedersächsischen Gemeinden gem. § 6 Abs. 1 NKAG berechtigt und gem. § 83 Abs. 2 NGO verpflichtet, nach Maßgabe einer von ihrem Rat zu beschließenden Straßenausbaubeitragssatzung zur Deckung ihres Aufwandes für die Herstellung, Erweiterung, Verbesserung und Erneuerung ihrer öffentlichen Straßen, Wege und Plätze zu erheben. […]

2. Der in § 83 Abs. 2 NGO enthaltene Grundsatz, dass derjenige, der eine kommunale Leistung in Anspruch nimmt oder eine kommunale Einrichtung nutzt, die dabei entstehenden Kosten in vertretbarem Umfang durch ein spezielles Entgelt zu tragen hat, soll auch in Zukunft als Leitlinie weitergelten. In Bezug auf den Straßenausbau ist diese Maxime jedoch immer schwerer durchzusetzen, da die Auffassungen über den "besonderen wirtschaftlichen Vorteil" eines Straßenausbaus für zahlreiche Anlieger in den letzten Jahren eine Wandlung bis an den Punkt erfahren haben, dass ein Straßenausbau im zunehmenden Maße nicht als Vorteil, sondern als Nachteil betrachtet wird.

Dies bedeutet auch, dass die vor Erlass einer Straßenausbaubeitragssatzung notwendigerweise vorzunehmende Vorteilsabwägung häufig zu Politik und Verwaltung belastenden langwierigen Streitverfahren führt. Eine Durchsetzung der kommunalaufsichtlichen Aufforderung, eine Straßenausbaubeitragssatzung zu erlassen, dürfte in nicht wenigen Fällen Unverständnis bei Mandatsträgern und Grundeigentümern auslösen, weil sie unter den gegebenen Umständen einen Straßenausbaubeitrag als ungerechte neue Abgabe ansehen. Ungerecht z. B. deshalb, weil Straßen in der Vergangenheit in derselben Gemeinde ohne Erhebung eines Straßenausbaubeitrags ausgebaut wurden und häufig in dem konkreten Ausbau auch kein messbarer wirtschaftlicher Vorteil gesehen wird.

Das Urteil des OVG Lüneburg (Normenkontrollverfahren wegen Festsetzung von Realsteuerhebesätzen) vom 19.9.1990 (136 OVG C 4/87) enthält keine klare Aussage zur Pflicht einer Gemeinde, eine Straßenausbaubeitragssatzung zu erlassen, und konnte das auch nicht. Nach Meinung des erkennenden Senats sei eine Subsidiarität der gemeindlichen Steuererhebung gegenüber anderen Arten der Einnahmebeschaffung nur in eingeschränktem Umfang in dem Sinne gegeben, dass sie den Gemeinden insoweit ein weites Ermessen einräume. In der Urteilsbegründung wird u. a. weiter ausgeführt, dass es sich bei dem Subsidiaritätsgrundsatz im wesentlichen lediglich um eine programmatische Finanzierungsregelung handele, die ihrer Natur nach der gerichtlichen Nachprüfung grundsätzlich nicht zugänglich sei, ohne dass hier zwischen § 3 Abs. 3 NKAG und § 83 Abs. 2 NGO unterschieden wird. Diese sehr allgemein gehaltenen Ausführungen rechtfertigen nicht einen Verzicht auf die vorgeschlagene Gesetzesänderung.

