I.

Die im ... geborene, verheiratete Klägerin ist als beamtete Lehrerin im niedersächsischen Schuldienst tätig. Auf ihren Antrag erkannte die Beklagte im Januar 1988 die Beihilfefähigkeit der Kosten einer Heilkur in ... an. Für die vom 22. März bis zum 19. April 1988 durchgeführte Heilkur beantragte die Klägerin am 8. Mai 1988 u. a. die Gewährung von Beihilfen zu ihren Aufwendungen für Verpflegung in Höhe von 849,21 DM und Unterkunft in Höhe von 180,-- DM. Durch Bescheid vom 27. Mai 1988 lehnte die Beklagte die Gewährung einer Beihilfe zu dem Aufwand für die Unterkunft als nicht beihilfefähig ab; die Aufwendungen für die Verpflegung wurden lediglich in Höhe von 336,-- DM als beihilfefähig anerkannt. Zu diesem Betrag wurde ihr eine Beihilfe nach dem Bemessungssatz von 70 % gewährt. Gegen die Festsetzung der Beihilfe für den Verpflegungsaufwand erhob die Klägerin am 24. Juni 1988 Widerspruch, mit dem sie geltend machte, daß die Beihilfevorschriften keine prozentuale Aufschlüsselung des Aufwandes für Verpflegung und Unterkunft vorsähen. Sie habe belegt, daß ihr allein für die Verpflegung Kosten von über 30,-- DM täglich entstanden seien. Eine Reduzierung des Tagessatzes von 30,-- DM für den Fall, daß sie eine Wohnung im Kurort benutze, die zum Teil ihr gehöre, sei in den Beihilfevorschriften nicht vorgesehen. Durch Bescheid vom 5. August 1988 wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte sie aus, daß der pauschale Höchstbetrag von 30,-- DM täglich für die Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung bestimmt sei. Für Verpflegungskosten könnten gemäß Nr. 2 der Durchführungshinweise zu § 8 BhV nur 4/10 des Höchstbetrages, also 12,-- DM täglich als beihilfefähig anerkannt werden. Es reiche für die Anerkennung als beihilfefähig nicht aus, daß der Höchstbetrag von 30,-- DM allein durch den Verpflegungsaufwand erreicht werde.

Mit ihrer Klage hat die Klägerin ihren Rechtsstandpunkt wiederholt, daß ihr Aufwand für Verpflegung in Höhe von 30,-- DM täglich als beihilfefähig anzuerkennen sei. Die Begrenzung des Höchstbetrages auf 4/10 gelte nur für den Fall, daß die Verpflegungskosten nicht durch Belege nachgewiesen seien.

Die Klägerin hat beantragt,

die Beklagte zu verpflichten, ihr eine weitere Beihilfe in Höhe von 352,80 DM zu gewähren und die Bescheide der Beklagten vom 27. 5. 1988 und 5. 8. 1988 insoweit aufzuheben, als sie dem entgegenstehen.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat ihre Auffassung bekräftigt, daß die Verpflegungskosten der Klägerin nur bis zum Höchstbetrag von 4/10 von 30,-- DM täglich als beihilfefähig anerkannt werden könnten.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch Urteil vom 21. September 1989 zum Teil stattgegeben und die Berufung zugelassen. Es hat die Beklagte unter Änderung ihrer Bescheide vom 27. Mai 1988 und 5. August 1988 verpflichtet, der Klägerin eine weitere Beihilfe in Höhe von 260,19 DM zu gewähren. Im übrigen hat es die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Gemäß § 8 Abs. 2 Nr. 2 BhV werde für Unterkunft und Verpflegung ein pauschaler Höchstbetrag festgesetzt, dessen Erreichen grundsätzlich durch Belege nachzuweisen sei. Eine Aufschlüsselung von Unterkunftskosten einerseits und Verpflegungskosten andererseits sei nicht vorgesehen und widerspreche auch dem Charakter der hier ausdrücklich normierten Pauschale. Es sei bei Festsetzung einer Pauschale für bestimmte Kosten grundsätzlich ohne Bedeutung, durch welche Art von Kosten der pauschale Höchstbetrag erreicht werde, also durch Unterkunft und Verpflegung oder durch die Verpflegung allein. Nr. 2 der Durchführungshinweise zu § 8 BhV treffe eine zusätzliche Pauschalierung. Dessen Formulierung, daß die Verpflegungskosten auch ohne Beleg bis zu einem Betrag von 4/10 des Höchstbetrages täglich anerkannt werden könnten, sei dahin zu verstehen, daß diese Bestimmung lediglich eine Abweichung von der grundsätzlichen Nachweispflicht darstelle. Im übrigen könne der Beihilfeberechtigte aber durch Vorlage entsprechender Belege verlangen, daß höhere Verpflegungskosten bis zum Höchstbetrag von 30,-- DM täglich als beihilfefähig anerkannt werden. Der Klage habe jedoch nicht im vollen Umfang stattgegeben werden können, weil die Klägerin nicht den Betrag von 849,21 DM sondern lediglich den Betrag von 707,70 DM belegt habe. Demgemäß sei ihr auf den weiteren Betrag von 371,70 DM eine Beihilfe nach dem Bemessungssatz von 70 %, also in Höhe von 260,19 DM zu gewähren. Hinsichtlich des darüber hinausgehenden Betrages sei die Klage nicht begründet.

