Tatbestand:

Der Kläger wendet sich gegen die Festsetzung von Gebühren für doppelte Leerungen eines Restabfallbehälters.

Der Kläger ist Eigentümer eines mit einem Zweifamilienhaus bebauten und vermieteten Grundstücks F. 78 in G., in welchem vier Personen gemeldet waren. Der Beklagte betreibt im Gebiet des Landkreises Nienburg/Weser die Abfallentsorgung als gebührenpflichtige öffentliche Einrichtung. Neben einer von der Größe des Restabfallbehälters abhängigen Grundgebühr fallen Leistungsgebühren für jede einzelne Leerung an. Das vorzuhaltende Restabfallbehältervolumen hängt von der Anzahl der auf dem dem Anschluss- und Benutzungszwang unterliegenden Grundstück gemeldeten Personen ab. Gebührenpflichtig ist insbesondere der Grundstückseigentümer. Der Restabfall wird in der Regel 14-tägig abgeholt, wobei unabhängig von der tatsächlichen Inanspruchnahme mindestens 13 Leerungen pro Jahr berechnet werden. Nachdem auf dem Grundstück zunächst ein 60 I-Restabfallbehälter vorgehalten worden war, wurde zum 1. August 2016 das Volumen auf 80 l erhöht.

An den einzelnen Abfuhrtagen befährt das Müllsammelfahrzeug die teils nur einseitig bebaute H. zweimal, wobei auf der "Hintour" zunächst die Behälter auf der Straßenseite mit den geraden Hausnummern geleert werden und auf der "Rücktour" etwa 2 Stunden später die Behälter auf der Straßenseite mit den ungeraden Hausnummern. Das Müllsammelfahrzeug ist ausschließlich mit einem Fahrer besetzt. Die Aufnahme der Restabfallbehälter erfolgt durch einen am Fahrzeug angebrachten Greifarm. Die Leerungen werden automatisiert über einen im Restabfallbehälter eingebauten Transponderchip erfasst; die Daten werden alle 5-10 Minuten per Funk an einen zentralen Server des Beklagten übertragen und dort in der EDV-Anwendung "I. " verarbeitet. Die erste an einem Abfuhrtag beim Schüttvorgang erfasste Leerung erhält in der Software den Code "99" und jede weitere Leerung bzw. jeder weitere Schüttvorgang den Code "44". Dadurch wird verhindert, dass mehrere Leerungsversuche bei einer Abfuhr etwa aufgrund festsitzender Abfälle berechnungsrelevant erfasst werden. Im Mai 2019 äußerte ein Müllwagenfahrer die Vermutung, dass der zum klägerischen Grundstück gehörende Restabfallbehälter sowohl bei der "Hintour" als auch bei der "Rücktour" zur Leerung bereitgestellt worden sei. Eine nähere Überprüfung ab 2016 ergab, dass es an insgesamt 51 Abfuhrtagen zu doppelten Leerungen des Restabfallbehälters in jeweils etwa zweistündigem Abstand gekommen war. Gebühren wurden für die doppelten Leerungen im Zeitraum ab 2016 bis zur Überprüfung im Mai 2019 nicht erhoben.

Unter dem 21. Mai 2019 teilte der Beklagte dem Kläger mit, dass beabsichtigt sei, für die zusätzlichen Leerungen Abfallgebühren nachzuberechnen. Zudem wurde der Kläger gebeten, seine Mieter darüber zu informieren, dass künftig eine wiederholte Bereitstellung der Abfalltonnen aller Abfallfraktionen am gleichen Sammeltag zu unterlassen sei, wobei eine Ausnahme die mit dem Einsatzleiter abgestimmte Bereitstellung aufgrund zuvor nicht vollständig entleerter Tonne sei. Sofern ein erhöhter Bedarf an Restabfallvolumen gegeben sei, könne selbstverständlich das Tonnenvolumen vergrößert oder weitere Tonnen bestellt werden. Der Kläger bestritt unter dem 1. Juni 2019, dass die Bewohner die Tonnen mehrfach zur Leerung bereitgestellt hätten. Es hätten Dritte im Spiel sein können. Da die H. an der Stelle nur einseitig bebaut sei, hätten die Mitarbeiter auch leicht erkennen können, dass eine weitere Leerung nicht zu erfolgen habe. Er habe als Gebührenschuldner keine Doppelleerungen veranlasst. Nach der Gebührensatzung habe die einmalige Leerung in den vorgesehenen Zyklen zu erfolgen. Werde die Tonne nicht hinausgestellt, entfalle eine Gebühr; die mehrfache Erhebung der Gebühr an einem Tag sei nicht vorgesehen. Es stünde dem Beklagten frei, den Verursacher zu ermitteln und gegebenenfalls diesem gegenüber Gebühren zu erheben.

