Gründe

I.

Die Klägerin begehrt die Erstattung weiterer Reisekosten für eine Schulfahrt.

Sie ist verbeamtete Lehrerin und nahm in der Zeit vom 10. bis zum 14. Juni 2013 an einer am 4. März 2013 genehmigten Schulfahrt einer neunten Klasse nach Hamburg teil. Anschließend reichte sie bei der Beklagten eine Reisekostenabrechnung in Höhe von 280,94 EUR ein (146,-- EUR Hotelkosten, 96,-- EUR Tagegeld, 21,44 EUR Fahrtkosten, 17,50 EUR Nebenkosten). Die D. erstattete Reisekosten in Höhe von 147,94 EUR (66,-- EUR Übernachtungskosten, 48,-- EUR Tagegeld, 21,44 EUR Fahrtkosten, 12,50 EUR Nebenkosten).

Die Klägerin legte Widerspruch ein, mit dem sie die Erstattung von weiteren 133,-- EUR für Übernachtungskosten (80,-- EUR), Tagegeld (48,-- EUR) und Nebenkosten (5,-- EUR) begehrte. Die D. wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 17. Oktober 2013 zurück mit der Begründung, die Abrechnung der Reisekosten folge aus § 9 Abs. 1 und 2 BRKG i. V. m. Nr. 13 des Schulfahrtenerlasses des Niedersächsischen Kultusministeriums vom 10. Januar 2006 (SVBl. S. 38; im Weiteren: Schulfahrtenerlass 2006). Danach komme eine weitere Erstattung von Reisekosten nicht in Betracht. Nr. 13.1 des Schulfahrtenerlasses 2006 sehe eine Erstattung von Tagegeld für Schulfahrten im Inland in Höhe von 5/10 des Tagegeldes gemäß § 6 BRKG, also 12,-- EUR pro vollem Tag Abwesenheit und 6,-- EUR pro Tagesabwesenheit zwischen 14 und 24 Stunden vor; danach seien hier 48,-- EUR Tagegeld erstattet worden. Nach Nr. 13.2 des Schulfahrtenerlasses 2006 würden pro Übernachtung 11,-- EUR erstattet. Die Gewährung eines Zuschusses von bis zu 50 Prozent sei möglich, wenn ein begründeter Antrag gestellt worden sei und die Belege vorlägen. Dies sei hier der Fall gewesen. Der Klägerin seien deshalb 16,50 EUR pro Übernachtung erstattet worden. Nach Nr. 13.4 des Schulfahrtenerlasses 2006 seien pro Tag maximal 5,-- EUR, für die gesamte Schulfahrt höchstens 12,50 EUR Nebenkosten erstattungsfähig. Diesen Höchstbetrag habe die Klägerin erhalten.

Die Klägerin hat am 19. November 2013 Klage erhoben. Sie hat vorgetragen, die Reisekostenabrechnung müsse auf Basis des Bundesreisekostengesetzes erfolgen. Der Schulfahrtenerlass vom 10. Januar 2006 sei nicht anwendbar. Außerdem seien die in Nr. 13.1 des Schulfahrtenerlass 2006 festgelegten Beträge völlig unrealistisch; sie korrespondierten in keiner Weise mit den tatsächlich notwendigen Kosten. Grundsätzlich liege die Preisspanne für eine Übernachtung in einer Großstadt zwischen 32,-- EUR und 40,-- EUR. Da die Schulfahrt nach Hamburg genehmigt worden sei, seien die Übernachtungskosten erstattungsfähig.

Das Tagegeld sei zu gering bemessen. Die Halbierung der in dem Einkommensteuergesetz vorgesehenen Beträge sei vollkommen unrealistisch. Schon ein Abendessen in dem Hamburger Hotel habe 8,50 EUR gekostet.

Es seien die vollen Nebenkosten von 17,50 EUR zu erstatten. Denn auch im Beamtenrecht finde die Bestimmung des § 670 BGB Anwendung. Die Aufwendungen für die Bundesgartenschau, den Besuch des Miniaturwunderlandes und des Konzentrationslagers Neuengamme seien angemessen gewesen. Zudem verbiete es die Fürsorgepflicht, von den Lehrern zu erwarten, notwendige Ausgaben aus der für ihre private Lebensführung bestimmten Alimentation zu bestreiten.