Gegen dieses ihr am 22. Dezember 1989 zugestellte Urteil führt die Beklagte ihre am 17. Januar 1990 eingelegte Berufung, zu deren Begründung sie vorträgt: Der Ausschöpfung des Höchstbetrages nur durch eine Aufwendungsart stehe die Begrenzung in Nr. 2 der Durchführungshinweise zu § 8 BhV entgegen. Die Ausschöpfung des Höchstbetrages für nur eine Aufwendungsart entspreche auch nicht dem Sinn der Vorschrift, da sich der Höchstbetrag auf beide Aufwendungsarten Unterkunft und Verpflegung beziehe. Aufgrund der Entscheidung in dem angefochtenen Urteil würden Haus- und Wohnungseigentümer in Kurorten, denen keine Mehrkosten für Unterkunft entstünden, begünstigt werden.

Die Beklagte beantragt,

unter Änderung des angefochtenen Urteils die Klage im vollen Umfang abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie trägt vor, daß kein Kriterium dafür vorliege, den Gesamtbetrag von 30,-- DM täglich in Teilbeträge für Unterkunft und Verpflegung aufzuspalten. Daraus sei zu folgern, daß der Betrag auch vollständig entweder für Unterkunft oder Verpflegung aufgebraucht werden könne. Nr. 2 der Durchführungshinweise zu § 8 BhV sei darauf gerichtet, eine Abrechnung ohne Belege hinsichtlich der Verpflegungskosten zu ermöglichen. Diese Regelung lasse den Umkehrschluß zu, daß bei Vorlage von Belegen auch höhere Beträge als 12,-- DM täglich abgerechnet werden könnten.

Die Beteiligten haben übereinstimmend erklärt, daß sie mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden sind.

Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten (Beiakten A + B) Bezug genommen.

II.

1. Der Senat entscheidet gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung, da sich die Beteiligten mit diesem Verfahren einverstanden erklärt haben.

2. Die Berufung ist, obwohl der Wert des Beschwerdegegenstandes nicht erreicht wird, zulässig, da sie gemäß § 4 EntlastgG iVm § 131 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen worden ist.

3. Gegenstand des Berufungsverfahrens ist der Streitfall innerhalb des Berufungsantrags (§§ 128, 129 VwGO). Da der Berufungsantrag der Beklagten darauf gerichtet ist, unter Änderung des angefochtenen Urteils die Klage in vollem Umfang abzuweisen, ist Gegenstand des Berufungsverfahrens die in dem Urteil ausgesprochene Verpflichtung der Beklagten, eine weitere Beihilfe in Höhe von 260,19 DM zu gewähren. Hinsichtlich der klagabweisenden Entscheidung des Verwaltungsgerichts ist von der Klägerin keine Berufung eingelegt worden.