Zum 1. Januar 2020 erhöhte der Kläger die Restabfallbehältergröße für das Grundstück auf 120 l.

Mit Abfallgebührenbescheid vom 10. Januar 2020 setzte der Beklagte als "Abrechnung 2019" eine Jahresgebühr von 540,20 EUR fest. Von diesem Betrag entfällt auf 47 nachträglich abgerechnete Doppelleerungen ein Betrag i. H. v. 254,60 EUR. Zudem setzte der Bescheid in einer Vorausberechnung 2020 eine vorläufige Jahresgebühr fest, bei der die auf 120 l erhöhte Restabfallbehältergröße Berücksichtigung fand. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass entsprechend der Ankündigung vom 21. Mai 2019 die tatsächlich durchgeführten zweiten Leerungen des Restabfallbehälters für die Jahre 2016-2019 nachberechnet würden. Aufgrund der doppelten Bereitstellung des Behälters am gleichen Tag auf der anderen Straßenseite sei die zweite Leerung nicht berechnungsrelevant erfasst worden. Die Höhe der Leistungsgebühr bestimme sich nach der Anzahl, dem Volumen und der Leerungshäufigkeit der bereitgestellten zugelassenen Restabfallbehälter; die jeweiligen Leerungen könnten zweifelsfrei dem jeweiligen Restabfallbehälter zugeordnet werden. Gebührenschuldner sei der Grundstückseigentümer.

