Die Antragsteller sind Einwohner von O. im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin. Die Antragsgegnerin ist Mitglied im Wasserverband P.. Der Wasserverband nimmt für seine Mitglieder u.a. die Aufgabe der Trinkwasserversorgung wahr. In sieben Ortschaften der Antragsgegnerin - u.a. O. - ist der Härtegrad des Trinkwassers wesentlich höher als in den übrigen Ortschaften. Die Antragsteller haben eine Interessengemeinschaft gegründet, die sich dafür einsetzt, dass in diesen sieben Ortschaften der Wasserhärtegrad des Trinkwassers gesenkt wird und der Wasserverband P. eine zentrale Enthärtungsanlage errichtet. Die Entscheidung über die Errichtung einer Enthärtungsanlage trifft der Verbandsausschuss des Wasserverbandes, der sich aus Vertretern der Mitgliedsgemeinden zusammensetzt. Das Abstimmungsverhalten der Verbandsausschussmitglieder der Antragsgegnerin wird durch eine Beschlussfassung der Vertretung der Antragsgegnerin vorbereitet. Die Vertretung der Antragsgegnerin hat in ihrer Sitzung vom 04.07.2013 beschlossen, dass vor einer Entscheidung der Vertretung eine Meinungsumfrage durchgeführt werden soll. Hierzu wurde ein Fragebogen erstellt, der am 27.09.2013 mit Rückumschlag an alle wahlberechtigten Bürger ab 16 im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin versandt wurde und bis zum 31.10.2013 an die Antragsgegnerin zurückgesandt werden konnte. Ab 11.11.2013 will die Antragsgegnerin die eingegangenen Fragebögen auswerten.

Die Antragsteller haben am 27.09.2013 einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt.

Sie sind der Ansicht, dass es sich bei der Umfrage der Antragsgegnerin um eine Bürgerbefragung im Sinne des § 35 Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz handele, die nur auf Grundlage einer von der Antragsgegnerin zu erlassenden Satzung durchgeführt werden dürfe. Über eine solche Satzung verfüge die Antragsgegnerin nicht. Die Bürgerbefragung sei aber auch deshalb rechtswidrig, weil sie die allgemeinen Wahlgrundsätze nach Art. 38 Abs. 1 Satz 1 Grundgesetz nicht ausreichend berücksichtige. Der Fragebogen sei nicht neutral formuliert, die Befragung sei nicht geheim, weil anhand der auf jedem Stimmzettel vorhandenen Kennziffern eine Identifizierung der Stimmabgebenden möglich sei, ferner sei die Unmittelbarkeit der Stimmabgabe verletzt, denn es seien keine Vorkehrungen dagegen getroffen worden, dass Stimmberechtigte sich die Stimmzettel von anderen Haushaltsangehörigen oder Nachbarn verschafften und mehrfach abstimmten.

Die Antragsteller beantragen,

Die Antragsgegnerin hat keinen Antrag gestellt.

Sie ist der Ansicht, dass es sich bei der streitbefangenen Umfrage um eine formlose Meinungsumfrage und nicht um eine Bürgerbefragung im Sinne des § 35 Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz handele. Hierfür sei keine Satzung notwendig.

II.

Der Antrag hat Erfolg.

Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Verwaltungsgericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung zur Abwehr wesentlicher Nachteile oder zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Voraussetzung ist, dass der Antragsteller das Bestehen eines subjektiv-öffentlichen Rechts auf das begehrte Verwaltungshandeln (Anordnungsanspruch) und die Unzumutbarkeit, eine Entscheidung in der Hauptsache abzuwarten (Anordnungsgrund), glaubhaft gemacht hat (§§ 123 Abs. 3 VwGO, 920 Abs. 2, 294 ZPO).

