Entscheidungsgründe

Die Klage ist zulässig und begründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten. Der Kläger hat einen Anspruch auf Überlassung der sog. „Corona-Erlasse“ des Beklagten in dem beantragten Umfang (§ 113 Abs. 5 VwGO).

Streitgegenstand sind die Erlasse, die der Kläger in seinem Antrag vom 14.04.2020 bezeichnet hat, also sämtliche Corona-Erlasse, die der Beklagte bis zu diesem Zeitpunkt verfasst hat. Die antragstellende Person ist verpflichtet, ihren Antrag hinreichend bestimmt zu formulieren. Aus dem Antrag muss erkennbar sein, welche Umweltinformationen zugänglich zu machen sind. Der Antrag muss die betreffenden Umweltinformationen benennen und diese mittels Angaben über den Zeitraum, die Art der Information, beteiligte Personen oder Behörden oder weitere Umstände konkretisieren (vgl. BeckOK Informations- und Medienrecht, Karg, § 4 Rn. 6). In der Folge ergangene weitere Erlasse des Beklagten sind daher nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, weil sie von dem am 14.04.2020 gestellten Antrag nicht umfasst sind/sein können. Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung klargestellt, dass er seinen Anspruch allein auf die Vorschriften des Umweltinformationsrechts stützt. Es erübrigen sich daher Überlegungen, ob das Verfahren abzutrennen wäre, soweit der Kläger den Anspruch auch auf andere Rechtsgrundlage wie etwa Art. 10 EMRK stützen würde. Macht ein Kläger einen auf verschiedene Rechtsgrundlagen gestützten Auskunftsanspruch geltend, liegt eine Mehrheit von Streitgenständen und damit eine Klagehäufung vor (vgl. BVerwG, Beschl. v. 03.05.2016 - 7 C 7.15 -, juris).

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Prüfung des Informationszugangsbegehrens ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Tatsachengericht. Das gilt auch für die gerichtliche Überprüfung behördlicher Abwägung (BVerwG, Urt. v. 22.03.2022 - 10 C 2.21 -, juris).

Der Kläger hat einen Anspruch auf Erteilung der begehrten Auskunft aus § 3 Satz 1 NUIG. Danach hat jede Person, ohne ein Interesse darlegen zu müssen, nach Maßgabe des Gesetzes Anspruch auf Zugang zu Umweltinformationen, über die eine informationspflichtige Stelle verfügt. Für den Zugang zu Umweltinformationen gelten § 3 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 und 3 sowie die §§ 4, 5, 8 und 9 UIG entsprechend.

Bei den Erlassen handelt es sich um Umweltinformationen (dazu unter 1.). Ablehnungsgründe gemäß §§ 8 und 9 UIG liegen nicht vor (dazu unter 2.). Bei den Erlassen handelt es sich nicht um interne Mitteilungen im Sinne von § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG (dazu unter 2. a.). Die Beklagte konnte nicht darlegen, dass das Bekanntgeben der Informationen nachteilige Auswirkungen auf bedeutsame Schutzgüter im Sinne von § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UIG hätte (dazu unter 2.b.).

1. Bei den Erlassen handelt es sich um Umweltinformationen. Hinsichtlich der Bestimmung des Begriffs der Umweltinformationen verweist § 2 Abs. 5 NUIG auf § 2 Abs. 3 und 4 UIG. Umweltinformationen sind unabhängig von der Art ihrer Speicherung unter anderem alle Daten über den Zustand von Umweltbestandteilen wie etwa die Luft (§ 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG). Umweltinformationen sind auch alle Daten über Maßnahmen und Tätigkeiten, die sich auf die Umweltbestandteile im Sinne der Nummer 1 auswirken oder wahrscheinlich auswirken (§ 2 Abs. 3 Nr. 3a UIG) sowie alle Daten über Maßnahmen oder Tätigkeiten, die den Schutz von Umweltbestandteilen im Sinne der Nummer 1 bezwecken; zu den Maßnahmen gehören auch Verwaltungsvorschriften (§ 2 Abs. 3 Nr. 3b UIG).

