Die nach der Zulassung durch das Oberverwaltungsgericht statthafte Berufung des Beklagten hat Erfolg, weil das Verwaltungsgericht der Klage zu Unrecht stattgegeben hat.

Die Klage ist, soweit sie noch Gegenstand des Berufungsverfahrens (§§ 128, 129 VwGO) ist, zulässig, aber unbegründet.

Sie ist als Anfechtungsklage zulässig. Zwar handelt es sich bei der Anordnung der Sicherheitsleistung entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts nicht um eine Auflage, sondern um eine Bedingung. Der Wortlaut ist insoweit eindeutig. Die Nebenbestimmungen im Bescheid sind unterteilt in "A. Bedingungen" und "B. Auflagen" und die Anordnung findet sich unter "A.". Außerdem heißt es explizit: "Die Genehmigung erfolgt unter der Bedingung, dass...". Zwar ist die Bezeichnung einer Nebenbestimmung grundsätzlich nicht (allein) entscheidend. Im vorliegenden Fall sieht jedoch auch der vom Beklagten im Widerspruchsbescheid in Bezug genommene Erlass des Niedersächsischen Umweltministeriums vom 30. September 2004 (NdsMBl 2004, 638) unter Nr. 2.5 explizit als Nebenbestimmung die Bedingung vor ("Bei Neuanlagen ist die Sicherheitsleistung Teil der Nebenbestimmungen im Genehmigungsverfahren. Daher hat die Genehmigung unter der Bedingung zu ergehen, dass die Sicherheitsleistung spätestens bis zur Inbetriebnahme der Anlage erbracht bzw. nachgewiesen wird."). Der Beklagte hat zudem nachvollziehbar ausgeführt, dass der Eintritt der Begünstigung, nämlich der gestattenden Wirkung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung, von dem ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses, dem Erbringen der Sicherheitsleistung vor Inbetriebnahme der Anlage, abhängig gemacht werden sollte und daher die Form der Bedingung gewählt wurde. Anders als der Beklagte meint, ist aber auch gegen eine Bedingung die (isolierte) Anfechtungsklage zulässig und nicht notwendig eine Verpflichtungsklage auf Erteilung der Genehmigung ohne die Bedingung zu erheben. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich der Senat anschließt, ist die (isolierte) Anfechtungsklage gegen jede den jeweiligen Kläger belastende Nebenbestimmung grundsätzlich statthaft (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.7.1980 - 3 C 136.79 -, BVerwGE 60, 269; Urt. v. 22.11.2000 - 11 C 2.00 -, BVerwGE 112, 221; Storost, in: Ule/Laubinger, BImSchG, Stand: Oktober 2009, Bd. 1, § 12 Rn. E 4; Czajka, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Band 1, Teil 1, Stand: August 2009, § 12 Rn. 118; U.Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Auflage, 2008, § 36 Rn. 54 ff). Ob die Klage zur isolierten Aufhebung der belastenden Nebenbestimmung führen kann, was nur der Fall ist, wenn der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann, ist demnach eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens. Etwas anderes würde nur gelten, wenn eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet. Dafür liegen hier jedoch keine Anhaltspunkte vor.

Die demnach zulässige Anfechtungsklage ist jedoch nicht begründet. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts durfte die Genehmigung mit der verfügten Bedingung verbunden werden, wonach zur Sicherstellung der Anforderungen nach § 5 Abs. 3 BImSchG spätestens bis zur Inbetriebnahme der Anlage eine Sicherheit in Höhe von 40.000 Euro für die Lagerung und Aufbereitung von Bauschutt und 10.000 Euro für die Lagerung und die Aufbereitung von Altholz zu leisten war.

Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Sicherheitsleistung ist § 12 Abs. 1 Satz 2 BImSchG. Danach kann dem Betreiber einer Abfallentsorgungsanlage i.S.d. § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG zur Sicherstellung der Anforderungen aus § 5 Abs. 3 BImSchG eine Sicherheitsleistung auferlegt werden. Die Tatbestandsmerkmale dieser Ermächtigungsgrundlage sind im vorliegenden Fall erfüllt. Somit bestand für die Genehmigungsbehörde das ihr durch § 12 Abs. 1 Satz 2 BImSchG eingeräumte Ermessen.

Entgegen der Ansicht des Beklagten war es zulässig, die Erbringung der Sicherheitsleistung zur Bedingung für die Inbetriebnahme der Anlage zu machen. Grundsätzlich besteht ein Ermessen der Behörde hinsichtlich der Auswahl der Nebenbestimmung (Bedingung, Befristung, Auflage). Es ist nicht zu beanstanden, dass sich die Behörde hier - wie dargelegt - für die Form der Bedingung entschieden hat. Entgegen der Auffassung der Klägerin kann insbesondere aus dem Umstand, dass gemäß § 12 Abs. 1 Satz 2 BImSchG eine Sicherheitsleistung "auferlegt" werden kann, nicht gefolgert werden, dass diese Norm als Ermächtigungsgrundlage nur eine Auflage, nicht aber eine Bedingung deckt. Der Wortlaut der Norm ist, da nach dem Sprachgebrauch jede Art von Pflichten "auferlegt" werden kann, nicht eindeutig und schließt die Auferlegung der Verpflichtung, eine Sicherheitsleistung zu erbringen, auch im Wege der Bedingung nicht aus.

Die Literatur zu § 12 Abs. 1 Satz 2 BImSchG befasst sich nur am Rande mit der Frage, um welche Art der Nebenbestimmung es sich bei der Forderung nach einer Sicherheitsleistung handelt. Dabei wird die Anordnung der Sicherheitsleistung überwiegend - allerdings ohne nähere Begründung - als spezieller Fall einer Auflage eingestuft (Czajka, in: Feldhaus, aaO, § 12 Rn. 50; Storost, in: Ule/Laubinger, aaO, § 12 Rn. D 9; Jarass, BImSchG, 7. Auflage, § 12 Rn. 10a, a.A. Wasielewski, in: Koch/Scheuing/Pache (Hg.), GK-BImSchG, § 12 Rn. 23c: "in der Regel ... Bedingung"; Grete/Küster, NuR 2002, 467, 471).