3. Aus den vorgenannten Gründen wird nunmehr die Auffassung vertreten, dass nach gemeindlichen Ermessen der Straßenausbau auch als im Rahmen der allgemeinen Daseinsvorsorge zum Standard einer von der Allgemeinheit zu übernehmenden Grundversorgung für die Bürger gehörend betrachtet werden und die Finanzierung somit aus allgemeinen Haushaltsmitteln erfolgen kann. Es wird daher vorgeschlagen, die bisherige zwingende haushaltsrechtlichen Vorschrift des § 83 Abs. 2 NGO über die strenge Reihenfolge der Ausschöpfung der kommunalen Einnahmequellen im Hinblick auf die Straßenausbaubeiträge dahingehend zu ändern, dass die Straßenausbaubeiträge aus dem Vorrang der speziellen Entgeltlichkeit des § 83 Abs. 2 NGO herausgenommen werden. Die Kommunen können damit in Zukunft im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung auch über das "Ob" einer Straßenausbaubeitragssatzung selbst entscheiden. Das Finanzierungsinstrument "Straßenausbaubeitrag" soll als Mittel der Einnahmebeschaffung also erhalten bleiben, zumal insbesondere die um Bedarfszuweisungen nachsuchenden Gemeinden auch in Zukunft zunächst alle eigenen Einnahmemöglichkeiten ausschöpfen müssen."

Im Vordergrund standen für den Gesetzgeber also bereits im Jahr 1991 Fragen des Gerechtigkeitsempfindens und der Akzeptanz von Straßenausbaubeiträgen auf Seiten der Betroffenen. Der Landesgesetzgeber wollte aber auf der Basis seiner Erwägungen das Finanzierungsinstrument "Straßenausbaubeiträge" Anfang der 1990er-Jahre nicht etwa sogleich selbst gänzlich abschaffen, sondern die Entscheidungsbefugnis der gemeindlichen Ebene überantworten. Ausdrücklich sollte dabei gerade die Subsidiarität der Steuererhebung im Verhältnis zu Straßenausbaubeiträgen beseitigt werden. Dies war beabsichtigt, obwohl der Gesetzgeber davon ausging, dass die Subsidiarität als bloße "programmatische Finanzierungsregel" ohnehin einer gerichtlichen Überprüfung nicht zugänglich sei und deshalb die Gemeinden auch ohne die Verankerung der Nichterhebungspflicht einen weitgehenden Gestaltungsspielraum dafür hatten, anstelle von Straßenausbaubeiträgen Steuern zu erheben. Dabei wurde auch eine kommunalaufsichtliche Aufforderung, eine Straßenausbaubeitragssatzung zu erlassen, in den Blick genommen und offenkundig als nicht gewollt angesehen. Aus dem letzten Satz der Begründung des Gesetzentwurfs lässt sich demgegenüber nicht etwa ableiten, dass die den Gemeinden überantwortete Entscheidungsbefugnis bezüglich der Straßenausbaubeiträge wiederum sogleich entfallen sollte, wenn Bedarfszuweisungen in Anspruch genommen werden sollen bzw. müssen. Durch den beabsichtigten Wegfall der Subsidiarität von Steuern gegenüber Straßenausbaubeiträgen wurde vielmehr zum Ausdruck gebracht, dass die Gemeinden befugt sein sollen, zwischen einer Finanzierung von Straßenausbaumaßnahmen durch Beiträge oder Steuern frei zu wählen. Dies ist nichts anderes als der im Eilbeschluss der Kammer bereits skizzierte Gedanke der rechnerischen Kompensation der Abschaffung einer Straßenausbaubeitragssatzung etwa durch eine Grundsteuererhöhung durch ein insoweit eingeräumtes "Entscheidungsprivileg".

