Entscheidungsgründe

Die Klage hat keinen Erfolg.

1.

Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet. Die Streitigkeit ist als öffentlich-rechtlich und zudem nichtverfassungsrechtlicher Art zu qualifizieren. Auch wenn die für den geltend gemachten Anspruch in Betracht kommenden Rechtsgrundlagen insgesamt dem materiellen Verfassungsrecht zuzuordnen wären, fehlt es dem Kläger ersichtlich an der Eigenschaft eines unmittelbar am Verfassungsleben beteiligten Rechtsträgers (vgl. zu diesem aus dem Grundsatz der doppelten Verfassungsunmittelbarkeit resultierenden Erfordernis etwa Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 8. Aufl., § 40 Rn. 87 f.). Die Klage ist als vom ursprünglichen Begehren auf Beteiligung im seinerzeit laufenden Gesetzgebungsverfahren losgelöste allgemeine Leistungsklage zulässig. Spätestens nach Inkrafttreten der Fassung des Niedersächsischen Katastrophenschutzgesetzes vom 26. August 2022 hat sich das ursprüngliche Begehren auf Anhörung im laufenden Gesetzgebungsverfahren erledigt. Der Kläger hat indessen ein fortbestehendes Rechtsschutzinteresse an der Klärung der Frage, ob er bei der künftigen Erstellung von Gesetzentwürfen in die Verbandsbeteiligung einzubeziehen ist. Ob die Ausgestaltung des auf alle künftigen Gesetzgebungsvorhaben bezogenen Leistungsantrags mit den zugleich formulierten Einschränkungen (Betroffenheit des Katastrophenschutzes als Ganzes sowie der ehrenamtlichen Helfer und Helferinnen) erfolgreich sein kann, ist eine Frage der Begründetheit der Klage (vgl. zu einem Globalantrag etwa ArbG Bonn, Beschl. v. 06.10.2022 - 3 BV 116/21 -, juris Rn. 337).

2.

Die Klage ist nicht begründet. Der Kläger hat in keiner der vom Klageantrag erfassten Konstellationen der Erstellung von Gesetzentwürfen zum Katastrophenschutzgesetz einen Anspruch darauf, von der Landesregierung beteiligt zu werden.

a) Ein unmittelbar einfachgesetzlich verankertes Recht des Klägers auf Beteiligung bei der Erstellung von Gesetzentwürfen - wie es im Bund in Gestalt des § 7b Abs. 2 KatSchErwG für einen längeren Zeitraum bestand - existiert im Landesrecht nicht.

b) Ein Beteiligungs- bzw. Stellungnahmerecht des Klägers resultiert auch nicht aus der Geschäftsordnungsvorschrift des § 31 GGO. § 31 Abs. 1 Satz 1 GGO regelt, dass bei der Vorbereitung von allgemeinen Regelungen, insbesondere von Rechts- und Verwaltungsvorschriften, über die gesetzlichen Beteiligungspflichten hinaus zum einen die Spitzenorganisationen der Gewerkschaften und Berufsverbände nach § 104 des Niedersächsischen Beamtengesetzes und zum anderen die kommunalen Spitzenverbände zu beteiligen sind, soweit deren Belange berührt sind. Nach § 31 Abs. 1 Satz 2 GGO kann anderen Stellen Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werden, soweit dies im öffentlichen Interesse geboten ist. Dem Kläger als "anderer Stelle" i. S. d. § 31 Abs. 1 Satz 2 GGO erwächst aus dieser Bestimmung indessen schon kein subjektiv-öffentliches Recht darauf, Gelegenheit zur Stellungnahme zu erhalten. Die Gemeinsame Geschäftsordnung der Landesregierung und der Ministerien in Niedersachsen stellt eine regierungsinterne gemeinsame Regelung der Geschäftsabläufe dar. Bei der Verbandsbeteiligung im Zuge der Erarbeitung von Gesetzentwürfen durch die Ministerialverwaltung handelt es sich um eine Form des geregelten "vorgezogenen Lobbyismus". Die Ministerialverwaltung nimmt bei der Erarbeitung von Gesetzentwürfen funktional legislative Aufgaben wahr, denn es ist nach Art. 42 Abs. 3 Nds. Verf. Aufgabe der Landesregierung als Teil des Gesetzgebungsverfahrens Gesetzentwürfe beim Landtag als Gesetzgebungsorgan einzubringen. Die Verbandsbeteiligung schon bei der Erarbeitung von Gesetzentwürfen dient allein dem öffentlichen Interesse an einer möglichst guten Gesetzgebung; schon im frühen Stadium des Gesetzgebungsverfahrens sollen - ansonsten vielleicht verborgen bleibende - Sichtweisen und Interessen berücksichtigt und abgewogen werden können. Gerade die vorliegend nur in Betracht kommenden Regelung des § 31 Abs. 1 Satz 2 GGO betont das öffentliche Interesse ausdrücklich. Ein einklagbares subjektives Recht auf Beteiligung bei der ministeriellen Erarbeitung von Gesetzentwürfen korrespondiert dem nach Auffassung der Kammer nicht.