Damit ist indes nicht ausgeschlossen, die Erbringung einer Sicherheitsleistung zur Bedingung für die Inbetriebnahme der Anlage zu machen. Dafür sprechen insbesondere die Entstehungsgeschichte und der Gesetzeszweck der Regelung. Die Möglichkeit, im Zusammenhang mit der Zulassung von Abfallentsorgungsanlagen eine Sicherheitsleistung zu fordern, war früher in § 8 AbfG geregelt. Dort hieß es: "Die zuständige Behörde kann in der Planfeststellung oder in der Genehmigung verlangen, dass der Inhaber einer Deponie ... Sicherheit leistet." Die TA Abfall sah unter Nr. 3.2 die Bedingung dann explizit als geeignete Nebenbestimmung vor ("Hat der Inhaber einer Abfallentsorgungsanlage gemäß § 8 Abs. 2 Abfallgesetz ... Sicherheit zu leisten, so soll diese Forderung in der Regel der Zulassung der Anlage als Bedingung beigefügt werden."). Das Bundesverwaltungsgericht hat schon zu dieser Regelung auf die Wahlmöglichkeit zwischen Bedingung und Auflage hingewiesen und im Urteil vom 29. November 1991 (- 7 C 6.91 -, BVerwGE 89, 215) ausgeführt: "Die Bedingung mag für den Regelfall die zweckmäßige Form der Nebenbestimmung sein, wie dies nunmehr auch in Nr. 3.2 TA Abfall zum Ausdruck kommt. Der Behörde bleibt es aber unbenommen, nach den allgemeinen Regeln über den Erlass von Nebenbestimmungen auch die Form der Auflage zu wählen." § 32 Abs. 3 KrW-/AbfG, der nach dem Entfallen des § 8 AbfG nunmehr Sicherheitsleistungen für Deponien regelt, entspricht hinsichtlich des Wortlauts § 8 AbfG ("kann verlangen", dass "der Inhaber Sicherheit leistet"). Auch insoweit ist anerkannt, dass die Sicherheitsleistung in der Regel Bedingung für ein Gebrauchmachen von der Genehmigung ist (vgl. v.Lersner, in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, § 32 Rn. 59). Für die Abfallentsorgungsanlagen, die nicht dem Abfallgesetz unterfallen, sondern deren Zulassung in dasBundes-Immissionsschutzgesetz durch Art. 6 und 8 des Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetzes vom 22. April 1993 (BGBl. I S. 466, 482 f.) übertragen wurde, fehlte es dagegen zunächst an einer gesetzlichen Regelung hinsichtlich der Sicherheitsleistung. Weil dies in der Praxis zu Problemen führte, legte der Bundesrat im Jahr 2000 einen Gesetzentwurf vor, der zur Schließung dieser Lücke die Einfügung eines Satzes 2 in § 12 Abs. 1 BImSchG vorsah. Diesem Antrag entstammt die jetzige Gesetzesformulierung ("kann ... eine Sicherheitsleistung auferlegt werden", vgl. BR-Drs. 408/00). Dass insoweit eine von § 8 AbfG und § 32 KrW-/AbfG abweichende Formulierung gewählt wurde, bedeutet indes nicht, dass damit die Auflage zur einzig zulässigen Form der Nebenbestimmung gemacht und die Option, die Sicherheitsleistung als Bedingung zu fordern, ausgeschossen werden sollte. Schon in der Begründung des Gesetzesantrag des Landes Brandenburg, auf den der Gesetzentwurf des Bundesrates auch hinsichtlich der Formulierung "kann auferlegt werden" zurückging, wurde das Bedürfnis der Regelung damit begründet, dass es "vergleichbar mit den Regelungen in anderen Gesetzen" für die Anordnung der Sicherheitsleistung einer gesetzlichen Grundlage bedürfe. Als vergleichbare Regelung wurde dabei u.a. gerade § 32 Abs. 3 KrW-/AbfG benannt (vgl. BR-Drs. 408/00, S. 2). Im Rahmen der ergänzenden Begründung des Gesetzesantrags des Bundesrates, der auf einen Antrag des Landes Brandenburg zurückging, führte der Vertreter des Landes Brandenburg aus, dass durch die Initiative dem seit dem Jahr 1993 bestehenden Defizit (seit Entfallen des § 8 AbfG), den Betreibern eine Sicherheitsleistung nicht auferlegen zu können, abgeholfen werden solle (vgl. ergänzende Begründung des Vertreter des Landes Brandenburg im BR, Nachweis bei Storost, in: Ule/Laubinger, aaO., § 12 Rn. A 13). Durch die Initiative sollte demnach für die betroffenen Anlagen die bis 1993 geltende Rechtslage, bei der - wie sich insbesondere aus der Entscheidung des BVerwG ergibt - unstreitig die Leistung der Sicherheit als Bedingung für die Genehmigung vorgesehen werden durfte, wiederhergestellt und eine mit § 32 KrW-/AbfG vergleichbare Norm geschaffen werden.

