Entscheidungsgründe

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

I.

Die Klage ist zunächst als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO zulässig. Die Klägerin begehrt den Erlass eines Verwaltungsaktes.

Bei der begehrten Erhöhung des Referenzwertes für die Berechnung der Ausgleichszahlungen nach § 21 Abs. 1 KHG handelt es sich, entgegen dem Vorbringen des Beklagten, nicht lediglich um einen Rechenfaktor. Einer solchen Erhöhung durch den Beklagten käme vielmehr eine nach außen gerichtete Rechtswirkung in Form einer Feststellungswirkung zu, sodass diese den Charakter eines feststellenden Verwaltungsaktes hätte.

Ein feststellender Verwaltungsakt begründet naturgemäß unmittelbar keine Ge- oder Verbote. Als Ergebnis eines behördlichen Subsumtionsvorgangs kann er jedoch Grundlage für die spätere Gewährung von Leistungen sein (vgl. Stelkens in: Stelkens/ Bonk/ Sachs, VwVfG, 10. Aufl., § 35 Rn. 219 f.). Ein Regelungscharakter kommt dementsprechend auch solchen Maßnahmen einer Behörde zu, die als Tatbestandsvoraussetzung von Rechtsvorschriften bestimmte Rechtsfolgen auslösen (Knauff in: Schoch/ Schneider, Verwaltungsrecht, 3. EL August 2022, § 35 VwVfG, Rn. 141).

So verhält es sich auch hier. Der in § 21 Abs. 2 KHG gesetzlich geregelte Referenzwert ist Ausgangspunkt für die Bestimmung der Höhe zu leistender Ausgleichszahlungen an ein Krankenhaus für freigehaltene Betten. Die Berechnung fußt dabei auf dem aus der durchschnittlichen täglichen Belegungszahl im Jahr 2019 gebildeten Referenzwert, von welchem die tägliche Belegung ab dem 16.03.2020 in Abzug gebracht und das Ergebnis mit der tagesbezogenen Ausgleichpauschale multipliziert wird. Das Ergebnis der Berechnung, welche von den Krankenhäusern selber durchgeführt wird, teilen diese nach § 21 Abs. 2 Satz 3 KHG den zuständigen Landesbehörden mit. Diese Berechnung bestimmt die Höhe des in § 21 Abs. 1 KHG dem Grunde nach geregelten Ausgleichsanspruchs der Krankenhäuser für freigehaltene Betten. Die von der Klägerin begehrte Abweichung von dem in § 21 Abs. 2 Satz 1 KHG vorgesehenen Referenzwert hätte demnach unmittelbar zur Folge, dass sich als Ergebnis der anzustellenden Berechnung eine höhere tägliche Zahlungssumme ergibt. Sie ist daher unmittelbar maßgeblich für einen Anspruch der Klägerin auf eine höhere tägliche Ausgleichzahlung und zieht mithin eine Rechtsfolge nach sich. Der Zahlungsanspruch des Krankenhauses folgt unmittelbar aus dem Gesetz, eine weitere Festsetzung des Zahlungsanspruchs durch vorgelagerten Verwaltungsakt erfolgt nicht (vgl. Bockholdt in: Schlegel/ Meßling/ Bockholdt, COVID-19, 2. Aufl. 2022, § 9 Rn. 36). Das Begehren der Klägerin zielt demnach auf eine Feststellung seitens des Beklagten, dass sie ihrer Berechnung einen abweichenden Referenzwert zu Grunde zu legen hat, um im Ergebnis eine höhere Ausgleichszahlung zu erhalten.

Für die Annahme einer Verpflichtungsklage spricht darüber hinaus, dass auch der Beklagte den Antrag der Klägerin durch Bescheid abgelehnt hat, welcher im Wege der Verpflichtungsklage zugleich aufzuheben wäre.

II.

Die Klage ist jedoch nicht begründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung eines höheren Referenzwertes. Für eine solche Abweichung vom gesetzlich in § 21 Abs. 2 Satz 1 KHG geregelten Referenzwert besteht keine Gesetzesgrundlage.

1.

Eine gesetzliche Grundlage für eine Erhöhung des Referenzwertes ergibt sich zunächst nicht aus § 21 Abs. 2 Satz 1 KHG.

