Tatbestand:

Die Klägerin wendet sich gegen eine abfallrechtliche Untersagungsverfügung der Beklagten.

Die Klägerin ist ein konzernangehöriges, zertifiziertes Unternehmen aus der Entsorgungsbranche. Unter anderem betätigt sie sich im Bereich der Altpapiersammlung und -verwertung. Mit Schreiben vom ….2008 zeigte sie gegenüber der Beklagten an, dass sie ab dem …2008 in dem Gebiet der Beklagten eine gewerbliche Einsammlung von Abfällen aus Papier, Pappe und Kartonagen (PPK) aus privaten Haushaltungen durchführen werde. Die Abfuhr soll durch eine „blaue Tonne“ (240-l-Behälter) durchgeführt werden, die die Klägerin in einem zweiwöchigen Rhythmus abholt.

Die Beklagte ist gemäß § 41 Abs. 2 Niedersächsisches Abfallgesetz (NAbfG) i.V.m. § 6 Abs. 1 Satz 2 Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG) untere Abfallbehörde. Sie ist zugleich öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger gemäß § 17 Abs. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) i.V.m. § 160 Abs. 6 Satz 1 NKomVG. Auf der Grundlage von § 6 Abs. 1 Satz 2 NAbfG und § 4 Abs. 1 ihrer Verbandsordnung tritt der Beigeladene, ein Zweckverband, an die Stelle der Beklagten als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger. Gemäß § 4 Abs. 7 der Verbandsordnung des Beigeladenen wird zwischen A- Aufgaben, B-Aufgaben und C-Aufgaben unterschieden. B-Aufgaben sind Aufgaben, die nur die Abfallentsorgung betreffen und in die ausschließliche Zuständigkeit der Beklagten fallen. Die Verbandsversammlung besteht gemäß § 7 Abs. 1 Verbandsordnung aus der Hauptverwaltungsbeamtin bzw. dem Hauptverwaltungsbeamten der Beklagten und der Landeshauptstadt Hannover, wobei auf Vorschlag der Hauptverwaltungsbeamtin bzw. des Hauptverwaltungsbeamten die Regionsversammlung oder der Rat der Landeshauptstadt jeweils eine andere Bedienstete oder einen anderen Bediensteten entsenden können. Für die Beklagte nimmt der Umweltdezernent diese Aufgabe wahr. Bei der Abstimmung über B-Aufgaben ist nur die Vertreterin / der Vertreter der Beklagten stimmberechtigt. Die Vertreter sind an Weisungen des jeweils entsendenden Verbandsmitgliedes gebunden (§ 7 Abs. 3 Verbandsordnung). Die Aufgaben der Verbandsversammlung ergeben sich aus § 8 Verbandsordnung. Danach ist die Verbandsversammlung unter anderem zuständig für Angelegenheiten, über die nach den Vorschriften des Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes die Vertretung oder der Hauptausschuss beschließt und solche, die nicht gemäß § 11 der Verbandsgeschäftsführerin obliegen (§ 8 Nr. 6 Verbandsordnung).

Die Entsorgung von Altpapier regelt § 15 der Satzung des Beigeladenen über die Abfallwirtschaft in der N. (Abfallsatzung). Der Beigeladene sammelt Altpapier im Wesentlichen in einem Holsystem im gesamten Regionsgebiet. Dabei sammelt er jährlich ca. 100.000 Mg Altpapier ein.

Mit Verfügung vom 29.04.2008 hatte die Beklagte der Klägerin nach § 21 i.V.m. § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG a.F. die Sammlung von PPK-Abfällen aus privaten Haushalten im Gebiet der N. untersagt und die sofortige Vollziehung angeordnet. Diese Verfügung hatte die Beklagte aufgehoben, nachdem die Klägerin mit einem Eilantrag Erfolg gehabt hatte (VG Hannover, Beschluss vom 20.05.2008, 4 B 2395/08; OVG Lüneburg, Beschluss vom 01.07.2008, 7 ME 90/08).

