Gründe

I.

Die Antragstellerin wendet sich gegen eine kommunalaufsichtliche Beanstandung von zwei Beschlüssen ihres Rates, die die Aufhebung der Satzung zur Erhebung von Straßenausbaubeiträgen betreffen.

Bereits im Jahr 2018 wurde im Rat der Antragstellerin die Aufhebung ihrer Straßenausbaubeitragssatzung diskutiert. Die Antragsgegnerin meldete unter dem 3. Dezember 2018 in Anbetracht der Finanzlage der Antragstellerin Bedenken hinsichtlich einer Aufhebung der Satzung ohne nachvollziehbare Kompensation der Einnahmeausfälle an. Die Antragstellerin sei Empfängerin von Bedarfszuweisungen und sei mit deren Bewilligung zur Fortsetzung des eingeschlagenen Konsolidierungskurses verpflichtet worden. Am 13. Dezember 2018 beschloss der Rat der Antragstellerin gleichwohl die Aufhebung der Straßenausbaubeitragssatzung zum 1. Januar 2019. Der Bürgermeister der Antragstellerin unterrichtete die Antragsgegnerin unter dem 18. Dezember 2018 über den Beschluss, weil er Zweifel an dessen Rechtmäßigkeit hatte. Die Antragsgegnerin gab der Antragstellerin daraufhin Gelegenheit, sich zu einer beabsichtigten Beanstandung des Ratsbeschlusses zu äußern. Der Rat beschloss am 7. März 2019, dass auf einen Straßenausbau, der eine Anliegerbeteiligung nach der Straßenausbaubeitragssatzung zur Folge hat, in den Jahren 2019 und 2020 verzichtet wird. Zudem beschloss er die Aussetzung des Beschlusses über die Aufhebung der Straßenausbaubeitragssatzung, bis die Fragen der finanziellen Auswirkungen und Kompensationsmöglichkeiten geklärt sind, die sich aus der Satzungsaufhebung ergeben würden.

Mit Rundschreiben vom 16. Mai 2019 informierte die Antragsgegnerin die regionsangehörigen Städte und Gemeinden darüber, dass die Kommunalaufsicht einer Abschaffung von Straßenausbaubeiträgen kritisch gegenüberstehe, da es sich um ein etabliertes Instrument zur Finanzierung gemeindlicher Aufgaben handele. In Anbetracht anstehender Investitionsvorhaben im Bereich der Schulen oder Feuerwehren sowie den Herausforderungen im Bereich der Kinderbetreuung sei es ausgesprochen schädlich, gegebenenfalls künftig notwendige Handlungsmöglichkeiten zur Steigerung von Erträgen insbesondere im Bereich der Grundsteuer bereits jetzt zu gefährden, um den Wegfall von Straßenausbaubeiträgen zu finanzieren.

In seiner Sitzung am 27. Juni 2019 fasste der Rat der Antragstellerin mit Wirkung zum 1. Januar 2020 erneut einen Beschluss zur Aufhebung der Straßenausbaubeitragssatzung. Zugleich wurde beschlossen, für die dadurch in der mittel- und langfristigen Finanzplanung entstehenden Mindereinnahmen den Grundsteuerhebesatz um zehn Prozentpunkte auf 610 v. H. zu erhöhen. Schließlich soll nach dem Beschluss über weitergehende Kompensationszahlungen in den kommenden Beratungen über die mittelfristige Finanzplanung und die jeweiligen Haushaltspläne zu entscheiden sein. Die formale Aufhebungsatzung beschloss der Rat der Antragstellerin in seiner Sitzung vom 21. November 2019. Gleichzeitig wurde der Bürgermeister der Antragstellerin beauftragt, im Haushaltsplan 2021 und in den Folgejahren eine Kompensation für den Entfall der Straßenausbaubeitragssatzung einzuplanen und abzubilden.

Unter dem 4. Dezember 2012 hörte die Antragsgegnerin die Antragstellerin zu einer beabsichtigten Beanstandung der Beschlüsse an. Unter dem 13. Dezember 2019 äußerte sich die Antragstellerin dahingehend, dass in der Kommentierung vertreten werde, dass eine Ausbaubeitragssatzung ohne weitere Voraussetzungen aufgehoben werden könne und eine Beibehaltung ebenso wenig wie ein Erlass von der Kommunalaufsicht erzwungen werden könne. Zudem hätten sich die Jahresergebnisse in den letzten Jahren verbessert. Es sei zu berücksichtigen, dass der Bürgermeister mit der Planung und Abbildung einer Kompensation beauftragt worden sei. Eine Kompensation sei am Beispiel der Grundsteuer ermittelt worden, es kämen aber unter Berücksichtigung der Haushaltsgrundsätze alle Instrumente der Finanzmittelbeschaffung in Betracht. Der durch eine Anweisung zur Beibehaltung der Satzung bedingte erhebliche Eingriff in die kommunale Finanzhoheit wäre nur zu rechtfertigen, wenn es keine Alternativen zu einer rechtmäßigen Haushaltswirtschaft gäbe.

