Entscheidungsgründe

Soweit die Beteiligten das Klageverfahren übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen. Im Übrigen hat die Klage keinen Erfolg.

Die Klage ist unzulässig, soweit der Kläger die Feststellung begehrt, dass die J. I. eine Hochschule ist. Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage). Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann, darf oder nicht zu tun braucht (Redeker/von Oertzen, VwGO, Komm., 15. Auflage, § 43 Rn. 3). Hieraus folgt, dass Gegenstand der Klage ein Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger und der Beklagten oder dem Kläger und einem Dritten sein muss. Diese Voraussetzung ist hier nicht erfüllt. Der Feststellungsantrag betrifft das Rechtsverhältnis der J. I. zum Land I. und nicht ein Rechtsverhältnis des Klägers. Darüber hinaus fehlt dem Kläger auch das Feststellungsinteresse. Gegenstand des Feststellungsbegehrens ist der rechtliche Status der J. I.. Diese Frage wird bei dem weiteren Feststellungsbegehren des Klägers, ob er ein Hochschullehrer sei, inzident mitgeprüft. Ein berechtigtes Interesse auf isolierte Feststellung zu dieser Fragestellung besteht daneben nicht.

Das weitere Feststellungsbegehren ist gemäß § 88 VwGO sachgerecht dahingehend auszulegen, dass der Kläger die Feststellung begehrt, dass er ein Hochschullehrer sei und sich deshalb auf das Grundrecht aus Artikel 5 Abs. 3 GG berufen könne. Der Antrag  ist zulässig, denn die Beteiligten streiten darüber, ob der Kläger von der Beklagten als Hochschullehrer bei der J. I. beschäftigt ist und sich deshalb auf die Wissenschaftsfreiheit nach Artikel 5 Abs. 3 GG berufen kann. Der Kläger besitzt auch das notwendige Feststellungsinteresse, denn er macht die Verletzung seines Grundrechts aus Artikel 5 Abs. 3 GG geltend.

Der Antrag ist unbegründet, weil die J. I. keine Hochschule und der Kläger demzufolge kein Hochschullehrer ist. Dass die J. I. keine Hochschule ist, ergibt sich aus dem Gesetz über die J. Niedersachen vom 13.09.2007 – Nds. GVBl. 2007, 444 (PolAkadG) –, den Gesetzesmaterialien hierzu und aus dem Niedersächsischen Hochschulgesetz (NHG).

Durch das Gesetz zur Auflösung und Errichtung von Bildungseinrichtungen vom 13.09.2007 (Nds. GVBl. 2007, 444) wurden die Niedersächsische Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege und das Bildungsinstitut der I. mit Ablauf des 30.09.2007 aufgelöst (§ 1) und für den Bereich der Rechtspflege am 01.10.2007 die Y. mit Sitz in Z. errichtet (§ 2). Für den Bereich der U. wurde gemäß § 1 Abs. 1 PolAkadG am 01.10.2007 die J. I. als teilrechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts des Landes I. errichtet. Demnach ist die J. I. bereits nach dem Wortlaut von § 1 Abs. 1 PolAkadG keine Hochschule. Dass lediglich der Bereich der Rechtspflege als Fachhochschule fortgeführt werden sollte und nicht auch der Bereich der U., ergibt sich auch aus der Gesetzesbegründung zu dem Gesetz zur Neuordnung der Ausbildung für den gehobenen nichttechnischen Verwaltungsdienst in I., wenn es dort heißt:

„Der Bereich der Rechtspflege wird weiterhin als Fachhochschule nach den besonderen Regeln für eine verwaltungsinterne Ausbildung fortgeführt, allerdings eigenständig. …

Die Zusammenführung der Aus- und Fortbildung der U. unter Einschluss des bisherigen Bildungsinstitutes der U. unter dem Dach der J. führt zu einer fachlichen Bereicherung und schnelleren Anpassung der Ausbildungsinhalte auf die Bedarfe der U. auch im Hinblick auf eine ggfs. vorgesehene weitere Ausbildung bei der Hochschule der U.. Der Studiengang wird entsprechend akkreditiert und entspricht dann dem Bachelorabschluss an einer Hochschule.“ (LT-Drs. 15/3595, S. 14)