Die Klägerin hat sinngemäß beantragt,

die Beklagte unter Abänderung der Reisekostenabrechnung vom 18./24. Juni 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 17. Oktober 2013 zu verpflichten, weitere Reisekosten in Höhe von 133,-- EUR zu zahlen

und die Beklagte zu verurteilen, für den Betrag von 133,-- EUR Prozesszinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz seit Klagezustellung zu zahlen.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beklagte hat die Ausführungen aus dem Widerspruchsbescheid der Niedersächsischen Landesschulbehörde vertieft. Dass Aufwendungen bei Schulfahrten erfahrungsgemäß geringer seien, liege darin begründet, dass Gruppenrabatte gewährt würden und die Klassen regelmäßig in Schullandheimen und preisgünstigen Jugendherbergen übernachteten. Es liege zudem im Wesen der Pauschalierung, dass im Einzelfall höhere Aufwendungen entstehen könnten. Außerdem habe der die Schulfahrt planende Lehrer Einflussmöglichkeiten auf die Art der Unterbringung und Aktivitäten. Die Genehmigung der Schulfahrt begründe keinen Anspruch der Klägerin. Diese besage nur, dass die aufgrund des Schulfahrtenerlasses zu erwartenden Kosten durch Haushaltsmittel gedeckt seien. Eine entsprechende Anwendung des § 670 BGB komme mangels Regelungslücke nicht in Betracht, da das Reisekostenrecht abschließend sei. Es liege auch kein objektiv fremdes Geschäft vor, weil die Planung und Leistung von Schulfahrten nach Nr. 7.2 Satz 2 des Schulfahrtenerlasses 2006 dem Lehrer obliege.

Mit Urteil vom 10. Februar 2015 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, die bereits geleistete Erstattung von 66,-- EUR entspreche den gesetzlichen Bestimmungen. Der niedersächsische Gesetzgeber habe eine vom Bundesrecht abweichende Regelung getroffen, die nach dem eindeutigen Wortlaut des § 98 Abs. 1 NBG a. F. den Regelungen des Bundesreisekostengesetzes 2009 vorgehe. Der Klägerin stehe auch kein Anspruch auf Erstattung der Hotelkosten aus der verfassungsrechtlich garantierten Fürsorgepflicht zu. Nur wenn die Pauschale so niedrig läge, dass eine unerträgliche Belastung der amtsangemessenen Lebensführung eintreten würde, könne die Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern beeinträchtigt und eine derartige Regelung ungültig sein. Bis zu dieser äußersten Grenze hätten Gesetzgeber und Dienstherr einen weiten Ermessensspielraum. Die Beklagte habe nachvollziehbar ausgeführt, dass die Übernachtungskosten bei Schulfahrten regelmäßig günstiger seien, weil die Klassen gemeinhin in preisgünstigen Schullandheimen oder Jugendherbergen übernachteten. Im Übrigen habe es in der Hand der Klägerin gelegen, auch finanzielle Gesichtspunkte bei der Planung der Klassenfahrt zu berücksichtigen, da sie nach dem Grundsatz der Sparsamkeit und uneigennützigen Amtsführung verpflichtet gewesen sei, die Reisekosten so niedrig wie möglich zu halten. Die Klägerin verkenne das System der Pauschalierung, das gerade die Erstattung eines durchschnittlichen Betrages ohne Rücksicht auf die Höhe der Kosten im Einzelfall gewährleiste. Der Normgeber sei selbstverständlich verpflichtet, die von ihm getroffenen Regelungen in gewissen zeitlichen Abständen zu prüfen und, wenn es die Fürsorge erfordere, entsprechende systemgerechte Änderungen oder Ergänzungen vorzunehmen. Hierbei habe er einen weiten Ermessensspielraum, innerhalb dessen er aus Gründen des allgemeinen Wohls auch die Haushaltslage nicht außer Betracht lassen dürfe. § 98 NBG a. F. sei mehrfach Gegenstand von Gesetzesänderungen gewesen, ohne dass dem Gesetzgeber eine Erhöhung der Pauschale erforderlich erschienen sei. Auch begründe die Genehmigung der Schulfahrt vom 4. März 2013 keinen weitergehenden Anspruch der Klägerin. Eine schriftliche Zusage über die Erstattung der vollen Kosten habe die Klägerin nicht erhalten.

Die Klägerin habe auch keinen Anspruch auf die Erstattung von Tagegeld i. H. v. weiteren 48,-- EUR und von weiteren Nebenkosten i. H. v. 5,-- EUR.

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin am 24. März 2015 die Zulassung der Berufung beantragt. Mit Beschluss vom 21. Januar 2016 (5 LA 66/15) hat der Senat den Zulassungsantrag abgelehnt, soweit das Verwaltungsgericht die Klage hinsichtlich des von der Klägerin geltend gemachten Anspruchs auf die Erstattung von weiterem Tagegeld und weiteren Nebenkosten abgewiesen hat. Der Senat hat aber die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen, soweit das Verwaltungsgericht die Klage hinsichtlich der Erstattung weiterer Übernachtungskosten in Höhe von 80,-- EUR abgewiesen hat.