Mit Bescheid vom 6. Februar 2020 wurden die Ratsbeschlüsse vom 27. Juni und 21. November 2019 beanstandet. Sie verstießen wegen der Finanzlage der Antragstellerin gegen das Gesetz. Im Jahr 2018 hätten die Einnahmen aus Straßenausbaubeiträgen 346.000 EUR betragen; der Schuldendienst aus Zins- und Tilgungsleistungen betrage 7,2 Mio. EUR im Jahr 2020 und könne auf 15,1 Mio. EUR im Jahr 2023 ansteigen. Durch die voraussichtlich nicht ausgeglichenen Haushalte sei die Antragstellerin auch weiterhin verpflichtet, ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen. Dass die letzten Haushaltsjahre deutlich besser hätten abgeschlossen werden können als geplant, sei auf die gute Konjunkturentwicklung und auf Bedarfszuweisungen des Landes zurückzuführen. In den Jahren 2010 bis 2019 sei in der Planung kein einziger Haushalt und im Haushaltsvollzug seien lediglich die Jahre 2014 und 2018 ausgeglichen gewesen. Zwar bestehe gemäß § 111 Abs. 5 Satz 3 NKomVG keine Rechtspflicht zur Erhebung von Straßenausbaubeiträgen, allerdings seien die allgemeinen haushaltsrechtlichen Vorschriften in Gestalt der allgemeinen Haushaltsgrundsätze (§ 110 NKomVG) und der Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung (§ 111 NKomVG) zu beachten. Die durch die Aufhebung der Straßenausbaubeitragssatzung entstehenden Einnahmeausfälle könnten nicht durch die sonstigen Finanzmittel ersetzt werden. Der Grundsatz der Sparsamkeit werde gröblich verletzt, weil die Straßenausbaumaßnahmen insgesamt durch die Antragstellerin finanziert werden müssten und dadurch vermeidbare Mehrausgaben entstünden. Kredite dürften nur aufgenommen werden, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich oder wirtschaftlich unzweckmäßig sei und die Kreditverpflichtung mit der dauernden Leistungsfähigkeit der Kommune im Einklang stehe. Von einem kommunalrechtlichen Einschreiten sei auch nicht im Ermessenswege abzusehen. Die nicht zuletzt auf Betreiben der Antragsgegnerin erfolgte Beantragung von Bedarfszuweisungen sei ein Schritt zur Verbesserung der finanziellen Situation gewesen; die Abschaffung der Straßenausbaubeiträge laufe dem zuwider. Die Hebesatzerhöhung bei der Grundsteuer wirke nur kurzfristig; bis zum Jahr 2040 sei eine Erhöhung auf 700 v. H. notwendig, um Einnahmeausfälle auszugleichen. Bereits heute berechne die Antragsgegnerin mit 600 v. H. den höchsten Hebesatz für die Grundsteuer B in Niedersachsen.

Gegen den Bescheid hat die Antragstellerin am 21. Februar 2020 Klage erhoben und zugleich um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht. Die Aufhebungssatzung sei untauglicher Gegenstand einer kommunalaufsichtlichen Prüfung anhand der Grundsätze des kommunalen Haushaltsrechts. Allgemeine Haushaltsgrundsätze seien nur auf die Haushaltsplanung insgesamt, nicht aber ohne Weiteres auf Einzelentscheidungen anwendbar. Eine Überprüfung hätte nur im Haushalt selbst vorgenommen werden können, der aber zwischenzeitlich genehmigt worden sei. Einzelentscheidungen seien nur bei Überschreitung rechtlicher Grenzen oder fehlender Vertretbarkeit überprüfbar, was vorliegend schon wegen § 111 Abs. 5 Satz 3 NKomVG nicht der Fall sei. Die Annahme einer gerichtlich nachprüfbaren Ermessensreduktion auf Null zur Aufrechterhaltung der Straßenausbaubeitragssatzung sei ausgeschlossen. Der von der Antragsgegnerin herangezogene Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit (§ 110 Abs. 2 NKomVG) habe mit der Einnahmebeschaffung nichts zu tun. Selbst wenn man ein gerichtlich überprüfbares Ermessen hinsichtlich der Rangfolge der Einnahmebeschaffung (§ 111 Abs. 5 Satz 1 NKomVG) annähme, stünde einer Ermessensreduktion § 111 Abs. 5 Satz 3 NKomVG entgegen. Aus der Beibehaltung des § 111 Abs. 5 Satz 3 NKomVG bei gleichzeitiger Flexibilisierung der Erhebung von Straßenausbaubeiträgen durch den Landesgesetzgeber lasse sich schließen, dass dieser bewusst in Kauf genommen habe, dass Straßenausbaubeiträge nicht erhoben werden. Solange eine Kommune bei Abschaffung der Straßenausbaubeitragssatzung nicht zusätzliche Kredite für den Straßenausbau aufnehmen müsse, sei dies auch im Kontext der Haushaltssatzung nicht zu beanstanden. Hinsichtlich der Frage, ob gegen Vorgaben zur Kreditaufnahme (§ 111 Abs. 6 i. V. m. § 120 Abs. 2 Satz 3 NKomVG) verstoßen werde, komme es auf den Haushaltsplan insgesamt an. Schließlich habe die Antragsgegnerin ihr Ermessen fehlerhaft ausgeübt. Der Vorwurf, die Antragstellerin habe sich nur unzureichend mit der Kompensation wegfallender Straßenausbaubeiträge beschäftigt, sei unzutreffend, denn es sei detailliert ermittelt worden, in welcher Höhe Hebesätze zu verändern seien. Die Antragsgegnerin habe ihre eigene politische Einschätzung über die Anhebung der Hebesätze an die Stelle derjenigen der Antragstellerin gesetzt.