Auch weitere Vorschriften im Polizeiakademiegesetz machen deutlich, dass es sich bei der J. I. um keine Hochschule handelt. Gemäß § 4 Abs. 3 Satz 3 PolAkadG vermittelt der Abschluss des Bachelorstudiums dieselben Berechtigungen wie der Bachelor-Abschluss an einer Hochschule. Nach Satz 4 gelten für den Bachelorstudiengang die §§ 5 (Evaluation von Forschung und Lehre) und 7 Abs. 2 (Prüfungen und Leistungspunktesystem) NHG entsprechend. Wäre die J. eine Hochschule, wären diese Vorschriften nicht notwendig. Auch der Gesetzesbegründung zu § 4 PolAkadG ist zu entnehmen, dass der Bachelorabschluss an der J. I. hochschulrechtlich den Bachelorabschlüssen von Hochschulen lediglich gleichgestellt werden sollte (s. LT-Drs. 15/3595, S. 19).  Die weiteren Einzelverweisungen im Polizeiakademiegesetz auf das Niedersächsische Hochschulgesetz in §§ 3 Abs. 4 Satz 1, 4 Abs. 1, 10 Abs. 2 und 3 Satz 2, 2. Halbsatz      PolAkadG wären ebenfalls nicht notwendig, würde es sich bei der J. I. um eine Hochschule handeln.

Soweit dem Kläger nach §§ 9 und 10  PolAkadG das Amt eines „Professors an der J.“ übertragen wurde, macht auch dies ihn nicht zum Hochschullehrer, wie sich der Gesetzesbegründung zu § 9 PolAkadG ergibt:

„Die Einführung der Amtsbezeichnungen „Professorin an der J.“ und         „ Professor an der J.“ wurde aus nachfolgenden Gründen vorgenommen:

Für die Außendarstellung der J. ist es wichtig, dass die für die Akkreditierung geforderte hohe Qualifikation der Lehrenden auch für interessierte Dritte erkennbar wird. Dazu ist es erforderlich, dass sich das entsprechend qualifizierte Personal auch „Professorin an der J.“ oder „Professor an der J.“ nennen darf. Auch für die Bewertung der Bachelorausbildung ist es bedeutsam, dass für Dritte erkennbar wird, dass die Ausbildung im erheblichen Umfang durch Personal erfolgt, das die Voraussetzungen für die Einstellung in ein Professorenamt an einer Hochschule erfüllt.

Eine Akkreditierung des Studienganges kommt nach den Vorgaben der Kultusministerkonferenz vom 15. Oktober 2004 nur in Betracht, wenn 40 % der hauptberuflich Lehrenden die Voraussetzungen für die Berufung in ein Professorenamt erfüllen. Die Akademie muss daher im erheblichen Umfang hochqualifiziertes „professorales“ Lehrpersonal einstellen. Der Bedarf wird wegen der hohen Anzahl Studierender auch wesentlich größer sein als bei den meist kleinen privaten Berufsakademien. Im Wettbewerb mit den Hochschulen wird entsprechend qualifiziertes Personal im geforderten Umfang nur zu gewinnen sein, wenn neben materiellen Anreizen auch zumindest in etwa vergleichbare immaterielle Anreize durch das Recht, die Bezeichnung „Professorin an der J. " oder „ Professor an der J.“ zu führen, gewährt werden.“ (LT-Drs. 15/3595, S. 21)