Auch die jüngeren Änderungen des Kommunalabgabenrechts führen zu keinem anderen Befund. Es wurden im Gegenteil von der Finanzlage einer Kommune unabhängige Flexibilisierungsmöglichkeiten geschaffen, die ebenfalls zu gravierenden Einnahmeausfällen und/oder Verschiebungen des Zeitpunktes der Einnahmen führen können. Hintergrund war die bundesweit bereits über Jahrzehnte währende Diskussion über die mit Straßenausbaubeiträgen einhergehenden oft empfindlichen und teils existenzbedrohenden Einmalbelastungen für die Beitragspflichtigen. In Niedersachsen wurde die Regelung, dass eine Rechtspflicht zur Erhebung von Straßenausbaubeiträgen nicht besteht, in 2006 kurzzeitig gestrichen und dann ab 2007 wieder in § 83 NGO verankert. Bundesweit gab und gibt es erhebliche Unterschiede, die von einer durch den Landesgesetzgeber angeordneten ausdrücklichen Erhebungspflicht bis zu einem Erhebungsverbot reichen (vgl. die Übersicht bei etwa http://www.erwin-ruff.de/ => Menüpunkt Straßenausbaubeitrag, wo zudem die Rede davon ist, dass in den Jahren 2018/2019 über Deutschland eine "Straßenausbaubeitrags-Abschaffungswelle geschwappt" sei). In vielen Bundesländern erfolgte gerade in den letzten Jahren die komplette Abschaffung von Straßenausbaubeiträgen unmittelbar durch den Landesgesetzgeber. So wurden die Straßenausbaubeiträge etwa in Bayern (rückwirkend) zum 1. Januar 2018 abgeschafft (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 3 des Bayerischen Kommunalabgabengesetzes). Die Kommunen in Bayern erhalten nach dem Wegfall der Straßenausbaubeiträge Unterstützungsleistungen vom Land durch Erstattungen nach dem Kommunalabgabenrecht und Straßenausbaupauschalen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs (vgl. https://www.stmfh.bayern.de/kommunaler_finanzausgleich/strassenausbau/). In Mecklenburg-Vorpommern wurden die Straßenbaubeiträge im Juni 2019 abgeschafft und zugleich bestimmt, dass das Land den Gemeinden für die in 2018 und 2019 begonnenen Straßenbaumaßnahmen die weggefallenen Einnahmen in der Höhe ersetzt, in der sie Straßenbaubeiträge hätten festsetzen können. Ab 2021 erhalten die Kommunen lediglich noch eine Pauschale. Diese Regelungen führten zu einer – letztlich erfolglos gebliebenen – Verfassungsbeschwerde einer Kommune, die das landesverfassungsrechtliche Konnexitätsprinzip verletzt sah (vgl. Verfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern, Urt. v. 17.06.2021 - 9/19 -, juris). Im Kontext der bundesweit geführten Diskussionen und Veränderungen sind auch die Rechtsentwicklungen in Niedersachen zu betrachten: Auch in Niedersachsen wurde die Debatte zur Frage der Abschaffung oder Beibehaltung von Straßenausbaubeiträgen erneut aufgegriffen. Dies führte in 2017 und 2019 aber letztlich nicht zu einer landesgesetzlichen Abschaffung der Straßenausbaubeiträge (was wohl die Frage eines Ausgleichs durch das Land nach Art. 57 Abs. 4 NV aufgeworfen hätte), sondern dazu, dass die Entscheidungsbefugnis zum grundsätzlichen "Ob" weiterhin den Kommunen belassen wurde. Zudem hat der Landesgesetzgeber die Überantwortung der Entscheidungsbefugnis zum "Ob" mit weiteren Differenzierungsmöglichkeiten in § 6b NKAG (Umlage nur eines Aufwandsanteils, Möglichkeit der Verrentung des Beitrags) und § 6c NKAG (wiederkehrende Beiträge) flankiert. Beide genannten Normen bezwecken, hohe Einmalbelastungen für Beitragspflichtige abfedern oder verhindern zu können. Aus Sicht der Kommunalfinanzen stellt dabei § 6b Abs. 1 NKAG, wonach bestimmt werden kann, dass der Bemessung der Beiträge nach Vorteilen nur ein Teil des gemäß § 6 Abs. 3 NKAG ermittelten Aufwandes zugrunde gelegt wird, nichts anderes als einen endgültigen Teilverzicht auf eine Refinanzierung durch einen Beitrag dar, während die Verrentungsmöglichkeit nach § 6 Abs. 4 NKAG und die wiederkehrenden Beiträge nach § 6c NKAG einen Verzicht darauf beinhalten, den Aufwand für den Straßenausbau stets im engen zeitlichen Zusammenhang mit dem erbrachten Aufwand refinanzieren zu können. Beide Optionen sind neben die weiterhin bestehende kommunalpolitische Entscheidungsbefugnis getreten, auf Straßenausbaubeiträge auch gänzlich zu verzichten und sich stattdessen allgemeiner – ohne die gesetzliche Regelung in § 111 Abs. 5 Satz 3 NKomVG an sich subsidiärer – Finanzmittel zu bedienen. Zu diesen allgemeinen Finanzmitteln gehören – wie bereits ausgeführt worden ist – gerade auch Steuern wie etwa die Grundsteuer, hinsichtlich derer die Kommunen die Hebesatzhoheit (Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG) haben. Ist – auf längere Sicht betrachtet – eine rechnerische Kompensation der Nichterhebung von Straßenausbaubeiträgen etwa durch höhere Grundsteuerhebesätze möglich, kann nach Auffassung der Kammer auch einer erheblich defizitären Kommune die Entscheidungsbefugnis zum "Ob" von Straßenausbaubeiträgen nicht "aus der Hand geschlagen" werden. Genau darauf zielt indessen die angegriffene Beanstandung der Beklagten ab.