Zu der Frage, wie der Begriff der Umweltinformation zu verstehen ist, hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden (BVerwG, Urt. v. 08.05.2019 - 7 C 28/17-, juris):

„Die Begriffe "Maßnahme oder Tätigkeit" und "Daten" sind - wie der Senat zu § 2 Abs. 3 Nr. 3 UIG, der zur Umsetzung von Art. 2 Nr. 1 Buchst. c UIRL dient, entschieden hat - weit zu verstehen. Da § 2 Abs. 3 UIG alle Daten "über" Maßnahmen oder Tätigkeiten mit Umweltbezug erfasst, muss sich allein die Maßnahme oder Tätigkeit auf Umweltbestandteile oder -faktoren auswirken oder wahrscheinlich auswirken können. Dabei genügt ein gewisser Umweltbezug der Maßnahme oder Tätigkeit. Die Umweltinformation muss zwar nicht notwendig einen unmittelbaren Umweltbezug aufweisen; ein Umweltbezug muss ihr aber zumindest durch die Maßnahme oder Tätigkeit, auf die sie sich bezieht, vermittelt werden. Das folgt aus Art. 2 Nr. 1 UIRL, der in Buchstabe e auf die in Buchstabe c genannten Maßnahmen oder Tätigkeiten verweist, die sich auf die in Buchstabe a und b genannten Umweltbestandteile und -faktoren auswirken. Solange sie selbst unmittelbarer Inhalt einer Maßnahme im Sinne des § 2 Abs. 3 Nr. 3 UIG/Art. 2 Nr. 1 Buchst. c UIRL ist, muss die Umweltinformationseigenschaft nicht für jede einzelne Angabe festgestellt werden; eines unmittelbaren Zusammenhanges der Daten mit der Umwelt bedarf es dann nicht. Diesem weiten Begriffsverständnis entspricht, dass Art. 2 Nr. 1 Buchst. e UIRL auch Kosten/Nutzen-Analysen oder sonstige wirtschaftliche Analysen, die zur Vorbereitung oder Durchführung von umweltrelevanten Maßnahmen verwendet werden, als Umweltinformationen definiert. Erfasst werden damit auch Angaben, die die wirtschaftliche Realisierbarkeit einer umweltrelevanten Maßnahme betreffen (BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2017 - 7 C 31.15 - Buchholz 406.252 § 2 UIG Nr. 3 Rn. 54 f. und 86). Ob Maßnahmen oder Tätigkeiten sich auf Umweltbestandteile oder -faktoren wahrscheinlich auswirken können, kann unter Berücksichtigung des Zwecks der Umweltinformationsrichtlinie, Transparenz zwischen Bürger und Staat in Angelegenheiten des Umweltschutzes zu schaffen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. März 1999 - 7 C 21.98 - BVerwGE 108, 369 <376> m.w.N.), in Anlehnung an den allgemeinen ordnungsrechtlichen Wahrscheinlichkeitsmaßstab der hinreichenden Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts festgestellt werden. Danach muss ein sicherer Nachweis nachteiliger Auswirkungen nicht erbracht werden; es genügt die Möglichkeit einer Beeinträchtigung von Umweltbestandteilen oder -faktoren. Diese Möglichkeit darf nicht nur eine theoretische sein; eher fernliegende Befürchtungen scheiden daher aus (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 7 C 12.13 - BVerwGE 150, 383 Rn. 25 m.w.N.).

Unter Berücksichtigung dieser Maßgaben hält die Kammer an ihrer im Eilverfahren vertretenen Auffassung fest, dass es sich bei den streitbefangenen Erlassen um Maßnahmen handelt, die sich auf Umweltbestandteile (zumindest wahrscheinlich) auswirken und damit um Umweltinformationen im Sinne des Gesetzes. Das Virus verbreitet sich nach aktuellen Erkenntnissen maßgeblich über die Luft. Es wird durch Aerosole übertragen. Ziel der Maßnahmen des Beklagten ist es (unter anderem), die Viren- und Aerosolbelastung vor allem der Luft in den Bereichen, in denen sich Bedienstete und/oder Besucher aufhalten bzw. diesen Viren bzw. Aerosolen ausgesetzt wären, zu verringern. Sei es, dass bestimmte Schutzvorkehrungen zu treffen sind (Mund-Nasen-Schutz, Spuckschutzwände, Abstände), sei es, dass die Anzahl von Bediensteten bzw. Besuchern, die sich in diesen Bereichen gleichzeitig aufhalten, verringert wird, weil der Kontakt der Öffentlichkeit mit der Justiz verringert werden soll, oder durch andere Maßnahmen.

Die Kammer folgt nicht der vom Nds. Oberverwaltungsgericht im Eilverfahren vertretenen Auffassung, dass die Innenraumluft bereits keine „Luft“ im Sinne von § 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG und damit keinen Umweltbestandteil darstellt (wie hier OVG A-Stadt-Brandenburg, Beschl. v. 09.02.2015 - OVG 12 N 11.14 -, juris Rn. 5; BeckOK InfoMedienR/Karg UIG § 2 Rn. 81-81b; a.A. Kment, NVwZ 2020, 1609).