Die Antragstellerin beantragt,

die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Beanstandung der Antragsgegnerin gemäß § 173 Abs. 1 NKomVG mit Bescheid vom 6. Februar 2020 wiederherzustellen.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Die Abschaffung einer Straßenausbaubeitragssatzung sei der kommunalaufsichtlichen Prüfung nicht entzogen. Die Kommunalaufsicht könne dies nicht tolerieren und später geplante Straßenerneuerungen wegen nicht gesicherter Finanzierung beanstanden, da dies eine stärker belastende Maßnahme wäre. Haushaltsgrundsätze könnten selbstverständlich auch bei der Bewertung von Einzelbeschlüssen der Vertretung herangezogen werden. Der Beschluss zur Abschaffung der Straßenausbaubeitragssatzung habe finanzielle Folgen für die außerordentlich kritische Haushaltslage der Antragstellerin. Ihre dauernde Leistungsfähigkeit sei schon seit Jahren nicht gegeben und ihre Verschuldung sei sehr hoch; sie werde auf Jahre entgegen der gesetzlichen Verpflichtung keinen Haushaltsausgleich erreichen können. Eine Kompensation der Einnahmeausfälle sei nicht möglich. Eine erhöhte Grundsteuer könne haushaltssystematisch nicht zur Finanzierung von Straßenerneuerungsmaßnahmen beschlossen werden (§ 7 HGrG, § 17 Abs. 1 Nr. 1 KomHKVO), sondern müsse dazu verwendet werden, das bestehende Defizit auszugleichen und einem Haushaltsausgleich näherzukommen. Allein um der Verpflichtung zum Haushaltsausgleich nachzukommen, müssten die Hebesätze der Grundsteuern um etwa 390 Punkte angehoben werden. In 2021 anstehende Investitionen für Straßenerneuerungsmaßnahmen könnten nur durch Kredite finanziert werden, so dass trotz des § 111 Abs. 5 Satz 3 NKomVG nicht auf Einnahmen aus Straßenausbaueiträgen verzichtet werden dürfe. Eine Finanzierung durch Kredite verstoße gegen § 111 Abs. 6 i. V. m. § 120 Abs. 2 Satz 3 NKomVG. Eine Versagung von Kreditermächtigungen für Investitionen im Rahmen des Haushalts wäre ein wesentlich einschneidenderes Mittel und im Hinblick auf die Verkehrssicherungspflicht nicht vertretbar. Es sei dem Gesetzgeber bei der Flexibilisierung der Beitragserhebung wichtig gewesen, dass Beiträge weiterhin in politisch vertretbarer Weise erhoben werden könnten, weil sie mitunter wirtschaftlich notwendig seien. Es werde auch gegen den Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit (§ 110 Abs. 2 NKomVG) verstoßen, der mit dem Aspekt der Wirtschaftlichkeit auch die Einnahmeseite betreffe. Schließlich weise die Beanstandungsverfügung auch keine Ermessensfehler auf.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Antragstellerin und der Antragsgegnerin Bezug genommen.

II.

Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage (1 A 1283/20) der Antragstellerin gegen den kommunalaufsichtlichen Beanstandungsbescheid der Antragsgegnerin vom 6. Februar 2020 hat Erfolg.

Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs im Falle der Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO wiederherstellen, wenn die im Rahmen des Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes vorzunehmende Interessenabwägung ergibt, dass das öffentliche Interesse an der Vollziehung des angegriffenen Verwaltungsaktes hinter das Interesse des Adressaten an einem Aufschub des Vollzugs desselben zurücktritt. Im Rahmen der Interessenabwägung haben die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache eingelegten Rechtsbehelfs einen bedeutenden Stellenwert. Ergibt sich bei der im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Überprüfung, dass der Rechtsbehelf in der Hauptsache offensichtlich Erfolg haben wird, überwiegt regelmäßig das Interesse des Adressaten des Verwaltungsaktes, von dessen Vollziehung vorerst verschont zu bleiben. Erweist sich der Rechtsbehelf hingegen bei summarischer Überprüfung als offensichtlich erfolglos, weil sich der angegriffene Verwaltungsakt als offensichtlich rechtmäßig darstellt, überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts jedenfalls dann, wenn das von der erlassenden Behörde geltend gemachte besondere Vollziehungsinteresse bzw. eine Dringlichkeit tatsächlich besteht (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 10.09.2014 - 8 ME 87/14 -, juris Rn. 4 m. w. N.; Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll: VwGO, 7. Aufl. § 80 Rn. 96 m. w. N.).

Nach diesen Maßstäben überwiegt hier das Interesse der Antragstellerin, von einer Vollziehung der kommunalaufsichtlichen Beanstandung vorerst verschont zu bleiben, denn die auf § 173 Abs. 1 Satz 1 NKomVG gestützte Beanstandung der Ratsbeschlüsse vom 27. Juni und 21. November 2019 wird sich voraussichtlich als rechtswidrig erweisen.

Die Annahme der Antragsgegnerin, dass die Beschlüsse i. S. d. § 173 Abs. 1 Satz 1 NKomVG das Gesetz verletzen, wird sich voraussichtlich als nicht tragfähig darstellen. Die Kammer teilt indessen nicht die Auffassung der Antragstellerin, dass Einzelentscheidungen außerhalb der letztlich zu beschließenden Haushaltssatzung nebst Haushaltsplan ohnehin (weitgehend) einer kommunalaufsichtlichen Prüfung anhand der Grundsätze des kommunalen Haushaltsrechts (§§ 110, 111 NKomVG) entzogen seien. Eine solche Beschränkung der kommunalaufsichtlichen Prüfbefugnisse ergibt sich nicht aus den einfachrechtlichen Regelungen im Kommunalverfassungsgesetz und ist auch nicht in Anbetracht der verfassungsrechtlich gewährleisteten kommunalen Selbstverwaltung, zu der explizit auch die finanzielle Eigenverantwortung bzw. die kommunale Finanzhoheit gehört (Art. 28 Abs. 2 Sätze 1 und 3 GG, Art. 57 Abs. 1 und 3 NV), geboten. Aus dem in § 114 NKomVG geregelten Verfahren zum Erlass der Haushaltssatzung unter Beteiligung der Kommunalaufsichtsbehörde und den einzelnen Genehmigungsvorbehalten (vgl. etwa § 120 Abs. 2 Satz 1 NKomVG) lässt sich nicht ableiten, dass der Kommunalaufsichtsbehörde außerhalb dieses Verfahrens bei (rechtswidrigen) haushaltsrelevanten Entscheidungen Interventionsmöglichkeiten von vornherein versperrt wären. Eine solche Sichtweise wäre schon nicht mit dem Gedanken vereinbar, dass der Aufsicht Schutz- und Sicherungsfunktionen gleichermaßen zukommen (vgl. § 170 Abs. 1 Satz 1 NKomVG). Eine Kommunalaufsichtsbehörde soll eine Gemeinde nicht sehenden Auges "ins Verderben rennen lassen"; dies impliziert, dass ihre Interventionsmöglichkeiten bei haushaltsrelevanten Entscheidungen nicht erst dann beginnen, wenn es eigentlich bereits zu spät ist. Eine ungerechtfertigte Beschränkung der verfassungsrechtlich gewährleisteten kommunalen Finanzhoheit kann darin nicht erblickt werden. Es stellt zudem auch keinen Widerspruch dar – wie es die Antragstellerin aber andeutet –, dass die Antragsgegnerin die Beschlüsse vom 27. Juni und 21. November 2019 beanstandet, die spätere Haushaltssatzung nebst Haushaltsplan (soweit erforderlich) aber zwischenzeitlich genehmigt hat. Es ist nicht ersichtlich, dass sich die Beschlüsse zur Aufhebung der Straßenausbaubeitragssatzung überhaupt im aktuellen Haushalt für 2020 widerspiegeln, denn infolge des Verzichts auf beitragsfähige Straßenausbaumaßnahmen in 2019 und 2020 dürften dafür weder Ausgaben noch (wegfallende) Einnahmen anfallen. Soweit auch Verpflichtungsermächtigungen für zwei künftige Straßenerneuerungsmaßnahmen in 2021 genehmigt wurden, ist darin ebenfalls kein widersprüchliches Verhalten der Antragsgegnerin zu erblicken, denn die Antragstellerin hatte auf eine Anhörung angekündigt, deren Finanzierung über Straßenausbaubeiträge abbilden zu wollen, wenn die Beanstandungsverfügung gerichtlich bestätigt wird.

Die auf eine Aufhebung der bislang bestehenden Straßenausbaubeitragssatzung gerichteten Beschlüsse verstoßen – als mithin auch außerhalb der konkreten Haushaltsplanung der kommunalaufsichtlichen Prüfung zugängliche Einzelentscheidungen – indessen nicht gegen die in Betracht zu ziehenden Vorgaben aus §§ 110, 111 NKomVG. Die Kammer teilt die Auffassung der Antragstellerin, dass der in § 110 Abs. 2 NKomVG verankerte Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit nicht die gemeindlichen Einnahmen betrifft, denn Sparsamkeit wird als Vermeidung unnötiger Ausgaben verstanden, während die Wirtschaftlichkeit die Relation zwischen Mitteleinsatz und Ergebnis umschreibt (vgl. Thiele, Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz, 2. Aufl. 2017, § 110 Rn. 3). Selbst wenn man den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit auch auf die Einnahmeseite ausdehnen wollte, könnten dadurch nicht die dafür geltenden speziellen Regelungen in § 111 NKomVG verdrängt werden. Ein Verstoß gegen die in § 111 NKomVG verankerten Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung und dort insbesondere die Festlegung der Reihenfolge der Finanzmittel in Absätzen 5 und 6 lässt sich indessen nicht feststellen. Nach § 111 Abs. 5 Satz 3 NKomVG in der Fassung der mit Wirkung zum 2. November 2019 in Kraft getretenen letzten Änderung (Nds. GVBl. 2019, S. 309) bestimmt nämlich (auch weiterhin) ausdrücklich, dass eine Rechtspflicht zur Erhebung von Beiträgen für Verkehrsanlagen, wiederkehrenden Beiträgen für Verkehrsanlagen und Beiträgen für öffentliche Spielplätze nicht besteht. Diese Sonderregelung ist nach Auffassung der Kammer dahingehend (weit) zu verstehen, dass Straßenausbaubeiträge grundsätzlich ohne weitere Voraussetzungen aus der ansonsten maßgeblichen Rangfolge bei der Finanzmittelbeschaffung herausgenommen werden können.

Die gesetzliche Regelung, dass für Gemeinden eine Rechtspflicht zur Erhebung von Straßenausbaubeiträgen nicht besteht, existiert zuletzt ununterbrochen bereits seit dem 1. Januar 2007 (vgl. § 83 Abs. 2 Satz 2 der Niedersächsischen Gemeindeordnung i. d. F. von Art. 3 Nr. 2 Buchst. b des Änderungsgesetzes v. 07.12.2006 (Nds. GVBl. S. 575)), nachdem eine entsprechende Vorschrift zuvor zwischen 1992 und 2005 geltendes Recht war. Die Antragstellerin weist zutreffend darauf hin, dass der Gesetzgeber an dieser Sonderregelung trotz der 2017 und 2019 geschaffenen weiteren Flexibilisierungsmöglichkeiten bei der Beitragserhebung (vgl. nunmehr § 6b und § 6c NKAG in der seit dem 2. November 2019 geltenden Fassung) festgehalten hat. Den Gesetzgebungsmaterialien des (jüngsten) Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Kommunalabgabengesetzes und anderer Gesetze und zur Flexibilisierung von Straßenausbaubeiträgen vom 24. Oktober 2019 (Nds. GVBl. S. 309) lässt sich hinreichend verlässlich entnehmen, dass der Gesetzgeber trotz der Verankerung von weitergehenden Erleichterungen für die Beitragspflichtigen nichts an der den Gemeinden grundsätzlich eröffneten Möglichkeit ändern wollte, ganz von der Beitragserhebung abzusehen. Dabei ist auch gerade nicht erkennbar, dass diese Möglichkeit neben den neuen Instrumenten der Beitragserhebung nur für Kommunen gelten soll, die es sich nach ihrer Haushaltssituation auch "leisten" können. Vielmehr werden im Hinblick auf die neuen Flexibilisierungsmöglichkeiten gerade auch die für die Beitragspflichtigen entstehenden Belastungen in den Blick genommen, die mit der kommunalen Finanzsituation als solcher nichts zu tun haben. So wird im Schriftlichen Bericht zu den zugrundeliegenden Gesetzentwürfen aus einer Koalitionsvorlage wie folgt zitiert (LT-Drs. 18/4901, S. 3):

"Zurzeit bleibt es den Kommunen freigestellt, ob sie den Aufwand für die Herstellung, Anschaffung, Erweiterung, Verbesserung und Erneuerung der Straßen, die in ihrer Baulast stehen, durch die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen oder durch allgemeine Deckungsmittel aufbringen wollen (§ 111 Abs. 5 Satz 3 des Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes vom 17. Dezember 2010, zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 28. Februar 2018 (Nds. GVBl. S. 22). Haben sie sich entschieden, Beiträge nach § 6 zu erheben, so müssen sie den auf die Grundstückseigentümer umlagefähigen Aufwand auf die Beitragspflichtigen verteilen. Je nach Höhe des Aufwandes, der Anzahl der Beitragspflichtigen und Größe sowie Art der Grundstücke können so für einzelne Beitragspflichtige hohe Summen entstehen. Indem zukünftig die Kommunen im eigenen freien Ermessen entscheiden können, ob sie nur einen Teil des Aufwandes und in welcher Höhe sie ihn auf die Beitragspflichtigen verteilen wollen, können sie die Beitragslast herabsenken und somit die Belastung für die Betroffenen erträglicher gestalten. Mit dieser Regelung wird der Gestaltungsspielraum zur Deckung des Investitionsaufwands für die Kommunen über § 6c (neu) NKAG hinaus erweitert; sie können nunmehr eine Mischform für die Finanzierung wählen, die auch allen Grundstückseigentümern zugutekommen würde. Denn auch in Kommunen, in denen zukünftig keine Straßenausbaubeiträge mehr erhoben werden sollen, zeigt sich Unmut in der Bevölkerung, weil die wegfallenden Erträge aus den aufgehobenen Straßenausbaubeitragssatzungen vielfach durch Grundsteuererhöhungen kompensiert werden. Personen, die in der Vergangenheit entweder Erschließungsbeiträge oder Straßenausbaubeiträge gezahlt hatten, fühlen sich durch Grundsteuererhöhungen doppelt belastet."

Dem Gesetzgeber ging es also darum, neben der Möglichkeit des kompletten Verzichts auf die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen und den schon zuvor eingeführten wiederkehrenden Beiträgen eine weitere Form der Beitragserhebung zu verankern, bei der die Kommunen nach "freiem Ermessen" nur einen Teil des Aufwandes umlegen können sollen, um Belastungen für die infolge eines Straßenausbaus Beitragspflichtigen abzumildern. Dabei stand nicht etwa im Fokus, dass eine Gemeinde auf einen Teil der Refinanzierung nicht angewiesen ist, sondern (allein) die Erträglichkeit für die Betroffenen. Dieser im Gesetzgebungsverfahren hervorgehobene Gesichtspunkt korreliert nicht mit der allgemeinen Finanzsituation einer Gemeinde. Daran, dass es den Kommunen daneben weiterhin – wie schon seit 2007 – "freigestellt" bleiben soll, an die Stelle von Straßenausbaubeiträgen ansonsten nachrangige Deckungsmittel treten zu lassen, sollte aber gerade nichts geändert werden.

An anderer Stelle heißt es (LT-Drs. 18/4901, S. 10):

"Die Entwurfsfassung der Fraktion der FDP hatte als Folgeänderung zu der in Artikel 1 vorgesehenen Streichung der §§ 6 und 6 b NKAG auch die Streichung des § 111 Abs. 5 Satz 3 vorgesehen, der u. a. die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen von der grundsätzlichen Verpflichtung der Kommunen zur Beitragserhebung ausnimmt. Der Änderungsvorschlag der Fraktionen von SPD und CDU in Vorlage 24 hatte eine Änderung der Entwurfsfassung insoweit hingegen nicht vorgesehen; Artikel 2 des Gesetzentwurfs der Fraktion der FDP, wonach § 111 Abs. 5 Satz 3 gestrichen werden sollte, wäre also erhalten geblieben. Das war nach Auskunft der Fraktionen der SPD und der CDU aber nicht beabsichtigt, weil die Kommunen bei Streichung des § 111 Abs. 5 Satz 3 i. V. m. den sonstigen im Änderungsvorschlag vorgesehenen Regelungen künftig verpflichtet gewesen wären, Straßenausbaubeiträge bzw. Beiträge für Verkehrsanlagen zu erheben."

Keine der im Gesetzgebungsverfahren agierenden Fraktionen wollte also in dem Fall, dass an der Möglichkeit zur Erhebung von Straßenausbaubeiträgen überhaupt festgehalten wird, eine Verpflichtung zur Erhebung einführen.