4. Die Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, daß der Klägerin ein Rechtsanspruch (§ 1 Abs. 3 BhV) auf eine weitere Beihilfe in Höhe von 260,19 DM zusteht. Denn die von der Klägerin belegten Aufwendungen für ihre Verpflegung anläßlich der Heilkur vom 22. März bis zum 19. April 1988 sind in Höhe von 707,70 DM beihilfefähig. Von diesem Betrag sind die bereits als beihilfefähig anerkannten Aufwendungen für die Verpflegung in Höhe von 336,-- DM abzuziehen, so daß ein beihilfefähiger Betrag von weiteren 371,70 DM verbleibt, auf den nach dem Bemessungssatz von 70 % eine weitere Beihilfe von 260,19 DM zu zahlen ist. Gemäß § 8 Abs. 2 Nr. 2 BhV sind die Aufwendungen aus Anlaß einer Heilkur für Unterkunft und Verpflegung bis zum Betrage von 30,-- DM täglich beihilfefähig. Der in dieser Vorschrift einheitliche festgesetzte Höchstbetrag bezieht sich zwar auf beide Aufwendungsarten; daraus ist jedoch nicht zu entnehmen, daß beide Aufwendungsarten entstanden sein müssen und daß der festgesetzte Höchstbetrag von 30,-- DM täglich sich ändert, wenn Aufwendungen entweder nur für die Unterkunft oder nur für die Verpflegung geltend gemacht werden. Eine anteilige Aufschlüsselung des einheitlichen Höchstbetrages für die jeweilige Aufwendungsart ist auch den Durchführungshinweisen zu § 8 BhV (Runderlaß des MF vom 9. 7. 1985, Nds. MinBl. S. 644) nicht zu entnehmen. Nach dieser ergänzenden Vorschrift können, wenn sich der Beihilfeberechtigte ganz oder teilweise selbst verpflegt, die Verpflegungskosten auch ohne Beleg bis zu einem Betrag von 4/10 des Höchstbetrages täglich anerkannt werden, wenn der Beihilfeberechtigte versichert, daß ihm hierfür Aufwendungen in entsprechender Höhe entstanden sind. Diese Vorschrift regelt also lediglich den besonderen Fall, daß sich der Beihilfeberechtigte selbst verpflegt und seine Aufwendungen nicht durch Belege nachweisen kann. Nur für diesen Fall bestimmt diese Vorschrift, daß die Verpflegungskosten auch ohne Beleg bis zu einem Betrag von 4/10 des Höchstbetrages täglich anerkannt werden können. Sie ist im Zusammenhang mit der Verfahrensvorschrift des § 17 Abs. 3 BhV zu interpretieren, wonach Beihilfen nur zu den Aufwendungen gewährt werden, die durch Belege nachgewiesen sind, soweit nichts anderes bestimmt ist. Da es für Beihilfeberechtigte, die sich im Kurort ganz oder teilweise selbst verpflegen, schwierig ist, die Verpflegungskosten mit entsprechenden Belegen nachzuweisen, ist die Ausnahmeregelung getroffen worden, daß auch ohne Beleg die Verpflegungskosten als beilhilfefähig anerkannt werden können, allerdings beschränkt bis zu einem Betrag von 4/10 des Höchstbetrages, wenn der Beihilfeberechtigte versichert, daß ihm hierfür Aufwendungen in entsprechender Höhe entstanden sind. Nach ihrem Wortlaut und systematischen Zusammenhang mit § 17 Abs. 3 BhV sehen die Durchführungshinweise zu § 8 BhV eine Erleichterung für den Nachweis von Aufwendungen durch Belege vor und beschränken - nur für diesen Fall - die Pauschale auf einen Betrag bis zu 4/10 des Höchstbetrages. Der Auffassung der Beklagten, daß die Durchführungshinweise zu § 8 BhV in der Nr. 2 generell eine Begrenzung des Höchstbetrages für den Verpflegungsaufwand auf 4/10 des Gesamthöchstbetrages und demgemäß auch eine Begrenzung des Aufwandes für die Unterkunft auf die verbleibenden 6/10 des Gesamthöchstbetrages bestimmten, kann danach nicht gefolgt werden. Diese Rechtsfrage ist, soweit ersichtlich, in der Rechtsprechung noch nicht entschieden worden. In der Literatur werden unterschiedliche Rechtsmeinungen vertreten. In dem Kommentar von Topka-Möhle zu den Beihilfevorschriften (§ 8 Anmerkung 4) wird die Auffassung vertreten, daß die Ausschöpfung des Höchstbetrages für eine Aufwendungsart nicht dem Sinn der Vorschrift entspreche und auch von der Entstehung her nicht zu bejahen sei, auch wenn der Durchführungshinweis Nr. 2 zu § 8 BhV insoweit nicht ganz eindeutig sein möge. Der anzuerkennende Höchstbetrag beziehe sich zweifellos auf die Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung. Für die Verpflegungskosten stünde danach ein Betrag von 12,-- DM täglich (= 4/10 des Höchstbetrages) und für die Unterkunftskosten ein Betrag von 18,-- DM täglich zur Verfügung. Diese Regelung knüpfe an das frühere, bis zum 30. 9. 1985 geltend gewesene Beihilferecht an, wonach gemäß Nr. 7 Abs. 4 Ziffer 2 BhV bei dem damaligen Höchstsatz von 25,-- DM täglich 10,-- DM für Verpflegung und 15,-- DM für Unterkunft berücksichtigt worden seien. Diese Anknüpfung trifft jedoch nicht zu. Denn nach der Regelung der Nr. 7 Abs. 4 Ziffer 2 BhV a.F. war für die Unterkunft ein Höchstbetrag von 10,-- DM täglich und für die Verpflegungskosten ein Höchstbetrag von 15,-- DM täglich vorgesehen. Der Höchstbetrag für die Verpflegungskosten von 15,-- DM stellt von dem Gesamthöchstbetrag von 25,-- DM, anders als nach der geltenden Regelung, einen Anteil von 6/10 dar. In dem Kommentar von Mildenberger zu den Beihilfevorschriften (§ 8 Anm. 4 (4)) wird die Auffassung vertreten, daß es, da eine Aufteilung des Höchstbetrages in Aufwendungen für Unterkunft und Kosten für Verpflegung seit dem 1. Oktober 1985 in der Vorschrift selbst nicht mehr vorgesehen sei, zweckmäßig sein dürfte, für die Ermittlung des Verpflegungshöchstbetrages hilfsweise die Aufteilung aus den Beihilfevorschriften 1979 heranzuziehen. Die Verpflegungskosten könnten demnach mit einem Betrag von 18,-- DM täglich berücksichtigt werden. Verpflege sich der Beihilfeberechtigte selbst, so erhalte er gemäß Durchführungshinweis Nr. 2 zu § 8 BhV zu den nicht durch Belege nachgewiesenen Aufwendungen für Verpflegung Beihilfe aus 4/10 des Höchstbetrages (= 12,-- DM täglich). Demgegenüber wird in dem Kommentar von Köhnen/Schröder/Kuhsemann zu den Beihilfevorschriften (§ 8 Anm. 4) die Auffassung vertreten, daß in den Fällen gemäß dem Hinweis Nr. 2 zu § 8 BhV ein Ausgleich mit Verpflegungskosten nicht möglich sei, wenn die Kosten für Unterkunft nicht den Betrag von 18,-- DM erreichten. Dem Beihilfeberechtigten bleibe es jedoch unbenommen, durch den Nachweis der Verpflegungskosten einen höheren Pauschalsatz zu erreichen.