Weitere Ausführungen hierzu sind entbehrlich, weil es auf diese Frage letztlich nicht ankommt, da die Annahme des Beklagten und des Nds. Oberverwaltungsgerichts, die Erlasse beträfen lediglich die Innenraumluft, nicht zutrifft. Die Erlasse machen den niedersächsischen Justizbehörden landesweite Vorgaben zum Umgang mit der Corona-Pandemie. Die Tätigkeit von Justizbehörden findet zwar im Wesentlichen in Gebäuden statt. Justizbedienstete gehen ihrer Tätigkeit aber nicht ausschließlich in Gebäuden nach. Das gilt beispielhaft für die Sitzungstätigkeit von Richter*innen. Die erkennende Kammer etwa verhandelt einen nicht unwesentlichen Teil ihrer Verfahren vor Ort und dann im Wesentlichen außerhalb von Gebäuden. Die Erlasse unterscheiden aber nicht zwischen Tätigkeiten innerhalb von Gebäuden und solchen außerhalb von Gebäuden. Und sie beschäftigen sich ausweislich der vom Beklagten auf seiner Internetseite seinerzeit veröffentlichten Informationen zum Umgang mit dem Corona-Virus in der Justiz auch mit der Frage, in welchem Umfang Gerichtsverhandlungen in gewohntem Umfang durchgeführt werden.

Die Kammer folgt auch nicht der vom Nds. Oberverwaltungsgericht im Eilverfahren vertretenen Auffassung, dass es an dem erforderlichen Umweltbezug der Tätigkeit bzw. Maßnahme fehlt. Das Nds. Oberverwaltungsgericht verneint diesen Bezug, weil die Maßnahme nicht auf die Reinhaltung der Luft abziele, sondern sie nur insoweit in den Fokus nehme, als es um die unmittelbare Übertragung des Corona-Virus von Mensch zu Mensch gehe. Zum Ziel des Schutzes von Umweltgütern bestehe damit nur ein entfernter „beiläufiger“ Zusammenhang. Nach Auffassung des Beklagten sei der notwenige Bezug nur gegeben, wenn die Erlasse die Eignung oder Zielrichtung hätten, die Umwelt zu achten oder zu schützen oder das Umweltbewusstsein zu steigern. Sowohl das Nds. Oberverwaltungsgericht als auch der Beklagte verkennen nach Auffassung der Kammer den rechtlichen Maßstab, der an die Intensität des Bezuges anzulegen ist (vgl. BVerwG, a.a.O.).

Es ist nicht erforderlich, dass die Erlasse den Schutz der Luft als solcher, also um ihrer selbst willen, bezwecken. Das zeigt mit großer Deutlichkeit die oben zitierte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, in dem das Gericht Unterlagen zur Kommunikationsstrategie zum Bauvorhaben „Stuttgart 21“ als Umweltinformationen angesehen hat. Dass Zweck einer solchen Kommunikationsstrategie nicht der Schutz von Umweltbestandteilen ist, liegt auf der Hand. Erforderlich ist allein ein (gewisser) Bezug der Maßnahmen zum Zustand von Umweltbestandteilen. In einer weiteren Entscheidung zum Bauvorhaben „Stuttgart 21“ hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass es sich auch bei Informationen für die Hausspitze eines Ministeriums über den Untersuchungsausschuss zur Aufarbeitung eines Polizeieinsatzes im Stuttgarter Schlossgarten und bei Vermerken zu einem im Zusammenhang mit dem Projekt „Stuttgart 21“ durchgeführten Schlichtungsverfahren um Umweltinformationen handelt, weil es zumindest möglich erscheint, dass sich das Handeln auf Umweltbestandteile ausgewirkt hat oder auswirkt (BVerwG, Urt. v. 22.03.2022 - 10 C 2/21 -, juris). Nach den gleichen Grundsätzen stellen auch die Genehmigung und der Betrieb von Tierhaltungsmaßnahmen umweltrelevante Maßnahmen dar mit der Folge, dass es sich bei Informationen zu Genehmigungsunterlagen um Umweltinformationen handelt (OVG Münster, Beschl. v. 13.03.2019 - 15 A 769/18 -, juris). Die vom Beklagten zitierte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, die ein Urteil des OVG Lüneburg (v. 27.02.2018 - 2 LC 58/17 -, juris) bestätigt, steht dem nicht entgegen. Das OVG Lüneburg hat die Frage verneint, ob auch Schlacht- und Nutztiere als Umweltbestandteile anzusehen sind. Die Auswirkungen auf andere Umweltbestandteile stand nicht in Rede. Die Transportbedingungen von Puten und die Frage, ob diese den einschlägigen tierschutzrechtlichen Bestimmungen genügen, hat das Gericht daher nicht als Umweltinformation angesehen. Folgerungen für die im vorliegenden Verfahren zu klärenden Fragen ergeben sich daraus nicht.