Dass in § 12 Abs. 1 Satz 2 BImSchG nicht die früher in § 8 AbfG enthaltene und heute u.a. in§ 32 KrW-/AbfG gebräuchliche Formulierung "kann verlangt werden" verwandt wurde, dürfte sich daraus erklären, dass die den Gesetzen zugrunde liegenden Entwürfe verschiedene Autoren haben. § 12 Abs. 1 Satz 2 BImSchG geht nicht auf einen Entwurf der Bundesregierung, sondern - wie dargelegt - des Bundesrates und letztlich auf einen Antrag Brandenburgs zurück. Anhaltspunkte dafür, dass die von anderen Gesetzen abweichende Formulierung in § 12 Abs. 1 Satz 2 BImSchG Aussagen zur Art der zulässigen Nebenbestimmung treffen und etwa die Bedingung als Nebenbestimmung ausschließen sollte, fehlen. Die Umstände des Gesetzgebungsverfahrens deuten vielmehr auf das Gegenteil hin: Etwa zeitgleich mit dem Gesetzentwurf des Bundesrates gab es auch einen Entwurf der Bundesregierung und der sie tragenden Regierungsfraktionen zur Änderung des § 12 BImSchG. In diesem hieß es der Systematik der übrigen Regelungen folgend:" Die zuständige Behörde kann verlangen, dass der Inhaber ... Sicherheit leistet" (vgl. BR-Drs. 674/00, S. 20). In der entsprechenden Gesetzesbegründung wurde dann auf§ 32 Abs. 3 KrW-/AbfG als "entsprechende Vorschrift für Abfalldeponien" verwiesen (vgl. BR-Drs. 674/00, S. 119). Dass der Bundestag dann den Entwurf des Bundesrates und nicht den der Bundesregierung annahm, lag in der zeitlichen Abfolge begründet. Die dritte Beratung des Entwurfs des Bundesrates (29. März 2001) lag zeitlich vor der des Entwurfs der Bundesregierung (5. April 2001). Der inhaltliche Unterschied zwischen den beiden Entwürfen betraf (lediglich) die Frage, ob Sicherheit nur für die Erfüllung der Verwertungspflicht des § 5 Abs. 3 Nr. 2 BImSchG (so der Entwurf des Bundesrates) oder für alle sich im Falle der Betriebseinstellung ergebenden Pflichten des§ 5 Abs. 3 BImSchG (so der Entwurf der Bundesregierung) zu leisten ist. Die Bundesregierung hat in ihrer Stellungnahme zum Entwurf des Bundesrates ausdrücklich erklärt, dass diesem grundsätzlich zugestimmt werde (vgl. BT-Drs. 14/4926, S. 8). Die Vorzugswürdigkeit des eigenen Entwurfes wurde lediglich damit begründet, dass dieser in dem genannten Teilaspekt (Sicherung der gesamten Stilllegungspflichten des§ 5 Abs. 3 BImSchG und nicht nur - wie im Entwurf des Bundesrates - der nach § 5 Abs. 3 Nr. 2 BImSchG) über den Entwurf des Bundesrates hinausgehe. Andere (inhaltliche) Unterschiede zwischen den Entwürfen - etwa eine Beschränkung in der Auswahl der Nebenbestimmung - sah die Bundesregierung demnach offenbar nicht. Dass gleichwohl - entgegen dem Votum der Bundesregierung - (zunächst) das Gesetz in der Fassung des Gesetzentwurfs des Bundesrates verabschiedet wurde, statt auf den Entwurf der Bundesregierung zu "warten", dürfte allein der zeitlichen Abfolge zuzuschreiben sein. Schon zwei Wochen später wurde nämlich durch Gesetz vom 27. Juli 2001 in § 12 Abs. 1 Satz 2 BImSchG die "Nr. 2" nach "§ 5 Abs. 3" gestrichen und damit der aus Sicht der Bundesregierung bestehende einzige Unterschied zwischen den Entwürfen im Sinne des Entwurfs der Bundesregierung entschieden. Unter diesen Umständen spricht nichts dafür, dass die Bedingung als zulässige Form der Nebenbestimmung ausgeschlossen werden sollte.

Die Genehmigungsbehörde war sich ausweislich der Begründung des Bescheides auch sonst ihres Ermessenspielraums bewusst und hat von ihm Gebrauch gemacht. Zwar enthält die Begründung des Bescheides keine expliziten Ausführungen, aus welchem Grund sich die Behörde für die Forderung einer Sicherheitsleistung entschieden hat. Da jedoch "entscheidungserhebliche Kriterien" benannt werden, die nicht nur für die Höhe der zu fordernden Sicherheitsleistung eine Rolle spielen, sondern auch für die Frage, ob eine solche (überhaupt) angeordnet wird (potentielle Entsorgungskosten, beantragte Abfallarten, zugelassenen Lagermenge, Art der Lagerung, Beschaffenheit des Grundstücks, Nachvollziehbarkeit des Verwertungskonzepts), konnten diese auch zur Begründung des Entschließungsermessens dienen. Darüber hinaus haben die Bezirksregierung Weser-Ems im Widerspruchsbescheid vom 27. Dezember 2004 sowie der Beklagte im gerichtlichen Verfahren in zulässiger Weise (§ 114 Satz 2 VwGO) unter Bezugnahme auf den Runderlass des Niedersächsischen Umweltministeriums vom 30. September 2004 die Erwägungen präzisiert und darauf abgehoben, dass es sich bei Bauschutt und Altholz um Abfälle handele, die typischerweise eine negativen Marktwert besäßen und bei denen deshalb im Insolvenzfall die Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts stark erhöht sei. Dass die Widerspruchsbehörde sich für ihre Entscheidung auch auf den Runderlass bezogen hat, begegnet keinen Bedenken. Im Interesse der gleichmäßigen Verwaltungspraxis darf das Ermessen durch Verwaltungsvorschriften konkretisiert werden, die die Behörde, vorbehaltlich wesentlicher Besonderheiten des Einzelfalles, intern binden und bei entsprechender Umsetzung deren eigene Ermessensausübung ausmachen. Die damit einhergehende Generalisierung ist mit dem prinzipiellen Erfordernis, die individuellen Umstände des jeweiligen Einzelfalles zu berücksichtigen und zu würdigen, in den Grenzen des Gleichheitssatzes vereinbar.

Es ist nicht erkennbar, dass die Bezirksregierung Weser-Ems das ihr durch § 12 Abs. 1 Satz 2 BImSchG eingeräumte Ermessen nicht dem Zweck der Ermächtigung entsprechend (vgl.§ 40 VwVfG) ausgeübt oder die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten hat.