Der Kläger hat gegen den Abfallgebührenbescheid vom 10. Januar 2020 am 23. Januar 2020 Klage erhoben, soweit darin Gebühren für doppelte Leerungen festgesetzt sind. Mehrfach- oder Doppelleerungen gehörten nicht zum gewollten und rechtlich definierten Leistungsangebot des Beklagten. Die festgestellte Anzahl der Doppelleerungen werde bestritten; die Nacherhebung sei rechtswidrig. Abrechnungszeitraum und bezeichnetes Abrechnungsjahr stimmten nicht überein, so dass es an einer hinreichenden Bestimmtheit fehle. Die Abfallgebührensatzung sehe eine Berechnung von Doppelleerungen von Abfallbehältern privater Haushalte nicht vor. Vereinbarte Tonnengröße und vorgesehener Entleerungsturnus begrenzten die Abfallmenge und damit die Höhe der Gebühren; Gebühren über den Entleerungszyklus hinaus seien ausgeschlossen. Die tatsächliche Inanspruchnahme in Gestalt der Anzahl der Leerungen über das satzungsmäßig Vorgesehene sei nur für Großbehälter maßgebend. Die äußerste Höhe der Leerungsgebühr bei privaten Haushalten sei durch den Turnus von zwei Wochen vorgegeben und belaufe sich damit auf maximal 26 Leerungen im Jahr. Vereinbarungen seien nur hinsichtlich der Bestimmung der Tonnengröße vorgesehen. Jedermann gehe davon aus, dass die Tonnen im 14-tägigen Rhythmus geleert und Doppelleerungen selbstverständlich nicht vorgenommen würden. Dies habe der Beklagte bei ihrer Aufforderung vom 21. Mai 2019, die Mieter anzuweisen, eine wiederholte Bereitstellung zu unterlassen, offenbar selbst so gesehen. Es frage sich, warum dies geschehen sei, wenn Mehrfachentleerungen zum Leistungsspektrum gehörten. In Broschüren des Beklagten werde nicht etwa darauf hingewiesen, dass Mehrfachleerungen angeboten würden; dies ließe sich im Regelbetrieb auch schlicht nicht organisieren. Die generelle Zulassung von Doppelleerungen hätte zur Folge, dass die Müllmenge zu einer unkalkulierbaren Größe würde. Nicht auszuschließen sei aber, dass im Gebühreninteresse Doppelleerungen angeordnet worden seien. Eine Änderung der Bescheide aus 2017, 2018 und 2019 sei zudem nicht mehr möglich gewesen, weil bei einer Abweichung der festgesetzten Entleerungszahl von der elektronisch ermittelten Leerungszahl im nächsten Erhebungszeitraum eine endgültige Festsetzung zu erfolgen habe. Die über die Zahl der zweiwöchentlichen Leerungen eines Jahres hinausgehenden Leerungen seien in den ursprünglichen Bescheiden bewusst außer Ansatz geblieben. Ein "Erschleichen" der Doppelleerungen durch Täuschung der Müllwerker sei auszuschließen. Die H. sei im Osten an der Stelle des Wohnhauses nur einseitig bebaut, sodass es keinen Nachbarn auf der gegenüberliegenden Straßenseite gebe. Es sei erstaunlich, dass ein Mitarbeiter erstmals nach fünf Jahren bemerkt haben will, dass eine einzige einsame Tonne an einer unbebauten Straßenseite von etwa 300 m Länge mehrfach hinausgestellt worden sei. Beim zweiten Abstellen der Tonne im unbebauten Bereich liege kein satzungsgemäßes Bereitstellen der Tonne. Wenn es Usus gewesen sei, jede Tonne im Sichtfeld zu greifen, sei dies kein gebührenauslösender Vorgang, sondern Organisationsversagen. Ein Tätigwerden der Mieter werde bestritten; jedermann habe Zugang zu der geleerten Tonne gehabt. Es komme zudem durchaus häufiger vor, dass Mülltonnen nicht gründlich geleert würden. Der Kunde habe einen Anspruch auf vollständige Leerung; eine Leerung im zweiten Versuch auf der Rücktour sei dann immer noch satzungsgemäß. Es sei auch regelmäßig vorgekommen, dass zur Vorbereitung der Reinigung des Bürgersteiges die Tonne auf die andere Straßenseite gestellt worden sei. Dabei handele es sich aber offensichtlich nicht um einen vorgesehenen Bereitstellungsplatz. Die Müllwerker hätten nach den örtlichen Gegebenheiten Doppelleerungen ablehnen müssen. Es könne nicht zu Lasten des Klägers gehen, wenn die Müllwerker den Bewohnern gegebenenfalls gegen eine Belohnung einen Gefallen getan hätten. Auch für ein möglicherweise schlitzohriges, betrügerisches Verhalten von Mietern, das von den Fahrern durch besonders nachlässige Leerungspraktiken begünstigt worden wäre, habe der Kläger als Eigentümer nicht einzustehen. Unverständlich sei, warum Doppelleerungen nicht aufgrund der technischen Vorrichtungen unterblieben seien. Das aufwändige Codierungssystem mit Transpondern werde von den Entsorgern betrieben, um Doppelleerungen an einem Abfuhrtag zu verhindern; keineswegs hätten diese als Leistungsangebot etabliert werden sollen. Bei mehrfachen Entleerungsversuchen in kurzer Abfolge etwa bei festsitzendem Müll erfolge keine doppelte Zählung. Das System des Beklagten sei offenbar unzureichend programmiert und werde den üblichen Anforderungen nicht gerecht, wenn am Abfuhrtag bereits geleerte Tonnen nicht zurückgewiesen werden. Wenn der Beklagte auf die ihr seit 2015 bekannten Doppelleerungen hingewiesen hätte, wären diese unterbunden worden. Betriebskostenabrechnungen seien bis einschließlich 2018 endgültig.