Die Klägerin meint, ihr stünden weitere 80,-- EUR (20,-- EUR pro Tag über die bereits geleisteten 16,50 pro Tag hinaus) für Übernachtungskosten zu, und begründet ihre Berufung damit, dass ihrer Ansicht nach § 7 Abs. 1 Satz 2 BRKG nicht durch § 98 Abs. 1 Nr. 3 NBG a. F. ausgeschlossen werde. Zudem sei § 9 Abs. 1 BRKG keine hinreichende Ermächtigung für die in Nr. 13.1 Satz 2 des Schulfahrtenerlasses 2006 vorgesehene Pauschalierung des Übernachtungsgeldes auf 11,-- EUR bzw. 16,50 EUR. Außerdem finde § 9 Abs. 1 BRKG nur auf Dienstreisende Anwendung, denen erfahrungsgemäß geringerer Aufwand zur Verpflegung oder Unterkunft als allgemein üblich entstehe. Eine Erlassregelung sei aber nicht mehr von dieser Bestimmung gedeckt, wenn zwar für eine bestimmte Kategorie von Dienstreisen ein vielleicht um 20 Prozent geringerer Aufwand als üblich entstehe, die Pauschalierung jedoch um 80 Prozent geringere Übernachtungskosten vorsehe, als üblicherweise anfielen. Die nach § 9 Abs. 1 BRKG geforderte „Erfahrung“, dass Dienstreisenden geringere Aufwendungen für Verpflegung oder Unterkunft als allgemein entstünden, solle sich nach Nr. 9.1.1. BRKGVwV auf die Auswertung geeigneter Dienstreisen über einen längeren Zeitraum stützen. Werde dies nicht beachtet und würden Pauschalbeträge ohne empirische Überprüfung allein unter dem Gesichtspunkt der Kosteneinsparung festgesetzt, sei eine entsprechende Erlassregelung nicht durch die Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 1 BRKG gedeckt mit der Folge, dass unmittelbar § 7 Abs. 1 Satz 2 BRKG Anwendung finde und die „notwendigen“ Übernachtungskosten zu erstatten seien. Zudem habe es hier die für die Festlegung eines Pauschalsatzes erforderlichen Auswertungen von Dienstreisen zu keinem Zeitpunkt gegeben. Die Pauschale von 11,-- EUR bzw. 16,50 EUR sei auch bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Schulfahrtenerlasses 2006 unangemessen gewesen. Eine Überprüfung der Sätze in angemessenen Zeitabständen habe nicht stattgefunden. Es sei zudem zu differenzieren zwischen Fahrten auf das Land oder in Großstädte, in denen die Unterkunftskosten höher lägen.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und die Beklagte unter Abänderung der Reisekostenabrechnung vom 24. Juni 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 17. Oktober 2013 zu verpflichten, der Klägerin weitere Reisekosten in Höhe von 80,-- EUR nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit der Erhebung der Klage am 19. November 2013 zu zahlen.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie bezieht sich zur Begründung im Wesentlichen auf ihr Vorbringen im Berufungszulassungsverfahren, wonach den geringeren Pauschbeträgen bei den Übernachtungskosten dadurch Rechnung getragen werde, dass bei Klassenfahrten preisgünstigere Unterbringungen wie zum Beispiel in einem Hostel oder in Jugendherbergen möglich seien und üblicherweise auch Gruppenrabatte gewährt würden. Dies müsse nicht empirisch begründet werden, sondern entspreche der allgemeinen Lebenserfahrung. Die Pauschalierung sei in Anbetracht der Verwaltungsvereinfachung und der Verwaltungspraktikabilität auch gerechtfertigt. Die Klägerin hätte vorab die Erstattung der Reisekosten im Rahmen des Genehmigungsverfahrens abklären können und sich dadurch veranlasst sehen können, eine andere preisgünstigere Unterkunft zu buchen. Sie könne sich auch nicht auf die Genehmigung der Schulfahrt stützen, da diese nur den Anspruch der Reisekosten gemäß dem Schulfahrtenerlass 2006 abdecke.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

II.

Die Berufung ist zulässig und begründet.

Die angefochtene Reisekostenabrechnung vom 24. Juni 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Niedersächsischen Landesschulbehörde vom 17. Oktober 2013 ist rechtswidrig, soweit der Klägerin nur Übernachtungskosten in Höhe von 66,-- EUR für die Klassenfahrt vom 10. bis zum 14. Juni 2013 erstattet worden sind. Die Klägerin kann beanspruchen, dass ihr die tatsächlich entstandenen und nachgewiesenen Übernachtungskosten, deren Höhe zwischen den Beteiligten unstreitig ist, erstattet werden, nämlich weitere 80,-- EUR. Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts ist insoweit zu ändern und die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin weitere Übernachtungskosten in Höhe von 80,-- EUR zu erstatten.

Maßgeblich für die Entscheidung, ob der Klägerin der geltend gemachte Anspruch zusteht, ist die Sach-und Rechtslage im Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen (vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 14.11.2012 - 1 A 1579/10 -, juris Rn. 35). Es ist also auf den Zeitpunkt der Rechnungsstellung der Übernachtungskosten abzustellen. Die streitigen Übernachtungskosten hatte das Hamburger Hotel der Klägerin am 10. Juni 2013 in Höhe von insgesamt 146,-- EUR (4 Tage zu je 36,50 EUR) in Rechnung gestellt.