Die Einfügung des § 12 Abs. 1 Satz 2 BImSchG beruhte - wie ausgeführt - auf einem Entwurf des Bundesrates, der wiederum auf einen Gesetzesantrag des Landes Brandenburg vom 6. Juli 2000 zurückgeht (BR-Drs. 408/00). Danach sollte § 12 Abs. 1 Satz 2 BImSchG folgenden Wortlaut erhalten: " Zur Sicherstellung der Anforderungen nach § 5 Abs. 3 Nr. 2 kann bei Abfallentsorgungsanlagen, in denen Abfälle gelagert werden, auch eine Sicherheitsleistung auferlegt werden." Zur Begründung des Gesetzesantrags wurde ausgeführt: "Ziel des Gesetzes ist die präventive Durchsetzung der Nachsorgepflicht bei Anlagen zur Lagerung von Abfall. In Folge zielgerichteter Ausnutzung von Gesetzeslücken durch unseriöse Betreiber in der Abfallentsorgungsbranche kommt es immer wieder dazu, dass große Mengen nicht entsorgter Abfälle den Boden und das Grundwasser gefährden und auf Kosten der öffentlichen Hand (d.h. der Länder und Kommunen) im Wege der Ersatzvornahme beräumt werden müssen... Daher kann die ordnungsgemäße Entsorgung der nach Betriebseinstellung noch vorhandenen Abfälle in bestimmten Fällen nur durch eine Sicherheitsleistung sichergestellt werden" (BR-Drs. 408/00, S. 1 f.). Im zeitlichen Kontext entstand auch ein Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 10. November 2000, der ein vergleichbares Ziel verfolgte. Dieser sah vor, nach § 12 Abs. 3 einen Abs. 4 mit folgendem Wortlaut anzufügen: "Die zuständige Behörde kann verlangen, dass der Inhaber einer Abfallentsorgungsanlage im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 für die Erfüllung der Pflichten nach § 5 Abs. 3 Sicherheit leistet." Begründet wurde diese damit, dass sichergestellt sein müsse, dass nicht die öffentliche Hand nach kurzfristiger Anhäufung von Abfällen (ohne gesicherte Entsorgungsmöglichkeit) bei Zahlungsunfähigkeit des Betreibers die zum Teil erheblichen Sicherungs-, Sanierungs- und Entsorgungskosten zu tragen hat (vgl. BR-Drs. 674/00, S. 119).

An diesem Zweck des § 12 Abs. 1 Satz 2 BImSchG hat sich die konkrete Entscheidung der Behörde, hier eine Sicherheitsleistung in Höhe von insgesamt 50.000 Euro zu fordern, erkennbar orientiert. Dabei begegnet es keinen Bedenken, dass die Behörde im Einklang mit Nr. 2.1.2 des Erlasses des MU v. 30.9.2004 eine Sicherheitsleistung unabhängig von der Feststellung einer konkreten Liquiditätsschwäche oder drohenden Insolvenz des Betriebes gefordert hat. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner den Beteiligten bekannte Entscheidung vom 13. März 2008 (- 7 C 44/07 -, NVwZ 2008, 681), deren Begründung sich der Senat zu Eigen macht, ausgeführt, dass das Ziel des Gesetzes nur erreicht werden könne, wenn bereits das allgemeine Liquiditätsrisiko ausreiche, um eine Sicherheitsleistung verlangen zu können. Auch sind danach Anhaltspunkte für das Fehlen eines Sicherheitskonzeptes nicht Voraussetzung für die Anordnung einer Sicherheitsleistung. Vor diesem Hintergrund schließt der Umstand, dass die Klägerin über ein nachvollziehbares Betriebskonzept verfügt und nachvollziehbar dargelegt hat, dass sie die Anlage gewinnbringend betreiben kann, die Sicherheitsleistung nicht aus. Das Bundesverwaltungsgericht hat in der Entscheidung überzeugend ausgeführt, dass ein ordnungsgemäßes Verwertungskonzept das Kostenrisiko der öffentlichen Hand nicht vermeiden und nicht einmal die Erwartung begründen könne, dass die einzelne Anlage gewinnbringend betrieben werde, weil erst die künftige - bei Bescheiderlass noch nicht absehbare - Marktentwicklung zeige, ob der Betreiber noch zur Verwertung bereit und in der Lage sei. Zudem sei, wenn es an einem ordnungsgemäßen Verwertungskonzept fehle, schon die Genehmigung zu versagen.

Wie dargelegt, wurde der Bedarf für die Regelung des § 12 Abs. 1 Satz 2 BImSchG damit begründet, dass gerade bei Abfallentsorgungsanlagen ein besonderes Risiko bestehe, dass im Falle der Insolvenz hohe Kosten für die Erfüllung der Pflichten aus§ 5 Abs. 3 BImSchG anfielen. Da dieses Risiko wesentlich verursacht wird durch den negativen Marktwert, den Abfälle in der Regel haben (so auch BVerwG, Urt. v. 13.3.2008, aaO), entspricht es dem Zweck der Ermächtigung, dass die Bezirksregierung Weser-Ems sich bei der Ausübung des Ermessens am Marktwert der Abfallarten orientiert hat und Nr. 2.2 des Erlasses des MU vom 30.9.2004 (aaO) vorsieht, dass bei den Abfallentsorgungsanlagen, in denen Abfälle angenommen oder gelagert werden, die typischerweise einen negativen Marktwert besitzen, in der Regel eine Sicherheitsleistung zu fordern ist.

Es ist nicht zu beanstanden, dass die Behörde hier sowohl hinsichtlich des Bauschutts als auch des Altholzes im maßgeblichen Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides ungeachtet eines möglicherweise zu erzielenden Erlöses oder einer kostenlosen Abgabe der Abfälle ein durch die Sicherheitsleistung zu vermeidendes Kostenrisiko der öffentlichen Hand angenommen hat.