Träfe demgegenüber die Sichtweise der Beklagten zu, dürfte die Klägerin alternativ auch nicht von den in §§ 6b und 6c NKAG geregelten Möglichkeiten – die allein eine Abwendung von zu hohen Einmallasten für Beitragspflichtige bezwecken – Gebrauch machen, weil ja zur Finanzierung von Straßenausbaumaßnahmen auch dann (zunächst) Investitionskredite aufgenommen werden müssten. Der Kammer leuchtet in diesem Zusammenhang zudem schon nicht ein, weshalb die Beklagte Kredite als "endgültige Finanzierungsmittel" betrachtet. Dies mag haushaltstechnisch zutreffen, führt aber in die Irre, weil wirtschaftlich betrachtet Zinsen und Tilgung für Kredite selbstverständlich aufgebracht werden müssen, was eben auch durch Steuereinnahmen geschehen kann. Auch wenn – wiederum haushaltstechnisch – höhere Grundsteuereinnahmen zunächst zum Abtrag von aufgenommenen Liquiditätskrediten (§ 122 NGO) – nach früherer Rechtslage "Kassenkrediten" – verwendet werden müssen und aufgrund der Deckungsvorschriften in § 17 KomHKVO nicht direkt "für" die Refinanzierung von Straßenausbaumaßnahmen oder dafür aufgenommener Kredite zur Verfügung stehen, ändert dies nichts daran, dass eine rechnerische Kompensation nicht erhobener Straßenausbaubeiträge durch (Grund-)Steuern sehr wohl möglich ist. Die Kammer überzeugt es letztlich jedenfalls nicht, aufgrund "haushaltstechnischer Feinheiten" eine zeitlich gestreckte rechnerische "Kompensation im Defizit" für rechtlich ausgeschlossen zu halten. Auch wenn eine Kommune sich für die allein im Interesse der Beitragspflichtigen geschaffenen Möglichkeiten der §§ 6b und 6c NKAG entscheidet, werden zumeist Kredite zur Zwischenfinanzierung vonnöten sein, die dann wiederum – letztlich durch höhere Steuern – abgetragen werden müssen. Dass auch die gerade im Interesse der Beitragspflichtigen geschaffenen §§ 6b und 6c NKAG gesperrt sein sollen, wenn eine Kommune dann auf Investitionskredite zur (vorübergehenden) Finanzierung von Straßenausbaumaßnahmen angewiesen wäre, weil durch kompensatorische Steuern die Refinanzierung des Aufwands nicht "auf einmal" möglich ist, wird selbst von der Beklagten nicht behauptet und ginge nach Auffassung der Kammer auch ersichtlich zu weit. Eine Erhöhung von Grundsteuern anstelle eines einmaligen Beitrags ähnelt indessen wirtschaftlich der Konstruktion der Verrentung von Beiträgen (§ 6b Abs. 4 NKAG) und auch den wiederkehrenden Beiträgen (§ 6c NKAG), weil in beiden Fällen aus Sicht der Abgabenpflichtigen Einmalbelastungen verhindert und aus Sicht der Kommunalfinanzen Einnahmen zeitlich gestreckt werden. Die 2017 und 2019 ermöglichten weiteren Flexibilisierungen in § 6b und § 6c NKAG sollten die kommunalpolitischen Entscheidungsbefugnisse auch nicht etwa einengen, sondern erweitern. Wenn man – wie die Kammer es tut – davon ausgeht, dass jedenfalls diese Regelungen ungeachtet der Finanzlage einer Kommune im Interesse der Beitragspflichtigen umgesetzt werden können, verbleibt kein Raum für die Annahme, dass eine komplette Nichterhebung von Straßenausbaubeiträgen mit einer Steuerkompensation nur bei günstiger Haushaltslage möglich sein soll.