Nach § 84 Abs. 1 NBG in der hier maßgeblichen, ab dem 1. April 2009 geltenden Fassung vom 25. März 2009 (Nds. GVBl. S. 72) - NBG 2009 - erhält ein Beamter die notwendigen Kosten einer Reise zur Erledigung eines Dienstgeschäftes (Dienstreise) und die angemessenen Kosten einer anderen dienstlich veranlassten Reise vergütet (Reisekostenvergütung). Gemäß § 84 Abs. 2 NBG 2009 regelt die Landesregierung die Einzelheiten zu Art und Umfang der Reisekostenvergütung sowie des Genehmigungs- und Abrechnungsverfahrens durch Verordnung.

In dem hier maßgeblichen Zeitpunkt des Juni 2013 hatte aber die Landesregierung von der in § 84 Abs. 2 NBG 2009 enthaltenen Verordnungsermächtigung noch keinen Gebrauch gemacht.

Die am 1. Februar 2017 in Kraft getretene Niedersächsische Reisekostenverordnung (NRKVO) vom 10. Januar 2017 (Nds. GVBl. S. 2) ist im vorliegenden Fall nicht anzuwenden. Denn in der Übergangsvorschrift des § 24 NRKVO ist geregelt, dass für Dienstreisen, die vor dem 1. Februar 2017 angetreten werden, sich die Reisekostenvergütung nach § 120 Abs. 2 Sätze 1 und 2 Nr. 1 NBG bestimmt.

Gemäß § 120 Abs. 2 Satz 1 NBG in der hier maßgeblichen Fassung vom 17. November 2011 (Nds. GVBl. S. 422) - NBG 2011 - ist die Bestimmung des § 98 NBG in der am 31. März 2009 geltenden Fassung - NBG a. F. - weiter anzuwenden. Nach § 98 Abs. 1 Nr. 3 NBG a. F. erhalten Beamte mit Dienstbezügen und Ehrenbeamte Reisekostenvergütung in entsprechender Anwendung der für Bundesbeamte geltenden Rechtsvorschriften mit der Maßgabe, dass das pauschale Übernachtungsgeld nach § 7 Abs. 1 Satz 1 BRKG sowie nach § 11 BRKG 11,-- Euro beträgt. Soweit in § 98 NBG a. F. auf die Rechtsvorschriften des Bundesreisekostengesetzes verwiesen wird, gilt im vorliegenden Fall gemäß § 120 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 NBG 2011 das Bundesreisekostengesetz in der Fassung vom 26. Mai 2005 (BGBl. I S. 1418), zuletzt geändert durch Art. 15 Abs. 51 des Gesetzes vom 5. Februar 2009 (BGBl. I S. 160) - BRKG 2009 -. Das Übernachtungsgeld, das in entsprechender Anwendung des § 7 Abs. 1 Satz 1 BRKG 2009 in Höhe von 11,-- EUR gewährt wird, ist ein pauschalierter Auslagenersatz für die Übernachtungskosten der Dienstreise.

Diese Regelung ist in Nr. 13.1 Satz 2 des für die hier geltend gemachten Kosten maßgeblichen Schulfahrtenerlasses 2006 für Lehrkräfte aufgenommen worden. Darin heißt es: „Nach § 98 Abs. 1 Nr. 3 NBG ist § 7 Abs. 1 Satz 1 BRKG mit der Maßgabe anzuwenden ist, dass das Übernachtungsgeld 11,00 Euro beträgt“. Weiter ist in Nr. 13.2 des Schulfahrtenerlasses 2006 geregelt, dass - wenn die nachgewiesenen Übernachtungskosten höher als die hierfür festgesetzte Aufwandsvergütung sind - auf begründeten Antrag und unter Vorlage der Belege ein Zuschuss bis zur Hälfte der Aufwandsvergütung gewährt werden kann. Nach dieser Regelung würde den an Schulfahrten teilnehmenden niedersächsischen Lehrkräften bei nachgewiesenen Übernachtungskosten demnach pauschal eine weitere Aufwandsvergütung in Höhe von bis zu 5,50 EUR erstattet.

Das Niedersächsische Kultusministerium war ermächtigt, diese Regelungen in dem Schulfahrtenerlass 2006 zu treffen. Ermächtigungsgrundlage hierfür war der gemäß § 98 Abs. 1 NBG a. F. entsprechend anwendbare § 9 Abs. 1 BRKG 2009.

