Entscheidungsgründe

Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten über die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags der Antragsteller durch Zwischenurteil gemäß § 109 VwGO, weil es aus der Sicht des Senats aus prozessökonomischen Gründen gerechtfertigt ist, die zwischen den Beteiligten umstrittene Zulässigkeit des Antrags, insbesondere die Antragsbefugnis der Antragsteller, vorab einer Klärung zuzuführen (vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 21.1.2015 – 4 B 42.14 – juris Rn. 5).

Der Normenkontrollantrag gegen § 6 KitaGebS der Antragsgegnerin in der am 27. April 2015 beschlossenen und am 1. August 2015 in Kraft getretenen Fassung der 1. Änderungssatzung ist zulässig, insbesondere fehlt den Antragstellern nicht die Antragsbefugnis.

Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, den Antrag stellen. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind keine höheren Anforderungen zu stellen als nach § 42 Abs. 2 VwGO. Die Antragsbefugnis fehlt daher nur dann, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte der Antragsteller offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (BVerwG, Beschluss vom 29.12.2011 – 3 BN 1.11 – juris Rn. 3). Die behauptete Rechtsverletzung muss aber auf die angegriffene Rechtsvorschrift zurückgehen (vgl. VGH BW, Urteil vom 14.9.2017 – 2 S 2439/16 – juris Rn. 73). Dabei ist eine Rechtsverletzung nicht nur dann möglich, wenn die Norm oder ihre Anwendung unmittelbar in eine Rechtsstellung eingreift. Maßgeblich ist, ob sich die mögliche Verletzung subjektiver Rechte der angegriffenen Norm tatsächlich und rechtlich zuordnen lässt. Wenn die Entwicklung von der angegriffenen Norm zu der geltend gemachten Betroffenheit eine konkrete Wahrscheinlichkeit für sich hat, ist die Antragsbefugnis zu bejahen (BVerwG, Urteil vom 17.12.1998 – 1 CN 1.98 – juris Rn. 12). Das ist der Fall, wenn die Belange Dritter in einer von den Interessen der Allgemeinheit abgehobenen Weise in den Schutzbereich der Norm einbezogen sind und daraus auf ein subjektives Recht dieser Personen auf Berücksichtigung bei der Normgebung zu schließen ist, im Gegensatz zu einer Regelung, die ausschließlich dem Wohl der Allgemeinheit oder dem Schutz anderer dient. Ein mittelbares Betroffensein eines Dritten, das durch die Reaktion des Normadressaten ausgelöst wird, ohne dass die Norm auch dem Schutz des Dritten dient, genügt nicht (BVerwG, Beschluss vom 30.8.2013 – 9 BN 2.13 – juris R. 5; Senatsurteil vom 30.5.2018 – 9 KN 125/17 – zur Veröffentlichung vorgesehen; vgl. auch ThürOVG, Beschluss vom 26.1.2000 – 4 N 952/97 – juris Rn. 9).

Nach diesen Maßgaben ist eine Antragsbefugnis der Antragsteller gegeben, obwohl sie nicht unmittelbar Normadressaten der angegriffenen Satzungsregelung sind:

Die Antragsteller werden von der Antragsgegnerin nicht zu Gebühren nach der geänderten Fassung des § 6 KitaGebS herangezogen, weil ihre Kinder seit Inkrafttreten der Satzungsregelung keine Kindertagesstätte der Antragsgegnerin besuchen und sie daher auch nicht gemäß § 1 Abs. 1 sowie §§ 7 und 8 KitaGebS gebührenpflichtig sind. Denn Träger der Tageseinrichtung, die ihr Sohn K. L. besucht, ist der evangelisch-lutherische Kindertagesstättenverband M. -N.. Grundlage dieses – vom Verband selbst als privatrechtlich bezeichneten - Betreuungsverhältnisses ist ein Betreuungsvertrag zwischen dem Verband und den Antragstellern. Dementsprechend besteht kein Benutzungsverhältnis zwischen den Antragstellern und der Antragsgegnerin, aufgrund dessen die Antragsgegnerin unmittelbar gegenüber den Antragstellern Kindertagesstättengebühren auf der Grundlage ihrer Gebührensatzung erheben könnte.

