I.

Der Antragsteller ficht die Personalratswahl bei der Außenstelle ... an.

Das Wasser- und Schiffahrtsamt ... unterhält Außenbezirke auf ... Der Außenbezirk ... ist gemäß § 6 Abs. 3 BPersVG verselbständigt. Der Außenbezirk ..., der von einem Bauamtmann geleitet wird, besteht aus den Betriebsstellen ... sowie den Außenstellen Friedrichstadt und Büsum. Den Außenstellen, die Anlaufstellen für das Kolonnenpersonal sind, steht als Gruppenführer ein Wasserbauwerkmeister vor.

Am 11. Dezember 1987 beschlossen die elf Beschäftigten der Außenstelle ..., die bis zur Neuorganisation im August 1982 einen eigenen Aufsichtsbezirk bildete, die Verselbständigung gemäß § 6 Abs. 3 BnVG für die Personalratswahl am 8. März 1988.

Der Antragsteller hat am 18. März 1988 die Wahl bei der Außenstelle ... angefochten und geltend gemacht: Die Entfernung zwischen dem Amt in ... und der Außenstelle ... betrage nur 32 km und sei mit dem Pkw in etwa 30 Minuten zurückzulegen. Außerdem fehle es der Außenstelle an einem Leiter mit personalvertretungsrechtlich relevanten Befugnissen. Der in ... eingesetzte Wasserbauwerkmeister koordiniere nur den täglichen Arbeitseinsatz der Streckenkolonne ... des Fahrdienstes ... und der in ... stationierten Schiffsbesatzung. Er sei dem Leiter des Außenbezirks ..., dieser wiederum dem Antragsteller als Amtsleiter unterstellt.

Der Antragsteller bat beantragt,

Der Beteiligte hat beantragt,

Mit Beschluß vom 6. Oktober 1988 hat das Verwaltungsgericht den Antrag abgelehnt, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Das Verselbständigungsverfahren als solches wie das Wahlverfahren sei ordnungsgemäß durchgeführt worden. Der Umstand, daß der "Leiter" der Außenstelle Büsum keine personalvertretungsrechtlich relevante Regelungsbefugnisse habe, mache die Wahl nicht ungültig. Denn die Frage mangelnder Regelungsbefugnisse des "Leiters" berühre nicht die rechtliche Zulässigkeit der Verselbständigung, sondern nur Ihre Zweckmäßigkeit. Etwas anderes lasse sich auch nicht aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts herleiten. Soweit dem Personalrat der Außenstelle die Legitimation zur Beteiligung fehle, werde die "Beteiligungslücke" durch den Gesamtpersonalrat geschlossen. Diese Auffangzuständigkeit des Gesamtpersonalrats bei "aufgespaltenen" Dienststellen sei mit den Grundzügen des Personal Vertretungsrechts, insbesondere mit dem Partnerschaftsprinzip, vereinbar. Das Gesetz gehe selbst von der Unvollkommenheit verselbständigter Dienststellen aus, die nach § 6 Abs. 3 nur als Dienststellen fingiert würden. Eine eventuell unzweckmäßige Verselbständigung führe nicht zur Ungültigkeit oder gar Nichtigkeit der Wahl. Die Außenstelle ... liege auch räumlich weit von dem Amt in ... entfernt (§ 6 Abs. 3 BPersVG).

Gegen den ihm am 26. Oktober 1988 zugestellten Beschluß richtet sich die am 28. November 1988 eingelegte und am 27. Dezember 1988 begründete Beschwerde des Antragstellers, mit der er sein erstinstanzliches Vorbringen vertieft.

Der Antragsteller beantragt,

Der Beteiligte beantragt,

Er verteidigt den angefochtenen Beschluß.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Anhörung waren.

II.

Die zulässige Beschwerde ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers zu Unrecht abgelehnt. Die Personalratswahl an der Außenstelle ... des Wasser- und Schiffahrtsamts ... ist für ungültig zu erklären, weil die Voraussetzungen für eine Verselbständigung dieser Außenstelle gemäß § 6 Abs. 3 BPersVG nicht erfüllt sind.

1.