Im Hinblick auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. vom 18.06.2009, 7 C 16.08) untersagte die Beklagte der Klägerin mit Verfügung vom ….2009 erneut die Sammlung von PPK-Abfällen aus privaten Haushaltungen im Gebiet der N. (in Behältern, Bündeln oder Säcken) und drohte für den Fall der Nichtbefolgung der Anordnung für jeden festgestellten Verstoß ein Zwangsgeld in Höhe von 20.000 € an. Der Sammlung stehe ein öffentliches Interesse gegenüber, da die von der Klägerin durchgeführte Sammlung zu einer Destabilisierung der öffentlich-rechtlichen Sammlung mit negativen Folgen für die Planungssicherheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und Nachteilen für die Gebührenzahler führe. Dagegen legte die Klägerin Widerspruch ein, den die Beklagte mit Bescheid vom ….2010 - zugestellt am ….2010 - zurückwies.

Am ….2010 hat die Klägerin Klage erhoben.

Nach Inkrafttreten des KrWG hat die Klägerin mit Schriftsatz vom ….2012 die Sammlung gemäß § 18 KrWG bei der Beklagten angezeigt. Die gewerbliche Sammlung erstrecke sich auf das gesamte Regionsgebiet. Die Sammlung erfolge in der Regel über MGB-Behälter, die im Turnus von zwei Wochen bei den Bürgern abgefahren würden. Zum Zeitpunkt der Anzeige seien ca. 16.000 MGB aufgestellt. Es sei angedacht, die Sammlung für mindestens zehn weitere Jahre durchzuführen. Seit Aufnahme der Sammlung seien jährlich durchschnittlich 3.000 Mg, höchstens jedoch 3.250 Mg Altpapier eingesammelt worden.

Zur Begründung macht sie geltend:

Da es sich um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung handele, sei die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung maßgeblich. Die Verfügung sei daher materiell nach Änderung der Bestimmungen des Abfallrechts an den §§ 17 und 18 KrWG zu messen.

Die Verfügung sei bereits in formeller Hinsicht rechtswidrig. Die Beklagte sei unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des OVG Lüneburg (Urt. vom 21.03.2013, 7 LB 56/11, juris)  gemäß § 42 Abs. 4 NAbfG sachlich nicht zuständig, weil sie als untere Abfallbehörde bei der Entscheidung in eigener Sache beteiligt sei. Die Beklagte sei zwar - anders als in dem vom OVG Lüneburg entschiedenen Fall - nicht zugleich untere Abfallbehörde und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger, weil die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers auf den Beigeladenen übertragen worden seien. Damit sei die Beklagte auch nicht Beteiligte im Sinne von § 13 Abs. 2 VwVfG. Der Begriff des Beteiligten müsse aber weiter ausgelegt werden als der Begriff in § 13 Abs. 2 VwVfG, da § 42 Abs. 4 NAbfG als Ausprägungsnorm des Neutralitätsgebotes zu verstehen sei. Gesetzeszweck sei die Vermeidung von Interessenkollisionen. Die Besorgnis einer Interessenkollision sei aber im vorliegenden Fall gegeben, weil die Beklagte ein eindeutiges Interesse am Ausgang des Verfahrens habe. Gemäß § 16 Abs. 2 Satz 1 der Verbandssatzung des Beigeladenen könne die Beklagte zu jährlich festzusetzenden Umlagen herangezogen werden. Auch in der Außenwahrnehmung sei die Beklagte als Mitglied des Beigeladenen stets betroffen. Der Vertreter der Beklagten in der Verbandsversammlung sei an die Weisungen der Beklagten gebunden.

Auch in materieller Hinsicht sei die Verfügung rechtswidrig. Als Ermächtigungsgrundlage komme § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG in Verbindung mit § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG in Betracht. Die Voraussetzungen des § 17 KrWG für eine Untersagung lägen aber nicht vor. Jedenfalls sei die Verfügung wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit rechtswidrig, weil die Beklagte statt einer Untersagungsverfügung die Sammlung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG von Auflagen hätte abhängig machen können. Dies ergebe sich aus § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG („anders nicht zu gewährleisten“). Schließlich habe die Beklagte verkannt, dass die Klägerin gemäß § 18 Abs. 7 KrWG ein schutzwürdiges Vertrauen auf die weitere Durchführung der von ihr zum Zeitpunkt des Inkrafttretens bereits durchgeführten Sammlung habe.