Der Erlass sieht unter Nr. 2.2 Satz 2 2. Spiegelstrich vor, dass insbesondere bei Abfällen gemäß Kapitel 17 "Bau- und Abbruchabfälle" der AVV von einem negativen Markwert und von einer stark erhöhten Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts im Insolvenzfall auszugehen und deshalb in der Regel eine Sicherheitsleistung zu fordern ist. Dass (gemischte) Bauabfälle allgemein einen negativen Marktwert haben, stellt auch die Klägerin nicht in Abrede (so auch BVerwG Urt. v. 13.3.2008, aaO, das Bauabfälle als Beispiel für Abfälle mit einem negativen Marktwert nennt). Anders als die Klägerin meint, ist die Vorgabe des Erlasses auch für den vorliegenden Fall nicht zu pauschal und die Bezirksregierung Weser-Ems durfte im Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides auch bezüglich des Bauschutts der Klägerin von einem positiven oder jedenfalls einem neutralen Marktwert ausgehen. Dem steht insbesondere nicht entgegen, dass nach ihren Angaben für behandelten Bauschutt hohe Preise zu erzielen sind.

Bei der Bestimmung des Marktwertes ist nämlich der Abfall im Augenblick der Anlieferung und nicht nach einer etwaigen Behandlung durch die Klägerin maßgeblich. Dies folgt aus dem Zweck des § 12 Abs. 1 Satz 2 BImSchG. Ziel der Norm ist - wie dargelegt - die präventive Durchsetzung der Nachsorgepflichten, d.h. die ordnungsgemäße Entsorgung der vorhandenen Abfälle auch nach Betriebseinstellung i.S.d. § 5 Abs. 3 BImSchG sicherzustellen. Da Betriebseinstellung aber die vollständige und dauerhafte Stilllegung des Betriebes meint (vgl. Jarass, BImSchG, 7. Auflage, § 5 Rn. 108), d.h. den Fall der faktischen Einstellung aller Handlungen, die dem Betriebszweck dienen, ist bei der Bestimmung des Marktwertes des Abfalls eine (ggf. geplante) bestimmungsgemäße Behandlung durch die Klägerin oder einen etwaigen Insolvenzverwalter entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts außer Betracht zu lassen. Sofern sie noch durchgeführt würde, läge nämlich schon keine Betriebseinstellung i.S.d. § 5 Abs. 3 BImSchG und damit kein Anwendungsfall des § 12 Abs. 1 Satz 2 BImSchG vor. Diese Auslegung legt auch der Erlass zugrunde ("Abfälle angenommen oder gelagert werden"). Im Übrigen kann auf den Zustand der Abfälle nach Behandlung auch aus tatsächlichen Gründen nicht abgestellt werden. Nach der zu den Antragsunterlagen gehörenden und Genehmigungsinhalt gewordenen Betriebsbeschreibung sollen die hier streitigen Abfälle, also Bauschutt und Altholz, nicht fortlaufend und jeweils alsbald nach Anlieferung behandelt werden. Vielmehr ist jeweils für begrenzte Zeit und unter Einsatz (semi)mobiler Anlagen von Fremdfirmen vorgesehen, Bauschutt auf dem Betriebsgelände der Klägerin zwei- bis dreimal im Jahr zu brechen und zu sieben und Altholz mindestens dreimal pro Jahr zu schreddern, also aufzubereiten. Das bedeutet indes, dass sich auf dem Betriebsgelände regelmäßig erhebliche Mengen nicht aufbereiteten Materials befinden. Auch deshalb ist der Marktwert für den Abfall im "Rohzustand", d.h. so wie er angeliefert und dann ggf. zunächst gelagert wird, zu bestimmen.

Entgegen der Ansicht der Klägerin dürfen bei der Beurteilung, ob eine Abfallsorte einen negativen Markwert besitzt, angesichts des Zwecks des § 12 Abs. 1 Satz 2 BImSchG auch die Transportkosten berücksichtigt werden. Wie ausgeführt, soll die Vorschrift sicherstellen, dass die öffentliche Hand bei Zahlungsunfähigkeit des Betreibers einer Abfallentsorgungsanlage von Kosten einer Ersatzvornahme bei der Erfüllung der Nachsorgepflichten des § 5 Abs. 3 BImSchG verschont bleibt. Zu den Pflichten des § 5 Abs. 3 BImSchG gehört nach Nr. 2 und 3 auch, vorhandene Abfälle ordnungsgemäß und schadlos zu verwerten oder ohne Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit zu beseitigen und einen ordnungsgemäßen Zustand des Betriebsgeländes wiederherzustellen. Um dies ohne Kostenrisiko für die öffentliche Hand zu gewährleisten, muss die Sicherheitsleistung die für die Entsorgung dieser Abfälle typischerweise anfallenden Sicherungs-, Sanierungs- und Entsorgungskosten abdecken. Dazu gehören aber auch die Kosten, die ggf. nötig sind, um die Abfälle, wenn sie nicht von etwaigen Käufern abgeholt werden, zur nächsten Verwertungs- oder Beseitigungsanlage oder zum Abnehmer zu bringen und auf diesem Wege die Pflichten des § 5 Abs. 3 BImSchG zu erfüllen. Angesichts des Schutzzweckes des § 12 Abs. 1 Satz 2 BImSchG darf von einem negativen Marktwert, der das Kostentragungsrisiko der öffentlichen Hand erhöht, deshalb immer dann ausgegangen werden, wenn nicht schlechthin sichergestellt ist, dass Käufer den Abfall kostenlos vom derzeitigen Lagerort abholen oder bei Anlieferung einen Preis zahlen, der die durch die Lieferung entstehenden Verlade- und Transportkosten jedenfalls deckt. Soweit die Klägerin dem entgegenhält, sofern man die Transportkosten berücksichtige, sei für alle Abfallarten, also auch beispielsweise für Schrott oder Altpapier, eine Sicherheitsleistung zu fordern, verkennt sie, dass insoweit im Allgemeinen der bei einer Lieferung zu erzielende Preis die Transportkosten übersteigen oder sich ein Käufer finden wird, der die Materialien jedenfalls kostenlos abholt. Die Berücksichtigung der Transportkosten steht auch nicht im Widerspruch zur Bedeutung des im Erlass verwandten Begriffs "negativer Marktwert" im Geschäftsverkehr. Eine Sache hat danach einen negativen Marktwert, wenn der Erzeuger bei deren Abgabe eine Zuzahlung leisten muss, wohingegen bei einer Sache mit positivem Marktwert ein Erlös erzielt werden kann. Maßgeblich ist aber auch insoweit der zu erzielende Preis bei der Abgabe am derzeitigen Ort der Sache und nicht der bei einer Anlieferung zu erzielende, denn es kann im Fall der vollständigen und dauerhaften Betriebseinstellung nicht unterstellt werden, dass es noch zu einer Lieferung der Abfälle kommt. Im Übrigen wird im Geschäftsverkehr üblicherweise ein Kaufpreis vereinbart, der bei der Übergabe der Ware an ihrem derzeitigen Ort oder jedenfalls bei Abholung der Sache beim Verkäufer zu zahlen ist. Sollte der Käufer die Lieferung der Ware an einen von ihm zu bestimmenden Ort, etwa an seinen Firmensitz wünschen, werden die dann zusätzlich anfallenden Transport- oder Versandkosten in der Regel zu seinen Lasten gehen.