Nach § 10 Abs. 1 Satz 1 PolAkadG nehmen die Professorinnen und Professoren an der J. die Aufgaben der J. in Aus-, Fort- und Weiterbildung sowie bei den Forschungsvorhaben selbständig wahr und wirken an der Erfüllung der übrigen Aufgaben der J. mit. Zu ihren Aufgaben gehören auch die Abnahme von Prüfungen und die Studienberatung (Satz 2). Würde es sich bei der J. I. um eine Hochschule und bei den Professorinnen und Professoren an der J. um Hochschulprofessorinnen bzw. Hochschulprofessoren handeln, wäre diese Regelung neben § 24 NHG, der die Dienstaufgaben der Professorinnen und Professoren an einer Hochschule regelt, nicht nötig. Das gleiche gilt für den Verweis in § 10 Abs. 2 PolAkadG auf § 25 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2 NHG hinsichtlich der Einstellungsvoraussetzungen für Professorinnen und Professoren an der J. und in § 10 Abs. 3 Satz 2, 2. Halbsatz PolAkadG auf § 28 NHG (Professorinnen und Professoren auf Zeit). Dementsprechend heißt es in der Gesetzesbegründung zu §§ 9 und 10  PolAkadG:

„Nach § 10 Abs. 1 des Gesetzes über die J. I. nehmen auch die Professorinnen und Professoren an der J. die Aufgaben in der Lehre und bei Forschungsvorhaben wie an Hochschulen selbstständig war. Gleichwohl scheidet eine Verwechselung mit Lehrenden an einer Hochschule wegen des eindeutigen Zusatzes „an der J.“ aus.

Die Einstellungsvoraussetzungen für Professorinnen und Professoren an der J. sind aufgrund des eingeschränkten Verweises auf die entsprechenden Vorschriften des Niedersächsischen Hochschulgesetzes noch strenger als die Berufungsvoraussetzungen für Professorinnen und Professoren an Hochschulen, so dass auch insoweit eine „Entwertung“ des akademischen Titels nicht erfolgen wird.“ (LT-Drs.-15/3595, S. 21)

„Hervorragend wissenschaftlich qualifiziertes Personal soll zusammen mit den aus der beruflichen Praxis gewonnenen Lehrkräften ein hohes Qualitätsniveau in der Lehre gewährleisten. Aus diesem Grund sind die Einstellungsvoraussetzungen für Professorinnen und Professoren an der J. mit denen für Professorinnen und Professoren an einer Hochschule i. d. R. identisch. Insoweit wurde auf die Einzelregelungen des § 25 NHG verwiesen, allerdings umfasst der Verweis nicht die im Niedersächsischen Hochschulgesetz vorgesehene Ausnahmemöglichkeit.

Das Einstellungsverfahren wurde dem Berufungsverfahren an Hochschulen nachgebildet. Die Auswahlkommission soll aus allen Mitgliedergruppen der Akademie besetzt werden, um eine Mitbestimmung zu gewährleisten, weil bei Einstellung von Professorinnen und Professoren an der J. das Niedersächsische Personalvertretungsgesetz keine Anwendung findet. Die Hälfte der Mitglieder sollen Professorinnen und Professoren an der J. sein. Zu dieser Gruppe gehören auch die Professorinnen und Professoren, die nicht die Bezeichnung „Professorin an der J.“ oder „Professor an der J.“ führen.“ (LT-Drs. 15/3595, S. 22)

Auch der schriftliche Bericht des Ausschusses für Inneres und Sport zum Gesetzentwurf der Landesregierung zeigt, dass die J. I. bewusst nicht als Hochschule errichtet wurde. In dem Ausschuss wurde erörtert, ob die Ausbildung der Polizeibeamten des gehobenen Dienstes nicht wie bisher durch eine Fachhochschule durchgeführt werden sollte, um Problemen, die durch das Regelungskonzept der J., das weder eindeutig einem beamtenrechtlichen noch einem hochschulrechtlichen Regelungsregime folge, evtl. vorbeugen zu können. Im Ergebnis hat die Ausschussmehrheit jedoch erklärt, am Gesamtkonzept der J. und damit an der Grundstruktur des Gesetzentwurfs festhalten zu wollen (s. LT-Drs. 15/4054, S. 2).