§ 17 Abs. 3 KrWG verstoße gegen europäisches Recht. Denkbar sei allenfalls eine europarechtskonforme Auslegung der Tatbestandsvoraussetzungen. Auch in diesem Fall könne die Untersagungsverfügung auf § 17 Abs. 3 KrWG nicht gestützt werden, weil die Beklagte dann eine erhebliche Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers hätte darlegen müssen. Eine solche Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit habe sie nicht dargelegt und angesichts des Verhältnisses der von der Klägerin und der Beigeladenen gesammelten Altpapiermengen auch nicht darlegen können.

Die Klägerin beantragt,

die Verfügung vom ….2009 und den Widerspruchsbescheid vom ….2010 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie verteidigt die angefochtene Verfügung:

Die Beklagte sei nicht gemäß § 42 Abs. 4 NAbfG unzuständig. Die Auffassung des Nds. OVG sei auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar, weil die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nicht von einem Eigenbetrieb, sondern einem rechtlich selbständigen Zweckverband wahrgenommen würden. Bereits die Fälle der Rechtsträgeridentität von unterer Abfallbehörde und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger brächten für die Praxis kaum zu bewältigende Probleme mit sich. Eine Ausdehnung der Norm auf die Fälle, in denen eine rechtliche Trennung bestehe, würde § 42 Abs. 4 NAbfG seiner Konturen berauben.

Da die Beklagte nicht entsorgungspflichtige Körperschaft sei, seien ihre Interessen nicht berührt und sie werde auch nicht in eigener Sache tätig. Soweit das Nds. OVG unter Hinweis auf § 20 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG meine, eine abstrakt mögliche Besorgnis einer Befangenheit genüge auch für § 42 Abs. 4 NAbfG, sei dies rechtlich höchst zweifelhaft, da es sich dabei um eine Norm der personellen Befangenheit handele.

Aus den von der Klägerin herangezogenen Satzungsbestimmungen ergebe sich nichts anderes. Die Umlagepflicht habe mit dem anhängigen Rechtsstreit nichts zu tun, weil Mindereinnahmen des Beigeladenen aus dem Gebührenhaushalt ausgeglichen werden müssten. Die im Rahmen des Zweckverbandsrechts üblichen Weisungsbefugnisse belegten nur, dass Entscheidungen des Beigeladenen von der Willensbildung der Beklagten abhängen könnten.

Auch unter Geltung der Bestimmungen des KrWG sei die Verfügung nicht zu beanstanden. Die Bestimmungen insbesondere des § 17 Abs. 3 KrWG seien mit europäischem Recht vereinbar. Die Sammlung sei zu untersagen, weil die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KRWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten sei. Versagungsgründe lägen vor, weil eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen sei. Diese sei anzunehmen, weil die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert werde (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG) und die Planungssicherheit und Organisationsentwicklung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wesentlich beeinträchtigt werde (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG). Eine solche wesentliche Beeinträchtigung sei anzunehmen, weil die Voraussetzungen aller drei Nummern des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG gegeben seien.

Die Einhaltung der Voraussetzungen sei auch im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG „anders nicht zu gewährleisten“, weil jedenfalls einer Beeinträchtigung gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 KrWG mit Auflagen nicht hätte begegnet werden können.

Auf § 18 Abs. 7 KrWG könne sich die Klägerin nicht berufen, weil die Sammlung der Klägerin von vornherein rechtswidrig gewesen sei und deren Durchführung von der Beklagten mit einer - wenn auch nicht für sofort vollziehbar erklärten - Verfügung untersagt worden sei.

Der Beigeladene hält die Verfügung für rechtmäßig, stellt aber keinen Antrag.

Wegen der weiteren Einzelheiten und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.