Diese Sichtweise entspricht auch derjenigen, wie sie etwa von der Bundesregierung zu den funktional ähnlichen Vorschriften der §§ 47, 48 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien vertreten wird. § 47 Abs. 3 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien regelt die Beteiligung von Verbänden und Fachkreisen; Zeitpunkt, Umfang und Auswahl bleiben, soweit keine Sondervorschriften bestehen, dem Ermessen des federführenden Bundesministeriums überlassen. Subjektive Rechte sollen dem aber nicht korrespondieren. In Teil II Abschnitt 5 des Handbuchs des Bundesministeriums des Innern zur Vorbereitung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften (im Internet abrufbar unter https://www.verwaltung-innovativ.de) heißt es diesbezüglich:

"Am Entwurf der Gesetzesvorlage sind die Länder, kommunalen Spitzenverbände, Fachkreise und Verbände nach § 47 GGO frühzeitig zu beteiligen. Die Unterrichtung anderer Stellen (z.B. Presse, Dritte) gemäß § 48 GGO ist die Regel. Zwischen Bundes- und Länderressorts bestehen traditionell auf vielen Ebenen formelle und informelle Arbeitsbeziehungen (Fachministerkonferenzen, Fachreferentengremien). Hier werden häufig politische und fachliche Probleme erörtert, bevor diese in ein Gesetzgebungsverfahren einfließen. Ebenso verfügen die kommunalen Spitzenverbände, die Fachkreise und die sonstigen Verbände in der Regel über gute Kontakte zu den Bundesressorts, so dass sie meist frühzeitig über anstehende Gesetzgebungsvorhaben informiert sind und häufig bereits im Anfangsstadium des Gesetzgebungsverfahrens versuchen, ihre Positionen einzubringen. Aufgrund der zunehmenden Komplexität der zu regelnden Sachverhalte und des damit verbundenen Informationsbedarfs der Ministerialverwaltung ist dies de facto unverzichtbar. Allerdings ist der Einfluss der Verbände angesichts ihrer Funktion als Interessenvertretung nicht unproblematisch und bedarf einer kritischen Distanz auf Seiten der zuständigen Bearbeiter des Fachressorts. Aus der Beteiligung nach den §§ 47, 48 GGO erwachsen den Verbänden, Fachkreisen oder sonstigen Dritten keine eigenen Verfahrens- oder Vetorechte. Sie können im Rahmen der Verfahrensleitung durch das federführende Ressort lediglich für ihre Positionen werben und versuchen, fachliche Argumente einzubringen und politischen Druck auszuüben."

c) Ein Anspruch des Klägers auf Einräumung der Gelegenheit zur Stellungnahme ergibt sich auch nicht aus dem allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG mit Blick darauf, dass Organisationen des Katastrophenschutzes und der Landesfeuerwehrwehrverband Niedersachsen entsprechend beteiligt werden.

aa) Der Kläger kann sich als Interessenvertreter im Gesetzgebungsverfahren schon nicht auf das Gleichheitsgrundrecht berufen. Zwar unterliegen nach Art. 1 Abs. 3 GG alle Staatsgewalten der Grundrechtsbindung; auch die Gesetzgebung ist nicht etwa im Sinne einer parlamentarischen Souveränität von der Grundrechtsbindung ausgenommen. Weder aus dem Wortlaut des Art. 3 Abs. 1 GG noch aus der in der verfassungsrechtlichen Rechtsprechung diesbezüglich entwickelten Dogmatik zur Rechtssetzungsgleichheit (zunächst "klassische Willkürformel", seit 1980 "neue Formel", vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.10.1980 - 1 BvL 50/79 -, juris Rn. 50; Beschl. v. 25.06.2014 - 1 BvR 668/10 -, juris Rn. 47) ergeben sich aber grundrechtliche Rechtspositionen von Akteuren im Gesetzgebungsverfahren.

(1) Den engeren Akteuren - etwa Abgeordneten und Fraktionen - stehen mangels Grundrechtsträgerschaft nur die ihnen spezifisch zustehenden Innenrechtspositionen zur Verfügung. Dabei begründet die bloße Zuweisung einer Kompetenz nur dann eine wehrfähige Rechtsposition, wenn sie nicht dem übergreifenden Interesse der juristischen Person, der das Organ angehört, sondern dem eigenen Interesse des Organs zu dienen bestimmt ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 06.12.2022 - 4 CN 4/21 -, juris Rn. 11). Innerhalb eines Hoheitsträgers sind dessen einzelnen funktionalen Einheiten Innenrechte allerdings nicht um ihrer selbst willen eingeräumt, sondern ausschließlich zur Gewährleistung der ihnen zugeordneten Funktionen (vgl. auch Beschl. d. Kammer v. 30.10.2019 - 1 B 4400/19 -, juris Rn. 43). Die Träger von Innenrechten können sich hingegen im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahren nicht auf Art. 3 Abs. 1 GG berufen.