Dieser regelt ausdrücklich, dass zur Ermittlung der Höhe der Ausgleichszahlung nach Absatz 1 täglich von der Zahl der im Jahresdurchschnitt 2019 pro Tag voll- oder teilstationär behandelten Patientinnen und Patienten (Referenzwert) die Zahl der am jeweiligen Tag stationär behandelten Patientinnen und Patienten abzuziehen ist. § 21 Abs. 2 Satz 1 KHG enthält keinen Ausnahmetatbestand oder Sonderregelugen, welche ein Abweichen von dem zu Grunde gelegten Referenzwert ermöglichen.

Ein solcher Ausnahmetatbestand ist auch nicht aufgrund von Sinn und Zweck der Norm in diese hineinzulesen. Ziel der Ausgleichszahlungen nach § 21 KHG ist es, die Krankenhäuser finanziell dafür zu entschädigen, dass diese während bestimmter Zeiten der Corona-Pandemie weniger planbare Eingriffe oder Operationen durchgeführt haben, um mutmaßlich ihre Bettenkapazität zur Behandlung von COVID-19-Erkrankten zu erhöhen. Zu diesem Zweck erhalten die betroffenen Einrichtungen für einen befristeten Zeitraum einen zumindest anteiligen finanziellen Ausgleich für nicht belegte Betten aus der Liquiditätsreserve des Gesundheitsfonds (vgl. BT-Drucksache 19/18112 S. 2). Zur Erreichung dieses Ziels legt § 21 Abs. 2 KHG ein Verfahren zur Bestimmung der Höhe der Ausgleichzahlungen fest. Danach wird die Höhe der Ausgleichszahlungen dergestalt ermittelt, dass täglich, beginnend ab dem 16.03.2020, von der Zahl der im Jahresdurchschnitt 2019 pro Tag voll- oder teilstationär behandelten Patientinnen und Patienten (Referenzwert) die Zahl der am jeweiligen Tag stationär behandelten Patientinnen und Patienten abgezogen wird. Sofern das Ergebnis größer als Null ist, ist dieses mit der tagesbezogenen Pauschale zu multiplizieren. Das Verfahren ist dabei ersichtlich darauf angelegt, eine einfache und unkomplizierte Bestimmung der Höhe der Ausgleichszahlungen zu ermöglichen. Dies war schon deshalb notwendig, weil die Krankenhäuser im Geltungszeitraum der Ausgleichszahlungen jeweils wöchentlich ihre Berechnung und damit auch die Höhe der ihnen jeweils zustehenden Ausgleichszahlungen an die zuständige Landesbehörde zu übermitteln hatten. Das Verfahren wird dabei insbesondere dadurch vereinfacht, dass auf die IST-Werte der durchschnittlichen Bettenbelegung aus dem Jahr 2019 zurückgegriffen wird, welche in den Krankenhäusern vorgehalten werden und mithin einfach in die Rechnung eingestellt werden können, anstatt eine umfangreiche Vorprüfung durch die jeweils zuständige Behörde vorzusehen, wie dies bei anderen Berechnungsmethoden erforderlich würde.

Auch die Gesetzgebungsmaterialien zu § 21 Abs. 2 KHG lassen auf keine andere Zwecksetzung des Gesetzgebers schließen. Denn im Gesetzentwurf zu § 21 Abs. 2 KHG wird ausdrücklich ausgeführt, dass die Gegenüberstellung der durchschnittlichen Patientenzahlen aus 2019 mit den geringeren aktuellen Patientenzahlen ein Indikator dafür sei, in welchem Umfang den betroffenen Krankenhäusern durch die Verschiebung oder Aussetzung planbarer Operationen oder Eingriffe Erlösausfälle entstanden sind. Das Ergebnis dieser Gegenüberstellung sei daher Grundlage für die Ermittlung der Höhe der Ausgleichszahlungen (BT-Drucksache 19/18112, S. 27). Die Erwägungen verdeutlichen, dass es gerade nicht Ziel des Gesetzes war, eine exakte Verlustberechnung für einzelne Krankenhäuser anzustellen, sondern der Gesetzgeber vielmehr bewusst mit der durchschnittlichen Belegung im Jahr 2019 nur einen handhabbaren Faktor gewählt hat, welcher eine grobe Einschätzung der Erlösausfälle ermöglicht. Zugleich geht der Gesetzgeber neben der Vermutung zur Höhe der Erlösausfälle auch von der Vermutung aus, diese seien auf für COVID-Patientinnen und Patienten freigehaltene Betten zurückzuführen. Auch insofern hat sich der Gesetzgeber ersichtlich im Sinne der Praktikabilität gegen eine trennscharfe Einzelfallprüfung entschieden.