Diesem Ausspruch steht die rechtskräftige Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg vom 3. April 1959 (PersV 1960, 262) nicht entgegen. Allerdings wurde mit ihr die Beschwerde der Wasser- und Schiffahrtsdirektion ... gegen einen Beschluß des Landesverwaltungsgerichts zurückgewiesen, der festgestellt hatte, daß der Aufsichtsbezirk 2 in ... als selbständige Dienststelle im Sinne des PersVG gilt. Die Rechtskraft einer gerichtlichen Entscheidung gilt jedoch nur, soweit sich die maßgebliche Sach- und Rechtslage nicht ändert. Eine solche Änderung ist hier in mehrfacher Hinsicht eingetreten. Zunächst hat sich die Organisation des Wasser- und Schiffahrtsamts ... geändert; der frühere selbständige Aufsichtsbezirk ... wurde 1982 aufgelöst und dem ehemaligen Aufsichtsbezirk ... mit der jetzigen Bezeichnung "Außenbezirk ... zugeschlagen, so daß ... jetzt organisatorisch nur noch eine von zwei Außenstellen innerhalb des Außenbezirks ... ist. Ebenfalls wesentlich geändert haben sich die Verkehrsverbindungen zwischen ... und ... in den 30 Jahren seit dem früheren Beschluß des Oberverwaltungsgerichts; während damals die kürzeste Straßenentfernung 56 km betrug, sind es heute nach der Errichtung der ... brücke bei ... und dem Bau des ... perrwerks nur noch 32 km. Schließlich hat sich aber auch die maßgebliche Rechtsgrundlage geändert; der damalige Beschluß des Oberverwaltungsgerichts beruhte auf § 7 Abs. 3 des damals geltenden PersVG-1955, während heute § 6 Abs. 3 BPersVG gilt, der ungeachtet weltgehender Übereinstimmung im Wortlaut aus dem Sinn und Zweck sowie dem systematischen Zusammenhang des neuen Gesetzes auszulegen ist.

2.

Die Voraussetzungen für eine Verselbständigung der Außenstelle Büsum gemäß § 6 Abs. 3 BPersVG liegen nicht vor.

a)

Dabei kann offenbleiben, ob diese Außenstelle von der Dienststelle in ... "räumlich weit entfernt" ist. Das Bundesverwaltungsgericht hat diesen unbestimmten Rechtsbegriff innerhalb größerer Städte auch dann nicht als erfüllt angesehen, wenn zwischen Haupt- und Nebenstelle Wegezeiten von einer Stunde anfallen (BVerwGE 78, 34 = DVBl 1987, 1168). Dabei war jedoch von wesentlicher Bedeutung, daß solche größeren Städte regelmäßig ein im Vergleich zu ländlichen Gegenden besonders gut ausgebautes öffentliches Verkehrssystem haben und gerade deshalb eine ins Gewicht fallende Behinderung der Personalratsarbeit durch die räumliche Verteilung von Dienststellenteilen über das Ortsgebiet in aller Regel nicht zu besorgen ist. Ein solches öffentliches Verkehrssystem fehlt indessen in dem ländlichen Raum zwischen ... Es spricht deshalb viel für die Ansicht des Verwaltungsgerichts, daß hier bei einer Entfernung von 32 Straßenkilometern und Fahrtzeiten mit dem Pkw von 30 bis 45 Minuten je nach Verkehrslage eine räumlich weite Entfernung im Sinne des § 6 Abs. 3 BPersVG zu bejahen ist, zumal nicht alle Beschäftigten einen eigenen Pkw haben, sich auf dessen Benutzung auch nicht verweisen zu lassen brauchen und die Anforderung eines Dienstwagens für die Herstellung eines Kontakts zwischen Personalrat und Beschäftigten der Außenstelle nicht immer möglich sein dürfte.

b)

Neben der "räumlich weiten Entfernung" und dem entsprechenden Beschluß der Mehrheit der Beschäftigten erfordert eine personalvertretungsrechtliche Verselbständigung einer Teileinheit jedoch weiter, daß deren Leiter irgendwelche personalvertretungsrechtlich relevanten Befugnisse zustehen. Das war hier aber unstreitig zu keinem Zeitpunkt der Fall. Auch der Beteiligte hat nicht behauptet, daß er mit dem den Arbeitseinsatz der 11 Mitarbeiter einteilenden Wasserbauwerkmeister als "Leiter" der Außenstelle irgendwelche personalvertretungsrechtlichen relevanten Dinge zu verhandeln hätte.

Daß ein Verselbständigungsbeschluß gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 BPersVG aber auch personalvertretungsrechtlich relevante Befugnisse des Leiters der entsprechenden Teileinheit voraussetzt, hat der Senat in dem den Beteiligten bekannten Beschluß vom 3. September 1986 - 17 OVG B 2/86 - eingehend begründet. Er hält an dieser vom OVG des Saarlandes (Beschl. v. 2.2.1987 - 4 W 1082/86) geteilten Ansicht auch gegenüber der abweichenden Auffassung des OVG Münster (Beschl. v. 5.10.1987 - CB 38/85 -), des Verwaltungsgerichts sowie des Beteiligten ... fest.

