Tatbestand:

Die Beteiligten streiten über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens.

Aus Anlass der geplanten Errichtung einer Biogasanlage auf dem Gelände einer im Gemeindegebiet der Beklagten ansässigen Firma beabsichtigte die Beklagte, einen bereits rechtskräftigen Bebauungsplan zu ändern, um dadurch die Errichtung einer Biogasanlage mit einer elektrischen Leistung von bis zu 1,5 MW zu ermöglichen. Der Aufstellungsbeschluss für die Bebauungsplanänderung wurde am 26. Juni 2008 gefasst (öffentliche Bekanntmachung am 15. Juli 2008). In der Sitzung vom 15. Oktober 2008 hat der Rat der Beklagten den Auslegungsbeschluss gefasst.

Unter dem 23. Oktober 2008 zeigte die Klägerin der Beklagten die Einleitung eines Bürgerbegehrens an. Unter dem 24. Oktober 2008 übermittelte die Klägerin der Beklagten die Unterschriftenliste, auf der neben ihr selbst Herr … sowie Herr … als weitere Vertretungsberechtigte benannt wurden.

Unter dem 9. Januar 2009 reichten die Klägerin sowie die weiteren Vertretungsberechtigten das Bürgerbegehren mit den Unterschriftenlisten bei der Beklagten ein. Das Bürgerbegehren hat folgenden Wortlaut:

"Mit meiner Unterschrift beantrage ich die Durchführung eines Bürgerentscheids nach § 22 b NGO zu folgender Frage:

Sind Sie dafür, dass in Ostrhauderfehn keine Biogasanlagen errichtet werden, die mehr als 0,5 MW leisten?

Begründung:

Die Errichtung großer Biogasanlagen ist mit Nachteilen verbunden, wenn die erforderlichen Substrate (Gärrohstoffe) vor Ort nicht vorhanden sind. Sowohl die Belastungen und Gefahren durch Transporte als auch die Auswirkungen durch den Anbau von Substratpflanzen beeinträchtigen nachhaltig die Lebensqualität, das Orts- und Landschaftsbild, Umwelt- und Wasserhaushalt sowie Existenzgrundlagen in Landwirtschaft und Tourismus. Da alle ökologischen und wirtschaftlichen Wechselwirkungen nicht hinreichend und fundiert geklärt sind, sollen Anlagen über 0,5 MW nur dort betrieben werden, wo ausreichende Substratmengen (z.B. Gülle) in unmittelbarer Nähe zur Anlage vorhanden sind. Deshalb soll auch die auf dem Gelände der Firma … vorgesehene 1,5 MW-Anlage nicht gebaut werden."

In seiner Sitzung vom 23. Februar 2009 beschloss der Verwaltungsausschuss der Beklagten trotz einer anderslautenden rechtlichen Stellungnahme des Bürgermeisters, dass das Bürgerbegehren zulässig ist.

Mit Schreiben vom 27. Februar 2009 wandte sich die Beklagte an die zuständige Kommunalaufsichtsbehörde und bat vor dem Hintergrund des aus ihrer Sicht rechtswidrigen Verwaltungsausschussbeschlusses zur Zulässigkeit des Bürgerbegehrens um entsprechendes aufsichtsrechtliches Einschreiten.

Nach Anhörung des Beklagten beanstandete der Landkreis Leer als Kommunalaufsichtsbehörde mit Bescheid vom 12. Mai 2009 den vom Verwaltungsausschuss unter dem 23. Februar 2009 gefassten Beschluss zur Zulässigkeit des Bürgerbegehrens und erklärte diesen für gegenstandslos.

Vor dem Hintergrund des zwischenzeitlich bestandskräftig gewordenen kommunalaufsichtlichen Bescheides des Landkreises Leer beschloss der Verwaltungsausschuss des Beklagten in seiner Sitzung vom 3. August 2009, dass das Bürgerbegehren "Biogasanlagen in Ostrhauderfehn" unzulässig ist.

Mit Bescheid vom 11. August 2009 teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass der Verwaltungsausschuss in einer Sitzung vom 3. August 2009 auf Anordnung der Kommunalaufsicht des Landkreises Leer beschlossen hat, dass das eingereichte Bürgerbegehren "Biogasanlagen in Ostrhauderfehn" unzulässig ist.

Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass das Bürgerbegehren nach den Bestimmungen der Niedersächsischen Gemeindeordnung aus mehren Gründen unzulässig sei. Zum einen sei ein Bürgerbegehren über die Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen und sonstigen Satzungen nach dem BauGB und dem Maßnahmegesetz zum BauGB unzulässig. Hintergrund dieser Regelung sei die Überlegung, dass Entscheidungen, die in einem Verwaltungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung zu treffen seien, vom Einflussbereich plebiszitärer Entscheidungen auszunehmen seien, weil diese die Berücksichtigung und Abwägung einer Vielzahl öffentlicher und privater Interessen erforderten, die sich nicht in das Schema einer Abstimmung im Rahmen eines Bürgerbegehrens pressen ließen. Das Bürgerbegehren selbst sei zwar recht allgemein gehalten und richte sich generell gegen den Bau von Biogasanlagen mit einer Leistung von mehr als 0,5 MW im Gemeindegebiet. Die Entstehungsgeschichte bzw. die Chronologie des Bürgerbegehrens sowie der enge zeitliche Zusammenhang seiner Einleitung mit der vorgesehenen Errichtung einer konkreten Biogasanlage mit einer Leistung von 1,5 MW seien allerdings unübersehbar. Dass das Bürgerbegehren im direkten Zusammenhang mit dem Planverfahren stehe, ergebe sich darüber hinaus auch unmittelbar aus der Formulierung in der Begründung, in der ausdrücklich darauf hingewiesen werde, dass auch die auf dem Gelände der Firma Strenge vorgesehene 1,5 MW-Anlage nicht gebaut werden dürfe.

Vor diesem Hintergrund sei davon auszugehen, dass sich das Bürgerbegehren letztlich gegen ein Vorhaben richte, zu dessen Realisierung bereits mehrere Beschlüsse zur Änderung eines Bebauungsplanes durch den Rat der Beklagten ergangen seien. Diese Beschlüsse müssten bei einer vollständigen Umsetzung des Bürgerbegehrens im Rahmen eines Bürgerentscheids revidiert werden.

Zudem sei die Frist für die Einreichung eines Bürgerbegehrens gegen einen bekanntgemachten Beschluss des Rates nicht eingehalten worden. Ein Bürgerbegehren gegen einen Beschluss des Rates müsse drei Monate nach dem Tag der Bekanntmachung eingehen. Fristbeginn sei der Zeitpunkt der Veröffentlichung des Aufstellungsbeschluss am 16. Juli 2008. Fristende sei der 15. Oktober 2008 gewesen. Das Bürgerbegehren sei jedoch erst am 9. Januar 2009, also verfristet, vorgelegt worden.

Darüber hinaus sei das Bürgerbegehren auch deshalb unzulässig, weil es eine Angelegenheit betreffe, über die im Rahmen eines immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens zu entscheiden sei. Die im Bürgerbegehren angesprochenen Biogasanlagen mit einer elektrischen Leistung von mehr als 0,5 MW führten zu einer Feuerungswärmeleistung von mehr als 1 MW. Derartige Biogasanlagen seien jedoch nach den Vorschriften der 4. BImSchVO in einem immissionsschutzrechtlichen Verfahren zu genehmigen.

Die Klägerin hat am 11. September 2009 - im eigenen Namen - Klage erhoben.

Sie trägt im Wesentlichen vor:

Das Bürgerbegehren sei nach seinem Inhalt und dem Zweck seiner Fragestellung als zulässig zu erachten.

Das Bürgerbegehren betreffe nicht ein konkretes, aktuelles Bauleitplanverfahren, sondern Grundsatzentscheidungen zur Gemeindeentwicklung im Vorfeld weiterer, ähnlicher bauplanungsrechtlicher Verfahren. Derartige Grundsatzentscheidungen zur Gemeindeentwicklung seien zulässig, auch wenn sie geeignet sein könnten, ähnliche Bauleitverfahren wie das aktuelle zukünftig zu verhindern. Demgemäß sei mit dem Bürgerbegehren auch kein Eingriff in das alleinige Recht des Rates verbunden, in laufenden Verfahren Satzungsbeschlüsse zu erlassen.

In dem hier relevanten Sachzusammenhang komme es letztlich allein darauf an, ob ein Bürgerbegehren unter Außerachtlassung eines möglicherweise gerade aktuellen bauplanungsrechtlichen Verfahrens Sinn mache oder ob das Bürgerbegehren ohne einen Zusammenhang mit diesen Verfahren inhaltsleer wäre. Hier liege es ungeachtet der einen, bereits geplanten, Biogasanlage so, dass vergleichbare Sachverhalte in Zukunft vernünftigerweise betroffen sein könnten.

Das Bürgerbegehren habe somit Appellfunktion im Hinblick auf eine reine Grundsatzfrage zur Gemeindeentwicklung und bewege sich ausschließlich im Vorfeld etwaiger Bauleitpläne.