Vorliegend genügt für die Antragsbefugnis im Normenkontrollverfahren jedoch auch eine nur mittelbare Betroffenheit der Antragsteller durch die angegriffene Satzungsregelung, denn die Belange der Antragsteller sind in den Schutzbereich dieser Norm einbezogen. Die Satzungsregelung über die Gebührenhöhe in § 6 KitaGebS gilt auch für Kinder, die – wie der Sohn der Antragsteller – in der Kindertagesstätte eines kirchlichen Trägers betreut werden. Denn die satzungsrechtlich festgelegte „Sozialstaffel“ wird bei der Entgelterhebung nicht nur tatsächlich von dem evangelisch-lutherischen Kindertagesstättenverband M. -N. als Träger der vom Sohn der Antragsteller besuchten Kindertagesstätte auf der Grundlage des Betreuungsvertrages angewendet, sondern der Verband ist öffentlich-rechtlich verpflichtet, seine Entgelte an der Kindertagesstättengebührensatzung der Antragsgegnerin auszurichten.

Diese öffentlich-rechtliche Verpflichtung ergibt sich hier zwar anders als im bremischen Recht (vgl. § 19 Abs. 5 BremKTG; BremOVG, Urteil vom 22.10.2014 – 2 D 106/13 – juris Rn. 41; Urteil vom 6.6.1997 – 1 N 5/96 – juris Rn. 38) nicht aus gesetzlichen Vorschriften, da das niedersächsische Landesrecht keine vergleichbare gesetzliche Verpflichtung normiert hat (vgl. das Senatsurteil vom 30.5.2018 – 9 KN 125/17 –). Sie folgt auch nicht aus dem Satzungsrecht der Antragsgegnerin.

Jedoch können die Eltern von Kindern, die in der Kindertagesstätte eines kirchlichen Trägers betreut werden, nach der Senatsrechtsprechung auch aufgrund eines Betriebsführungsvertrages zwischen dem kirchlichen Träger und der Kindertagesstättengebühren erhebenden Kommune in den Schutzbereich der angegriffenen Satzungsregelung einbezogen sein, wenn durch diesen Vertrag eine Verpflichtung des kirchlichen Trägers begründet wird, bei der Erhebung von Elternbeiträgen die gemeindliche Kindergartengebührensatzung anzuwenden (hierzu im Einzelnen das Senatsurteil vom 30.5.2018 - 9 KN 125/17 –). Eine solche öffentlich-rechtliche Bindung des kirchlichen Trägers, mit dem die Antragsteller einen Betreuungsvertrag für ihren Sohn geschlossen haben, an die angegriffene Satzungsregelung in § 6 KitaGebS der Antragsgegnerin ist vorliegend gegeben:

Aus dem (Betriebsführungs-)Vertrag der Antragsgegnerin mit der evangelisch-lutherischen St.- Petri-Kirchengemeinde G. vom 14. November 1995, in den der evangelisch-lutherische Kindertagesstättenverband M. -N. mit Überleitungsvertrag vom 10. Oktober 2012 zum 1. Juni 2012 eingetreten ist und damit die Rechte und Pflichten der Kirchengemeinde übernommen hat, ergibt sich eine rechtliche Bindung des Trägers dieser Kindertagesstätte, die Gebührensatzungsregelung in § 6 KitaGebS der Antragsgegnerin anzuwenden.

In dem, im Überleitungsvertrag ausdrücklich als „Betriebsführungsvertrag“ bezeichneten, Vertrag wird zunächst auf einen zwischen der Kirche und der Antragsgegnerin geschlossenen Erbbaurechtsvertrag aus dem Jahr 1972 für ein Grundstück in G. (Flur 7, Flurstück 7/4) Bezug genommen (§ 1 des Vertrages) und die damit zugleich begründete Verpflichtung der Kirchengemeinde, auf diesem Grundstück einen Kindergarten zu betreiben, der seinen Betrieb 1973 aufgenommen hat (§ 2). Die weiteren Regelungen des Vertrages verhalten sich zu dem zu beschäftigenden Personal (§ 4), den Leistungen der Kirchengemeinde im Zusammenhang mit der Kindergartenarbeit (§§ 5, 8) und denen der Antragsgegnerin (§ 7). Zum Elternbeitrag heißt es in § 6 des Vertrages:

Für die Betreuung der Kinder wird von den Eltern ein monatliches Entgelt erhoben. Gestaltung und Höhe des Entgeltes sowie die Umsetzung der Staffelung (§ 20 KiTaG) bedürfen der Vereinbarung zwischen Kirche und Gemeinde, sofern die entsprechenden Beträge von den Regelungen für kommunale Kindertagesstätten abweichen. Es soll darauf hingewirkt werden, dass einheitliche Benutzungsentgelte für die Betreuung in den Kindertagesstätten in der Gemeinde G. gelten.