Nach § 9 Abs. 1 BRKG 2009 erhalten Dienstreisende, denen erfahrungsgemäß geringerer Aufwand für Verpflegung oder Unterkunft als allgemein üblich entsteht, nach näherer Bestimmung der obersten Dienstbehörde oder der von ihr ermächtigten Behörde anstelle von Tagegeld, Übernachtungsgeld und Auslagenerstattung nach § 8 Satz 1 und 2 BRKG 2009 eine entsprechende Aufwandsvergütung. Gemäß § 9 Abs. 2 BRKG 2009 kann die oberste Dienstbehörde oder die von ihr ermächtigte Behörde für regelmäßige oder gleichartige Dienstreisen anstelle der Reisekostenvergütung oder einzelner ihrer Bestandteile eine Pauschvergütung gewähren, die nach dem Durchschnitt der in einem bestimmten Zeitraum sonst anfallenden Reisekostenvergütungen zu bemessen ist. Der Senat folgt der Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass das Niedersächsische Kultusministerium als oberste Schulbehörde im Sinne von § 119 Nr. 1 NSchG von dieser Ermächtigung Gebrauch gemacht und mit dem Schulfahrtenerlass 2006 zulässigerweise Aufwands- und Pauschvergütungen für Schulfahrten festgelegt hat. Dem Urteil des Verwaltungsgerichts Halle vom 29. Juni 2011 (- 5 A 290/09 -, juris Rn. 33), auf das sich die Klägerin beruft und wonach eine oberste Landesbehörde nicht auf diese Ermächtigung zurückgreifen könne, auch wenn durch Landesrecht eine entsprechende Anwendung der für die Bundesbeamten geltenden Rechtsvorschriften betreffend Reise- und Umzugskostenvergütung sowie Trennungsgeld bestimmt sei, vermag sich der Senat nicht anzuschließen. Das Verwaltungsgericht Halle meint, eine oberste Landesbehörde würde damit Landesrecht schaffen, während der Beamte (im vorliegenden Fall gemäß § 98 Abs. 1 Nr. 3 NBG a. F.) Anspruch auf die Anwendung der für Bundesbeamte geltenden Rechtsvorschriften habe (VG Halle, Urteil vom 29.6.2011, a. a. O., Rn. 33). In § 98 Abs. 1 Satz 1 NBG a. F. wird jedoch die entsprechende Anwendung der für Bundesbeamte geltenden Rechtsvorschriften bestimmt. Damit sind die Bundesregelungen in das Landesrecht inkorporiert worden. Bei dem entsprechend anwendbaren § 9 BRKG 2009 handelt es sich demnach um eine landesrechtliche Ermächtigungsnorm, die zum Erlass von Bestimmungen für niedersächsische Beamte berechtigt (vgl. auch Kümmel, Beamtenrecht, Stand: Februar 2017, § 120 NBG, Erl. Abs. 3 und § 84 Rn. 2).

Es liegen auch die inhaltlichen Voraussetzungen der Ermächtigungsnorm des § 9 BRKG 2009 vor. Nach Nr. 9.1.1 BRKGVwV soll Aufwandsvergütung vor allem in Fällen festgesetzt werden, in denen regelmäßig aufgrund der besonderen Art des Dienstgeschäfts (z. B. regelmäßige Dienstreisen an den gleichen Geschäftsort oder in ein gleich bleibendes Gebiet) oder der Ausführung der Dienstreisen (z. B. Teilnahme an einer Gemeinschaftsverpflegung gegen Bezahlung) offenkundig geringere Aufwendungen für Verpflegung und/oder Unterkunft als allgemein entstehen. Erfahrungswerte können z. B. aus der Auswertung geeigneter Dienstreisen über einen längeren Zeitraum gewonnen werden. Ohne Erfolg wendet die Klägerin ein, die nach § 9 Abs. 1 BRKG geforderte „Erfahrung“ müsse sich auf die Auswertung geeigneter Dienstreisen über einen längeren Zeitraum stützen. In Nr. 9.1.1 Satz 2 BRKGVwV ist die Auswertung geeigneter Dienstreisen über einen längeren Zeitraum nur beispielhaft genannt. Vielmehr kann in diesem Zusammenhang z. B. auch die Ausführung bzw. die Art und Weise der Dienstreisen von Bedeutung sein. Schulfahrten sind Dienstfahrten, bei denen erfahrungsgemäß ein geringerer Aufwand für Verpflegung oder Unterkunft als allgemein üblich entsteht. Nachvollziehbar trägt die Beklagte vor, dass die Übernachtungskosten bei Schulfahrten regelmäßig günstiger sind, weil die Schulklassen gemeinhin in preisgünstigen Schullandheimen oder Jugendherbergen übernachten. Sie erhalten in der Regel Gruppenrabatte. Auf Klassenfahrten muss ihrer Natur nach insgesamt sparsam gewirtschaftet werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.7.1976 - VI C 152.73 -, juris Rn. 19, 20 zu § 17 HRKG a. F.). Die Annahme, dass Übernachtungskosten bei Schulfahrten grundsätzlich niedriger sind als bei üblichen Dienstreisen niedersächsischer Beamter, basiert demnach auf allgemein bekannten Erfahrungen und beruht auf dem „Wesen“ von Klassenfahrten, die Schulveranstaltungen und für Lehrkräfte „Dienstreisen“ sind.