Eine Anpassung des Referenzwertes kommt auch nicht im Wege einer Analogie zu § 21 Abs. 2 Satz 1 KHG in Betracht. Hierfür fehlt es bereits an einer planwidrigen Regelungslücke. Die vorstehenden Ausführungen sprechen bereits gegen die Annahme, der Gesetzgeber habe den Charakter der pauschalierenden Regelung verkannt, welche keine Berücksichtigung individueller Umstände der Belegungszahlen einzelner Krankenhäuser ermöglicht. Darüber hinaus ist auch deshalb nicht von einer Planwidrigkeit auszugehen, da der Gesetzgeber nach der zunächst im März 2020 für den Zeitraum 16.03.2020 bis 30.09.2020 mit § 21 Abs. 2 KHG geschaffenen Regelung mit einer späteren Gesetzesänderung unter dem 19. November 2020 in § 21 Abs. 2a KHG auch eine Regelung von Ausgleichszahlungen für den Zeitraum vom 18.11.2020 bis zum 31.01.2021 geschaffen hat. Zum Zeitpunkt des Erlasses dieser weiteren Regelungen waren die von der Klägerin geltend gemachten Ungleichheiten der Höhe der Ausgleichszahlungen bereits bekannt (vgl. vgl. Bockholdt in: Schlegel/ Meßling/ Bockholdt, COVID-19, 2. Aufl. 2022, § 9 Rn. 37). Gleichwohl hat der Gesetzgeber das Verfahren in § 21 Abs. 2a Satz 1 KHG gleichlautend mit Verweis auf den in Absatz 2 etablierten Referenzwert geregelt. Die Gesetzesbegründung weist dabei ausdrücklich darauf hin, dass der Referenzwert in § 21 Abs. 2 Satz 1 KHG "abschließend" geregelt sei (BT-Drucksache 19/24334, S. 78). Mithin ging auch der Gesetzgeber ersichtlich davon aus, dass es hier keinen weiteren Regelungsbedarf gibt.

2.

Eine Gesetzesgrundlage für eine Anpassung des Referenzwertes der Ausgleichzahlungen kann auch nicht aus § 21 Abs. 7 KHG in Verbindung mit § 5 Abs. 3 der Ausgleichszahlungsvereinbarung hergeleitet werden.

§ 21 Abs. 7 KHG gibt den Vertragsparteien der geschlossenen Ausgleichszahlungsvereinbarung schon keine Ermächtigung, Regelungen zur Höhe bzw. Anpassung des Referenzwertes zu treffen. Die Klägerin verkennt insoweit den Wortlaut des § 21 Abs. 7 KHG. Dieser bestimmte in seiner bis zum 19.11.2020 geltenden Fassung, auf welcher die Ausgleichszahlungsvereinbarung vom 02.04.2020 insoweit beruht, dass die Vertragsparteien "das Nähere zum Verfahren des Nachweises der Zahl der täglich voll- oder teilstationär behandelten Patientinnen und Patienten im Vergleich zum Referenzwert für die Ermittlung und Meldung nach Absatz 2" vereinbaren. Der Gesetzeswortlaut legt damit den Auftrag der Vertragsparteien deutlich darauf fest, das Verfahren zum Nachweis der jeweils aktuellen PatientInnenzahlen zu regeln. Entgegen dem Vorbringen der Klägerin bezieht sich hingegen die dort genannte "Ermittlung und Meldung" nach Absatz 2 nach dem objektiven Normverständnis gerade nicht auf eine Ermittlung des Referenzwertes. Vielmehr bezieht sich die "Ermittlung und Meldung nach Absatz 2" auf das in § 21 Abs. 2 KHG geregelte Verfahren, nach dem die Krankenhäuser in eigener Berechnung die aktuellen Belegungszahlen von dem Referenzwert in Abzug bringen und so die Höhe der ihnen zustehenden Ausgleichszahlungen ermitteln um diese sodann der zuständigen Landesbehörde zu melden. Da jedoch der Referenzwert als fester Vergleichswert in § 21 Abs. 2 KHG geregelt ist, kann gerade nicht angenommen, es solle durch die Vertragsparteien auch ein Verfahren zur Ermittlung des Referenzwertes vereinbart werden. Ein solches Normverständnis wird auch durch die Gesetzgebungsmaterialien bestätigt. So wird in der Beschlussempfehlung des Gesundheitsausschusses vom 16.11.2020, welcher eine technische Änderung des § 21 Absatz 7 KHG vorsieht, davon ausgegangen, dass "die Verpflichtung der Vertragsparteien auf Bundesebene zum Abschluss einer Vereinbarung über den Nachweis der freigehaltenen Bettenkapazitäten zu dem in Absatz 2 Satz 1 abschließend geregelten Referenzwert" aktualisiert werde (BT-Drucksache 19/24334 S. 78). Mithin geht auch der Gesetzgeber davon aus, mit § 21 Abs. 7 KHG lediglich den Nachweis für die jeweils aktuell freigehaltenen bzw. belegten Betten den Vertragsparteien anvertraut zu haben, nicht hingegen eine Disposition über den gesetzlich determinierten Referenzwert des § 21 Abs. 2 Satz 1 KHG.