(2) Interessenvertreter sind zwar keine Innenrechtsträger. Die Einbringung der von Einzelnen vertretenen Partikularinteressen in ein Gesetzgebungsverfahren kommt indessen der Wahrnehmung von Innenrechten gleich. Interessenvertreter agieren mit ihren Lobbyinteressen lediglich als ein kleiner Teil des Staatsvolkes als alleinigem Souverän (Art. 2 Abs. 2 Nds. Verf., Art. 20 Abs. 2 GG). Ob und welche Rechte sie insoweit wahrnehmen können, entscheidet das Staatsorganisationsrecht. Die Erstellung von Gesetzentwürfen durch die Landesregierung gehört nach Art. 42 Abs. 3 Nds. Verf. als integraler Bestandteil zum Gesetzgebungsverfahren und genießt deshalb - ähnlich der Parlamentshoheit - legislative Autonomie. In diesem Zusammenhang können Interessenvertretern nur Rechtspositionen zukommen, die ihnen durch Gesetze oder Geschäftsordnungsregeln zugeordnet werden. Sehen diese spezifischen Vorschriften - wie hier § 31 Abs. 1 Satz 2 GGO - gerade keine subjektiven Rechtspositionen im Sinne einer prozessualen Durchsetzungsmacht vor, hat es damit sein Bewenden. Dem Regelungsgehalt der Vorschrift mittels des Gleichbehandlungsgrundsatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG letztlich gleichwohl subjektiv-rechtlichen Charakter zu verleihen, wäre damit nicht vereinbar. Auch über den Gleichbehandlungsgrundsatz lässt sich mithin kein "Rechtsanspruch auf Lobbyismus" konstruieren. Eine andere Sichtweise liefe in letzter Konsequenz darauf hinaus, dass ein "enttäuschter Lobbyist" über die Annahme der Verletzung des Gleichheitsgrundrechts den Gang eines Gesetzgebungsverfahrens mittels einer einstweiligen Anordnung aufhalten können müsste, wie es etwa ein einzelner Abgeordneter bei der Verletzung von Beteiligungsrechten kann (vgl. dazu jüngst BVerfG, Beschl. v. 05.07.2023 - 2 BvE 4/23 -, juris). Dies ginge nach Auffassung der Kammer zu weit.

bb) Der Kläger kann schon aufgrund dieser grundsätzlichen Erwägungen nicht mit Erfolg argumentieren, dass bei dem - bei der Verbandsanhörung beteiligten - Landesfeuerwehrverband wegen Aufstellung der Feuerwehren durch die Kommunen (vgl. §§ 9 und 11 NBrandSchG) die Verhältnisse im Wesentlichen mit denjenigen des Klägers und den durch die Kommunen aufgestellten Regieeinheiten vergleichbar seien. Selbst wenn man indessen den allgemeinen Gleichheitssatz für anwendbar hielte, könnte der Kläger keine Gleichbehandlung mit dem Landesfeuerwehrverband bei der Beteiligung in Gesetzgebungsverfahren zum Katastrophenschutz beanspruchen. Art. 3 Abs. 1 GG verwehrt dem Gesetzgeber nicht alle Differenzierungen. Sie bedürfen der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt ein stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (Beschl. v. 25.06.2014 - 1 BvR 668/10 -, juris Rn. 47). Auch wenn der Kläger selbst die Beteiligung in Gesetzgebungsverfahren als eine seiner Kernaufgaben betrachtet, kann bei der Ausübung von Lobbyismus nicht von einer Ungleichbehandlung von großer Intensität gesprochen werden. Den deshalb allein erforderlichen sachlichen Grund dafür, dem Kläger im Gegensatz zum Landesfeuerwehrverband im Gesetzgebungsverfahren keine Gelegenheit zur Stellungnahme im Gesetzgebungsverfahren einzuräumen, liegt nach Auffassung der Kammer ersichtlich schon darin, dass Feuerwehren in jeder niedersächsischen Gemeinde verpflichtend bestehen, während kommunale Regieeinheiten des Katastrophenschutzes von den Katastrophenschutzbehörden nur bei Bedarf aufgestellt werden und nach eigener Darstellung des Klägers in Niedersachsen tatsächlich auch nur in kleinerer Zahl existieren. Ein geringer Organisationsgrad kommt hinzu, da nach der Darstellung des Klägers in der mündlichen Verhandlung typischerweise (nur) die Führungskräfte einer Regieeinheit Mitglied beim Kläger sind. Dass das beklagte Land in einer solchen Situation bei der Verbandsbeteiligung eine "Mitrepräsentation" über die kommunalen Spitzenverbände als ausreichend erachtet, kann nicht als sachwidrig angesehen werden. Dass es dem Kläger bislang tatsächlich nicht gelungen sein mag, die Interessen der bei ihm organisierten Helferinnen und Helfer des Katastrophenschutzes über die kommunalen Spitzenverbände in konkrete Gesetzgebungsverfahren "einzuspeisen", ändert an dieser Betrachtungsweise nichts. Es ist durchaus vorstellbar, dass die kommunalen Spitzenverbände sich nur deshalb nicht in der Pflicht sahen, sich für die Positionen des Klägers einzusetzen, weil dieser bislang auf unmittelbare Möglichkeiten der Einflussnahme beim Land gepocht hatte.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 und § 711 Satz 1 und 2 ZPO.