Dem Verwaltungsgericht ist auch darin zu folgen, dass eine Pauschalierung aus den Gründen der Verwaltungspraktikabilität und der Verwaltungsvereinfachung zulässig ist und dass Gesetzgeber und Dienstherr einen weiten Ermessensspielraum bei der Festsetzung einer Pauschale haben. Soweit die Klägerin geltend macht, es sei zwischen verschiedenen Kategorien wie z. B. Fahrten auf das Land und Fahrten in die Großstädte zu unterscheiden, hat das Verwaltungsgericht nachvollziehbar darauf hingewiesen, dass mit der Pauschale gerade die Erstattung eines durchschnittlichen Betrages gewährleistet wird ohne Rücksicht auf die Höhe der Kosten im Einzelfall. Das Verwaltungsgericht hat weiter überzeugend ausgeführt, dass es in der Hand der Lehrkraft liegt, auch finanzielle Gesichtspunkte bei der Planung der Klassenfahrt einfließen zu lassen, da sie nach dem Grundsatz der Sparsamkeit und uneigennützigen Amtsführung verpflichtet war, die Reisekosten so niedrig wie möglich zu halten (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 30.6.1970 - V OVG A 50/69 -, OVGE 26, 474 - 476).

Abgesehen davon, dass Nr. 13.1. Satz 2 des Schulfahrtenerlasses 2006 nur die gesetzliche Bestimmung des § 98 Abs. 1 Nr. 3 NBG a. F. wiedergibt, ist von der Ermächtigung des § 9 BRKG 2009 nach Auffassung des Senats auch die oben zitierte Nr. 13.2 des Schulfahrtenerlasses 2006 erfasst, wonach den an Schulfahrten teilnehmenden niedersächsischen Lehrkräften bei nachgewiesenen Übernachtungskosten eine weitere Aufwandsvergütung in Höhe von bis zu 5,50 EUR erstattet wird. Diese Regelung konkretisiert die über § 98 Abs. 1 NBG a. F. entsprechend anwendbare Vorschrift des § 7 Abs. 1 Satz 2 BRKG 2009, wonach höhere Übernachtungskosten erstattet werden, soweit sie notwendig sind, und nimmt insoweit eine weitere Pauschalierung vor. Das Niedersächsische Kultusministerium hat mithin mit dem Schulfahrtenerlass 2006 nachgewiesene Übernachtungskosten bis zu einem Betrag von insgesamt 16,50 EUR pro Tag als notwendig angesehen.

Der Senat ist aber der Auffassung, dass der in dem Schulfahrtenerlass 2006 festgelegter Pauschalbetrag von maximal 16,50 EUR für Übernachtungskosten jedenfalls im Jahr 2013 dem in § 9 Abs. 1 BRKG 2009 aufgestellten Erfordernis des erfahrungsgemäß geringeren Aufwandes für Verpflegung oder Unterkunft als allgemein üblich und dem Gebot der Fürsorge nicht mehr entsprochen hat.

Auch wenn Erfahrungswerte für das Jahr 2006 die Erstattung eines Höchstbetrags von 16,50 EUR pro notwendiger und nachgewiesener Übernachtung bei Schulfahrten gerechtfertigt haben sollten, ist nicht erkennbar, dass dieser Betrag noch sieben Jahre später bei der hier streitigen Klassenfahrt im Jahr 2013 als Erfahrungswert für die üblichen Übernachtungskosten bei Schulfahrten tauglich gewesen wäre. Zwar hat die Klägerin keine Vergleichszahlen über Übernachtungskosten bei Klassenfahrten vorgelegt und nicht im Einzelnen dargetan, dass diese Kosten den Betrag von 16,50 EUR im Jahr 2013 regelmäßig überstiegen hätten. Andererseits ist der seit dem Jahr 2006 festgesetzte Höchstbetrag bis zum Inkrafttreten des neuen Schulfahrtenerlasses vom 1. November 2015 (SVBl. S. 548) - Schulfahrtenerlass 2015 -, der an die Stelle des Schulfahrtenerlasses 2006 getreten ist, nicht vom Niedersächsischen Kultusministerium an die jeweiligen Verhältnisse angepasst worden (vgl. in einem ähnlichen Fall VG Kassel, Urteil vom 22.1.2015 - 1 K 1979/14.KS -, juris Rn. 17). Wie das Verwaltungsgericht Kassel in seinem Urteil vom 22. Januar 2015 (a. a. O., Rn. 18) nachvollziehbar festgestellt hat, beliefen sich die durchschnittlichen Kosten für eine Übernachtung mit Frühstück selbst in deutschen Jugendherbergen mit Einzelzimmerzuschlag im Jahr 2014 regelmäßig auf deutlich mehr als 20,--EUR. Darüber hinaus hat die Niedersächsische Kultusministerin - die Leiterin der für den Erlass zuständigen obersten Dienstbehörde - in einem Vorwort des Schulverwaltungsblatts im Herbst 2015 (SVBl. 11/2015 S. 537) selbst erklärt, dass die Obergrenze von 16,50 EUR „längst nicht mehr zeitgemäß“ sei, also auch nach Einschätzung der zuständigen Ministerin schon längere Zeit vor dem Inkrafttreten des Schulfahrtenerlasses 2015.