Die tragende Begründung dieser abweichenden Auffassung geht dahin, daß sich aus dem Wortlaut und dem systematischen Zusammenhang des Gesetzes ein solches ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal nicht herleiten lasse, wie sich auch aus dem Beschluß des BVerwG vom 14. Juli 1987 (- (P 9.86 -, BVerwGE 78, 34) zur Verselbständigung der Postämter E. ergebe. Die Berufung auf diese Entscheidung geht jedoch fehl. Das hat das BVerwG inzwischen mit seinem - die Nichtzulassungsbeschwerde gegen den Beschluß des OVG Münster aus verfahrensrechtlichen Gründen zurückweisenden - Beschluß vom 24. März 1988 - 6 PB 27.87 - selbst klargestellt. Es hat dort nämlich ausdrücklich festgestellt, daß die Auffassung des OVG Münster in dem Beschluß vom 14. Juli 1987 (BVerwGE 78, 34) keine Stütze findet, weil dieser Beschluß allein den Begriff "Nebenstelle, die räumlich weit von der Dienststelle entfernt liegt", behandelt, ohne sich zu den weiteren Voraussetzungen für die personalvertretungsrechtliche Verselbständigung eines Dienststellenteils zu äußern.

Zu diesen weiteren Voraussetzungen gehört ... nach dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung ein personalvertretungsrechtlich relevanter Handlungs- und Entscheidungsspielraum des Leiters der Nebenstelle. Denn der Personalrat der verselbständigten Nebenstelle bleibt allein deren Leiter zugeordnet und kann nur dann mitwirken oder mitbestimmen, wenn dieser Leiter zur Regelung beteiligungspflichtigter Angelegenheiten befugt ist (BVerwGE 67, 353, 356 [BVerwG 15.08.1983 - 6 P 18/81]; BVerwG, Beschl. v. 10.3.1982 - 6 P 36/80 -, PersV 1983, 65, 67). Die dadurch entstehende Lücke auf seiten der Personalvertretung schließt das Gesetz mit der Verpflichtung, in einer personalvertretungsrechtlich "aufgespaltenen" Dienststelle eine gemeinschaftliche Personalvertretung, den Gesamtpersonalrat, zu bilden (§ 55 BPersVG). Ihm kommt eine "Auffangzuständigkeit" für alle Angelegenheiten zu, die entweder mit Wirkung für die Gesamtdienststelle oder zwar nur für eine Teileinheit, aber - weil deren Leiter insoweit die Entscheidungsbefugnis fehlt - ebenfalls durch den Leiter der Hauptdienststelle geregelt werden (BVerwGE 67, 353, 357) [BVerwG 15.08.1983 - 6 P 18/81]. Die Verselbständigung einer Teileinheit gemäß § 6 Abs. 3 BPersVG setzt deshalb aas Vorhandensein eines zur Regelung beteiligungspflichtiger Angelegenheiten befugten "Dienststellenleiters" dieser Teileinheit voraus. Denn die Vorschrift dient dem Zweck, die für ein sachgerechtes Wirken der Personalvertretung erforderliche Nähe von Personalrat und vertretenen Beschäftigten zu schaffen. Die Verselbständigung einer Teileinheit hat jedoch nur einen Sinn, wenn der dadurch bewirkten "Aufspaltung" der Personalvertretung auch eine Aufspaltung von Zuständigkeiten zwischen dem Leiter der Hauptdienststelle und dem Leiter der verselbständigten Dienststelle entspricht, diesem also irgendwelche personalvertretungsrechtlich bedeutsamen Befugnisse zustehen. Fehlt es daran, so würde der Verselbständigungsbeschluß einer Teileinheit ins Leere gehen. Denn weil einerseits deren Leiter auch durch einen solchen Beschluß keine Entscheidungsbefugnisse erhielte, andererseits der Personalrat der Teileinheit nur an Entscheidungen von deren Leiter zu beteiligen wäre, würde dieser Personalrat nicht nur ein "Schattendasein" führen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 26.11.1982, PersV 1983, 158, 160), sondern hätte keinerlei Funktion und Kompetenz. Auch die zwingend vorgeschriebene Bildung eines Gesamtpersonalrats würde in einem solchen Fall ihren gesetzlichen Sinn verfehlen. Denn dieser Gesamtpersonalrat hätte nicht eine bloße Auffangzuständigkeit, sondern müßte im Einblick darauf, daß dem Leiter der Hauptdienststelle alle Entscheidungen für die Teileinheit vorbehalten wären, an allen die Teileinheit betreffenden Entscheidungen beteiligt werden. Die vom Gesetz bezweckte Nähe von Personalrat und vertretenen Beschäftigten wäre damit nicht erreicht, ein Vorteil gegenüber dem Regelfall, daß bei einer Dienststelle ein Personalrat gebildet wird, der die Gesamtheit der Beschäftigten repräsentiert und vom Dienststellenleiter an allen beteiligungspflichtigen Angelegenheiten zu beteiligen ist, nicht erkennbar. Die Einheit auf seiten der Personalvertretung kann deshalb nur aufgegeben werden, wenn den jeweiligen Leiter einer Teileinheit personalvertretungsrechtlich relevante Befugnisse zustehen, weil der Wirkungsbereich jedes Personalrats stets nur so weit reicht wie die Entscheidungskompetenz des ihm zugeordneten Leiters (ebenso Bayer. VGH, Beschl. v. 6.7.1979, PersV 1980, 337; Grabendorff/Kindscheid/Ilbertz/Widmaier, BPersVG, 6, Aufl., § 6 RN 29 n. Nachw.). Dieses Ergebnis wird bestätigt durch die Rechtsprechung des BAG zu dem entsprechenden § 4 BetrVG, Danach ist anerkannt, daß ein eigenständiger Betriebsteil stets eine eigene Leitung auf der Ebene des verselbständigten Teils insbesondere in den dem Mitbestimmungsrecht unterliegenden Fragen erfordert. Ein Betriebsteil mit einem konpetenzlosen Ansprechpartner ist deshalb nicht Betriebsrats fähig. Der Betriebsteil muß vielmehr einen von der Betriebsleitung abgehobenen eigenen Leitungsapparat besitzen, von dem Nennswerte Entscheidungen in personellen oder sozialen Angelegenheiten zu treffen sind (BAG, Beschl. v. 17.2.1983, DB 1983.2039 = AP Nr. 4 zu. § 4 BetrVG 1972, m.Nachw.; Grützner, BB 1983, 200, m.Nachw.).