Ein Bezug zwischen den Maßnahmen und dem Zustand des Umweltbestandteils Luft ist bei den in Rede stehenden Erlassen gegeben. Dieser Bezug fehlt nicht deswegen, weil sich die Maßnahmen nicht auf den Zustand der Luft insgesamt auswirken, sondern ihre Wirkung ausschließlich in einem eng begrenzten Raum entfalten. Das ist bei der Betrachtung von Immissionen, die von Anlagen ausgehen, im Ergebnis ebenso. Eine Betrachtung der Frage, wie hoch die Immissionsbelastung der von einer Anlage ausgehenden Emissionen an einem bestimmten Immissionsort ist, ist der Regelfall. Warum dies im vorliegenden Fall anders sein sollte, weil die Immissionen von Menschen ausgehen, der betroffene Bereich sehr viel kleiner ist oder gar kein konkreter Ort betrachtet wird, da die Maßnahmen die niedersächsische Justiz insgesamt betreffen, erschließt sich der Kammer nicht. Die Argumentation des Beklagten, das Ausatmen von Menschen reiche als Bezug nicht aus, weil ansonsten sämtliche Informationen über Orte, Maßnahmen und Tätigkeiten herausverlangt werden könnten, die von durch Menschen ausgeatmete Luft betroffen seien, verkürzt den Zusammenhang. Eine Umweltinformation in diesem Sinne stellt eine Maßnahme oder Tätigkeit nur dann dar, wenn sie einen Bezug zu Umweltbestandteilen wie etwa der Luft hat.

Warum dies nur ein entfernter „beiläufiger“ Zusammenhang sein soll, erschließt sich der Kammer nicht. Zwischen den in den Erlassen geregelten Maßnahmen und der Aerosolbelastung der Luft in den Bereichen, in denen sich Justizbedienstete und/oder Besucher*innen aufhalten, besteht vielmehr ein sehr deutlicher, wenn nicht sogar unmittelbarer Zusammenhang. Die Maßnahmen haben Auswirkungen auf die Aerosolbelastung und damit auf den Umweltbestandteil Luft.

Der von der Beklagten insbesondere im Eilverfahren vorgetragene Einwand, das Vorhandensein von Viren sei deswegen keine Beeinträchtigung der Luft, weil die Luft seit eh und je Viren enthalte, überzeugt ebenfalls nicht. Die Luft enthält Schadstoffe jedweder Art. Dass eine Belastung mit Schadstoffen keine Beeinträchtigung der Luft darstellen könne, weil die Luft „eh Schadstoffe enthalte“, ist kein tragfähiger Gesichtspunkt. Von Bedeutung für die Frage einer Beeinträchtigung ist, in welcher Konzentration Aerosole, Viren oder andere Schadstoffe (an einem Immissionsort) in der Luft enthalten sind. Maßnahmen, die Einfluss auf die Belastung mit solchen Aerosolen haben, sind Umweltinformationen.

2. Ablehnungsgründe stehen dem Informationsanspruch nicht entgegen.

a. Der Antrag bezieht sich nicht auf interne Mitteilungen einer informationspflichtigen Stelle im Sinne von § 8 Abs. 2 Nr. UIG, weil die Korrespondenz zwischen selbständigen Behörden nicht unter den Begriff der internen Mitteilung fällt (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.03.2022 - 10 C 2/21 -, juris; EuGH, Urt. v. 20.01.2021 - C-619/19 -, juris; BeckOK InfoMedienR/Karg UIG § 8 Rn. 52). Bei dem Beklagten und den Gerichten oder Justizeinrichtungen wie etwa Justizvollzugsanstalten handelt es sich um selbständige Behörden.

b. Der Beklagte konnte auch nicht darlegen, dass das Bekanntgeben der Informationen nachteilige Auswirkungen auf bedeutsame Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit hätte (§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UIG).

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Prüfung solcher Ablehnungsgründe ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung. Zu prüfen ist also, ob die Bekanntgabe der bis zum 14.04.2020 ergangenen Corona-Erlasse des Beklagten im Juni 2022 nachteilige Auswirkungen auf bedeutsame Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit hätte.

