Tatbestand:

Die Kläger wenden sich gegen den von der Niedersächsischen Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr (im Folgenden: Landesbehörde) geplanten Neubau der Brücke über die J. sowie die damit verbundene Sperrung der K. zwischen L. und M..

Die Kläger sind Gewerbetreibende und Anlieger der K. (N.) in O., einem Ortsteil der Stadt P. in der Region Q.. Die Klägerin zu 1.) betreibt ein Autohaus, der Kläger zu 2.) einen Supermarkt, die Klägerin zu 3.) ein Hotel und die Klägerin zu 4.) eine Tankstelle in O.. Die K. führt von R. über O. nach S. und überquert dort die Bundesautobahn T., an die sie dort auch angeschlossen ist.

Die derzeit noch vorhandene Brücke für den Kraftfahrtverkehr wurde ca. im Jahr 1950 erstellt und hat ihre theoretische Nutzungsdauer von 70 Jahren überschritten. Eine parallel verlaufende Radwegbrücke wurde im Jahr 1984 errichtet. Insbesondere die Brücke für den Kraftfahrtverkehr weist ausweislich einer Untersuchung durch die Landesbehörde verschiedene Schäden auf. Aufgrund der Schäden stand die Brücke seit längerer Zeit unter Beobachtung. Ein Konzept zur Herstellung eines Neubaus wurde bereits im Jahr 2013 in Abstimmung mit anderen Behörden, auch mit der Stadt P., erarbeitet, konnte aber wegen mangelnder Haushaltsmittel zunächst nicht umgesetzt werden. Der nunmehr zugrundeliegende Bauwerksentwurf stammt aus dem Jahr 2015. Hiernach sollen die beiden Bestandsbauwerke abgerissen und durch eine neue Brücke für den Kraftfahrtverkehr sowie Radfahrer und Fußgänger ersetzt werden. Die Verkehrsbelastung auf der K. ist überdurchschnittlich hoch und weist einen Schwerlastanteil von mindestens 10 % auf.

Ausweislich der Baubeschreibung der Landesbehörde soll es sich bei dem Brückenneubau um eine schlaff bewehrte Stahlbetonplatte auf Spundwandwiderlagern handeln. Als Gründung soll eine Tiefgründung mit Spundwandwiderlagern ausgeführt werden. Auf der südlichen Brückenseite ist ein Geh- und Radweg geplant, auf der Nordseite ein Notgehweg. Der entsprechende Abschnitt der K. (zwischen O. und der Anschlussstelle S. der Bundesautobahn T.) soll während der Bauzeit voll gesperrt und der Verkehr umgeleitet werden. Der Radfahrer- und Fußgängerverkehr wird über eine südlich des Bestandsbauwerks bauzeitlich herzustellende Behelfsbrücke geführt. Der Straßenverkehr wird von der Anschlussstelle S. der Autobahn T. über U. an der K., S., V. und W. im Zuge der X. und über Y. über die Z. nach O. geführt, in der Gegenrichtung verläuft die Umleitung analog. Auch der Verkehr von der Bundesautobahn AA. aus Süden sowie von der Bundesautobahn T. aus Süden wird jeweils auf die Umleitungsstrecke geführt.

Der Neubau verzögerte sich zunächst aufgrund von Abstimmungserfordernissen mit der AB. bezüglich der etwaigen Erforderlichkeit eines Planfeststellungsverfahrens. Im Zuge dessen erklärte diese auf Antrag des Landesamtes mit Schreiben vom 15. Juni 2021 den Verzicht auf Planfeststellung bzw. Plangenehmigung gemäß § 38 Nds. Straßengesetz - NStrG - in Verbindung mit § 74 Abs. 7 Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG -.

Die Bauarbeiten sollten nunmehr im August 2021 beginnen und die K. ab dem 21. August 2021 gesperrt werden. Am 21. Juli 2021 haben die Kläger Klage erhoben und einen Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz (Az.: AC.) gestellt. Wegen des anhängigen Klageverfahrens und des Antrages auf einstweiligen Rechtsschutz verschob die Landesbehörde den Beginn der Bauarbeiten im Einvernehmen mit der beauftragten Baufirma auf März 2022; dadurch soll auch eine längere Winterpause und ggfs. eine längere Dauer der Vollsperrung vermieden werden. Das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes haben die Beteiligten daraufhin übereinstimmend für erledigt erklärt.