Die Antragsteller verfügen über die notwendige Antragsbefugnis analog § 42 Abs. 2 VwGO. Einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO kann nur stellen, wer antragsbefugt ist. Die Antragsbefugnis entspricht der Klagebefugnis im Hauptsacheverfahren gemäß § 42 Abs. 2 VwGO. Die Antragsteller müssen daher geltend machen können, durch ein behördliches Handeln oder Unterlassen in eigenen Rechten verletzt oder gefährdet zu sein. Diese Voraussetzung ist hier erfüllt. Die Antragsteller machen eine Verletzung von § 35 Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz - NKomVG - geltend, weil die Antragsgegnerin eine Bürgerbefragung im Sinne dieser Vorschrift ohne die hierfür notwendige Satzung durchführe. Nach § 35 NKomVG kann die Vertretung in Angelegenheiten der Kommune eine Befragung der Bürgerinnen und Bürger beschließen (Satz 1). Einzelheiten sind durch Satzung zu regeln (Satz 3). Diese Vorschrift bzw. ihre Vorgängervorschrift, § 22 d NGO, wurde durch das Gesetz zur Reform des niedersächsischen Kommunalverfassungsrechts vom 01.04.1996 (Nds. GVBl. S. 82 ff.) aufgrund einer entsprechenden Empfehlung der Enquete-Kommission zur Überprüfung des Niedersächsischen Verfassungsrechts eingeführt (s. LT-Drs. 13/1450 S. 104). Nach dem Bericht der Enquete-Kommission zur Überprüfung des Niedersächsischen Verfassungsrechts vom 06.05.1994 (LT-Drs. 12/6260, S. 56 ff.) sollen Bürgerbefragungen den Gemeinden und Landkreisen die Möglichkeit geben, alle Bürger einer Kommune zur Meinungsäußerung zu einem bestimmten Gegenstand aus dem Bereich der Selbstverwaltungsangelegenheiten aufzufordern. Sie sollen der Vertretungskörperschaft und der Verwaltung zur Informationsgewinnung und der Meinungs- und Willensbildung der kommunalen Mandats- und Amtsinhaber dienen. Zugleich sollen sie zu einer stärkeren Einbeziehung der Bürger in die kommunalen Entscheidungsprozesse führen und damit das Interesse an der kommunalen Selbstverwaltung erhöhen und zu weitergehendem Engagement in Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft motivieren (Bericht der Enquete-Kommission, a.a.O., S. 56). Demnach dient § 35 NKomVG auch den Interessen der Bürger und hat drittschützenden Charakter, sodass die Antragsteller einen Verstoß gegen diese Vorschrift als Verletzung eigener Rechte geltend machen können.

Die Antragsteller haben auch einen Anordnungsanspruch, denn sie sind als Bürger der Antragsgegnerin in ihrem Recht aus § 35 NKomVG verletzt. Bei der streitbefangenen Umfrage handelt es sich um eine Bürgerbefragung im Sinne dieser Vorschrift, die nur auf Grundlage einer Satzung durchgeführt werden darf. Über eine solche Satzung verfügt die Antragsgegnerin nicht.

§ 35 NKomVG definiert nicht, wann eine Bürgerbefragung im Sinne dieser Vorschrift vorliegt. Die Vorschrift ist deshalb anhand der Gesetzesmaterialien auszulegen. Die Enquete-Kommission, deren Empfehlungen Grundlage der Einführung einer Bürgerbefragung in das kommunale Verfassungsrecht sind, hat in ihrem bereits zitierten Bericht ausgeführt:

"Bereits nach geltendem Recht sind Bürgerbefragungen zulässig, die als Mittel einer bloßen Meinungsforschung in Form einer demoskopischen Umfrage durchgeführt werden. Wenn hingegen eine Befragung aller Bürger einer Kommune durchgeführt und der Teilnehmerkreis entsprechend den Wahlrechtsregelungen bestimmt werden soll, bedarf dies einer gesetzlichen Regelung, da eine solche Bürgerbefragung ein Instrument zur Kundgabe des Bürgerwillens im Sinne einer Teilnahme an der Ausübung von Staatsgewalt darstellt (vgl. a. BVerfGE 8, 104 ff. [BVerfG 30.07.1958 - 2 BvF 3/58][BVerfG 30.07.1958 - 2 BvF 3/58]).