Diese jüngsten Wertungen des Gesetzgebers, der offenbar verschiedene Modelle vorhalten will, um oftmals schwer erträgliche Einmalbelastungen für Bürgerinnen und Bürger infolge von Straßenausbaumaßnahmen verhindern zu können, stützen die in der Kommentierung wohl überwiegend vertretene Auffassung einer gleichsam voraussetzungslosen Möglichkeit der Aufhebung einer Straßenausbaubeitragssatzung auf der Grundlage des § 111 Abs. 5 Satz 3 NKomVG (so ausdrücklich Thiele, a. a. O., § 111 Rn. 8 unter Hinweis auf VG Osnabrück, Urt. v. 10.07.2012 - 1 A 11/12 -, Rathaus & Recht 5/2012 S. 11; Herausnahme aus der Rangfolge der Finanzierungsmittel: KVR-NKomVG, Stand: November 2019, § 111 Rn. 6, a. A. wohl BeckOK Kommunalrecht Niedersachsen, Stand: 01.04.2020, § 111 Rn. 8). Die Kammer teilt diese Ansicht; es steht den Gemeinden grundsätzlich auch bei einer schwierigen Haushaltslage ohne weitere Voraussetzungen frei, Straßenausbaubeiträge aus der ansonsten nach § 111 Abs. 5 Satz 1 NKomVG einzuhaltenden Rangfolge der Finanzierungsmittel herauszunehmen. Straßenausbaubeiträge sind insoweit nicht anders zu behandeln als die ebenfalls in dieser Bestimmung genannten Beiträge für öffentliche Spielplätze, nur weil sie bislang "üblich" waren. Demgegenüber wäre es nicht überzeugend, die Anwendbarkeit des § 111 Abs. 5 Satz 1 NKomVG auf Gemeinden zu beschränken, die sich insgesamt in einer so "komfortablen" Finanzsituation befinden, dass es im Falle einer Abschaffung von Straßenausbaubeiträgen keiner Kompensation wegfallender Beitragseinnahmen bedürfte. Gerade auch das Ausweichen auf an sich nach der Reihenfolge des § 111 Abs. 5 Satz 1 NKomVG gegenüber den speziellen Entgelten nachrangige Finanzierungsmittel wurde vom Gesetzgeber auch bei den skizzierten jüngsten Gesetzesänderungen offenbar bewusst akzeptiert. Stellt man dies in Rechnung, ist die Annahme einer Gesetzesverletzung infolge der Aufhebung einer Straßenausbaubeitragssatzung und eines dadurch eingetretenen Kompensationsbedarfs kaum vorstellbar.

Ob dies ausnahmsweise der Fall sein kann, wenn die Hebesätze bei den als nachrangige Deckungsmittel in Betracht kommenden Grund- und Gewerbesteuern schon so hoch sind, dass eine kompensationsbedingt an sich zwingende weitere Erhöhung bei diesen Finanzierungsmitteln gegen den Grundsatz der Zumutbarkeit für den Durchschnitt der Steuerpflichtigen verstoßen oder gar eine "Erdrosselungswirkung" eintreten würde, kann offenbleiben. Dass ein Ausweichen auf Steuern schlechterdings nicht mehr möglich wäre, ist trotz des Umstandes, dass die Antragsgegnerin bei der Grundsteuer B (gemeinsam mit anderen Kommunen) bereits vor der Aufhebung der Straßenausbaubeitragssatzung mit 600 % "Spitzenreiter" beim Hebesatz in Niedersachsen sein mag und Hebesätze über 500 % gemeinhin als außerordentlich hoch betrachtet werden (vgl. Orth, Die Bedeutung von Realsteuererhöhungen für die Haushaltssanierung, ZKF Nr. 4/2020, S. 73 (79)), nicht ersichtlich. Eine fehlende Zumutbarkeit oder gar eine "Erdrosselungswirkung" liegt ohnehin nicht nahe, wenn die Gesamtheit der Abgabenpflichtigen durch eine Erhöhung der Grundsteuer einerseits belastet, aber andererseits durch den Wegfall von Beiträgen (perspektivisch) auch entlastet wird. Letztlich wird bei (perspektivisch) gleichbleibender Gesamtbelastung der Abgabenpflichtigen lediglich das Finanzierungsinstrument ausgetauscht. Sämtliche finanziellen Implikationen, die mit einem Verzicht auf die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen einhergehen und die hinter der Grenze einer vor Kompensation bereits eingetretenen rechtlichen Erschöpfung allgemeiner Finanzierungsmittel zurückbleiben, sind dem Bereich der politischen Verantwortung des Rates zuzuordnen, eröffnen aber keine Interventionsmöglichkeit der Kommunalaufsicht. Dies gilt regelmäßig etwa hinsichtlich derjenigen Implikationen, die zwangsläufig dadurch entstehen, dass Bürgerinnen und Bürger, die für den Ausbau ihrer Straße über einen Beitrag in der Vergangenheit bereits "zur Kasse gebeten wurden" und künftig gleichwohl den Straßenausbau im übrigen Gemeindegebiet über Steuern "mitfinanzieren" sollen (vgl. zu diesem Aspekt unter Gleichheitsgesichtspunkten aber: VG Osnabrück, Urt. v. 10.07.2012, a. a. O.). Insbesondere reichen aber auch divergierende Vorstellungen der Kommunalaufsichtsbehörde und der beaufsichtigten Gemeinde darüber, welche Aufgaben der Daseinsvorsorge in Zukunft vorrangig zu finanzieren sind, für die Annahme einer Rechtswidrigkeit der Aufhebung der Straßenausbaubeitragssatzung und eine sich daraus ergebende Interventionsmöglichkeit der Kommunalaufsicht nicht aus. Eine solche Situation erscheint der Kammer hier durchaus nicht fernliegend zu sein, denn die Antragsgegnerin äußerte sich gegenüber allen der Aufsicht unterliegenden Gemeinden mit dem Rundschreiben vom 16. Mai 2019 grundlegend kritisch zur – gesetzlich möglichen – Abschaffung von Straßenausbaubeiträgen und wies dabei auf anstehende Ausgaben im Bereich der Schulen, Feuerwehren und Kinderbetreuung hin, für die Steuererhöhungen "aufgespart" werden müssten. Entsprechende (politische) Gestaltungsentscheidungen zu künftigen Ausgaben sind indessen – auch wenn es um pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben geht – nicht von der Kommunalaufsicht, sondern von der Gemeinde in eigener Verantwortung zu treffen.