Für die oben dargelegte, aus dem Wortlaut und dem systematischen Zusammenhang mit § 17 Abs. 3 BhV gewonnene Auslegung spricht ein Vergleich mit den früheren Regelungen. Nach Nr. 7 Abs. 4 Nr. 2 BhV in der vor dem 1. März 1975 geltenden Fassung waren die Kosten für die Unterkunft und Verpflegung bis zum Höchstbetrag von 25,-- DM täglich beihilfefähig. Diese Vorschrift hat mit Wirkung vom 1. März 1975 eine neue Fassung erhalten, die sich von der vorangegangenen Fassung wesentlich unterschied. Danach war nicht mehr ein einheitlicher beihilfefähiger Tageshöchstbetrag für Unterkunft und Verpflegung vorgesehen, sondern es wurde - abgesehen von den Aufwendungen bei Vollpension, Höchstbetrag 25,-- DM täglich - jeweils ein selbständiger Höchstbetrag für die Unterkunftskosten (10,-- DM täglich) und die Verpflegungskosten (15,-- DM täglich) festgesetzt. Wenn der Vorschriftengeber mit § 8 Abs. 2 Nr. 2 BhV an die vor dem 1. März 1975 geltende Fassung mit einem einheitlich beihilfefähigen Tageshöchstbetrag anknüpft und die Aufteilung der Höchstbeträge für Unterkunfts- und Verpflegungskosten in der seit dem 1. März 1975 geltenden Fassung fallen läßt, und darüberhinaus in dem Durchführungshinweis Nr. 2 zu § 8 BhV einen Anteil des Höchstbetrages nur für den Fall festlegt, daß bei Selbstverpflegung die Kosten nicht belegt werden können, so ist daraus der Schluß zu ziehen, daß der Höchstbetrag von 30,-- DM täglich für beide Aufwendungsarten gilt, ohne daß es darauf ankommt, welchen Anteil die eine oder andere Aufwendungsart ausmacht. Das bedeutet, daß der Höchstbetrag von 30,-- DM täglich nicht in Teilhöchstbeträge für Unterkunft einerseits und Verpflegung andererseits aufgespaltet werden kann und muß, sondern daß vielmehr dieser Höchstbetrag auch durch eine Aufwendungsart ausgeschöpft werden kann.

Die vom Verwaltungsgericht auf dieser Grundlage vorgenommene Anerkennung der Beihilfefähigkeit der nachgewiesenen Verpflegungskosten ist danach rechtlich nicht zu beanstanden, so daß die Berufung der Beklagten als unbegründet zurückzuweisen ist.

Die Kosten des Berufungsverfahrens hat die Beklagte zu tragen, weil ihr Rechtsmittel erfolglos geblieben ist (§ 154 Abs. 2 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO iVm § 708 Nr. 11 ZPO.

Die Revision ist zugelassen worden, weil die Rechtssache die Rechtsfrage aufwirft, ob der Höchstbetrag in § 8 Abs. 2 Nr. 2 BhV durch eine Aufwendungsart ausgeschöpft werden kann und deren revisionsgerichtliche Klärung der Einheit des Rechts dient.

Sommer

Dr. Berkenbusch

Dehnbostel