Eine weitere Bestätigung seiner Rechtsansicht sieht der Senat in dem Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. August 1986 (- 6 P 7.85 -, PersV 1987.254), mit dem die Bildung eines eigenen Personalrats für ein Kreiskrankenhaus nach dem LPVG BW für unzulässig erklärt wurde. Das Bundesverwaltungsgericht hat dies damit begründet, daß erst die dem Leiter einer Einrichtung mit deren organisatorischer Verselbständigung zuwachsende Regelungskompetenz im personellen und sachlichen Bereich die Grundlage für das auch in § 2 Abs. 2 LPVG BW geforderte vertrauensvolle Zusammenwirken zwischen ihm und der Personalvertretung schafft, und weiter ausgeführt:

"Nur wenn er - in den Grenzen der für die öffentliche Verwaltung allgemein bestehenden Weisungsgebundenheit - bei den für eine Beteiligung der Personalvertretung in Betracht kommenden organisatorischen, personellen und sozialen Angelegenheiten einen eigenen Entscheidungs- und Handlungsspielraum hat, kann er dem Personalrat als verantwortlicher Partner gegenübertreten und kann dieser eigenständige Gespräche und Verhandlungen mit ihm führen. Um dem Personalrat einen Partner von dieser Entscheidungs- und Sachkompetenz zu sichern, sieht etwa § 7 BPersVG vor, daß sich der Dienststellenleiter gegenüber dem Personalrat regelmäßig nur durch seinen ständigen Vertreter vertreten lassen kann. Fehlt dem Leiter einer Einrichtung der für die verantwortliche Zusammenarbeit mit dem Personalrat erforderliche Entscheidungs- und Handlungsspielraum, dann ist er nicht nur kein geeigneter Partner für eine Personalvertretung, sondern dann erweist sich daran, daß die von ihm geleitete Einrichtung organisatorisch nicht in dem für eine Dienststelle zu fordernden Maße verselbständigt ist, mag sie auch räumlich und hinsichtlich ihrer Aufgabenstellung von anderen Verwaltungseinrichtungen des gleichen Verwaltungsträgers abgetrennt sein (BVerwGE 7, 251 [BVerwG 03.10.1958 - VII P 9/57])."