Ein kommunalaufsichtliches Einschreiten mit Ziel der Beibehaltung einer Straßenausbaubeitragssatzung ist entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin nicht mit einem Einschreiten gegen eine Senkung von Realsteuerhebesätzen (vgl. dazu OVG Nordrh.-Westf., Beschl. v. 22.07.2009 - 15 A 2324/07 -, juris) vergleichbar, denn in Bezug auf Steuern besteht kein dem § 111 Abs. 5 Satz 3 NKomVG entsprechendes "Entscheidungsprivileg" der Gemeinde, welches ihr ermöglicht, auch in schwieriger Haushaltslage auf nachrangige Finanzierungsmittel – insbesondere Steuern – auszuweichen. Der Kammer erschließt sich dabei nicht die Darstellung der Antragsgegnerin, dass dies schon haushaltssystematisch unzulässig sei. Der von ihr thematisierte Grundsatz der (getrennten) Gesamtdeckung des Ergebnishaushalts einerseits und des Finanzhaushalts andererseits nach § 17 Abs. 1 KomHKVO mag zwar eine direkte Veranschlagung zusätzlicher Steuereinnahmen mit der Zweckbindung der Finanzierung von Straßenausbaumaßnahmen verbieten. Dieses Veranschlagungsprinzip verbietet aber nach Auffassung der Kammer keineswegs eine rechnerische Ermittlung, in welcher Höhe bei einer Satzungsaufhebung Beiträge wegfallen würden und Steuern zur Kompensation erhöht werden müssten. Auch einen direkt mit der Aufhebung der Straßenausbaubeitragssatzung verbundenen Verstoß der Antragstellerin gegen § 111 Abs. 6 NKomVG, wonach Kommunen Kredite nur dann aufnehmen dürfen, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre, vermag die Kammer nicht zu erblicken. Gerade wenn eine Kompensation wegfallender Straßenausbaubeiträge über Grundsteuern erfolgen soll, sind jedenfalls im Gesamtsaldo keine höheren Kredite notwendig, als bei einer Beibehaltung von Straßenausbaubeiträgen und gegenwärtigen Grundsteuerhebesätzen. Letztlich laufen die Betrachtungen der Antragsgegnerin allesamt darauf hinaus, das in § 111 Abs. 5 Satz 3 NKomVG verankerte "Entscheidungsprivileg" zu relativieren. Der Kammer erscheint indessen die Betrachtungsweise geboten, dass diese Entscheidungsfreiheit zur Erhebung von Straßenausbaubeiträgen umfassend gilt und bei der Überprüfung aller haushaltsrechtlichen Folgen einer Abschaffung durch die Kommunalaufsicht so zu agieren ist, als ob die Einnahmeart "Straßenausbaubeiträge" rechtlich gar nicht existieren würde.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 und § 52 Abs. 1 GKG i. V. m. Nr. 1.5 Satz 1 und Nr. 22.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom 18. Juli 2013 (NordÖR 2014, 11).