Für die Betrachtung des Entsorgungsrisikos ist relevant nicht der im Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigung bzw. des Widerspruchsbescheides konkret gelagerte Abfall, sondern derjenige, den die Klägerin nach der ihr erteilten Genehmigung lagern darf. Auch dies folgt aus dem Zweck der Regelung des § 12 Abs. 1 Satz 2 BImSchG. Die Klägerin ist nämlich nicht gehindert, die Art des gelagerten Abfalls ohne Meldung an die Behörde jederzeit zu ändern, sofern sie sich innerhalb des Rahmens der Genehmigung bewegt. Deshalb ist der Marktwert zwar für sortierten, unbelasteten Bauschutt maßgeblich, denn nur auf diesen erstreckt sich die Genehmigung. Da die Klägerin nach der Genehmigung aber auch Gemische aus Beton, Ziegeln, Fliesen und Keramik lagern darf, soweit es sich nicht um gemischte Bau- und Abbruchabfälle handelt, kann nicht zugrunde gelegt werden, dass sie diese drei Fraktionen stets getrennt lagert. Der Beklagte hat in der Klageerwiderung geltend gemacht, im Zuge der Erteilung der Genehmigung habe im August 2003 eine Abfrage bei verschiedenen Firmen ergeben, dass die Entsorgung des fraglichen Materials in jedem Fall Kosten verursachen würde. Dass dieser Vortrag nicht der Realität entspricht und seinerzeit Unternehmen auf Anfrage der Behörde bereit gewesen wären, den im Lager der Klägerin befindlichen Bauschutt kostenlos oder gar gegen Zahlung eines Entgeltes abzuholen bzw. in Kenntnis der zusätzlich anfallenden Lieferkosten kostenlos vor Ort zu übernehmen, ist nicht erkennbar. Dies ergibt sich insbesondere nicht aus den im Widerspruchsverfahren von der Klägerin vorgelegten Angeboten der Firma K. vom 7. August 2003 und der Firma L. vom 8. August 2003. Das Schreiben der Firma K. weist für ungebrochenen Bauschutt "folgende Werte" aus: ca. 2,- Euro pro Tonne für Beton, 1,- Euro für Ziegelschutt und Kalksandstein und 2,50 Euro für Asphalt und legt damit erkennbar zugrunde, dass diese drei Fraktionen getrennt gelagert werden. Schon vor dem Hintergrund, dass - wie dargelegt - eine solche Trennung durch die Genehmigung nicht vorgegeben ist und Gemische auch nach den Angaben der Klägerin in der mündlichen Verhandlung deutlich weniger wert sein dürften, belegt das Angebot keinen positiven Marktpreis. Darüber hinaus weist das Angebot nur den "Wert" der genannten Materialien aus. Da explizit darauf verwiesen wird, dass die Materialien "auf unseren Receyclingplätzen in Emden und Leer separat gelagert werden" können, setzen die genannten Preise offenbar die Anlieferung an die genannten Standorte voraus und dürften nicht bei Abholung vom Firmengelände der Klägerin gezahlt werden. Zudem stützen die genannten Preise das Vorgehen der Bezirksregierung Weser-Ems bei der Ermittlung der Sicherheitsleistung. Diese hat von den errechneten Transportkosten nämlich je Tonne Bauschutt 1,- Euro als Veräußerungserlös abgezogen und die insoweit zunächst veranschlagten Kosten in Höhe von 50.000,- Euro deshalb um 10.000,- Euro auf 40.000,- Euro reduziert.

Auch angesichts des von der Klägerin vorgelegten Angebots der Firma L. bestand für die Behörde kein Anlass, die auf der Grundlage ihrer Preisabfragen gründende Einschätzung eines negativen Marktwertes des Bauschutts in Frage zu stellen. Die Firma L. hat angeboten, ca. 15.000 t Bauschutt für " pro t 0,00 EUR" zu bearbeiten, wenn das gesamte Material in ihr Eigentum übergehe, um es vor Ort zu vermarkten. Vor dem Hintergrund, dass die Klägerin nach der Genehmigung nur 10.000 t Bauschutt lagern und behandeln darf und sich der Einsatz einer mobilen Brechanlage erst mit zunehmender Menge rechnen dürfte, durfte die Behörde davon ausgehen, dass bei einer Menge von unter 15.000 t Kosten anfallen würden. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass es angesichts des Normzwecks nicht darauf ankommt, welchen Preis die Klägerin ggf. nach ausführlicher Sondierung des Marktes und Verhandlungen mit verschiedenen Unternehmen für den ungebrochenen Bauschutt erzielen kann. Die bei Zahlungsunfähigkeit des Betreibers anfallenden Kosten der Ersatzvornahme zur Erfüllung der Nachsorgepflichten nach § 5 Abs. 3 BImSchG, deren Abgeltung - wie dargelegt - die Sicherheitsleistung gewährleisten soll, richten sich nämlich nicht nach dem, was der (ehemalige) Betreiber erwirtschaften kann, sondern hängen von den Angeboten ab, die der Behörde auf ihre Anfrage dann unterbreitet werden. Gerade wenn aber eine Behörde auf eine kurzfristige Abholung bzw. Abnahme des Abfalls angewiesen ist, werden die ihr angebotenen Konditionen in der Regel ungünstiger sein als die, die die Klägerin - ggf. unter Nutzung ihrer Geschäftskontakte - erzielen kann. Auch vor diesem Hintergrund bot das Angebot der Firma L. der Behörde keinen Anlass, die bisherige Einschätzung in Frage zu stellen. Darin wurde die Vermarktung vor Ort vorausgesetzt, die bei einer Betriebseinstellung nicht gesichert ist. Soweit die Klägerin im Verlaufe des Verfahrens weitere Angebote vorgelegt hat, betreffen diese nicht den Marktwert in dem für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage relevanten Zeitpunkt der Erteilung des Widerspruchsbescheides. Selbst wenn - wie die Klägerin geltend macht - im Juni 2006 bzw. im Januar 2008 verschiedene Käufer bereit gewesen sind, den ungebrochenen Bauschutt ab Lager für 2,00 Euro je m³ bzw. 1,42 Euro je m³ zu übernehmen, so könnte dies allenfalls zu einer Verpflichtung des Beklagten führen, die mit Bescheid vom 21. Oktober 2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 27. Dezember 2004 festgesetzte Sicherheitsleistung zu überprüfen und ggf. für die Zukunft zu korrigieren. Auf die Rechtmäßigkeit des Bescheides selbst hat der Marktpreis für Bauschutt in den Jahren 2006 bzw. 2008 aber keinen Einfluss.

Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts hält der Senat die Ermessenserwägungen auch hinsichtlich des Altholzes für ausreichend. Die Behörde hat, wie ausgeführt, im Bescheid verschiedene Kriterien genannt, an denen sie ihr Ermessen ausgerichtet hat und durch die Bezifferung der Sicherheitsleistung auf 10.000 Euro erkennen lassen, dass sie von Kosten in dieser Höhe ausgeht. Die Klägerin hat in der Begründung ihres Widerspruches zwar hinsichtlich des Bauschutts, nicht aber bezüglich des Altholzes einen positiven Marktwert behauptet. Sie hat sich vielmehr darauf beschränkt, insoweit einen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz geltend zu machen. Vor diesem Hintergrund war die Behörde nicht gehalten, über die allgemeinen sowohl Bauschutt wie Altholz betreffenden Ausführungen hinaus weitergehende Ermessenerwägungen speziell hinsichtlich des Altholzes anzustellen. Dies gilt umso mehr als Nr. 2.2. des Erlasses des MU, den die Behörde im Widerspruchsbescheid in Bezug genommen hat, bei der Annahme von Abfällen mit typischerweise negativem Marktwert "in der Regel" die Forderung einer Sicherheitsleistung vorsieht. Auch wenn Altholz - anders als Bauschutt - in Nr. 2.2 Satz 2 2. Halbsatz des Runderlasses nicht exemplarisch ("insbesondere") genannt ist, bedurfte es, da die Behörde seinerzeit ihrer Entscheidung einen negativen Marktwert von Altholz schon im Hinblick auf die anfallenden Transportkosten zugrunde legen durfte, daher keiner weitergehenden Begründung der Ermessensentscheidung.

Relevant für die Frage des Marktwertes ist, wie ausgeführt, das angelieferte Altholz der Gattung, die die Klägerin nach der Genehmigung lagern und behandeln darf. Die Genehmigung der Klägerin erlaubt die Lagerung und Behandlung von unbelastetem Altholz. Aus dem handschriftlichen Vermerk der Behörde vom 6. August 2003 lässt sich entnehmen, dass ggf. eine kostenlose Abgabe des Altholzes an das Heizwerk Frees erfolgen könne. Bei der Bemessung der Sicherheitsleistung wurden deshalb (nur) die Kosten berücksichtigt, die für den Transport dorthin angefallen wären. Da es - wie dargelegt - keinen Bedenken begegnet, wenn im Rahmen des § 12 Abs. 1 Satz 2 BImSchG bei der Ermittlung des Marktwerts auf den bei Abgabe einer Sache am derzeitigen Standort zu erzielenden Preis abgestellt wird, kann aus der kostenlosen Annahme des unbehandelten Altholzes durch die Firma G. nicht auf einen neutralen Marktwert geschlossen werden. Ein solcher würde voraussetzen, dass ein Käufer bereit ist, die Sache kostenfrei oder gegen Zahlung eines Entgeltes abzuholen oder bei Lieferung einen Preis zu zahlen, der die anfallenden Transportkosten jedenfalls deckt. Der Beklagte hat auch insoweit geltend gemacht, die im Zuge der Erteilung der Genehmigung eingeholten Angebote seien sämtlich zu dem Ergebnis gelangt, dass für die Entsorgung Kosten anfielen. Die Klägerin, die als Betreiberin der Abfallentsorgungsanlage genauere Erkenntnisse über den Preis von Altholz insgesamt haben dürfte, ist dem weder im Rahmen ihrer Anhörung zu dem Entwurf des Genehmigungsbescheides noch im Widerspruchsverfahren entgegengetreten. Angesichts dessen musste die Bezirksregierung Weser-Ems seinerzeit ihre Einschätzung nicht in Frage stellen und auch keine weiteren Ermittlungen anstellen. Auf die im Klageverfahren seitens der Klägerin vorgelegten Angebote kommt es nicht an, da diese erst nach dem relevanten Zeitpunkt (Erlass des Widerspruchsbescheides) eingeholt wurden. Davon abgesehen bezieht sich das Angebot vom 3. März 2005, wonach für Holz der "Sorte H 1 (Paletten unbehandelt) abgeholt von Rhede, Brual 8,00 Euro/TL + MWST" gezahlt wird, erkennbar auf eine bestimmte von der Klägerin seinerzeit wohl gelagerte und vermutlich eher hochwertigere Altholzart und nicht auf unbelastetes Altholz insgesamt.