Eine weitere Überlegung – die im Eilbeschluss der Kammer bereits angerissen, aber weder von den Beteiligten noch vom Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht aufgegriffen worden ist – erhärtet die Rechtsauffassung der Kammer: Es ist kein überzeugender Grund dafür ersichtlich, dass Straßenausbaubeiträge anders zu bewerten wären, als die in § 111 Abs. 5 Satz 3 NKomVG ebenfalls von einer Rechtspflicht zur Erhebung ausgenommenen Beiträge für öffentliche Spielplätze. Die Beklagte hält in ihrem Stadtgebiet 90 Spielplätze vor, für die der städtische Betriebshof und das Team Grünflächen verantwortlich sind (vgl. https://www.laatzen.de/de/spielplatzpaten.html). Es liegt auf der Hand, dass neben ständigem Unterhaltsaufwand auch Aufwand für Erneuerungen anfällt. Träfe die Sichtweise der Beklagten zu, müsste sie die Klägerin – die in erheblichem Maße Investitionskredite und Liquiditätskredite zu bedienen hat und Bedarfszuweisungen in Anspruch nimmt – konsequenterweise zur Ausschöpfung des insoweit bestehenden Abgabenpotentials auffordern. Es kann aus Sicht der Kammer keinen rechtserheblichen Unterschied ausmachen, ob es um die Abschaffung einer "etablierten" Form der Beitragserhebung (=Straßenausbaubeiträge) oder um die Einführung einer bisher lediglich nicht "üblichen" Form (=Spielplatzbeiträge) geht. Die insbesondere in der mündlichen Verhandlung vertretene Sichtweise der Beklagten, dass ein unterschiedliches Vorgehen gerechtfertigt sei, weil es im Falle der Straßenausbaubeiträge anders als bei Spielplatzbeiträgen um die Beibehaltung des Status quo gehe, überzeugt nicht. Dass die Beklagte auf die Idee, die Klägerin zum Erlass einer Spielplatzbeitragssatzung aufzufordern, bislang offenbar nicht gekommen ist, dürfte letztlich daran liegen, dass gerade keine Rechtspflicht zur Erhebung von Spielplatzbeiträgen besteht. Dasselbe gilt aber explizit auch für Straßenausbaubeiträge. § 111 Abs. 5 Satz 3 NKomVG nennt beide Beitragsarten. Hinzu kommt, dass man die skizzierte Überlegung im Hinblick auf weitere nicht ausgeschöpfte Abgabenpotentiale ausdehnen könnte, die in § 111 NKomVG keine ausdrückliche Erwähnung finden. Auch insoweit wäre unter Zugrundelegung der Rechtsauffassung der Beklagten wohl zu fordern, dass die Klägerin vor der nach § 111 Abs. 6 NKomVG nachrangigen Aufnahme von Krediten die in § 111 Abs. 5 Satz 1 NKomVG genannten Finanzierunginstrumente ausschöpfen müsste. Als nicht ausgeschöpfte Finanzmittel kämen etwa noch nicht erschlossene örtliche Verbrauchs- und Aufwandsteuern (Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG) in Betracht, hinsichtlich derer eine Gemeinde ein Steuer(er)findungsrecht hat. Die Überlegung, dass der Kommune i. S. d. § 111 Abs. 6 NKomVG eine andere Finanzierung als durch (Investitions-)Kredite solange möglich wäre, als noch nicht jegliches Potential neu zu erfindender Steuern ausgeschöpft ist, ist bislang – soweit ersichtlich und aus Sicht der Kammer auch zu Recht – allerdings noch nicht ernsthaft angestellt worden. Es ist aber letztlich genau das gleiche Argument, wenn die Beklagte maßgeblich darauf abhebt, dass der Klägerin eine "andere Finanzierung" i. S. d. § 111 Abs. 6 NKomVG durch Straßenausbaubeiträge ja möglich sei und deshalb die Aufnahme von Investitionskrediten (zur vorübergehenden Finanzierung von Straßenausbaumaßnahmen) gesperrt sei. Aus