Die vertragliche Regelung in § 6 Satz 2 des Vertrages zwischen der Antragsgegnerin und dem Träger der kirchlichen Kindertagesstätte ist als öffentlich-rechtliche Verpflichtung des kirchlichen Trägers anzusehen, bei der Erhebung von Entgelten für den Besuch seiner Kindertagesstätte die Kindertagesstättengebührensatzung der Antragsgegnerin anzuwenden, soweit keine abweichende Vereinbarung getroffen wird. Denn der Betriebsführungsvertrag ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag im Sinne von § 54 VwVfG zwischen zwei öffentlich-rechtlichen Körperschaften (vgl. das Senatsurteil vom 30.5.2018 – 9 KN 125/17 – unter Bezugnahme auf den Beschluss vom 28.12.2010 – 4 LA 51/10 – juris Rn. 5 zu einem Kindertagesstättenvertrag; zur Einordnung des evangelisch-lutherische Kindertagesstättenverbandes M. -N. als Körperschaft des öffentlichen Rechts gemäß §§ 100 ff. der Kirchengemeindeordnung vgl. § 1 Abs. 1 seiner Satzung vom 17.9.2012, KABl. 2012, S. 294). Grundlage dieses Vertrags ist die gemäß § 13 Nds. AG SGB VIII auf die Antragsgegnerin übertragene Aufgabe, Kinder in Tageseinrichtungen in ihrem Stadtgebiet zu fördern. Der Betriebsführungsvertrag dient demnach der Erledigung öffentlicher Aufgaben.

Zwar unterscheidet sich die Formulierung in § 6 Satz 2 des Vertrages von derjenigen, die dem Betriebsführungsvertrag im Verfahren 9 KN 125/17 (Senatsurteil vom 30.5.2018) zugrunde lag. Dort war geregelt worden, dass der Betriebsträger die Kindergartengebührensatzung in ihrer jeweils gültigen Fassung entsprechend anwenden wird. Anders als in dem genannten Normenkontrollverfahren gilt § 6 KitaGebS auch nicht ausdrücklich für Kinder, die Kindertagesstätten oder Kinderspielkreise in freier Trägerschaft besuchen, die von der Gemeinde bezuschusst werden, da nach § 1 Abs. 1 KitaGebS Gebühren nach Maßgabe dieser Satzung nur für die Betreuung von Kindern in den Kindertagesstätten der Gemeinde G. erhoben werden.

Dennoch ergibt sich auch im vorliegenden Fall aus dem Betriebsführungsvertrag eine öffentlich-rechtliche Bindung des kirchlichen Trägers an die kommunale Gebührensatzung, die mit Wissen und Wollen der Antragsgegnerin vereinbart wurde. Denn der evangelisch-lutherische Kindertagesstättenverband M. -N. kann sich von der Bindung an die Gebührensatzung nicht nach Belieben lösen und Entgelte allein nach seiner freien Entscheidung abweichend von § 6 KitaGebS gestalten. Nach der vertraglichen Regelung ist eine abweichende Entgeltgestaltung und –höhe von einer entsprechenden Vereinbarung mit der Antragsgegnerin abhängig, die hier nicht vorliegt. Auch eine Kündigung des Betriebsführungsvertrages (§ 10) ist offensichtlich bislang nicht erfolgt. Solange weder eine abweichende Vereinbarung mit der Antragsgegnerin getroffen noch eine Kündigung seitens der Vertragsparteien wirksam wurde, ist der evangelisch-lutherische Kindertagesstättenverband M. -N. folglich durch öffentlich-rechtlichen Vertrag mit der Antragsgegnerin verpflichtet, die Gebührensatzung der Antragsgegnerin in der jeweils geltenden Fassung bei der eigenen Entgelterhebung anzuwenden, und ist daran gehindert, mit den Antragstellern von der Satzung abweichende Elternbeiträge zu vereinbaren. Die Antragsteller werden auch tatsächlich nach Maßgabe der Kindertagesstättengebührensatzung der Antragsgegnerin zu Entgelten herangezogen. Somit wirkt sich auch die Satzungsänderung des § 6 KitaGebS auf sie aus und sie sind durch die öffentlich-rechtlich ausgestalteten Vorgaben in den Schutzbereich der Kindertagesstättengebührensatzung einbezogen sowie im Normenkontrollverfahren antragsbefugt (vgl. zu einem ähnlichen Fall auch ThürOVG, Urteil vom 19.7.2006 – 3 N 582/02 – juris Rn. 31).

Dem stehen die von der Antragsgegnerin vorgebrachten Einwände nicht entgegen. Insbesondere kommt es nicht darauf an, ob das Betreuungsverhältnis zwischen dem kirchlichen Träger der Kindertagesstätte und den Antragstellern auf rein privatrechtlicher Grundlage begründet wurde. Denn für die Einbeziehung in den Schutzbereich der angegriffenen Satzungsregelung ist nicht das privatrechtliche Betreuungsverhältnis entscheidend, sondern die rechtliche Verklammerung durch den öffentlich-rechtlichen Betriebsführungsvertrag zwischen der Antragsgegnerin und dem kirchlichen Träger. Diese steht einer privatrechtlichen Vereinbarung des Entgeltes „in Eigenverantwortung der Vertragsparteien“ entgegen. Daran ändert auch die Formulierung im Betreuungsvertrag nichts, wonach der Träger berechtigt sei, den Beitrag entsprechend den allgemeinen Benutzungsregelungen zu ändern. Denn diese Beitragsänderung ist nach dem Betriebsführungsvertrag nicht ohne Vereinbarung mit der Antragsgegnerin bzw. Kündigung des Betriebsführungsvertrages zulässig; beides liegt nicht vor.

Die in § 6 des Betriebsführungsvertrages vorgesehene Formulierung, wonach darauf hingewirkt werden soll, dass einheitliche Benutzungsentgelte für die Betreuung in den Kindertagesstätten der Gemeinde G. gelten, ist auch nicht als bloß unverbindliche Absichtserklärung der Vertragsparteien ohne rechtliche Bindungswirkung zu verstehen. Denn sie ist im Zusammenhang mit dem voranstehenden Satz eher als Begründung dafür auszulegen, warum es einer Vereinbarung bedarf, wenn die monatlichen Elternbeiträge von den Regelungen für kommunale Kindertagesstätten abweichen sollten.

Überdies wird die geschaffene rechtliche Verklammerung noch dadurch bekräftigt, dass die Antragsgegnerin selbst gegenüber den Eltern der in den Kindertagesstätten der kirchlichen Träger betreuten Kinder – wie den Antragstellern – die Unterlagen zur Ermittlung der Höhe der Elternbeiträge anfordert und für die freien Träger die Einstufung in die Sozialstaffel entsprechend § 6 KitaGebS vornimmt. Nach Ziffer 8 der Kindergartenordnung, die nach Ziffer 10 Bestandteil des Betreuungsvertrages zwischen der Kindertagesstätte und den Antragstellern ist, wurde die Festsetzung des Elternbeitrags dem Sozialamt der Antragsgegnerin (Festsetzungsstelle) übertragen. In der Elternbeitragsmitteilung an die Antragsteller vom 29. Juni 2016 und 23. Juni 2017 wird dementsprechend dazu aufgefordert, sich bei Unklarheiten hinsichtlich der Höhe des Elternbeitrags an die Gemeinde G. (Frau P.) zu wenden. Wie sich aus den Ausführungen des Vertreters der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung des Senats und dem dort vorgelegten exemplarischen Schreiben der Antragsgegnerin an die Antragsteller vom 30. April 2015 über die Ermittlung der Gebühren für das Kindergartenjahr 2015/2016 ergibt, übernimmt die Antragsgegnerin für die kirchlichen Träger nicht nur die Ermittlung der „Gebühren“ nach Maßgabe ihrer Satzung, sondern sie wendet sich in diesem Zusammenhang sogar direkt an die Eltern und fordert diese dazu auf, einen beigefügten Ermittlungsbogen auszufüllen und aktuelle Einkommensnachweise einzureichen sowie ggfs. ein beigefügtes SEPA-Lastschriftmandat im Rathaus der Gemeinde G. abzugeben. Außerdem hat die Antragsgegnerin die Antragsteller in diesem Schreiben auch ausdrücklich auf die in der Ratssitzung vom 27. April 2015 geänderte Gebührensatzung mit einer weiteren Einkommensstufe 6 hingewiesen. Auch wenn es sich bei diesem „Service“ gegenüber den kirchlichen Trägern lediglich um eine Zuordnung der ermittelten Angaben zu der einschlägigen Einkommensstufe nach § 6 KitaGebS handeln sollte und die Antragsgegnerin selbst nicht die Beitragsbescheide/-rechnungen erstellt, tritt die Antragsgegnerin damit gegenüber den Eltern der in den Kindertagesstätten der kirchlichen Träger betreuten Kinder als diejenige Stelle auf, in deren Verantwortungsbereich die Berechnung und Einziehung der Elternbeiträge nach Maßgabe der Kindertagesstättengebührensatzung liegt, auch wenn die abschließende Ausweisung und Festsetzung des von der Gemeinde ermittelten Elternbeitrags durch den kirchlichen Träger erfolgt.

Vor diesem Hintergrund ist die vorliegende Sachlage auch nicht mit den Fällen einer bloß mittelbaren Rechtsbeeinträchtigung ohne Einbeziehung in den Schutzbereich der angegriffenen Norm vergleichbar, wie sie etwa den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zur fehlenden Antragsbefugnis eines Beherbergungsgastes im Normenkontrollverfahren gegen eine Übernachtungssteuersatzung (BVerwG, Beschluss vom 30.8.2013, a. a. O.) oder des Thüringer Oberverwaltungsgerichts zur fehlenden Antragsbefugnis von Mietern im Normenkontrollverfahren gegen eine Wasserbeitrags- und -gebührensatzung (ThürOVG, Beschluss vom 26.1.2000, a. a. O.) zugrunde lagen. Denn in diesen Fällen beruhte die nur mittelbare Normbetroffenheit der Antragsteller allein auf den privatrechtlichen Rechtsbeziehungen zwischen dem unmittelbar betroffenen Normadressaten und dessen Vertragspartner (z.B. steuerpflichtiger Beherbergungsunternehmer und Gast bzw. gebührenpflichtiger Vermieter und Mieter), ohne dass die Anwendung der angegriffenen Satzungsnorm für das privatrechtliche Vertragsverhältnis bindend vorgegeben war.

Es kommt daher vorliegend für die Antragsbefugnis nicht mehr entscheidend darauf an, ob die rechtliche Verklammerung noch durch ein zentrales Verteilungsverfahren der Kindertagesstättenplätze durch die Antragsgegnerin verschärft wird oder ob die Antragsteller die Kindertagesstätte frei wählen konnten (zu diesem Aspekt das Senatsurteil vom 30.5.2018 – 9 KN 125/17 –).

Die sonstigen Zulässigkeitsvoraussetzungen sind gegeben und werden von der Antragsgegnerin auch nicht in Frage gestellt. Die Antragsteller haben den Normenkontrollantrag insbesondere fristgemäß nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO innerhalb eines Jahres nach der Bekanntmachung der Satzung im Amtsblatt für den Landkreis N. vom 2. Mai 2015 gestellt.

Einer Kostenentscheidung bedarf es für das Zwischenurteil nicht; sie bleibt dem Endurteil vorbehalten.

Die Revision gegen das Zwischenurteil wird nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Frage zugelassen, ob Betriebsführungsverträge zwischen einer Kommune und dem kirchlichen Träger einer Kindertagesstätte mit einer Verpflichtung zur Anwendung der kommunalen Kindertagesstättengebührensatzung eine öffentlich-rechtliche Bindung entfalten, vermittels derer die Eltern von Kindern, die in einer kirchlichen Kindertagesstätte betreut werden, im Normenkontrollverfahren gegen die Gebührensatzung gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt sind.