Die Anordnung einer Sicherheitsleistung sowohl hinsichtlich des Bauschutts als auch des Altholzes durch die Bezirksregierung Weser-Ems begegnet auch nicht aus anderen Gründen Bedenken. Insbesondere war die Behörde nicht mit Blick auf Ausnahmevorschriften im Erlass (Nr. 2.2.1 bis 2.2.3) gehalten, auf die Sicherheitsleistung zu verzichten. Entgegen der Auffassung der Klägerin sind schon die Voraussetzungen der Ausnahmevorschrift des Nr. 2.2.1 des Erlasses des MU nicht gegeben. Für die insoweit relevante Frage, ob die Entsorgungskosten 10.000 Euro übersteigen, sind die in der Anlage insgesamt anfallenden Entsorgungskosten maßgeblich. Dies folgt schon aus dem Wortlaut ("bei unbedeutenden Abfallentsorgungsanlagen mit geschätzten Entsorgungskosten i.H.v. 10.000 Euro"), aber auch dem Sinn und Zweck der Norm. Nur wenn die drohenden Entsorgungskosten insgesamt eher gering sind, erscheint es nach der Intention des § 12 Abs. 1 Satz 2 BImSchG gerechtfertigt, das Risiko, dass diese der Allgemeinheit zur Last fallen, einzugehen, um ggf. im Einzelfall Verwaltungsaufwand einzusparen. Ob die Entsorgungskosten dagegen die Grenze von 10.000 Euro überschreiten, weil von einer Sorte Abfall eine große Menge gelagert wird oder weil verschiedene Fraktionen Abfall, wenn auch in jeweils eher kleiner Menge, gelagert werden, macht für den Schutzzweck des § 12 Abs. 1 Satz 2 BImSchG keinen Unterschied. Aus diesem Grund ist es unerheblich, dass die Sicherheitsleistung (nur) für das Altholz auf genau 10.000 Euro festgesetzt wurde. Jedenfalls in der Addition mit den Entsorgungskosten für den Bauschutt liegen die Entsorgungskosten deutlich über der Schwelle der Nr. 2.2.1. Nr. 2.2.2 ist nicht einschlägig, da die Bezirksregierung seinerzeit von einem negativen Marktwert des Bauschutts und des Altholzes ausgehen durfte. Auch ein den (hohen) Anforderungen der Nr. 2.2.3 des Erlasses des MU genügendes Verwertungskonzept, das eine Sicherheitsleistung ggf. nach der Verwaltungspraxis des Beklagten entbehrlich machen könnte, liegt hier erkennbar nicht vor.

Die Höhe der der Klägerin durch die angefochtene Nebenbestimmung gemäß § 12 Abs. 1 Satz 2 BImSchG auferlegten Sicherheitsleistung (40.000 Euro für den Bauschutt und 10.000 Euro für das Altholz) ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Der Beklagte hat geltend gemacht, es entspreche der Verwaltungspraxis gemäß Nr. 2.3.1 des Erlasses bei der Bemessung der Höhe der Sicherheitsleistung die "üblichen Entsorgungskosten (Analyse, Transportkosten, Entsorgungskosten usw.)" zu berücksichtigen. Angesichts dessen begegnet es keinen Bedenken, dass die Bezirksregierung Weser-Ems - wie sich aus dem handschriftlichen Vermerk vom 6. August 2003 ergibt - bei der Bemessung der Sicherheitsleistung im Wesentlichen die Transportkosten zugrunde gelegt hat. Deren Höhe ist von der Klägerin nicht substantiiert angegriffen worden. Kosten für die Entsorgung als solche hat die Behörde dagegen nicht einbezogen. Sie ist vielmehr davon ausgegangen ist, dass das Altholz vom Heizwerk M. kostenlos entgegengenommen werde und für den Bauschutt (bei Lieferung) noch Erlöse erzielt werden könnten. Auf die Frage, ob zu erzielende Erlöse insoweit mindernd zu berücksichtigen sind, kommt es für das vorliegende Verfahren nicht an. Bezüglich des Bauschutts hat die Behörde auf den im Vorfeld der Genehmigung erteilten Hinweis der Klägerin die im Vermerk veranschlagten Abfuhrkosten in Höhe von 50.000 Euro nämlich um den angenommenen Erlös in Höhe von 10.000 Euro (1 Euro je Tonne) reduziert. Diese Vorgehensweise wird durch das von der Klägerin im Verlaufe des Widerspruchsverfahrens vorgelegte Angebot der Firma K., das den damaligen Wert der verschiedenen Arten von Bauschutt auch mit 1,- und 2,50 Euro beziffert, bestätigt. Dass seinerzeit auch hinsichtlich des Altholzes Erlöse zu erzielen waren, die von der Behörde zu berücksichtigen gewesen wären, hat die Klägerin nicht substantiiert geltend gemacht. Nicht zu beanstanden ist schließlich, dass die Behörde die Sicherheitsleistung mit Blick auf den positiven Marktwert des ebenfalls gelagerten Schrotts nicht reduziert hat. Es kann, worauf schon das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung zu Recht hingewiesen hat, nicht angenommen werden, dass ein Anlagenbetreiber bei Eintritt der Insolvenz noch Abfälle mit positivem Marktwert besitzt.