Die Kläger tragen vor, erst aus der Presse von den geplanten Bauarbeiten und der damit verbundenen Vollsperrung erfahren zu haben. Durch die geplante Vollsperrung werde in ihre Rechte am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb in existenzgefährdender Weise eingegriffen. Die Information über die geplanten Maßnahmen durch zwei Artikel in der AD. Allgemeinen Zeitung seien für die Einwohner AE. und die ortsansässigen Gewerbebetriebe völlig überraschend gekommen. Dadurch sei den Betroffenen rechtliches Gehör verwehrt worden. Sie hätten keine Möglichkeit gehabt, sich rechtzeitig auf die schwerwiegenden Konsequenzen einzustellen. Es sei nicht nachvollziehbar, warum die Bevölkerung so kurzfristig vor Baubeginn über das Projekt unterrichtet worden sei. Ein besonderes Eilbedürfnis bestehe angesichts des Zustands der Brücke und der langen Planung durch die Landesbehörde nicht. Offensichtlich habe sich das beklagte Land keinerlei Gedanken darüber gemacht, dass eine Vollsperrung der K. gravierende Folgen für die örtliche Wirtschaft habe. Die ansässigen Gewerbebetriebe profitierten in hohem Maß von dem vorhandenen Durchgangsverkehr. Gerade nach der erst langsam abebbenden Corona- Pandemie seien die Betriebe dringend darauf angewiesen, möglichst bald wieder im alten, gewohnten Umfang arbeiten und wirtschaften zu können. Die Sperrung der K. für acht bis zwölf Monate führe dazu, dass bisher eingetretene Verluste nicht wettgemacht werden könnten.

Aus den Unterlagen, die der AB. vorgelegt worden seien, ergebe sich zudem, dass alternative Möglichkeiten im Hinblick auf die Dauer der Bauarbeiten nicht in Erwägung gezogen worden seien. Der Planverzicht der AB. sei unwirksam. Die AB. habe bei Erklärung ihres Planverzichts den tatsächlichen Umfang der geplanten Maßnahmen nicht gekannt. Da die beiden vorhandenen Brücken abgerissen und durch eine neue große Brücke ersetzt werden sollten, sei ohnehin die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens notwendig, damit auch alle Belange angemessen berücksichtigt werden könnten.

Die Landesbehörde habe im Einzelnen prüfen müssen, ob die geplante Baumaßnahmen und die damit verbundene Vollsperrung über einen Zeitraum von acht Monaten und mehr im Verhältnis zu den erheblichen Beeinträchtigungen, die unter anderem die vier Kläger in ihren eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieben hinnehmen müssten, angemessen seien. Eine solche Abwägung habe nicht stattgefunden. Es habe geprüft werden müssen, ob überhaupt eine so umfangreiche Baumaßnahme unbedingt notwendig sei, und wie sich die Bauzeit möglichst verkürzen lasse, um die Eingriffe in die ausgeübten und eingerichteten Gewerbebetriebe so gering wie möglich zu halten.

Die Bauzeit könne nämlich durch die Verwendung von Fertigteilen verkürzt werden. Auch seien alternative Bauweisen möglich. Als Beispiel sei der Neubau der Dornröschenbrücke in B-Stadt Linden-Nord ohne lange Sperrung genannt. Zudem sei es der Landesbehörde möglich gewesen, in Georgsmarienhütte einen Brückenneubau in 20 Tagen durchzuführen. Den relativ alten Planungsunterlagen des Landesamtes könne nicht entnommen werden, ob und inwieweit hier konkret die Möglichkeit geprüft worden sei, in einem zügigen Verfahren den Brückenneubau innerhalb kürzester Zeit durchzuführen. Außerdem sei es durchaus denkbar, eine Umfahrung für Pkw zu erstellen.

Die beabsichtigte Umleitung führe schließlich zu einem Verkehrschaos. Der beschrankte Bahnübergang in S. sei nicht berücksichtigt worden. Bereits jetzt komme es dort zu einer völligen Verkehrsüberlastung des Ortskerns. Werde der Verkehr nunmehr durch den Ort umgeleitet, breche der Verkehr dort zusammen. Hinzu komme die sogenannte AF. -Kreuzung in P.. Bei jeder Grünphase der dortigen Ampel könnten nur etwa vier bis fünf Fahrzeuge nach links abbiegen.

Die Kläger beantragen,

die Beklagte zu verurteilen, es zu unterlassen, den „Ersatzneubau 3424 530 Brücke über die J. L AG. U. -O.“ sowie derzeit geplant auszuführen und ausführen zu lassen und es zu unterlassen, die K. in Höhe der Brücke J. zwischen P. -O. und S. wegen dieser Bauarbeiten in Höhe der Brücke beidseitig voll zu sperren.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hält die Klage für unbegründet und trägt vor, dass die vertragliche Bauzeit nicht die Gesamtfertigstellungszeit der Baumaßnahme umfass und nicht mit der Sperrzeit gleichzusetzen sei. Bei der ursprünglichen Planung der Baumaßnahme sei eine Sperrdauer von ca. fünf Monaten vorgesehen gewesen. Auch nach Verschiebung des Baustarts wegen der erforderlichen Abstimmungen mit der Planfeststellungsbehörde sei von einer Sperrdauer von ca. fünf Monaten auszugehen, da sich die Bauzeit aufgrund der Verzögerungen in eine leistungsschwächere Jahreszeit verschoben habe, sei eine Pufferzeit von ca. einem zusätzlichen Monat eingeplant worden. Soweit in den Unterlagen von einer Bauzeit von drei Monaten die Rede gewesen sei, habe dies nur die benötigte Zeit für die Herstellung der Brückenkonstruktion, nicht aber die weiteren Gewerke, welche zur Gesamtfertigstellung erforderlich seien, betrachtet. Im Vorfeld seien dies der Straßenaufbruch und die Abbrucharbeiten der bestehenden Brücken, die Wasserhaltung (Verrohrung J.) und die Kampfmittelsondierung. Nach Abschluss der Brückenkonstruktion müsse die K. wieder an das Bauwerk angeschlossen werden. Der Geh- und Radweg müsse ebenfalls angeschlossen sowie die Wasserhaltung der J. entfernt und das Bachbett reprofiliert und gestaltet werden. Weil mit Spundwänden eine Tiefgründung ausgeführt werde, sei aus Sicherheitsgründen eine Tiefensondierung des Baufeldes bezüglich Kampfmitteln erforderlich. Aufgrund der Bewaldung hätten bei der Luftbildauswertung keine verlässlichen Angaben über das eventuelle Vorhandensein von Kampfmitteln gemacht werden können. Die Art der nunmehr erforderlichen Tiefensondierungen unterliege den Vorgaben des Kampfmittelbeseitigungsdienstes; weder die Landesbehörde noch der Auftragnehmer hätten hierauf Einfluss. Die Dauer für die Kampfmittelsondierung sei dementsprechend im Bauzeitenplan mit 16 Tagen berücksichtigt.

Die Kläger hätten keinen Anspruch auf Untersagung der Baumaßnahme und der damit verbundenen Vollsperrung der K.. Rechte aus den §§ 9,10 NStrG begründeten keine subjektiven Rechtspositionen Dritter. Auch eine Verletzung der Rechte der Kläger in ihrem Anliegerrecht nach Art. 14 GG komme nicht in Betracht. Denn in der Rechtsprechung sei anerkannt, dass der Anliegergebrauch die Erreichbarkeit eines Grundstückes nicht uneingeschränkt, sondern nur in seinem Kernbereich sichere. Gewährleistet sei danach vor allem der grundsätzliche Zugang zur Straße und die Zugänglichkeit des Grundstücks von der Straße her, nicht hingegen eine Bestandsgarantie hinsichtlich der Ausgestaltung des Umfangs der Grundstücksverbindung mit der Straße oder die Gewährleistung von Bequemlichkeit des Zu- und Abgangs unter Aufrechterhaltung vorteilhafter Verkehrspositionen. Daneben werde auch der sogenannte Kontakt nach außen geschützt, also das Recht, als Anlieger mit der Laufkundschaft werbend in Kontakt treten zu können. Nicht geschützt seien aber insoweit bloße Lagevorteile und Gewinnchancen, soweit der Anlieger durch eine Veränderung der Straße nicht auf Dauer von der Straße abgeschnitten oder der Zugang erheblich erschwert sei. Vorliegend seien aber die Betriebe weiterhin an das öffentliche Wegenetz unmittelbar angeschlossen und über dieses erreichbar. Diesbezüglich sei mit der Verkehrsbehörde, die ihrerseits auch die verkehrlichen Belange prüfe, ein angemessenes Umleitungskonzept abgestimmt worden. Demnach blieben die Einwohner und Gewerbetreibenden in O. weiterhin in zumutbarer Weise an das Straßennetz angeschlossen. Darüber hinaus seien die Lichtsignalanlagen an den Knotenpunkten angepasst worden.

Bei der geplanten Behelfsquerung für Baumaschinen handele es sich um eine unbefestigte Baustraße, welche nicht die nötige Standfestigkeit für den Durchgangsverkehr gewährleisten könne. Eine für den allgemeinen Kraftfahrzeugverkehr geöffnete Behelfsquerung hätte erheblich mehr Raum erfordert, weshalb dafür in Fremdgrundstücke hätte eigegriffen werden müssen. Der bauliche Aufwand wäre erheblich größer, sodass in diesem Fall ein Planfeststellungsverfahren hätte durchgeführt werden müssen. Dies stehe in keinem Verhältnis zum Brückenneubau, zumal die Umleitungsstrecken zumutbar seien. Allein die Baukosten für eine Behelfsquerung, über die der Kraftfahrtverkehr die J. während der Bauzeit queren könnte, entsprächen nahezu den Baukosten des neuen Bauwerkes. Die Landesbehörde habe auch Alternativen zur Vollsperrung geprüft, unter anderem eine Baustellenumfahrung mit Behelfsbrückenbauwerk und eine Baustellenumfahrung mit Dammschüttung im Bereich der J.. Auf eine detaillierte Kostenaufstellung sei verzichtet worden, geschätzt hätten die Kosten zum damaligen Zeitpunkt bei 200.000,- bis 250.000,- Euro gelegen. Neben den unverhältnismäßig hohen Kosten, hätten diese Maßnahmen auch einen erheblichen Eingriff in den Waldbestand und das natürliche Fließgewässer verursacht, was durch die gewählte Vorgehensweise - einen Ersatzneubau auf eigenen Flächen - vermieden werden könne. Das angesprochene Bauverfahren in Georgsmarienhütte gelte als innovativ und stelle noch keine Standardbauweise im Alltagsgeschäft dar. Es habe sich um ein Modellprojekt gehandelt, welches durch eine bestimmte Firma entwickelt worden sei. Bei dieser Bauweise werde der Überbau der Brücke in Seitenlage parallel zu bestehenden Brücke errichtet, was wiederum die zur Verfügung stehende Fläche wie bei einer Behelfsbrücke oder der Umfahrung voraussetze. Im Übrigen betrüge die Bauzeit mehr als einen Monat. Die hier gewählte Spundwandbauweise mit Schneidenlagerung sei bei Bauwerken der Größenordnung wie der hiesigen Brücke eine gängige, schnelle Bauweise, da der Baugrubenverbrauch und die damit einhergehenden Arbeitsschritte entfielen.

Die Baumaßnahmen und die Vollsperrung stellten auch keinen Eingriff in das Recht der Kläger am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb dar. Denn hierzu gelte, dass der Fortbestand der straßenmäßigen Voraussetzungen für einen möglichst günstigen Umsatz für einen Geschäftsbetrieb nicht geschützt sei. Demgemäß stelle eine Reduzierung des Kundenstamms grundsätzlich keinen Eingriff in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb dar, wenn die öffentliche Straße als Mittel des Kontakts und der Kommunikation im Grundsatz erhalten bleibe. Ein gewerbetreibender Straßenanlieger müsse Arbeiten, die der Erhaltung, Verbesserung und Modernisierung der Straße dienten, bis zu einer hoch anzusetzenden Opfergrenze entschädigungslos dulden, da er mit dem Schicksal der Straße verbunden sei. Hier liege die Baustelle noch dazu in einiger Entfernung zu den Betrieben. Im Fall rechtmäßiger bzw. ordnungsgemäßer Straßenbauarbeiten und damit einhergehender Beeinträchtigungen komme für anliegende Gewerbebetriebe selbst im Falle einer Existenzbedrohung grundsätzlich nur ein Entschädigungsanspruch in Betracht, nicht aber ein Unterlassungsanspruch.