Die Diskussion über die in § 4 Absatz 3 Satz 1 PolAkadG vorgeschlagene Abschlussbezeichnung „Bachelor of Arts (B.A.)“ macht ebenfalls deutlich, dass die im Polizeiakademiegesetz geregelte Ausbildung für die Laufbahn des gehobenen Polizeivollzugsdienstes nicht als Hochschulstudium und damit die J. I. nicht als Hochschule angesehen wurde. So heißt es zu § 4 PolAkadG:

„Die im Gesetzentwurf vorgeschlagene Abschlussbezeichnung „Bachelor of Arts (B.A.)“ ist von einigen Ausschussmitgliedern als der Polizeiausbildung nicht angemessen bzw. irreführend angesehen worden. Die Vertreter des Fachministeriums haben daraufhin bekräftigt, dass, auch wenn es sich bei der Ausbildung der Anwärter des gehobenen Polizeivollzugsdienstes nicht um eine Hochschulausbildung handele, die Inhalte der Ausbildung einer (Fach-)Hochschulausbildung durchaus gleichwertig seien. Dass die J. ein vergleichbares Ausbildungsniveau bieten werde, werde u.a. auch daran deutlich, dass die Einstellungsvoraussetzungen für Professoren dieselben seien wie für die Fachhochschulen. …“ (LT-Drs. 15/4054, S. 3)

Das Gleiche gilt für die Diskussion über die Frage, ob es sich bei der neuen Bezeichnung „Professorinnen und Professoren an der J.“ um eine im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts amtsangemessene Amtsbezeichnung handele. Auch hier wird deutlich, dass „Professorinnen und Professoren an der J.“ in Abgrenzung zu sonstigen Professorinnen und Professoren an einer Hochschule zu sehen sind, wenn es in dem schriftlichen Bericht des Ausschusses  zu § 7 PolAkadG heißt:

„Der Vertreter des Fachministeriums hat die verfassungsrechtlichen Bedenken nicht geteilt. Vielmehr hat er darauf verwiesen, dass die „Professoren“ bzw. „Professoren an der J.“ keine geringeren Einstellungsvoraussetzungen als die Professoren an den Fachhochschulen zu erfüllen hätten. Die Bezeichnung sei überdies wegen des Zusatzes „an der J.“ hinreichend deutlich und abgrenzbar. Diesen Erwägungen im Ergebnis folgend, hat sich der federführende Ausschuss mehrheitlich für die Beibehaltung der Bezeichnung ausgesprochen.“ (LT-Drs. 15/4054, S. 4)

Ferner macht die Diskussion zu § 11 PolAkadG (Dozentinnen und Dozenten), nach dessen Absatz 1 Satz 2 auch die Personengruppe der hauptberuflichen Dozentinnen und Dozenten praxisnahe Forschungsaufgaben wahrnehmen kann, die Abgrenzung der J. I. von einer Hochschule im Sinne des Niedersächsischen Hochschulgesetzes deutlich, wenn es in dem schriftlichen Bericht des Ausschusses zu § 11 PolAkadG heißt:

„Der Ausschuss ist sich bewusst, dass das Niedersächsische Hochschulgesetz der vergleichbaren Personengruppe der „wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeiter“ eine vergleichbare selbstständig wahrzunehmende Aufgabe nicht zuweist (vgl. § 31 NHG). Mit dieser Sonderregelung soll der Sonderstatus der bisherigen Dozenten der Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege fortgeführt werden.“ (LT-Drs. 15/4054, S. 5)

Die J. I. ist auch deshalb keine Hochschule, weil in § 2 NHG die Hochschulen in Verantwortung des Landes I. abschließend genannt sind. Die J. I. ist dort weder unter § 2 Abs. 1 (Universitäten) noch unter § 2 Abs. 2 (Fachhochschulen) aufgeführt. Eine „Hochschule in nicht staatlicher Verantwortung“ nach §§ 64 ff. NHG passt schon begrifflich nicht, da es sich bei der J. I. um eine staatliche Einrichtung handelt. Darüber hinaus werden Hochschulen des Landes I. in der Rechtsform von Körperschaften des öffentlichen Rechts mit dem Recht zur Selbstverwaltung (§ 1 Abs. 1, 15 NHG) oder als rechtsfähige Stiftungen des öffentlichen Rechts (§§ 1 Abs. 1, 55 ff. NHG) geführt, und nicht - wie die J. I. - als Anstalt öffentlichen Rechts.