Schließlich sprechen für die Einschätzung, dass der Pauschalbetrag von 16,50 EUR im Jahr 2013 nicht ausgereicht hat, um die regelmäßigen Übernachtungskosten bei Schulfahrten zu decken, die im Schulfahrtenerlass 2015 festgelegten deutlich höheren Pauschbeträge. Nach Nr. 13.1.2 Satz 2 des Schulfahrtenerlasses 2015 - der nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist, weil er in Nr. 13.3 für Dienstreisen, die vor dem 1. November 2015 angetreten werden, auf § 120 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 NBG i. V. m. § 98 NBG a. F. i. V. m. dem Schulfahrtenerlass 2006 verweist - sind die Pauschalbeträge für Übernachtungskosten ohne Nachweis auf 20,-- EUR angehoben worden. Darüber hinaus werden nach Nr. 13.1.2 Satz 2 des Schulfahrtenerlasses 2015 notwendige Übernachtungskosten im Inland bis zur Höhe von fünf Zehnteln des nach § 7 Abs. 1 Satz 2 BRKG maßgeblichen Betrages erstattet. Gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 BRKG wiederum werden höhere Übernachtungskosten erstattet, soweit sie notwendig sind. Einen Betrag nennt § 7 Abs. 1 Satz 2 BRKG zwar nicht. Nach Nr. 7.1.3 BRKGVwV sind Übernachtungskosten jedoch als notwendig anzusehen, wenn ein Betrag von 60,-- EUR nicht überschritten wird. Übersteigen die Übernachtungskosten diesen Betrag, ist deren Notwendigkeit im Einzelfall zu begründen. Dies dürfte in Zusammenschau mit dem Schulfahrtenerlass 2015 bedeuten, dass derzeit mit Nachweis Übernachtungskosten bei Klassenfahrten in Höhe von 30,-- EUR, im begründeten Einzelfall wohl sogar darüber hinaus, erstattet werden können. Der Erstattungsbetrag pro Übernachtung bei nachgewiesenen Kosten ist mit dem Schulfahrtenerlass 2015 gegenüber dem Schulfahrtenerlass 2006 demnach fast verdoppelt worden.

Der Senat ist deshalb davon überzeugt, dass der Höchsterstattungsbetrag von 16,50 EUR pro Übernachtung in dem hier maßgeblichen Jahr 2013 nicht mehr dem Gebot der Fürsorge genügt hat, sondern so gering bemessen war, dass niedersächsische Lehrkräfte regelmäßig einen nicht nur unerheblichen Teil der Übernachtungskosten selbst tragen mussten. Zwar machte dieser von der Lehrkraft aus eigenen Mitteln zu zahlende Betrag pro Übernachtung noch keine beträchtliche Belastung aus. Zum einen dürften sich jedoch die Beträge mit der Dauer und der Anzahl der Schulfahrten summiert haben. Zum anderen sind Schulfahrten gemäß Nr. 1 Satz 1 des Schulfahrtenerlasses 2006 Schulveranstaltungen, mit denen definierte Bildungs- und Erziehungsziele verfolgt werden. Die Erfüllung dieser (dienstlichen) Aufgabe der Lehrkraft ist im Jahr 2013 angesichts der geringen Pauschale von 16,50 EUR davon abhängig gemacht worden, dass die Lehrkraft regelmäßig einen nicht nur unerheblichen Teil der Übernachtungskosten aus eigenen Mitteln bestritt.

Der Schulfahrtenerlass 2006 war deshalb im Jahr 2013 nicht mehr als Anspruchsgrundlage für die Erstattung von Übernachtungskosten bei Klassenfahrten geeignet.

Es kann dahinstehen, ob der Anspruch der Klägerin auf die Vorschrift des § 84 Abs. 1 NBG 2009 oder auf § 120 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 NBG 2011 i. V. m. § 98 NBG a. F. i. V. m. § 7 Abs. 1 Satz 2 BRKG 2009 und Nr. 7.1.3 BRKGVwV zu stützen ist. Sowohl § 84 Abs. 1 NBG 2009 als auch § 7 Abs. 1 Satz 2 BRKG 2009 sehen vor, dass notwendige (Übernachtungs-)Kosten zu erstatten sind. Dabei ist davon auszugehen, dass „notwendig“ nicht allein die Prüfung betrifft, ob übernachtet werden musste, sondern auch, ob die Übernachtungskosten der Höhe nach angemessen waren (vgl. § 84 Abs. 1 Satz 1 NBG 2009, der die Vergütung von „notwendigen“ Kosten einer Reise zur Erledigung eines Dienstgeschäftes und von „angemessenen“ Kosten einer anderen dienstlich veranlassten Reise regelt; siehe auch Nr. 7.1.3 Satz 3 BRKGVwV zu § 7 BRKG, wonach Übernachtungskosten erstattet werden, wenn die Reisestelle diese bereits vor Reiseantritt als „angemessen“ anerkannt hat).

Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Einzelfall erfüllt. Die Klägerin hat eine Rechnung des Hotels vom 10. Juni 2013 über Übernachtungskosten für vier Nächte in Höhe von 146,-- EUR (4 x 36,50 EUR) vorgelegt und damit die Übernachtungskosten nachgewiesen. Die Kosten waren notwendig, weil die Klägerin auf der Klassenfahrt übernachten musste. Für die Großstadt Hamburg erscheinen die Kosten für eine Übernachtung mit Frühstück für eine Nacht in Höhe von 36,50 EUR auch nicht als unangemessen hoch. Außerdem hat sich die Klägerin mit der begleitenden Lehrerin - was im Übrigen nicht geboten gewesen wäre - ein Zweibettzimmer geteilt, was günstiger gewesen sein dürfte, als zwei Einzelzimmer zu buchen. Das von der Klägerin ausgesuchte Hotel ist zudem kein Hotel der gehobenen Klasse. Es wirbt u. a. mit der Unterbringung für Gruppenreisen, verfügt über Schlafsäle und bietet organisierte Klassenfahrten an. Die Klägerin kann auch nicht darauf verwiesen werden, sie hätte mit der Klasse in eine kostengünstigere Stadt oder auf das Land fahren können. Mit Schulfahrten werden - wie schon ausgeführt - u. a. Bildungsziele verfolgt (Nr. 1 des Schulfahrtenerlasses 2006). Dazu gehört auch kulturelle Bildung in einer Großstadt wie Hamburg. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, dass die Klägerin angesichts des kurzen Aufenthalts und des Bildungsprogramms eine Unterkunft im Zentrum der Stadt Hamburg und nicht im Umkreis ausgesucht hat. Im Übrigen ist nicht ersichtlich oder dargetan, dass Unterkünfte in den Vororten von Hamburg sehr viel günstiger gewesen wären. Außerdem wären bei einer Unterkunft außerhalb des Zentrums weitere Fahrtkosten entstanden. Hielte man hier - was, wie dargelegt, offen bleiben kann - § 7 Abs. 1 Satz 1 BRKG 2009 i. V. m. Nr. 7.1.3. Satz 1 BRKGVwV für anwendbar, lägen im Übrigen die Kosten von 36,50 EUR pro Nacht auch unterhalb der in Nr. 7.1.3 BRKGVwV genannten Betragsgrenze von 60,-- EUR.

Sind die Übernachtungskosten mithin als notwendig und angemessen anzusehen, ist die Beklagte verpflichtet, der Klägerin weitere Übernachtungskosten in Höhe von 80,-- EUR zu zahlen, weil der Klägerin bislang von den nachgewiesenen Übernachtungskosten in Höhe von 146,-- EUR nur 66,-- EUR erstattet worden sind.

Der Klägerin steht zudem in entsprechender Anwendung des § 291 BGB i. V. m. § 288 Abs. 1 Satz 2 BGB der geltend gemachte Anspruch auf Zahlung von Prozesszinsen in Höhe von 5 Prozent über dem Basiszinssatz aus einem Betrag in Höhe von 80,-- EUR seit Rechtshängigkeit der Klage (= 19. November 2013), also mit Erhebung der Klage (§ 90 VwGO), zu (vgl. zum Anspruch auf Prozesszinsen im Verwaltungsprozess BVerwG, Urteil vom 18.3.2004 - BVerwG 3 C 23.03 -, juris Rn. 49). Soweit die Klägerin zunächst Prozesszinsen erst ab Klagezustellung und in der mündlichen Verhandlung am 4. Mai 2017 die Zahlung von Prozesszinsen nunmehr seit Rechtshängigkeit der Klage begehrt hat, handelt es sich um eine zulässige Klageerweiterung (§ 173 VwGO i. V. m. § 264 Nr. 2 ZPO).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Im Interesse der Klarheit ist es angezeigt, die Kostenentscheidung für das erst- und zweitinstanzliche Verfahren einheitlich - das heißt unter Einbeziehung des im erstinstanzlichen und im Zulassungsverfahren streitigen sowie des im Berufungsverfahrens noch streitigen Begehrens - auszuwerfen. Die Klägerin hat mit der Klage und dem zweitinstanzlichen Verfahren eine weitere Zahlung von 133,-- EUR begehrt und in Höhe von 80,-- EUR obsiegt. Dies entspricht einer Quotelung der Kosten in Höhe von 3/5 zulasten der Beklagten und zu 2/5 zulasten der Klägerin.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO, § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG, § 127 Nr. 1 BRRG liegen nicht vor. Eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache ist nicht gegeben, weil es sich bei dem Schulfahrtenerlass 2006 um ausgelaufenes Recht handelt.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Zulassungsverfahren auf 133,-- EUR und für das Berufungsverfahren auf 80,-- EUR festgesetzt.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 und 3 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).