Der Vorwurf, das Planungsermessen fehlerhaft ausgeübt zu haben, sei unzutreffend. Die Straßenbauverwaltung müsse bei Straßenbauarbeiten den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten und jede überflüssige Verzögerung vermeiden, allerdings auch darauf Rücksicht nehmen, dass die Kosten von der Allgemeinheit zu tragen und deshalb möglichst gering zu halten seien. Sie müsse dazu insbesondere prüfen, welche Arbeitsweisen mit unterschiedlichen Verkehrsbeschränkungen technisch möglich seien und sich dann für diejenige Ausführungsart entscheiden, die unter Berücksichtigung der gesamten Umstände im Hinblick auf die Kosten noch zumutbar sei und aus der für die Gewerbetreibenden die geringere Belastung folge. Bei allen Baumaßnahmen gelte der Grundsatz der Minimierung der verkehrlichen Eingriffe in Umfang und Dauer. Zudem habe die Landesbehörde bei ihren Planungen frühzeitig und fortlaufend die betroffenen Kommunen über die Baumaßnahme und ihre verkehrlichen Auswirkungen informiert, sodass die Möglichkeit geschaffen worden sei, die Interessen der Anlieger angemessen zu berücksichtigen. Es seien zu dem vorgesehenen Bauverfahren im Vorfeld auch mögliche Alternativen geprüft worden. Im Rahmen der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung gemäß der Richtlinie zur Durchführung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen im Rahmen von Instandsetzungs-/Erneuerungsarbeiten bei Straßenbrücken (RI-WI-BRÜ 2004), die sich ausschließlich mit der Baukonstruktion befassten, seien drei Varianten untersucht worden, namentlich der Ersatzneubau der vorhandenen Brücken, der Ersatzneubau der Überbauplatte auf den alten Unterbauten und die Instandsetzung der bestehenden Brücke, mit Ersatzneubau nach Ablauf der theoretischen Nutzungsdauer als Zweitmaßnahme. Die beiden letztgenannten Varianten hätten bei der aktuellen Baumaßnahme zu kürzeren verkehrlichen Einschränkungen geführt. Allerdings sei in beiden Fällen mittelfristig eine vollständige Erneuerung des Bauwerkes erforderlich geworden, die den gleichen verkehrlichen Eingriff wie aktuell bedeutet hätten. Insofern sei insgesamt der verkehrliche Eingriff der letztgenannten Varianten als größer zu bewerten. Es sei daher die verkehrsverträgliche Variante gewählt worden, auch wenn dies nicht Gegenstand der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung gewesen sei. Zudem schieden die letztgenannten Varianten aus wirtschaftlichen Gründen aus. Grundlage des der Baumaßnahme zugrundeliegenden technischen Brückenentwurfs seien insbesondere die Ausführungen des Baugrundgutachters gewesen, der aus wirtschaftlichen und betrieblichen Gründen die Tiefgründung empfohlen habe. Ausdrücklich habe er auf den damit minimierten Zeitbedarf hingewiesen. Der geotechnische Bericht habe verschiedene Gründungsvarianten genannt. Eine Variante sei eine Flachgründung gewesen, welche aber aufgrund der dafür notwendigen Größe der Baugruben sowie der erhöhten Anforderungen an die Wasserhaltung aus Platz- und Zeitgründen ausgeschieden sei. Eine andere Variante sei die Spundwandgründung mit Schneidenlagerung gewesen. Diese Variante sei für Bauwerke dieser Größe nicht unüblich und zeitsparend, da auf die großen Baugruppen verzichtet werden könne, deren Herstellung erheblichen zeitlichen Mehraufwand bedeute. Zudem entfalle ein wesentlicher Teil von Schalungsaufwand, da die eingebrachten Spundwände sowohl als Wasserhaltung, als Baugrubensicherung und auch als verlorene Schalung fungierten. Diese Synergieeffekte seien mit einer Flachgründung nicht erreichbar. Dem Vorschlag des Gutachters sei gefolgt und im Entwurf die zeitsparende Variante berücksichtigt worden. Es habe davon ausgegangen werden dürfen, dass damit dann auch der geringste mögliche Eingriff in verkehrliche Belange erfolgt sei. Zusammenfassend habe die Landesbehörde sich für diejenige Ausführungsart entschieden, die sie unter Berücksichtigung der gesamten Umstände für zumutbar gehalten habe. Hierbei habe sie sich maßgeblich auch auf wirtschaftliche Überlegungen berufen dürfen, um im Interesse der Allgemeinheit die Kostenbelastung möglichst gering zu halten. Darüber hinaus sei die Landesbehörde um Optimierungen im Bauablauf bemüht. In Gesprächen mit dem Auftragnehmer habe eine Verkürzung der Bauzeit von acht Monaten auf voraussichtlich sechs Monate erreicht werden können. Im Nachgang sei mit dem Auftragnehmer auch über Fertigteillösungen für die Kappen diskutiert worden. Wegen der Breite der Geh- und Radwegkappe wären dafür allerdings längs- und Querfugen erforderlich geworden, die einerseits einen höheren Unterhaltungsaufwand erforderten, weil sie Schwachstellen darstellten und zu einem gegebenenfalls verminderten Fahrkomfort für die Nutzer (Radfahrer) führten. Ein wirtschaftlicher Vorteil sei nicht festzustellen gewesen; es wären voraussichtlich höhere Kosten entstanden. Eine Bauzeitersparnis wäre zudem nicht sichergestellt, da entsprechende Lieferanten wegen des noch offenen Einbauzeitpunktes nicht hätten angefragt werden können; zudem wären Lieferschwierigkeiten zu berücksichtigen gewesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.