Die Enquete-Kommission empfiehlt mehrheitlich, die Rahmenbedingungen für die Durchführung kommunaler Bürgerbefragungen gesetzlich zu regeln."

Demnach handelt es sich um eine Bürgerbefragung, wenn eine Umfrage der Kommune alle Wahlberechtigten einbezieht. Dies ist hier der Fall. Die Antragsgegnerin hat an alle Wahlberechtigten ab 16 in ihrem Gemeindegebiet Fragebögen mit Rückumschlag zu dem Thema "Kalkarmes Wasser in der Gemeinde D. - Umfrage: Zentrale Entkalkungsanlage für 2/3 der Haushalte?" versandt, mit der Möglichkeit einen abzutrennenden Stimmzettel ausgefüllt bis zum 31.10.2013 an sie zurückzusenden. Folglich handelt es sich bei ihrer Umfrage um eine Bürgerbefragung. Daran ändert nichts, dass die Vertretung der Antragsgegnerin in ihrer Sitzung vom 04.07.2013 beschlossen hatte, eine "Meinungsumfrage" unter den Bürgern durchzuführen. Mangels weiterer Anhaltspunkte in dem Sitzungsprotokoll über die Sitzung vom 04.07.2013 geht hieraus allein nicht eindeutig hervor, dass die Vertretung damit bewusst eine formlose Meinungsumfrage in Abgrenzung zu einer formalisierten Bürgerbefragung im Sinne des § 35 NKomVG durchführen wollte. Doch selbst wenn dies so wäre, würde die Umfrage hierdurch nicht zu einer formlosen Meinungsumfrage. Entscheidend ist, ob die Umfrage die Kriterien einer Bürgerbefragung erfüllt, und nicht, wie sie bezeichnet ist.

Ob die Bürgerbefragung der Antragsgegnerin auch deshalb rechtswidrig ist, weil sie gegen Wahlrechtsgrundsätze nach Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG verstößt, kann dahingestellt bleiben, denn hierauf kommt es nicht mehr an. Die Bürgerbefragung ist bereits deshalb rechtswidrig, weil sie nicht gemäß § 35 Satz 3 NKomVG auf Grundlage einer Satzung durchgeführt wurde.

Da die Antragsgegnerin bereits einen Rücklauf aus der rechtswidrigen Bürgerbefragung hat, kann die weitere Durchführung nur durch eine Untersagung der Auswertung der zurückgesandten Fragebögen verhindert werden. Die Untersagung der Auswertung beinhaltet auch, dass die Briefumschläge der zurückgesandten Fragebögen erst gar nicht geöffnet werden. Andernfalls besteht die Gefahr, dass das Ergebnis der Umfrage an die Öffentlichkeit und auch den Vertretungsmitgliedern der Antragsgegnerin zur Kenntnis gelangt, sodass diese bei ihrer Entscheidung über die Errichtung einer Entkalkungsanlage hiervon beeinflusst wären.

Die Antragsteller verfügen auch über einen Anordnungsgrund. Die gerichtliche Entscheidung ist besonders eilbedürftig, da die Antragsgegnerin die zurückgesandten Fragebögen am 11.11.2013 auswerten möchte.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. 52 Abs. 1 GKG. Der im Hauptsacheverfahren anzusetzende Auffangstreitwert von 5.000,00 Euro (§ 52 Abs. 2 GKG) ist im Hinblick auf den vorläufigen Charakter der gerichtlichen Eilentscheidung zu halbieren (Nr. 1.5 Satz 1 Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, NVwZ 2004, S.1327 ff.).