Entgegen der Auffassung des Klägers ist die J. I. nicht deshalb eine Hochschule, weil sie einen akkreditierten Bachelor-Studiengang anbietet. Akkreditierte Bachelorstudiengänge können gemäß § 6 a Niedersächsisches Berufsakademiegesetz (Nds. BAakG) vom 06.06.1994 (Nds. GVBl. S. 233) auch von Berufsakademien angeboten werden. Nach dem Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 15.10.2004 (s. Anlage B zum Schriftsatz der Beklagten vom 03.04.2012, Bl. 199 ff. GA) sind auch Ausbildungsgänge an Berufsakademien, die zu der Abschlussbezeichnung „Bachelor“ führen sollen, zu akkreditieren und dadurch einem Hochschulabschluss gleichgestellt. Allein die Tatsache, dass in den „Regeln für die Akkreditierung von Studiengängen und für die Systemakkreditierung“ ausschließlich von Hochschulen die Rede ist und der Studiengang Polizeivollzugsdienst Bachelor nach diesen Regeln akkreditiert wurde, macht die J. I. nicht zu einer Hochschule. Ihr rechtlicher Status richtet sich allein nach den maßgebenden Vorschriften im J. gesetz und im Niedersächsischen Hochschulgesetz. Es ist deshalb unerheblich, wenn der Kläger meint, den Status der J. I. aus anderen, außerhalb dieser gesetzlichen Vorschriften liegenden Gesichtspunkten herleiten zu können, sodass hierauf nicht mehr eingegangen werden muss.

Demnach handelt es sich bei der J. I. um keine Hochschule im Sinne des Niedersächsischen Hochschulgesetzes und der Kläger ist kein Hochschullehrer. Der weitere Streit zwischen den Beteiligten, ob der Kläger in der Vergangenheit durch die J. bei seiner Berufsausübung in unzulässiger Weise eingeschränkt wurde, ist nicht Klagegegenstand. Der Kläger hat die insoweit angegriffenen Maßnahmen der J. und die angegriffenen Bescheide nicht zum Gegenstand seiner Klageanträge gemacht, sodass hierüber nicht zu entscheiden ist.

Der Kläger trägt gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens, soweit er mit seinem Feststellungsantrag (Streitwert 5.000 Euro) unterlegen ist. Soweit die Beteiligten das Verfahren hinsichtlich der Weisung an den Kläger, das Kommunikationstraining im Januar durchzuführen, und hinsichtlich der Untersagung der Nebentätigkeit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist nach § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO über die Verfahrenskosten unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes nach billigem Ermessen zu entscheiden. Hinsichtlich der Weisung, das Kommunikationstraining durchzuführen (Streitwert 5.000 Euro), trägt die Beklagte gemäß ihrer Kostenübernahmeerklärung im Schriftsatz vom 19.04.2011 die Verfahrenskosten. Hinsichtlich der Untersagung der Nebentätigkeit (Streitwert 1.500 Euro) trägt der Kläger die Verfahrenskosten. Seine Klage gegen die Untersagungsverfügung hätte keinen Erfolg gehabt, da sie mangels Passivlegitimation der Beklagten unzulässig war. Hat wie hier eine Landesbehörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen, so ist die Klage gegen sie zu richten (§ 8 Abs. 2 Nds. AGVwGO). Passiv legitimiert wäre deshalb die J. I. gewesen, da sie die angegriffene Untersagungsverfügung erlassen hatte. Darüber hinaus fehlte dem Kläger auch das Rechtsschutzinteresse, da der Rechtsstreit sich durch Zeitablauf erledigt hatte. Sein Antrag richtete sich gegen die Untersagung einer Nebentätigkeit, die er im Februar und März 2012 ausüben wollte. Nach Ablauf dieser Termine war sein Rechtsschutzinteresse entfallen.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergeht nach § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.