Zwar betreffen diese Ausführungen wie die gesamte Entscheidung nicht eine - durch Beschluß der Beschäftigten oder Erklärung der obersten Dienstbehörde - verselbständigte Dienststelle. Sie behandeln vielmehr die Frage, unter welchen Voraussetzungen eine Einrichtung als "Betrieb" i.S. des § 9 Abs. 1 LPVG BW Personalrats fähig ist. Die weitere und im vorliegenden Fall entscheidende Frage, ob diese Anforderungen an den Entscheidungs- und Handlungsspielraum des Leiters einer Einrichtung auch für den Leiter eines Dienststellenteils gelten ... oder ob insoweit andere Maßstäbe anzulegen sind, die sich an der Aufgabenstellung des Dienststellenteils oder seiner Größe orientieren, hat das BVerwG in seinem späteren Beschluß vom 13. Mai 1987 (- 6 P 20.85 -, ZBR 1987, 350) ausdrücklich offengelassen. Nach Auffassung des Senats ist sie indessen aus den im Beschluß vom 2. September 1986 (17 OVG B 2/86) sowie im Beschluß des BVerwG vom 13. August 1986 (a.a.O.) dargelegten Gründen im ersten Sinne zu beantworten. Der Einwand des Beteiligten, § 6 Abs. 3 BPersVG enthalte eine ausdrückliche Ausnahme von dem grundsätzlichen Erfordernis personalvertretungsrechtlich relevanter Befugnisse des Dienststellenleiters, greift nicht durch. Allerdings sieht das BPersVG in § 6 Abs. 3 Satz 1 eine Ausnahme von der im übrigen durch § 12 Abs. 1 gesicherten Übereinstimmung von Dienststellen- und Personalverfassung vor. Die Ausnahme reicht aber nur so weit, daß sie die grundsätzliche Maßgeblichkeit der Behördenorganisation für die Personalverfassung durchbricht und Personalvertretungen auch in Einrichtungen zuläßt, die nicht Behörden (bzw. Verwaltungsstellen und Betriebe) i. S. des § 6 Abs. 1 BPersVG sind. Die Ausnahme reicht dagegen nicht so weit, daß sie auch jeden personalvertretungsrechtlich relevanten Handlungs- und Entscheidungsspielraum des Leiters einer Nebenstelle als entbehrlich erscheinen ließe. Denn damit wäre nicht nur die Kongruenz von Behördenorganisation und Aufbau der Personalvertretungen durchbrochen; es würden vielmehr auch, wie bereits dargelegt, fundamentale Prinzipien des Personalvertretungsrechts wie der Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen Leiter und ihm zugeordneter Personalvertretung sowie die bloße Auffangzuständigkeit des Gesamtpersonalrats aufgegeben.

Schließlich bliebt der Einwand ohne Erfolg, die Dienststelle könne danach durch den Entzug von Kompetenzen gegenüber dem Leiter einer Nebenstelle einem dortigen Personalrat die Existenzgrundlage entziehen. Das trifft zunächst nicht zu, soweit eine derartige Kompetenzänderung erst nach der Wahl des Personalrats erfolgt; dieser bliebe in einem solchen Fall für die volle Wahlperiode im Amt (§ 6 Abs. 3 Satz 2 BPersVG). Für die folgende Wahl gilt allerdings auch hinsichtlich einer Verselbständigung wieder, daß alle Wahlvoraussetzungen im Zeitpunkt der Wahl erfüllt sein müssen. Da nach der Entscheidung des Gesetzes die Personalverfassung grundsätzlich der Dienststellenverfassung folgt, liegt in dieser Entscheidung zugleich begründet, daß die Verwaltung im Rahmen ihrer Organisationshoheit mit der Behördenorganisation regelmäßig auch den Aufbau der Personalvertretung bestimmt. Aus personalvertretungsrechtlicher Sicht ist ein Mißbrauch dieser Organisationsgewalt auch im Blick auf § 6 Abs. 3 BPersVG nicht zu besorgen, weil die Belange der Beschäftigten von dem Personalrat einer großen, auch personalvertretungsrechtlich nicht aufgespaltenen Dienststelle erfahrungsgemäß wirksamer wahrgenommen werden können als von mehreren Personalräten einzelner Dienststellenteile (BVerwGE 78, 34, 39) [BVerwG 14.07.1987 - 6 P 9/86] und auch schlechte Verkehrsverbindungen zu dem Sitz der Dienststelle durch die modernen Kommunikationsmittel an Bedeutung verloren haben.

Auf die Beschwerde war danach unter Änderung des angefochtenen Beschlusses dem Antrag des Antragstellers stattzugeben.

Die Rechtsbeschwerde war gemäß §§ 92 Abs. 1 Satz 2, 72 Abs. 2 Nr. 1 und 2 ArbGG zuzulassen.