Darüber hinaus enthält § 5 Abs. 3 der Ausgleichszahlungsvereinbarung schon keine geeignete Ermächtigungsgrundlage für eine Anpassung des Referenzwertes. Die von den Vertragsparteien geschlossene Ausgleichszahlungsvereinbarung vom 02.04.2020 enthält in § 5 Abs. 3 Satz 2 ausweislich des Vertragstextes lediglich eine Empfehlung an die Landesbehörden, in Fällen, in welchen die jahresdurchschnittlichen Behandlungstage im Jahr 2019 deutlich von der üblichen Belegung des jeweiligen Krankenhauses abweichen, unter Einbeziehung der Vertragsparteien den Referenzwert entsprechend anzupassen. Damit erhebt § 5 Abs. 3 Satz 2 der Vereinbarung weder einen Anspruch auf Verbindlichkeit, noch sind konkrete Kriterien benannt, in welchen Fällen und nach welchen Maßstäben eine Anpassung des Referenzwertes erfolgen sollte. Vielmehr handelt es sich allein um eine offen gehaltene Empfehlung an die - offenbar auch von den Vertragsparteien für allein zuständig gehaltenen - Landesbehörden. Selbst bei Annahme einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage für Bestimmungen auch zur Höhe des Referenzwertes wäre damit der geschlossenen Vereinbarung keine abschließende Regelung zu entnehmen, auf welche sich eine Anpassung des Referenzwertes stützen ließe. Die von der Klägerin zur Erläuterung angeführte Kommentierung der Deutschen Krankenhausgesellschaft, welche einzelne Fallgruppen benennt, in welchen der Referenzwert in Form der Behandlungstage in 2019 nicht geeignet sei, findet hingegen keinerlei Grundlage in der Ausgleichszahlungsvereinbarung und kann allein als singuläre Meinungsäußerung einer der Vertragsparteien der Ausgleichszahlungsvereinbarung betrachtet werden.

3.

Eine Anpassung des Referenzwertes des § 21 Abs. 2 Satz 1 KHG kommt auch nicht ohne gesetzliche Grundlage in Betracht.

Aus den in Art. 110 GG normierten Haushaltsgrundsätzen folgt grundsätzlich ein Gesetzesvorbehalt für hoheitliche Ausgaben. Dementsprechend bedürfen staatliche Leistungen einer Grundlage in einem förmlichen Gesetz. Es besteht kein Spielraum der Verwaltung für Leistungen jenseits des gesetzlichen Rahmens. Soweit die Klägerin geltend macht, Härtefallklauseln seien in allen Rechtsbereich notwendig als Ausformung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, kann dem schon deshalb nicht gefolgt werden, da es sich vorliegend nicht um den Bereich der Eingriffsverwaltung handelt, welche sich in den Grenzen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu bewegen hat, sondern die Ausgleichzahlungen dem Bereich der Leistungsverwaltung zuzurechnen sind. Eine vergleichbare Notwendigkeit für eine Härtefallklausel besteht im Bereich der Leistungsverwaltung schon deshalb nicht, weil gerade nicht in Rechtspositionen der Betroffenen eingegriffen wird, sondern diese vielmehr eine Erweiterung ihres Rechtskreises durch Erhalt einer Leistung erreichen wollen.

Soweit die Klägerin sich schließlich auf einen ihr zustehenden Vertrauensschutz beruft, ist schon nicht klar, woraus sich dieser ergeben sollte. Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass seitens der Beklagten Zusagen für die Gewährung einer höheren Ausgleichszahlung gemacht wurden. Sollte sich das geltend gemachte Vertrauen hingegen auf die in der Ausgleichszahlungsvereinbarung der Vertragsparteien formulierte Empfehlung beziehen, bei abweichenden Jahresdurchschnittszahlen den Referenzwert anzupassen, ist diese schon in keiner Weise geeignet, ein Vertrauen auf eine konkrete Anpassung des Wertes und damit höhere Ausgleichszahlungen zu begründen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 und § 711 Satz 1 und 2 ZPO.