Vor diesem Hintergrund sei auch die Beanstandung durch die Kommunalaufsichtsbehörde als rechtswidrig anzusehen. Auch die Aufsichtsbehörde habe zur Kenntnis zu nehmen, dass dem Bürgerbegehren seitens des Gesetzgebers ein hoher Stellenwert zugewiesen worden sei und der zuständige Verwaltungsausschuss der Beklagten nach gründlicher Befassung mit der Problematik zu der Einschätzung gelangt sei, dass das Bürgerbegehren zulässig sei.

In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin nach entsprechenden Hinweisen durch das Gericht vorgetragen, dass die Klage nunmehr nicht mehr als "im eigenen Namen" erhoben zu betrachten sei. Vielmehr wolle sie für die Gesamtheit der Unterzeichnenden des Volksbegehrens auftreten. Zudem trete auch der weitere im Bürgerbegehren genannte Vertretungsberechtigte, Herr …, dem Verfahren bei. Der dritte Vertretungsberechtigte sei aufgrund einer Erkrankung nicht in der Lage, dem Prozess beizutreten. Darüber hinaus solle die Klage nunmehr nicht gegen den Beklagten, sondern gegen den Verwaltungsausschuss des Rates der Beklagten gerichtet sein.

Die Kläger beantragt,

den Beklagten zu verurteilen, dass Bürgerbegehren "Biogasanlage in Ostrhauderfehn" für zulässig zu erklären.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie erwidert: Die mit dem Bürgerbegehren zur Abstimmung gestellte Frage beziehe sich bei einer abstrakten Auslegung auf einen Gegenstand, der nicht zum kommunalen Aufgabenbereich gehöre. Allgemeine Stellungnahmen zur Beurteilung der Zulässigkeit von Vorhaben im Gemeindegebiet gehörten nicht zum gemeindlichen Wirkungskreis. Insbesondere dürfe eine Gemeinde nicht den Eindruck erwecken, dass sie den Bürgern außerhalb der gesetzlichen Regelungen verbindliche Vorgaben auferlege, die keine Rechtsgrundlage hätten. Willensbekundungen des kommunalen Vertretungsorgans mit Außenwirkung für die Bürger seien nur im Rahmen der kommunalen Aufgaben möglich, die gegenüber den Bürgern wahrgenommen würden.

Die Städte und Gemeinden seien in Fragen der Zulässigkeit von Biogasanlagen nur im Rahmen der Aufstellung von Bauleitplänen sowie in Form einer Beteiligung an immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren eingebunden. In diesen Handlungsfeldern stünden jedoch gesetzliche Ausschlusstatbestände einem Bürgerbegehren entgegen. Zum einen sei nach den Regelungen der NGO ein Bürgerbegehren ausgeschlossen, wenn es sich auf die Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen oder sonstigen Satzungen nach dem BauGB beziehe. Dazu gehöre auch die Entscheidung, ob ein Aufstellungsverfahren für einen Bauleitplan durchgeführt werde. Ein Bürgerbegehren sei dabei nicht nur dann unzulässig, wenn es die Aufstellung eines Bebauungsplans in einem bestimmten Sinne steuere, sondern auch dann, wenn es eine vorbereitende oder verbindliche Bauleitplanung durch entsprechende Vorgaben verhindern wolle. Dies sei im vorliegenden Verfahren unzweifelhaft der Fall, weil Ziel des Bürgerbegehrens die Verhinderung der Errichtung weiterer Biogasanlagen im Gemeindegebiet sei.

Auch eine konkrete Einflussnahme auf ein immissionsschutzrechtliches Genehmigungsverfahren sei im Rahmen eines Bürgerbegehrens unzulässig. Über die im Bürgerbegehren angesprochenen Biogasanlagen sei in einem immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren zu entscheiden. Die zum Bürgerbegehren gestellte Frage erwecke daher den Eindruck, dass sie in gemeindlichen Beteiligungen in immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren Wirkung entfalte und die Beklagte veranlassen könne, in einem bestimmten, verneinenden Sinne auf das immissionsschutzrechtliche Verfahren einzuwirken. Die Entscheidung der Gemeinde über die Erteilung des Einvernehmens in einem immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren sei jedoch eine reine Rechtsprüfung in dem Sinne, dass die gesetzlichen Genehmigungsvoraussetzungen abgeprüft werden müssten. Ein irgendwie gearteter Ermessungsspielraum, der Rücksicht auf das Bürgerbegehren nehmen könnte, bestehe insoweit nicht.

Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung erklärt habe, dass sie die Klage als nicht im eigenen Namen, sondern als - im Namen der Gesamtheit der Unterzeichner des Bürgerbegehrens erhoben - verstanden wissen wolle und soweit der weitere Vertretungsberechtigte Herr … dem Verfahren beitreten wolle, so stimme sie den hierin liegenden Klageänderungen nicht zu.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, Bezug genommen.