Der Kläger beantragt,

den Abfallgebührenbescheid des Beklagten vom 10. Januar 2020 aufzuheben, soweit dieser eine den Betrag von 285,60 EUR übersteigende Jahresgebühr 2019 festsetzt.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Gebührenbescheid sei hinreichend bestimmt. Dass die nachträgliche Festsetzung von Leerungsgebühren der Jahre 2016 bis 2018 in der Rubrik "Abrechnung 2019" erfasst werde, begegne keinen rechtlichen Bedenken. Die nachträgliche Festsetzung von Leerungsgebühren sei rechtmäßig. Weder die Abfallsatzung noch die Abfallgebührensatzung enthalte eine Obergrenze der jährlichen gebührenfähigen Leerungen von kleineren Restabfallbehältern. Gebührenmaßstab der Leistungsgebühr sei die Zahl der Entleerungen, gestaffelt nach der Größe der Behälter. Bei objektiver Betrachtung könne ein Gebührenpflichtiger ausschließlich zu dem Ergebnis gelangen, dass auch für doppelte Leerungen Leistungsgebühren erhoben werden. Die Anzahl der Leerungen werde aufgrund der vorgegebenen Mindestentleerungen lediglich nach unten begrenzt. Die übliche 14-tägliche Leerung sei nicht zum Teil des Gebührenmaßstabs gemacht worden, sondern der Beklagte habe sich im Rahmen seines weiten Organisationsermessens für ein Behälteridentifikationssystem entschieden, welches eine Gebührenerhebung nach der tatsächlichen Entleerungszahl ermögliche. Bei der Obliegenheit des Anschlusspflichtigen, ein ausreichendes Abfallbehältervolumen zu ermitteln, handele es sich nicht um eine Regelung zum Gebührenmaßstab. Es sei keine Regelung gegeben, nach der Doppelleerungen keine gebührenpflichtige Leistung darstellten. Wenn in seltenen Fällen Doppelleerungen bei den Fahrern erbeten würden, müssten diese eine telefonische Freigabe einholen, die regelmäßig erteilt werde. Diese stelle eine vom Beklagten nicht aktiv beworbene Kulanzleistung dar, um Abfallbesitzer, die darum ersuchen, "nicht im Regen stehen zu lassen". Die Entsorgung von Mehrmengen solle aber grundsätzlich über die Verwendung von Beistellsäcken erfolgen. Die Mieter des Klägers hätten indessen zu keinem Zeitpunkt um eine Doppelleerung ersucht, sondern die Tonne "kommentarlos" ein zweites Mal auf der anderen Straßenseite bereitgestellt. Der Kläger habe als gebührenpflichtiger Grundstückseigentümer auch für ein "möglicherweise schlitzohriges, betrügerisches Verhalten von Mietern" einzustehen. Dass die Restabfallmenge bei Doppelleerungen zu einer unkalkulierbaren Größe werde, sei schon deshalb unzutreffend, weil die Restabfälle nicht deponiert würden. Bei Behältern mit weniger als 1,1 m³ Volumen gebe es keine individuelle Vereinbarung, sondern die Leerungsgebühr richte sich nach der Anzahl der tatsächlichen Leerungen. Die Doppelleerungen seien dem Kläger auch zurechenbar. Bei grundstücksbezogenen Einrichtungen seien grundsätzlich die Eigentümer bzw. die nach Satzungsrecht gleichgestellten Personen für die Inanspruchnahme der öffentlichen Leistungen verantwortlich. Der Eigentümer sei verpflichtet, Nutzungsberechtigte zu einem bestimmten Verhalten zu veranlassen. Abfallbehälter seien nach der Leerung unverzüglich zu entfernen. Dem Kläger sei das Verhalten seiner Mieter und etwaiger Dritter zuzurechnen. Unzutreffend und unerheblich sei die Annahme des Klägers, dass er auf den Kosten sitzenbleibe. Bestritten werde die Behauptung, Mitarbeiter des Beklagten hätten Restabfallbehälter gegebenenfalls gegen eine angemessene Belohnung entleert. Die Müllwerker hätten die doppelten Leerungen nicht etwa bemerken müssen; dem Fahrer sei es nicht zuzumuten, die Entleerung jedes Behälters kritisch zu hinterfragen. In anderen Ortslagen entspreche die Bereitstellung auf der gegenüberliegenden Straßenseite der üblichen Praxis. Transponderchips dienten nicht dazu, versuchte Doppelleerungen zurückzuweisen. Mehrfache Schüttversuche würden zugelassen und seien daran zu erkennen, dass sie dieselben GPS-Daten hätten und nur wenige Sekunden auseinanderlägen. Um mehrfache Entleerungsversuche in kurzer Abfolge gehe es vorliegend nicht. Uhrzeiten und GPS-Daten seien voneinander abgewichen. Es sei auch abwegig, dass die Mieter in vier Jahren 47-mal festsitzende Abfälle festgestellt hätten. Bei festsitzenden Abfällen hätte das Sammelfahrzeug automatisch einen zweiten Entleerungsversuch eingeleitet. Das Einstampfen von Abfällen sei zudem eine Ordnungswidrigkeit. Es erschließe sich auch nicht, warum ein bereits entleerter Restabfallbehälter zur Vorbereitung der Gehwegreinigung auf die andere Straßenseite gestellt worden sei und nicht auf das eigene Grundstück. Auch auf der gegenüberliegenden Straßenseite bereitgestellte Behälter würden geleert, weil durch das Erfassungssystem die Entleerung eindeutig zugeordnet werden könne. Eine endgültige Festsetzung von Benutzungsgebühren diene der Abgrenzung von Vorauszahlungen und schließe eine Nacherhebung nicht aus. Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes stünden einer Ausschöpfung des vollen materiellrechtlichen Gebührenanspruchs nicht entgegen. Die Grenze einer "verbösernden" Nacherhebung sei allein die vierjährige Festsetzungsverjährungsfrist.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.