Sicht der Kammer macht es bei § 111 Abs. 6 NKomVG keinen Unterschied, ob es bei den vorrangigen Finanzierungsinstrumenten um solche des zweiten (§ 111 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 NKomVG) oder des dritten (§ 111 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 NKomVG) Ranges – den ersten Rang belegen die sonstigen Finanzmittel (etwa der Gemeindeanteil an der Einkommenssteuer und Schlüsselzuweisungen) – geht. Auch kann es keinen Unterschied machen, ob es um Finanzierungsinstrumente geht, die sich eine Kommune "ausdenken" kann (örtliche Verbrauchs- und Aufwandsteuern) oder ob sie in als Ausnahme vom Grundsatz der speziellen Entgeltlichkeit (§ 111 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 NKomVG) von einer Erhebungspflicht ausdrücklich ausgenommen sind, wie es bei den Straßenausbau- und Spielplatzbeiträgen der Fall ist. Sowohl die Erfindung oder eben Nichterfindung von örtlichen Verbrauchs- und Aufwandsteuern als auch die Erhebung oder Nichterhebung der in § 111 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 NKomVG genannten Abgabenarten stellt eine kommunalpolitische Entscheidung dar, die für alle weiteren Schritte der Haushaltsplanung und -durchführung als maßgebliche Grundentscheidung zu respektieren ist. Dies schließt es nach Auffassung der Kammer aus, die gerade nicht bestehende Rechtspflicht zur Erhebung von Straßenausbaubeiträgen über andere Vorschriften zur Finanzmittelbeschaffung (§ 111 Abs. 6) oder haushaltstechnische Buchungsvorschriften (§ 17 KomHKVO) doch sogleich wieder zu konstruieren. Dies gilt jedenfalls dann, wenn – wie hier – eine rechnerische Kompensation von Einnahmeausfällen bei Straßenausbaubeiträgen durch höhere Steuern möglich erscheint. Ob selbst bei absehbar fehlender Möglichkeit der Kompensation des Einnahmeausfalls durch Steuern das Entscheidungsprivileg erhalten bleibt, bedarf vorliegend keiner Entscheidung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 709 Sätze 1 und 2 ZPO.

Die Berufung ist nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 und § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen. Ob daneben der Zulassungsgrund der Divergenz (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 und § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO) erfüllt ist, kann dahinstehen. Ein Beschluss des im Rechtszug übergeordneten Oberverwaltungsgerichts ist im Falle einer Sachentscheidung eine divergenzfähige Entscheidung. Dies gilt indessen bei einem Beschluss im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur dann, wenn eine materiell-rechtliche Frage nicht nur summarisch geprüft, sondern abschließend beantwortet wird (vgl. Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth von Albedyll, VwGO, 7. Aufl., § 124 Rn. 53; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 17.09.2013 - 3 S 1727/13 -, juris). Trotz des Umfangs der Ausführungen in dem genannten Eilbeschluss hat sich der Senat erklärtermaßen auf eine nur summarische Prüfung beschränkt; ob sich dies nur auf die Sachverhaltsaufklärung oder auch auf die Bewertung der maßgeblichen Rechtsfragen beziehen soll, kann offenbleiben. Die Gründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 4 VwGO führen nach § 124a Abs. 1 Sätze 1 und 2 VwGO gleichermaßen zu einer Zulassung der Berufung, an die das Oberverwaltungsgericht gebunden ist.