Die informationspflichtige Stelle muss eine Prognoseentscheidung über die Folgen der Veröffentlichung im Hinblick auf die Schutzgüter des § 8 UIG treffen, die auf konkreten Tatsachen beruht. Aufgrund der engen Auslegung der Ablehnungsgründe müssen die Auswirkungen auf die Schutzgüter deutlich, nachweisbar und wahrscheinlich sein. Diese Prognoseentscheidung ist umfassend und nachvollziehbar zu begründen und gerichtlich umfänglich nachprüfbar. Nicht auszuschließende, eher fernliegende Möglichkeiten, dass bei Bekanntgabe nachteilige Effekte auftreten könnten, reichen nicht aus (vgl. BeckOK InfoMedienR/Karg UIG § 8 Rn. 16 ff.). Nachteilige Auswirkungen auf die öffentliche Sicherheit sind erst dann anzunehmen, wenn die staatliche Funktionsfähigkeit bedroht ist oder Güter von Verfassungsrang oder grundlegender Bedeutung wie etwa das Leben oder die Gesundheit gefährdet sind (vgl. BeckOK InfoMedienR/Karg UIG § 8 Rn. 28 f.).

Solche nachteiligen Auswirkungen vermochte der Beklagte insbesondere unter Berücksichtigung des Umstandes, dass auf den Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung und die bis zum 14.04.2020 ergangenen Erlasse abzustellen ist, nicht konkret darzulegen.

Es ist nicht erkennbar, inwieweit das Bekanntwerden von Vorgaben zu der Frage, in welchem Umfang im April 2020 nicht anlassbezogene Einlasskontrollen durchzuführen waren, noch im Juni 2022 zu der Gefahr führen könnte, dass Beschäftigte im Justizwachtmeisterdienst angegriffen und überwältigt werden und Waffen und andere Gegenstände in Justizgebäude verbracht werden können. Abgesehen von der vom Kläger zu Recht aufgeworfenen Frage, als wie realistisch eine solche Gefahr überhaupt einzuschätzen ist, ist eine solche jedenfalls bei einem Bekanntwerden mehr als zwei Jahre später schon deswegen nicht mehr gegeben, weil Dritte nicht davon ausgehen können, dass diese Vorgaben nach wie vor Gültigkeit haben.

Gleiches gilt für die Gefahren infolge des Bekanntwerdens sicherheitsrelevanter Informationen über die IT-Ausstattung. Der Beklagte hat diese Gefahren nicht konkret benannt, sondern lediglich pauschal darauf verwiesen, es würden IT-Systeme, Programme und Klienten ausdrücklich genannt und detaillierte Hinweise zu ihrer Benutzung gegeben. Auf Nachfrage des Gerichts in der mündlichen Verhandlung, ob konkrete Beispiele genannt werden könnten und inwieweit die Erlasse sicherheitsrelevante Informationen auf IT-Ausstattung enthielten, die Hackerangriffe möglich machen würden, verwies der Beklagte auf das schriftsätzlich Vorgetragene und erklärte, konkrete Beispiel nicht nennen zu können. Schriftsätzlich vorgetragen zu diesem Ablehnungsgrund hatte der Beklagte zuletzt mit Schriftsatz vom 07.12.2020. Zu der Frage, inwieweit schon wegen des Zeitablaufs eine andere Beurteilung anzustellen ist, konnte sich der Beklagte nicht verhalten. Dies genügt nicht den oben dargelegten Anforderungen an eine nachvollziehbare Begründung einer Prognoseentscheidung.

Fernliegend ist die Erwägung, eine stattgebende Entscheidung würde eine Anreizwirkung schaffen und einen nicht zu vertretenden Zuwachs der Geschäftsbelastung des Beklagten erwarten lassen. Für die Befürchtung, die Funktionsfähigkeit der Justiz sei in Gefahr, gibt es keinerlei Belege. Jedenfalls sind aus Ländern, die über ein Informationsfreiheitsgesetz verfügen, solche Effekte nicht im Ansatz bekannt. Auch der Beklagte vermochte insofern nichts vorzutragen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 und § 711 Satz 1 und 2 ZPO. Die Berufung wird zugelassen, weil das Urteil von der im Eilverfahren ergangenen Entscheidung des Nds. Oberverwaltungsgerichts abweicht und jedenfalls im Hinblick auf die Frage, ob es an dem erforderlichen Umweltbezug der Tätigkeit bzw. Maßnahme fehlt, auf dieser Abweichung beruht (§ 124a Abs. 1 Nr. 1, § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO).